Mission "Direction de l'action du Gouvernement" et Budget annexe "Publications officielles et information administrative"

M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

II. UNE RÉPARTITION HÉTÉROGÈNE DES MESURES D'ÉCONOMIES

Les quatre programmes constituant la mission « Direction de l'action du Gouvernement » disposent de crédits aux montants très divers.

En 2014, hors création du PIA, seuls les crédits du programme « Protection des droits et libertés » augmentent ; cette hausse est plus que compensée par la baisse des crédits des autres programmes.

Répartition et évolution des crédits de chaque programme

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

A. PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » : UNE VARIABLE D'AJUSTEMENT ?

1. Une réduction des dépenses

Le programme « Coordination du travail gouvernemental » représente à lui seul 40 % des crédits de la mission. Une baisse de 3,2 % de ses crédits permet de réaliser une économie de 18 millions d'euros.

Évolution des crédits du programme (2013-2014)

(en millions euros)

Source : commission des finances du Sénat

Aussi, une part importante de la réduction des dépenses de la mission porte sur ce programme.

Par ailleurs, on note que la prévision du solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2013 s'élève à 444 millions d'euros, qui s'explique, à hauteur de 370 millions d'euros, par le projet de « Centre de Gouvernement », qui prévoit le regroupement de la majorité des services du Premier ministre sur le site de « Ségur-Fontenoy ».

2. La poursuite du renforcement de la cybersécurité

Malgré la diminution des crédits entre 2013 et 2014, on observe le renforcement de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et du réseau interministériel de l'État (RIE).

L'autorité nationale en matière de défense et de sécurité des systèmes d'information (ANSSI), poursuit sa montée en puissance, tant en effectifs qu'en moyens budgétaires, prévue depuis sa création en juillet 2009. En 2014, le renforcement des moyens mis à la disposition de l'ANSSI est confirmé par la création de 65 ETPT et l'augmentation des crédits de 4,91 millions d'euros.

Par exemple, l'ANSSI est chargée du développement et de la modernisation des systèmes et réseaux de communication gouvernementaux sécurisés dont la mission est de développer et mettre en oeuvre des produits et réseaux de sécurité.

De la même façon, le développement du RIE, qui répond à des enjeux importants de mutualisation et de sécurisation des réseaux informatiques, s'est poursuivi avec la création par arrêté du 17 décembre 2012 d'un service à compétence nationale (SCN) rattaché à la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) : en 2014, il bénéficie de 19 emplois supplémentaires.

Ces créations sont partiellement compensées par la suppression de 27 ETPT qui touche cinq services ; au total, 57 ETPT sont créés au titre de ce programme.

Ces créations contribuent à hauteur de 2,6 millions d'euros à la hausse des dépenses de personnel par rapport à 2013 ; l'effort d'économies porte donc sur les autres postes et notamment les dépenses de fonctionnement et d'investissement qui diminuent respectivement de 6 % et 10 %.

B. PROGRAMME « MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES » : LA POURSUITE DES RATIONALISATIONS

1. Des crédits stabilisés

Le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), les crédits immobiliers d'une grande partie des services déconcentrés de l'État ainsi que l'ensemble des emplois déconcentrés du Premier ministre (directeurs départementaux interministériels et leurs adjoints, secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) et leurs adjoints).

L'organisation du programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » connaît peu d'évolution en 2014, hormis le changement de périmètre lié à la transformation de Mayotte en département et région d'outre-mer et à la création d'un secrétariat général aux affaires régionales.

Évolution des crédits du programme (2013-2014)

(en millions euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le montant des crédits (552 millions d'euros en CP) est en légère baisse par rapport à 2013 notamment grâce à la poursuite de la rationalisation des dépenses et en particulier les économies supplémentaires sur les loyers externes ainsi que sur le fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI).

2. De nouvelles économies en perspective ?

Les regroupements immobiliers de services déconcentrés se poursuivront en 2014 et les effectifs diminueront - d'où une réduction des dépenses de personnel de l'ordre d'un million d'euros. Les mesures d'économies prévues concernent le déploiement ou le renouvellement de marchés mutualisés et une nouvelle réduction du parc automobile.

Ainsi, selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, « après l'effort consenti les deux précédents exercices pour rajeunir le parc automobile des DDI, l'effort sera principalement poursuivi pour :

- « mettre à niveau le parc informatique des DDI dans l'optique du déploiement du réseau interministériel de l'État (...) ;

- « accompagner les DDI sur des projets de modernisation des services » .

C. PROGRAMME « PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS » : LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE ACTION ET LA POURSUITE DU REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS

1. Une hausse des crédits de 2,8 millions d'euros : la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Le programme 308 « Protection des droits et libertés » regroupe les crédits de huit autorités administratives indépendantes ainsi que ceux du Défenseur des droits et, à partir de 2014, les crédits relatifs à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HAT).

Évolution des crédits du programme (2013-2014)

(en millions euros)

Les crédits de ce programme s'élèvent, en 2014, à 94,5 millions d'euros, en hausse de 2,8 millions d'euros par rapport à 2013. Cette hausse correspond à la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui remplace la commission pour la transparence financière de la vie politique .

Cette dernière, instituée par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relevait du programme 165 (Conseil d'État et autres juridictions administratives) de la mission « Conseil et contrôle de l'État » ; elle ne disposait pas de crédits ou d'emplois dédiés identifiables en tant que tels dans les documents budgétaires. Ses crédits étaient fournis par le Conseil d'État, pour un budget total de 0,6 million d'euros.

