M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur spécial
III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)
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- Le montant des crédits de paiement demandés pour le CESE en 2016 est de 38,1 millions d'euros , en diminution de 0,4 % par rapport à 2015 , confirmant la tendance observée depuis 2014. - Afin de faire converger ses effectifs théoriques et sa consommation réelle , le CESE poursuit, en 2016, la réduction de son plafond d'emplois qui s'établit désormais à 150 ETPT (- 3 ETPT par rapport à 2015). - Il est également important de noter que le CESE parvient à dégager des ressources propres , dont la majeure partie finance son programme de travaux de rénovation du Palais d'Iéna. Ces ressources devraient s'élever en 2016 à 1,7 million d'euros , montant stable par rapport à 2015. - S'agissant de la Caisse des retraites des anciens membres , une seconde réforme a été votée par le Bureau. Elle comprend de nouvelles mesures visant à assurer la pérennité de ce régime au-delà de 2020 sans solliciter un concours supplémentaire de l'État. - Dans la mesure où la fonction consultative du CESE se prête mal à la logique de performance, les objectifs mesurent davantage une activité qu'une réelle stratégie de performance. |
A. UNE INSTITUTION AU SERVICE DU DIALOGUE SOCIAL
Le CESE connaitra le 15 novembre 2015 le renouvellement de ses membres
Le responsable du présent programme est le président du CESE.
Les crédits de ce programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » ont pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution .
Le CESE est une assemblée consultative, composée de 233 membres, placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation . Sa composition a été modifiée lors du dernier renouvellement afin, notamment d'améliorer sa représentativité 11 ( * ) .
Il peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur auto-saisine et, depuis la réforme de 2008, par saisine du Parlement ou par voie de pétition , selon des modalités prévues par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE 12 ( * ) . Le recours à ces facultés demeure cependant marginal : trois saisines parlementaires ont été enregistrées, à l'initiative de l'Assemblée nationale et du Sénat 13 ( * ) , et l'unique pétition citoyenne (relative au projet de loi sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe) ayant à ce jour recueilli les 500 000 signatures requises 14 ( * ) a été déclarée irrecevable par le bureau du CESE.
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Des clarifications attendues concernant les
modalités de mise en oeuvre
Réuni le 26 février 2013 , afin d'examiner la recevabilité de la pétition relative au projet de loi sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe , l e bureau du CESE avait conclu que cette requête sollicitant l'avis du CESE sur un projet de loi n'était pas recevable, au motif qu'en vertu de l'article 69 de la Constitution et de l'article 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 précitée, « la saisine du CESE pour avis sur un projet de loi relève exclusivement du Premier ministre. Celle-ci ne saurait ainsi être autorisée par voie de pétition citoyenne . » En outre, le bureau a estimé que le sujet du « mariage pour tous » ne constituait pas une question à caractère économique, social ou environnemental , au sens de l'article du premier alinéa de l'article 4-1 de l'ordonnance précitée, requis pour une saisine du CESE. Toutefois, le Tribunal administratif de Paris, par jugement du 30 juin 2014, a annulé la délibération du bureau du CESE du 26 février 2014 en considérant que, d'une part sur la forme, une décision du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d'une pétition citoyenne constituait une décision administrative (sur laquelle le juge administratif est donc compétent), et que, d'autre part, sur le fond, il ne résultait d'aucune disposition constitutionnelle, organique ou législative, qu'une pétition citoyenne ne puisse porter sur un projet de loi, y compris en cours d'examen par le Parlement. Outre la clarification en droit positif attendue, par le CESE, de la part du Conseil d'État, le CESE a pris conscience, à la lueur de cette première expérience, de certaines insuffisances de la loi organique du 28 juin 2010 précité : |
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- les pétitions doivent être écrites, ce qui exclut le recueil numérique de signatures et se matérialise concrètement par la réception et l'archivage de centaines de cartons (les signatures sont recueillies par liasse de 100) ; |
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- les pétitions n'ont pas de statut spécifique. Ainsi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a-t-elle considéré qu'il s'agissait de fichiers de données privées, ce qui pose la question de leur utilisation ; |
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- enfin, il s'agit de pétitions « sur l'honneur » , interdisant toute vérification de la véracité de l'identité des signataires. De tels éléments - dont le contentieux en cours - doivent ainsi conduire le législateur à étudier la possibilité de perfectionner la loi organique. |
B. LA STRUCTURATION DU PROGRAMME EN TROIS ACTIONS
Le programme se structure en trois actions, les deux premières totalisant 96,7 % des crédits.
