Mission "Aide publique au développement", CCF "Accords monétaires internationaux", "Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics", CAS "Participations de la France au désendettement de la Grèce"

Mme Fabienne Keller et M. Yvon Collin, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE ET FRANÇAISE
  
  • I. LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE
    
    • A. DES RENDEZ-VOUS STRATÉGIQUES POUR L'AVENIR DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT
      
      • 1. La conférence internationale d'Addis-Abeba sur le financement du développement a essentiellement rappelé les objectifs passés
        
      • 2. Le sommet de New York sur le développement durable définit un nouveau programme de développement pour les années 2016-2030
        
      • 3. La nécessité de prendre en compte la situation des pays en développement lors de la COP 21
        
    • B. UN NIVEAU D'APD HISTORIQUEMENT HAUT EN 2014
      
    • C. UN OBJECTIF DE 0,7 % DU RNB PEU RESPECTÉ
      
  • II. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE
    
    • A. DES ANNONCES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE FAUSSEMENT AMBITIEUSES
      
    • B. UNE BAISSE DE 20 % DE NOTRE APD EN QUATRE ANS
      
    • C. UNE ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS À LA BAISSE
      
    • D. LES BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE FRANÇAISE
      
      • 1. L'aide bilatérale
        
      • 2. L'aide multilatérale
        
• DEUXIÈME PARTIE
  LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »
  
  • I. LES FINANCEMENTS CONSACRÉS À L'APD
    
    • A. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
      
    • B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »
      
    • C. L'ÉVOLUTION DU PRODUIT DES TAXES AFFECTÉES AU DÉVELOPPEMENT
      
  • II. L'ÉVOLUTION THÉMATIQUE DES CRÉDITS
    
    • A. L'AIDE BILATÉRALE
      
      • 1. L'AFD : des moyens confirmés
        
      • 2. Des crédits d'aide liée stables en AE
        
      • 3. La coopération technique : des crédits relativement stables
        
      • 4. L'aide humanitaire et alimentaire en légère hausse
        
      • 5. La coopération décentralisée
        
      • 6. Les autres dispositifs d'aide bilatérale
        
    • B. DES TRAITEMENTS DE DETTES LIMITÉS ESSENTIELLEMENT AUX CONSOLIDATIONS DE DETTES
      
    • C. L'AIDE MULTILATÉRALE
      
      • 1. Aide multilatérale hors aide communautaire : une diminution compensée par les taxes affectées
        
      • 2. La coopération communautaire
        
    • D. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN BAISSE
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE ET FRANÇAISE

Aux termes de la loi de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale ^{1 ( * )} , « la politique de développement et de solidarité internationale de la France a pour ambition une mondialisation mieux maîtrisée et porteuse de valeurs humanistes ». Sa vocation première est de « lutter contre la pauvreté et les inégalités pour aider le sixième de l'humanité, dont une majorité de femmes, qui vit encore dans l'extrême pauvreté, à en sortir et éviter que ceux qui en sont sortis y tombent à nouveau ».

Elle s'inscrit dans le cadre défini par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui fixe la liste des pays bénéficiaires et comptabilise les dépenses pouvant être prises en compte au titre de cette politique.

I. LES GRANDES TENDANCES DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONALE

A. DES RENDEZ-VOUS STRATÉGIQUES POUR L'AVENIR DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT

L'année 2015 est marquée par la tenue de plusieurs conférences concernant l'aide publique au développement.

1. La conférence internationale d'Addis-Abeba sur le financement du développement a essentiellement rappelé les objectifs passés

Tout d'abord, du 13 au 16 juillet, s'est tenue à Addis-Abeba , sous l'égide de l'ONU, la troisième conférence internationale sur le financement du développement , après celles de Monterrey (2002) et de Doha (2008).

Force est de constater que le programme d'action adopté à l'issue de la conférence ne présente pas d'ambition particulière . Il insiste sur la mobilisation des ressources intérieures des pays en développement ainsi que sur le rôle central des financements privés, des investissements directs à l'étranger et du développement du commerce international. L'engagement des pays en développement de consacrer 0,7 % de leur revenu national brut (RNB) est renouvelé (point 51), sans donner d'horizon temporel, le programme se contentant de préciser que les chefs d'États et de gouvernement « exhortent [les pays n'ayant pas atteint cet objectif] à redoubler d'efforts en vue d'accroître leur APD et de faire des efforts concrets supplémentaires en vue d'atteindre les objectifs ». Il mentionne également le développement des financements innovants.

En revanche, une des principales revendications des pays en développement, la mise en place d'un organisme fiscal intergouvernemental au sein de l'ONU destiné à lutter contre la fraude fiscale, n'a pas abouti. Pourtant, celle-ci leur coûte chaque année 100 milliards de dollars, d'après la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). Le programme d'action se limite à un engagement à intensifier la coopération internationale (point 27).