La HAT, créée par la loi organique n° 2013-906 et la loi ordinaire n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, aura pour mission de contrôler les déclarations de situations de patrimoine, d'intérêts et d'activités transmises en début et fin de mandat par des personnalités publiques : ne sont plus concernés les seuls membres du Gouvernement, mais aussi les parlementaires nationaux et européens, les principaux responsables d'exécutifs locaux, les membres des autorités administratives indépendantes (AAI), les collaborateurs des cabinets ministériels et du Président de la République, les titulaires d'emploi à la décision du Gouvernement nommés en Conseil des ministres et les responsables des principales entreprises publiques.

Ainsi, selon le rapport de notre collègue Jean-Pierre Sueur ^{1 ( * )} , la HAT « pourrait se saisir des situations de conflit d'intérêts et éventuellement prononcer une injonction d'y mettre fin, de même qu'elle répondrait aux demandes d'avis sur des questions de déontologie soulevées devant elle par des parlementaires, des membres du Gouvernement des élus locaux, des membres des autorités indépendantes, etc.

En outre, elle se prononcerait sur la compatibilité de l'exercice d'une activité libérale ou d'une activité rémunérée dans le secteur concurrentiel parallèlement ou dans les trois années suivant l'exercice de fonctions gouvernementales ou de fonctions exécutives locales.

Enfin, outre son rapport public annuel, elle formulerait à son initiative ou à la demande du Premier ministre des recommandations en matière de prévention des conflits d'intérêts notamment s'agissant des relations avec les représentants d'intérêts et la pratique des dons ».

Par ailleurs, elle dispose de prérogatives importantes à l'égard de l'administration fiscale, « dont l'actuelle Commission pour la transparence financière de la vie politique ne dispose pas.

On peut citer parmi ces prérogatives : le renforcement du droit d'accès aux déclarations de revenus et, s'il y a lieu, d'impôt sur la fortune, l'assistance dans la vérification de la déclaration de situation patrimoniale en début de mandat, le droit d'accès à l'ensemble des informations fiscales, y compris celles concernant le conjoint séparé de biens, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin, la mise en oeuvre du droit de communication par l'administration fiscale auprès des intéressés, le recours aux procédures d'assistance administrative internationale, la levée du secret professionnel des agents à l'égard des membres et rapporteurs de la Haute Autorité. S'y ajoute, pour les ministres, la vérification de leur situation fiscale lors de leur entrée en fonctions, afin de lever toute éventualité d'infraction à la législation fiscale ».

Malgré cet élargissement du champ d'application du contrôle, votre rapporteur spécial s'interroge sur le niveau des dépenses supplémentaires résultant de cette création . En effet, pour remplir ses missions, la HAT disposera de vingt équivalents temps plein travaillé (ETPT) .

Cette création d'emplois explique la majeure partie des crédits ouverts puisque sur un budget de 2,8 millions d'euros, 2,35 millions d'euros correspondent à des dépenses de personnel. Les crédits restants visent à financer les dépenses relatives à l'occupation des locaux de la future institution. Aujourd'hui, les dépenses de fonctionnement de la commission pour la transparence de la vie politique s'élèvent à 0,15 million d'euros.

Considérant que l'exercice des nouvelles missions confiées à la HAT ne justifie pas automatiquement une multiplication par 4,5 des crédits nécessaires, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter un amendement visant à réduire les crédits (AE et CP) de ladite autorité d'un million d'euros : ainsi, le budget de la HAT s'élèverait à 1,8 million d'euros, correspondant à trois fois le budget de l'actuelle commission pour la transparence de la vie politique . Ces crédits pourront être ajustés, dans les prochaines années, en fonction des besoins de la HAT qui pourront être évalués au plus juste une fois l'institution installée.

2. Une évolution contrastée des crédits selon les autorités indépendantes

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), le Défenseur des droits et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) se voient attribuer à eux-seuls 88 % des crédits.

En 2013, seule la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avait vu ses crédits augmenter.

En 2014, les crédits de toutes les actions augmentent, à l'exception du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), qui voit au contraire ses crédits en baisse de 1,2 million d'euros, soit 3,5 % de ses crédits et 7 % de ses dépenses de fonctionnement ; son budget passant ainsi de de 37 millions d'euros à 35,8 millions d'euros.

La hausse des crédits dont bénéficient les autres actions - c'est-à-dire la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le Comité consultatif national d'éthique (CCNE), la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) et le Défenseur des droits - est donc intégralement compensée par la baisse des crédits attribués au CSA.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, dès 2013, le CSA a mené d'importants efforts d'économies : celles-ci ont concerné les loyers, les achats courants, les déplacements, la téléphonie, les frais de réception. Interrogé par votre rapporteur spécial, le CSA considère que ces fortes économies sont difficilement compatibles avec l'exécution des missions conférées au CSA dans le cadre de son indépendance statutaire.

Au contraire, les crédits attribués à la CNIL continuent à augmenter au rythme de ses missions de veille et de réflexion prospective à la suite des mutations structurelles engendrées par le développement des technologies numériques (missions supplémentaires relatives au respect de la vie privée et à la protection du secret des correspondances dans le domaine des communications électroniques, protection des données à caractère personnel). Elles portent principalement sur les dépenses de personnel, la CNIL bénéficiant de 7 ETPT supplémentaires.

Le plafond d'emplois pour la période 2013-2015 attestait d'une relative stabilité : 744 ETPT en 2013, 743 ETPT en 2014 et 742 ETPT en 2015. Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, « la prévision, en 2014, d'un plafond porté à 773 ETPT résulte de mesures de transfert et n'entraine aucune création d'emplois ».

Évolution du plafond d'emplois du programme (2013-2014)

(en nombre d'ETPT)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

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* ¹ Rapport n° 722 (2012-2013) de Jean-Pierre Sueur fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 juillet 2013.