- Action 01 : « La représentation des activités économiques et sociales »
Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la Caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que ceux nécessaires aux déplacements des membres du Conseil. Elle représente près de 68,7 % des CP du présent programme .
- Action 02 : « Le fonctionnement de l'institution »
Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que l'entretien et la modernisation du Palais d'Iéna, siège du CESE, classé pour partie monument historique. Elle comprend 28 % des CP du présent programme .
- Action 03 : « La communication et l'international »
Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (site internet, publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), aux relations avec les CESER et à l'action internationale, cette dernière ayant été consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010. Pour 2016, cette action regroupe 3,3 % des CP du programme .
C. LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE 0,4 %
Le montant des crédits du programme 126 s'élève à 39,4 millions d'euros en AE et à 38,1 millions d'euros en CP (auxquels s'ajoute 1,7 million d'euros au titre des attributions de produits), soit une augmentation de 2,9 % en AE (+ 1,03 million d'euros) et une diminution de 0,4 % en CP (- 140 000 euros) par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2015, confirmant une tendance à la baisse depuis 2014.
Cette maîtrise des crédits de paiement s'observe sur tous les titres.
Ainsi, les crédits de titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les charges liées aux membres du CESE et au personnel stricto sensu et qui représentent 85,5 % des crédits du programme , restent stables par rapport aux crédits ouverts en 2015 .
L es crédits hors dépenses de personnel diminuent de 2,8 % .
Plus particulièrement, les crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement), qui représentent 12,6 % du total des dépenses , régressent de 2,3 % (- 0,1 million d'euros) par rapport à 2015, et s'établissent à 4,7 millions d'euros .
Les crédits de titre 5 (dépenses d'investissement) restent stables en CP (850 000 euros) mais augmentent significativement en AE (+ 1,25 million d'euros, soit + 148 %). En 2016, le CESE mettra en oeuvre la troisième tranche de son programme pluriannuel d'investissement immobilier du Palais d'Iéna d'un montant de 2,17 millions d'euros (restauration des bétons Perret et mise en accessibilité du Palais notamment) qui sera en outre financé par 1,7 million d'euros de recettes tirées de sa valorisation (qui représente 4,3 % de son budget).
Cette stratégie - axée sur l'accueil d'évènements, pour l'essentiel d'expositions, de divers tournages audiovisuels et de défilés de maison de haute-couture et mise en oeuvre depuis plusieurs années - mérite d'être saluée. Elle permet à l'institution de dégager des ressources propres qui financent ses investissements . Notre collègue Charles Guené, dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2014, évoquait ainsi, un véritable « cercle vertueux » entre la valorisation du patrimoine immobilier du CESE et ses investissements.
La maîtrise de ces crédits, depuis plusieurs années, atteste ainsi des efforts réalisés par le CESE afin d'absorber à moyens constants ses nouvelles missions (par exemple, le traitement des pétitions citoyennes s'effectue intégralement par redéploiements internes 15 ( * ) ), et, surtout, de redresser le financement de sa Caisse de retraites.