S'agissant de la lutte contre le changement climatique, le document final renvoie pour l'essentiel à la conférence de Paris (cf. infra ) et rappelle l'engagement des pays développés de « mobiliser collectivement auprès de diverses sources 100 milliards de dollars par an d'ici à 2020 » (point 60).

2. Le sommet de New York sur le développement durable définit un nouveau programme de développement pour les années 2016-2030

Au Sommet sur le développement durable, en septembre dernier, les États membres de l'ONU ont adopté un nouveau programme de développement, destiné à se substituer à partir du 1 ^er janvier prochain aux objectifs du millénaire pour le développement (OMD) adoptés en 2000. Ces 17 objectifs de développement durable (ODD) ont pour échéance 2030.

3. La nécessité de prendre en compte la situation des pays en développement lors de la COP 21

Enfin, Paris accueillera du 30 novembre au 11 décembre prochains la vingt-et-unième Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la « COP 21 » . Ce sujet est rarement abordé sous l'angle des pays en développement. Leur soutien sera pourtant essentiel, qu'il s'agisse des pays émergents, dont il faudrait que les émissions de gaz à effet de serre diminuent, ou des pays les moins avancés (PMA), pour lesquels il est fondamental qu'ils adoptent dès aujourd'hui une stratégie de croissance bas carbone.

Vos rapporteurs spéciaux ont récemment étudié la question spécifique des PMA et formulé plusieurs propositions ^{2 ( * )} :

- mieux prendre en compte la situation particulière des PMA dans la politique climat de la France , en prévoyant, d'une part, de consacrer au minimum 20 % des financements climats à des actions d'adaptation au changement climatique et, d'autre part, de consacrer au minimum 20 % des financements climats aux PMA ;

- soutenir activement le Fonds vert pour le climat , en exhortant, notamment dans le cadre de la COP 21, nos partenaires des pays industrialisés à contribuer à ce fonds et que, à terme, l'objectif de consacrer 100 milliards de dollars par an à la lutte contre le changement climatique dans les pays en développement soit atteint ;

- surmonter la contrainte budgétaire actuelle grâce aux « financements innovants » et notamment en profitant de la tenue de la conférence de Paris pour discuter de la mise en place, au niveau international, d'une taxe sur les carburants des navires et des avions.

B. UN NIVEAU D'APD HISTORIQUEMENT HAUT EN 2014

Le montant total de l'aide publique au développement des pays du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE a atteint en 2014 son plus haut niveau historique , battant le record de l'année 2013.

Composition de l'APD nette émanant des pays membres du CAD

(en millions de dollars constants de 2013)

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du CAD de l'OCDE - les données 2014 sont provisoires

D'après les données publiées par le CAD, en avril dernier, les apports nets (c'est-à-dire déduction faite des remboursements de prêts) d'aide publique au développement (APD) versés par les membres en 2014 se sont établis à 135,2 milliards de dollars , ce qui représente 0,29 % de leur revenu national brut (RNB). Ce montant est à peine supérieur à celui de l'an dernier, même s'il faut noter qu'en termes réels, c'est-à-dire en tenant compte de l'inflation, il est en légère baisse de 0,5 %.

Si l'on s'intéresse à la composition de l'APD, on observe que l'aide bilatérale affectée à des projets et programmes de développement - c'est-à-dire hors allègements de dette et aide humanitaire - a progressé de 0,6 %, que les contributions aux institutions multilatérales ont diminué de 0,7 % et que l'aide humanitaire a crû de 22 % (après une hausse de 25 % l'année précédente). Les dons nets au titre des remises de dettes ont en revanche diminué de 87 %.

L'APD bilatérale au profit de l'Afrique subsaharienne est en baisse de 5 % en dollars constants par rapport à 2013, après une précédente diminution de 4 %, et atteint 25 milliards de dollars. L'aide au continent africain dans son ensemble a également décru de 5 %, pour atteindre 28 milliards de dollars.

L'APD bilatérale nette au profit du groupe des pays les moins avancés (PMA) est en recul de 16 %, la moitié de cette diminution s'expliquant par son niveau élevé en 2013 du fait de l'allègement de la dette du Myanmar.

Selon les prévisions du CAD, le volume d'APD devrait augmenter légèrement en 2015, avant de se stabiliser jusqu'en 2018 .

C. UN OBJECTIF DE 0,7 % DU RNB PEU RESPECTÉ

Les États-Unis demeurent le principal donneur en volume, avec 32,7 milliards de dollars d'APD nette en 2014.

APD des pays du CAD en 2014

(en milliards de dollars)

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE - les données 2014 sont provisoires

Le Royaume-Uni demeure deuxième donneur (19,4 milliards de dollars) devant l'Allemagne (16,2 milliards de dollars). La France repasse devant le Japon (9,2 milliards de dollars) avec 10,4 milliards de dollars d'APD en 2014, en baisse de 9,2 % .