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La réforme de la
caisse des retraites du CESE :
Afin de remédier au problème structurel du financement de sa Caisse des retraites et de surmonter les difficultés conjoncturelles liées au renouvellement de 2010 (au cours duquel sont entrées en vigueur la limitation à deux mandats consécutifs et l'exigence de parité ), le CESE a engagé, en 2011, une nécessaire réforme . Son règlement a été profondément modifié pour se rapprocher des règles de la fonction publique . Dernièrement, il a en outre été décidé de calquer la date de liquidation de la pension d'ancien membre du CESE sur celle de la pension principale (et non plus automatiquement à 60 ans), ce qui retarde mécaniquement son versement pour un certain nombre de conseillers. Néanmoins, au vu du renouvellement de 2015 (qui impliquerait plus d'un million d'euros supplémentaires selon les estimations de l'institution 16 ( * ) ) et de la pleine effectivité de la limitation à deux mandats consécutifs, le bureau du CESE a souhaité une seconde réforme, voulant s'assurer dès à présent de la pérennité du régime au-delà de 2020 sans solliciter un concours supplémentaire de l'État et répondre aux observations de la Cour des comptes émises dans son rapport public annuel de février 2015 17 ( * ) . Dans cette perspective, le CESE a décidé de recourir à l'expertise technique et financière de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) afin d'élaborer des propositions de réforme complémentaire pour préserver l'équilibre de la Caisse de retraites et stabiliser le montant de son fonds de réserve . Le rapport de la CDC a conclu à la mise en place des mesures suivantes : - la suppression de la cotisation double pendant les cinq premières années de mandat. Cette mesure a pour effet de diviser par deux la pension servie ensuite pour un premier mandat (d'environ 700 euros brut à 350 euros par mois) ; - l'augmentation de 66 % de la cotisation des membres. Le taux de cotisation sur la part rémunération de l'indemnité versée aux conseillers atteindra ainsi 38 % en 2020 ; - l'indexation des pensions à hauteur de 18 % du taux d'augmentation de l'indemnité. Si la valeur du point d'indice augmente de 1 point, les pensions seront revalorisées de 0,18 point ; - l'augmentation du taux de la contribution de sauvegarde de 1 % à 3 % sur toutes les pensions versées jusqu'en 2030 pour les conseillers à la retraite ; - la suppression de la bonification de durée de cotisation pour enfant. Ces mesures devraient permettre d'atteindre un équilibre annuel de la Caisse à partir de 2022 et une reconstitution du fonds de réserve à hauteur du montant des pensions versées chaque année à horizon de 2030 . Elles ont été ainsi adoptées par le bureau du 9 juin 2015 et entreront en vigueur le 16 novembre 2015 , au lendemain du renouvellement. |
D. LA RATIONALISATION DE LA GESTION BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET DES RESSOURCES HUMAINES
1. Une gestion budgétaire et comptable modernisée
Le CESE, en tant qu'institution indépendante, bénéficie d' une forte autonomie de gestion . En effet, son organisation budgétaire et financière est régie par l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.
Le budget du CESE comprend :
- en recettes , les fonds budgétaires retirés par ordonnance de paiement et les recettes de valorisation après attributions de produits ;
- en dépenses , le montant des opérations décidées par le Président du CESE et visées par les Questeurs qui effectuent le contrôle d'opportunité et de régularité.
Si, lors de la mise en oeuvre de la LOLF, la spécificité du CESE l'a dispensé de véritable comptabilité analytique, des outils de pilotage ont toutefois été progressivement adoptés et des modifications sont actuellement en cours.
Un groupe de travail, instauré en février 2014, avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et le concours de la direction générale des finances publiques (DGFiP) continue d'étudier l 'intégration exhaustive des opérations du CESE (en dépenses et en recettes) dans la comptabilité générale de l'État, la définition d'un cadre comptable identique à celui de l'État, ainsi que la mise en place d'une politique d'amortissement .
En outre, certains processus administratifs ont été rationalisés ; ainsi, la gestion de la paie des personnels a été transférée de la trésorerie vers la direction des ressources humaines , afin de disposer d'un pilotage des effectifs et la masse salariale et de développer le contrôle interne au CESE. De même, l' intégration du service informatique et du service des marchés au sein de la direction administrative et financière doit permettre de professionnaliser la gestion des achats et d'améliorer la transparence et la gestion des risques.
Ces progrès doivent être soulignés même s'ils ne vont pas aussi loin que les recommandations de la Cour des comptes qui, dans son rapport précité, préconise le placement du CESE sous un régime conforme au décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable avec l'instauration d'une séparation entre ordonnateur et comptable et la mise en place d'un contrôle budgétaire de ses dépenses.