En valeurs relatives, c'est-à-dire au regard du ratio aide publique au développement sur revenu national brut (RNB), les cinq principaux donneurs, en 2014, ont été, dans l'ordre, la Suède, le Luxembourg, la Norvège, le Danemark et le Royaume-Uni.

Ces cinq pays sont les seuls à respecter l'objectif d'une APD représentant 0,7 % du RNB.

Avec un ratio de 0,36 % en 2014, contre 0,41 % en 2013, la France perd encore une place et se classe douzième, derrière l'Irlande. Son APD passe en dessous de la moyenne des pays du CAD . Les États-Unis occupent la dix-neuvième place, avec 0,19 % de leur RNB.

APD des pays du CAD en 2014

(en pourcentage du RNB)

Moyenne des pays du CAD (0,39 %)

Objectif de 0,7 %

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE - les données 2014 sont provisoires

II. L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE

A. DES ANNONCES DU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE FAUSSEMENT AMBITIEUSES

La France a souscrit depuis de nombreuses années à l'objectif d'accorder 0,7 % au moins de son RNB à l'aide publique au développement. Ainsi, le rapport annexé à la loi de programmation précitée prévoit que « la France s'appuie sur le consensus de Monterrey, adopté par les Nations unies en 2002, qui fixe l'objectif de consacrer 0,7 % du revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement. »

Cependant cet objectif n'a jamais été respecté et l'échéance à laquelle il le sera n'a pas été précisée dans la loi, celle-ci se contentant de prévoir que « la France reprendra une trajectoire ascendante vers les objectifs internationaux qu'elle s'est fixés dès lors qu'elle renouera avec la croissance ».

Dans ce contexte, le Président de la République a fait deux annonces qui auraient pu susciter un certain espoir.

Le 28 septembre dernier, lors de son intervention au débat général de la soixante-dixième assemblée générale des Nations unies, le Président de la République a annoncé que « les financements annuels de la France pour le climat, qui sont de trois milliards d'euros aujourd'hui, dépasseront cinq milliards d'euros en 2020 », en précisant que cet accroissement ne se ferait pas uniquement sous forme de prêts.

Le même jour, lors du Sommet sur le développement durable à New York, le Président de la République a annoncé que « la France, qui veut toujours montrer l'exemple, [...] a décidé d'augmenter le niveau de l'aide publique au développement pour dégager 4 milliards d'euros de plus à partir de 2020 ». Il est également revenu sur le projet de taxe sur les transactions financières au niveau communautaire, qui pourrait être opérationnelle en 2017, évoquant l'affectation d'une partie de son produit « à la lutte contre les inégalités, les pandémies et le réchauffement ».

Cependant, ces 4 milliards d'euros supplémentaires ne correspondent pas à une hausse de 4 milliards de notre APD au sens de l'OCDE, mais à une augmentation de la capacité annuelle d'octroi de prêts de l'AFD , d'ici 2020. Il n'est pas facile de détermine le niveau d'aide résultant in fine d'un prêt ; néanmoins, on peut calculer que l'effort budgétaire correspondant pour l'État représenterait entre 300 et 550 millions d'euros , selon la façon dont sera financée la bonification du prêt par l'AFD. Cette fourchette est calculée en tenant compte de l'effet de levier moyen des prêts de l'AFD en 2016 (13,5 d'après les documents budgétaires) et en regardant la part des bonifications actuellement financées à travers la « ressource à condition spéciale » (60 %) - c'est-à-dire à travers un prêt très concessionnel accordé à l'État par l'AFD - et celle financée à travers les bonifications du programme 110.

En définitive, l'effort consenti est donc bien inférieur aux 4 milliards d'euros annoncés .

Par ailleurs, le ministre des affaires étrangères a annoncé au Conseil des ministres du 14 octobre dernier que le montant des dons serait « en 2020 supérieur de 370 millions d'euros à ce qu'il est aujourd'hui » (3,38 milliards d'euros en 2013) .

Respecter l'objectif de 0,7 % du RNB impliquerait de doubler notre effort et d'accorder à cette politique 8 milliards d'euros supplémentaires chaque année (9,9 milliards de dollars ^{3 ( * )} ). On voit donc que les annonces du Président de la République ne sont pas à la hauteur des enjeux. La « France qui veut toujours montrer l'exemple » devrait d'abord s'astreindre à atteindre un niveau d'aide au moins égal à la moyenne des pays du CAD .

S'agissant de l'objectif d'augmenter de 4 milliards d'euros les engagements de l'AFD , celui-ci ne semble pas hors d'atteinte si l'on observe l'évolution récente des engagements du groupe. Ceux-ci sont passés de 1,8 milliard d'euros en 2004 à 3,7 milliards d'euros en 2007 et 7,5 milliards d'euros en 2013 pour atteindre 8 milliards d'euros en 2014 (dont 5,4 milliards d'euros d'activité de l'AFD dans les pays en développement). Les augmenter de 50 % en 6 ans parait donc crédible, d'autant plus que le rapprochement entre l'AFD et la Caisse des dépôts devrait renforcer ses fonds propres et lui permettre d'accorder des prêts plus facilement.

B. UNE BAISSE DE 20 % DE NOTRE APD EN QUATRE ANS

Depuis un maximum atteint en 2010, l'APD versée par notre pays n'a cessé de diminuer , passant de 12,9 milliards d'euros (0,5% du RNB) à 10,4 milliards d'euros (0,36) en 2014, soit une baisse de 20 % en valeur et de 28 % en pourcentage du RNB.

APD de la France entre 2000 et 2014

Source : commission des finances du Sénat à partir de données de l'OCDE - les données 2014 sont provisoires

Le Gouvernement n'ayant transmis le document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » que le 19 octobre, vos rapporteurs spéciaux n'ont pu encore totalement l'exploiter. On peut cependant noter que le ratio d'APD de la France devrait, d'après ce document, remonter à 0,37 % en 2015 et 0,38 % en 2016 et 2017 .

C. UNE ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS À LA BAISSE

Parallèlement à cette diminution de l'APD au sens de l'OCDE, on constate logiquement une diminution des financements accordés à travers la mission « Aide publique au développement », le compte de concours financier « Prêts à des États étrangers » (hors prêt à la Grèce) et les taxes affectées.

Exécution des crédits de la mission et du compte de concours financier
et produit des taxes affectées au développement

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

L'affectation au développement de recettes fiscales - une part de la taxe sur les billets d'avion et une part de la taxe sur les transactions financières -, qui devaient venir s'ajouter aux crédits budgétaires, a certes permis de limiter la baisse, mais sans compenser totalement cette diminution . On peut d'ailleurs regretter cette tendance à la débudgétisation, particulièrement visible sur le Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP), dont la baisse des crédits est compensée par l'affectation de ressources fiscales.

Ainsi, à champ courant, les crédits de la mission ont diminué de 16,5 % en quatre ans (- 545 millions d'euros), ceux du compte de concours financier de 16,6 % (- 111 millions d'euros), les recettes fiscales affectées n'ayant représenté que 135 millions d'euros supplémentaires.

La diminution des crédits de la mission était d'ailleurs prévue par l'article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Elle dispose ainsi que ses crédits - hors compte d'affectation spéciale « Pensions » - diminuent de 100 millions d'euros en 2016 puis de 70 millions d'euros en 2017.

Plafond de la mission « Aide publique au développement »
(hors CAS « Pensions »)

(crédits de paiement en milliards d'euros)

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019

Cette baisse vient confirmer la tendance des trois dernières lois de programmation des finances publiques.

La mission « Aide publique au développement » (hors CAS « Pensions »)
dans les trois dernières lois de programmation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, alors que la loi de programmation pour les années 2011 à 2014 ^{4 ( * )} prévoyait une stabilisation des crédits - hors compte d'affectation spéciale « Pensions » - à 3,31 milliards d'euros en CP, la loi de programmation pour 2012-2017 ^{5 ( * )} , adoptée en décembre 2012, prévoyait une baisse des crédits à un niveau de 3,07 milliards d'euros par an. Si l'on compare le plafond 2017 au plafond 2011, on constate une baisse de près de 21 % en six ans (- 710 millions d'euros).

D. LES BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE FRANÇAISE

1. L'aide bilatérale

L'aide bilatérale nette française s'est élevée en 2013 à 5 121 millions d'euros selon l'enquête définitive d'APD transmise à l'OCDE.

Cette aide est majoritairement destinée à l'Afrique (46 %) et aux pays d'Afrique sub-saharienne (33 %). Cependant ce dernier chiffre est en baisse, puisqu'en 2012, 40 % de l'aide bénéficiait aux pays d'Afrique subsaharienne.

Le tableau ci-dessous retrace la ventilation de l'aide bilatérale française par zone géographique.

Répartition géographique de l'aide
bilatérale française en 2014

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les vingt premiers États étrangers bénéficiaires de l'aide publique au développement bilatérale de la France, en 2014, sont le Maroc, la Colombie, le Sénégal, le Brésil, le Mexique, la Turquie, le Cameroun, le Viêt Nam, les Philippines, l'Inde, le Mali, le Kenya, la Chine, le Gabon, le Nigéria, la Guinée, le Mozambique, l'Île Maurice, la Côte-d'Ivoire et le Ghana.

2. L'aide multilatérale

Le tableau ci-dessous retrace les dix premiers bénéficiaires de l'aide multilatérale française en 2013 , les données 2014 n'étant pas encore disponibles.

Dix premiers bénéficiaires l'APD française multilatérale 2013

(en millions de dollars)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

DEUXIÈME PARTIE
LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIER « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

La mission « Aide publique au développement » est la principale mission budgétaire concourant à la politique d'aide publique au développement, mais elle n'est pas la seule. Ainsi, en 2013, les crédits de cette mission - hors aide à effet de levier - représentaient un tiers (34 %) de l'APD de la France.

Les autres missions du budget général en représentaient 42 %. Y contribuent notamment les missions « Recherche et enseignement supérieur » (12 % de l'APD selon les estimations 2015), « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration ».

À ces crédits budgétaires, il faut ajouter la contribution des prêts, les ressources provenant de la taxe sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, ainsi que la quote-part française de l'aide transitant par le budget communautaire.

I. LES FINANCEMENTS CONSACRÉS À L'APD

A. LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

La mission « Aide publique au développement » constitue la principale mission du budget contribuant à la politique menée en faveur des pays en développement. Ses crédits s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2016 à 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement, en baisse de 6,3 % par rapport à 2015 (soit - 178 millions d'euros) .

À ce stade, le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale un amendement majorant de 50 millions d'euros les crédits du programme 209, afin de financer des actions en faveur des réfugiés, à travers des contributions volontaires à des organisations internationales. Parallèlement, en première partie du projet de loi de finances, nos collègues députés ont majoré le montant de la taxe sur les transactions financières affectée au développement (cf. infra ). À ce stade, les tableaux de la note de présentation retracent le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale .

La diminution des CP s'accompagne d'une très forte baisse des AE (- 16,7 %), qui laisse peu augurer d'une remontée du niveau d'APD de la France à court terme.

Évolution des crédits de la mission « Aide publique au développement »

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Cette diminution s'explique notamment par la baisse des crédits consacrés au fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme (- 60 millions d'euros), à la reconstitution des fonds multilatéraux (- 55 millions d'euros), aux contrats de désendettement et de développement (- 34 millions d'euros) ou encore au fonds de solidarité prioritaire (- 11 millions d'euros).

B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » retrace pour sa part des opérations de versements et de remboursements relatives aux prêts accordés aux pays en développement et, depuis 2010, à la Grèce.

Évolution des crédits du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers »

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

Ses crédits de paiement sont en baisse de 26,2 % par rapport à l'an dernier. De plus, vos rapporteurs spéciaux rappellent que, comme ils l'avaient montré lors de l'examen de la loi de règlement pour 2014, le programme 852 souffre d'un taux d'exécution particulièrement bas : 39,3 % en 2012, 5,5 % en 2013 et 0 % en 2014 .

C. L'ÉVOLUTION DU PRODUIT DES TAXES AFFECTÉES AU DÉVELOPPEMENT

Bien qu'il ne s'agisse pas de crédits budgétaires, vos rapporteurs spéciaux ont choisi de présenter ici l'évolution des taxes affectées au développement, dans la mesure où le Gouvernement lui-même les présente souvent comme un moyen de compenser des baisses de crédits budgétaires.

Il s'agit tout d'abord d'une part, plafonnée à 210 millions d'euros, de la taxe sur les billets d'avions , prévue à l'article 302 bis K du code général des impôts. Le produit total de cette taxe serait de 230 millions d'euros en 2016.

Produit de la taxe sur les billets d'avions affecté au développement

(en millions d'euros)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire et tome I de l'évaluation des voies et moyens

Il s'agit d'autre part de la taxe sur les transactions financières (TTF), prévue à l'article 235 ter ZD du même code, dont le I de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 prévoit qu'une part est affectée à l'aide publique au développement, dans la limite du plafond fixé à l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la part de TTF affectée à l'aide publique au développement, qui n'a atteint que 15 % du produit total de la taxe en 2015 .

Produit de la taxe sur les transactions financières

(en millions d'euros)

Source : documents budgétaires

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture deux amendements, majorant la part de la TTF affectée au développement.

D'une part, à l'initiative du Gouvernement, elle a porté de 160 millions d'euros à 260 millions d'euros le plafond actuel de sa part affectée au Fonds de solidarité pour le développement .

D'autre part, à l'initiative de plusieurs de nos collègues députés, mais contre l'avis de la commission et du Gouvernement, elle a prévu d'affecter 25 % supplémentaires du produit de la taxe - soit environ 233 millions d'euros - à l'Agence française de développement .

II. L'ÉVOLUTION THÉMATIQUE DES CRÉDITS

A. L'AIDE BILATÉRALE

1. L'AFD : des moyens confirmés

Le présent paragraphe retrace les moyens budgétaires mis à disposition de l'Agence française de développement (AFD), au titre de l'aide publique au développement, qu'ils relèvent du programme 110, du programme 209 ou du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

Moyens budgétaires mis à disposition de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110, 209 et 853)

L'AFD reçoit tout d'abord des subventions pour financer des projets sous forme de dons . Ces crédits s'élèvent à 172 millions d'euros en AE en 2016, auxquels on peut ajouter 45 millions d'euros au titre de l'assistance technique. Cette enveloppe de 217 millions d'euros en AE est parfaitement stable par rapport à 2015 . Les crédits de paiement sont fixés à 194 millions d'euros, soit légèrement moins qu'en 2014.

Par ailleurs, l'AFD intervient dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels, cette concessionnalité étant financée sous plusieurs formes.

D'une part, lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, les bonifications de prêts par l'État lui permettent d'abaisser directement le taux d'intérêt proposé aux bénéficiaires de ses concours. Celles-ci représentent 180 millions d'euros en CP en 2016.

D'autre part, l'AFD bénéficie de la part de l'État d'une « ressource à condition spéciale » (RCS) , sous la forme d'un prêt à des termes préférentiels (durée de trente ans dont dix ans de différé du remboursement en capital, à un taux de 0,25 %), qui lui permet d'accorder des prêts concessionnels. La RCS est en forte baisse en 2016, en atteignant 400 millions d'euros en AE (- 360 millions d'euros) et à peine 59 millions d'euros en CP (- 331 millions d'euros).

La baisse importante des AE s'explique par le fait que ces crédits contribuaient, en 2015, à la fois au financement des opérations courantes de l'AFD et à une partie du prêt de 430 millions d'euros accordé par la France à l'Association internationale de développement (AID), le guichet concessionnel de la banque mondiale, et géré par l'AFD. La différence importante entre AE et CP s'explique par le retranchement de 280 millions d'euros de CP en 2016 - comme cela avait été le cas en 2015 - du fait de la recapitalisation, à hauteur de ce montant de l'AFD par l'État, à travers le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » (voir encadré).

L'AFD met également en oeuvre le programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC), une partie des subventions aux ONG, les aides budgétaires globales et les contrats de désendettement et de développement (C2D), qui sont traités dans les paragraphes suivants.

Enfin, la rémunération de l'AFD atteint 30 millions d'euros, en AE comme en CP, et n'évolue pas par rapport à 2015. Elle correspond aux opérations réalisées par l'AFD pour le compte de l'État (aides budgétaires globales, opérations de conversion de dettes, etc.) et pour des actions confiées à l'AFD (dons projets, C2D, crédits délégués, etc.). Ces rémunérations sont calculées à partir de formules basées en particulier sur les volumes d'engagement.

Ainsi, vos rapporteurs spéciaux constatent que les moyens de l'AFD sont préservés.

2. Des crédits d'aide liée stables en AE

L'aide liée est constituée des dispositifs pour lesquels une part minimale des contrats financés doit correspondre à des achats de biens et services fournis par des entreprises françaises. Pour pouvoir être liée, l'aide doit répondre à des critères de l'OCDE, notamment en matière de concessionnalité.

Les deux principaux outils de l'aide liée française sont la Réserve pays émergents (RPE) et le Fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP). La RPE, mise en oeuvre par la direction générale du Trésor, prend la forme de prêts concessionnels, tandis que le FASEP permet de financer, sous forme de dons, des études de faisabilité ou d'assistance technique.

Évolution des crédits de l'aide liée en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 851)

Les crédits de la première action, « prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France », qui comprennent notamment la « Réserve pays émergents », sont stables, ce qui pourrait laisser supposer une baisse des crédits réellement affectés au développement .

En effet, depuis l'an dernier et l'adoption de la seconde loi de finances rectificative pour 2014 ^{7 ( * )} , le champ d'intervention de cette action a été élargi, contre l'avis de votre commission des finances et du Sénat, à des prêts non concessionnels destinés à soutenir les exportations françaises. Vos rapporteurs spéciaux regrettent à nouveau ce choix, d'autant plus que les documents budgétaires ne permettent pas de différencier les crédits destinés au développement des autres.

3. La coopération technique : des crédits relativement stables

Le développement des pays du sud nécessite une expertise technique, pour renforcer leurs capacités à mettre en place des politiques publiques complexes en matière d'infrastructures ou de santé par exemple, qui peut être apportée à travers l'aide publique au développement.

Il s'agit également pour la France de diffuser des modèles d'organisation et des normes conformes à ses valeurs et à ses intérêts. L'aide technique, qui représente un marché considérable évalué à près de 100 milliards d'euros par an, constitue en effet un moyen privilégié de mettre en valeur nos savoirs faires et d'influer sur des choix qui peuvent se traduire in fine par des contrats pour des entreprises françaises. La coopération technique relève ainsi à la fois de la solidarité et de l'influence.

Le tableau ci-dessous présente les crédits de divers dispositifs de coopération technique. Cependant, ils sont loin de couvrir à eux seuls la politique de coopération technique bilatérale de la France, qui représentait 1 584 millions d'euros d'APD selon l'OCDE, en 2013 .

Évolution des crédits de l'aide technique en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

L'augmentation des AE au titre du programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC) s'explique par le renouvellement de ce programme, le « PRCC 4 » (2013-2015) étant arrivé à son terme.

On constate également que « Expertise France » bénéficie de deux lignes de financement, l'une provenant du ministère de l'économie, correspondant à la dotation qui était consacrée au GIP Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (Adetef), et une provenant du ministère des affaires étrangères, correspondant à la dotation qui était consacrée au GIP Ensemble pour une solidarité thérapeutique hospitalière en réseau (Esther). Il s'agit là d'une conséquence de la fusion en 2014 , au sein de « Expertise France », de France expertise internationale (FEI), du GIP Adetef, du GIP Esther, du GIP International (Inter), du GIP Santé protection sociale internationale (SPSI) et du GIE Agence pour le développement et la coordination des relations internationales (Adecri).

4. L'aide humanitaire et alimentaire en légère hausse

Le fonds d'urgence humanitaire permet de financer par exemple des interventions humanitaires d'urgence mises en oeuvre par l'État, l'expédition de matériels ou de personnels, des subventions accordées à des ONG, etc.

L'aide alimentaire française s'oriente en priorité vers les populations victimes de crise.

Ces crédits sont en très légère hausse (+ 1 million d'euros).

Évolution des crédits relatifs à l'aide humanitaire et d'urgence en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

5. La coopération décentralisée

La coopération décentralisée est essentiellement financée par les collectivités territoriales, sur leurs fonds propres. Mais le MAEDI intervient pour des cofinancements, en fonction des priorités retenues.

Ces crédits permettent donc de soutenir - et d'orienter, sur la base d'appels à projets - les actions des collectivités territoriales françaises en matière de coopération avec des autorités locales étrangères. On rappellera que l'APD des collectivités représentait, en 2013, 63 millions d'euros au total. Ces crédits sont stables par rapport à 2015 .

Évolution des crédits relatifs à la coopération décentralisée en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

6. Les autres dispositifs d'aide bilatérale

Le présent paragraphe présente les autres dispositifs d'aide bilatérale, dont le montant peut être très variable.

Globalement, ces crédits sont en diminution de 27,6 millions d'euros en CP, malgré la hausse des crédits destinés aux organisations non gouvernementales (ONG) (+ 14 millions d'euros).

Évolution des crédits des autres dispositifs d'aide bilatérale en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

Le fonds de solidarité prioritaire (FSP), qui est l'instrument d'aide projet du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI), voit ses crédits diminuer de 25 % après une baisse de 10 % en 2015.

B. DES TRAITEMENTS DE DETTES LIMITÉS ESSENTIELLEMENT AUX CONSOLIDATIONS DE DETTES

Le traitement de la dette des pays en développement peut prendre trois formes :

- une annulation de dette , qu'elle soit décidée dans un cadre bilatéral (accords de Dakar I et II et conférence de Paris) ou multilatéral (G8 de Gleneagles de juillet 2005 par exemple) ; ces annulations doivent être compensées à l'AFD ;

- un refinancement par dons des échéances dues sous la forme de « contrats de désendettement et de développement » ( C2D ) : le pays bénéficiaire continue d'honorer sa dette, mais la France reverse le montant perçu pour financer des programmes de développement spécifiques ; ces contrats sont gérés par l'AFD ;

- un refinancement au moyen d'un nouveau prêt , accordé dans des conditions plus favorables.

Évolution des crédits relatifs aux traitements de dettes en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110, 209 et 852)

Aucune nouvelle annulation de dette n'est prévue en 2016, en conséquence aucune AE n'est ouverte. Seuls des C2D devraient être signés, avec le Cameroun, la Guinée, et la République démocratique du Congo.

Enfin, les AE ouvertes au titre des consolidations de dettes des pays pauvres très endettés concernent la Somalie, Cuba, Grenade et le Zimbabwe.

C. L'AIDE MULTILATÉRALE

1. Aide multilatérale hors aide communautaire : une diminution compensée par les taxes affectées

L'aide économique et financière multilatérale occupe une place prépondérante parmi ces crédits : il s'agit essentiellement de la reconstitution des différents fonds multilatéraux de développement , ce qui explique les variations très importantes des AE d'une année à l'autre, selon le rythme de reconstitution.

Évolution des crédits de l'aide multilatérale en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programmes 110 et 209)

S'agissant du Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP), qui permet de financer des programmes luttant contre ces maladies, il perçoit 127 millions d'euros, en AE comme en CP, en baisse de 60 millions d'euros par rapport à l'an dernier, où il subissait déjà une diminution de 27 millions d'euros. La contribution de la France au FMLSTP est cependant maintenue à 360 millions d'euros, grâce au produit des taxes affectées .

2. La coopération communautaire

La mission « Aide publique au développement » porte les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l'aide européenne à destination des pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP).

Cet outil se situe hors budget communautaire et les contributions des États membres relèvent donc d'une clé de répartition différente . Dans la perspective de son intégration éventuelle au budget communautaire à l'horizon 2020, la clé de contribution de la France a été diminuée afin de se rapprocher progressivement de celle du budget (15,9 %) : elle est ainsi passée de 24,3 % dans le neuvième FED (2000-2007 ; 13,8 milliards d'euros) à 19,55 % dans le dixième (2008-2013 ; 22,7 milliards d'euros) et enfin 17,81 % dans le onzième FED (30,5 milliards d'euros ; 2014-2020).

Le montant des crédits demandés est basé sur les prévisions des appels à contribution de la Commission européenne.

Évolution des crédits de la coopération communautaire en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

D. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN BAISSE

Les crédits de personnel sont en baisse en 2016 (- 3,1 %).

Évolution des dépenses de personnel en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires (programme 209)

Le programme 209 porte le plafond d'autorisation d'emplois de la mission. Il s'élève à 1 979 équivalent temps plein annuel travaillé, contre 2 063 en 2015, soit une diminution de 37 postes , hors effet des corrections techniques (- 47). Ces 1 979 ETPT correspondent à 184 titulaires et agents recrutés sur contrat à durée indéterminée (CDI) en administration centrale, 117 titulaires et CDI dans le réseau, 1 465 agents recrutés sur contrat à durée déterminée (CDD) et volontaires internationaux et enfin, 213 agents de droit local.

ARTICLE 48

Majoration du plafond d'autorisation d'annulations de dettes additionnelles accordées par la France au bénéfice
de pays pauvres très endettés

Commentaire : le présent article relève le plafond d'autorisation d'annulations de dettes aux pays pauvres très endettés afin de tenir compte des annulations prévues jusqu'en 2020.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 64 de la loi n° 91-1323 du 30 décembre 1991 de finances rectificative pour 1991 prévoit :

- un plafond pour les annulations de dettes qui peuvent être accordées par la France dans le cadre du Club de Paris aux pays éligibles aux concours de l'Association internationale pour le développement (AID), le guichet concessionnel de la Banque mondiale. Ce premier plafond s'élève à 18,7 milliards d'euros ;

- un second plafond pour les remises de dettes additionnelles accordées par la France aux pays pauvres très endettés (PPTE), qui s'élève à 2,85 milliards d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Au 31 décembre 2014, le montant des annulations de dettes additionnelles accordées par la France aux PPTE, depuis la mise en place du plafond précité, s'élevait à 2,322 milliards d'euros. Les annulations de dettes de 2015 s'élèvent à 333 millions d'euros (au bénéfice de la Côte-d'Ivoire notamment) et celles prévues en 2016 à 288 millions d'euros (au bénéfice principalement du même pays).

Les annulations atteindraient donc 2,943 milliards d'euros et le plafond serait dépassé . Les annulations prévues s'élèvent à environ 242 millions d'euros en 2017 puis un peu plus de 210 millions d'euros par an jusqu'en 2020, ce qui conduirait à atteindre un montant total de 3,820 milliards d'euros environ à cette date (3,823 milliards d'euros d'après l'évaluation préalable).

C'est pourquoi l'article 48 du présent projet de loi de finances propose de relever le plafond relatif aux PPTE à 3,850 milliards d'euros .

III. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Le relèvement du plafond des autorisations d'annulation de dette en faveur des pays pauvres très endettés permettra à la France d' honorer l'engagement pris à Yaoundé en 2001 d'annuler la totalité des créances résiduelles d'APD sur les pays ayant bénéficié de l'initiative PPTE . Vos rapporteurs spéciaux vous invitent donc à adopter cet article sans modification.

Ils soulignent que ce relèvement du plafond conduit à terme à une réduction des recettes de l'État . L'annulation des créances fait l'objet d'une annulation en loi de règlement, sans nécessiter l'ouverture de crédits budgétaires , à l'exception des créances portées par l'AFD qui lui sont compensées à travers le programme 209.

Décision de vos rapporteurs spéciaux : vos rapporteurs spéciaux vous proposent d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

* ² Fabienne Keller et Yvon Collin, Financements climat : n'oublions pas les pays les plus pauvres , rapport d'information n° 713 (2014-2015), 30 septembre 2015.

* ³ Taux de change euro / dollar de la Banque de France pour 2014.

* ⁴ Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* ⁵ Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* ⁶ Les bonifications de prêts en outre-mer ne correspondent pas à de l'aide publique au développement et relèvent, depuis 2010, de la mission « Outre-mer » (les CP correspondent exclusivement à des engagements antérieurs).

* ⁷ Article 3 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.