2. Une rationalisation des ressources humaines
Le plafond d'emplois du CESE n'a connu aucune évolution pendant plus de vingt ans, en dépit de l'enrichissement de ses activités (communication et relations internationales, mais aussi élargissement des attributions suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008). Cette stabilité s'explique par le fait que les effectifs théoriques autorisés en loi de finances sont largement supérieurs aux effectifs réels en poste (à titre d'exemple en 2014, 156 ETPT étaient autorisés pour 141 ETPT réels consommés ).
Afin de faire converger progressivement ses effectifs théoriques vers les effectifs réels, le CESE s'est engagé depuis 2013, à une réduction de 3 ETPT par an jusqu'en 2017 (pour atteindre 147 ETPT).
Pour 2016, le plafond d'emplois est donc en diminution de 3 ETPT par rapport à 2015, soit 150 ETPT .
En ce qui concerne la gestion des moyens humains en poste au CESE, quatre chantiers principaux , initiés en 2014, ont permis d'élaborer un « référentiel RH »: le temps de travail , l'organisation des services , la gestion des emplois et des compétences et la politique indemnitaire et sociale . Au 1 er juillet 2015, cette réorganisation administrative a permis p lusieurs avancées , notamment le partage de l'information et des processus de décision au sein du Comité de direction et la redynamisation du fonctionnement des commissions administratives paritaires . Par ailleurs, un nouvel axe de travail a été ouvert en 2015 : la sécurisation juridique et financière de la situation des agents non titulaires. Cette politique volontariste pourrait ainsi à terme permettre de rationaliser les dépenses de personnel qui représentent 85,5 % du programme.
Enfin, la réflexion, voulue par le président Jean-Paul Delevoye, sur l'adéquation des moyens humains avec le coeur de métier du CESE, la fonction consultative, se poursuit. En conséquence, l'équilibre des emplois doit évoluer vers un renforcement des agents de catégorie A et A + et une diminution des autres catégories . Toutefois, le CESE précise, dans les réponses aux questionnaires, que ces mutations souhaitées ne se feront qu'à long terme au vu du faible nombre de départs à la retraite prévu (2 envisagés en 2016 et un en 2017) et du faible « turn over » au sein de l'institution malgré la mise en oeuvre de parcours de carrière individualisés et un encouragement à la mobilité des personnels.
E. UNE ACTIVITE AFFECTÉE PAR LE RENOUVELLEMENT DE 2015
Le présent programme, qui comprend deux objectifs (« Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation » et « Assurer le bon fonctionnement de l'institution ») compte six indicateurs , qui sont surtout des indicateurs d'activité .
En effet, la nature d' assemblée consultative du CESE se prête difficilement à la mesure de la performance . Le CESE réfléchit ainsi à la mise en place d'indicateurs pertinents. Il a ainsi réalisé une étude d'impact, sur la période 1999-2012, concernant l' impact médiatique, civique, politique et juridique de ses préconisations, avec pour objectif, à terme, de mettre en place un nouvel indicateur. Cette étude a conclu qu'un peu moins de 30 % des propositions exprimées dans les avis ont eu un impact juridique défini comme « l'intégration d'une ou plusieurs propositions dans un texte législatif ou réglementaire ».
Il n'en demeure pas moins que les indicateurs existants seront impactés par le renouvellement de 2015 , tels que l'indicateur 1.3 « Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l'institution et de ses travaux » dont le deuxième sous-indicateur mesure les « Retombées presse » (écrites, web et audiovisuelles) et prévoit, en 2016, 3 000 articles mentionnant le CESE, son président, ses membres ou ses travaux 18 ( * ) (contre 6 500 en prévision actualisée 2015), le renouvellement allant par essence ralentir l'activité du CESE en 2016 . Cette mesure comporte à l'évidence un biais non négligeable, « l'aléa médiatique » . En outre, une fraction des articles mentionnant le CESE pourrait davantage relater des événements qui se déroulent dans ses locaux (expositions par exemple) plutôt qu'évoquer le contenu de ses travaux .
De même, le renouvellement du CESE aura des conséquences sur l'indicateur principal du programme (1.1 « Production intellectuelle du CESE ») qui quantifie le coeur de l'activité du CESE (mais ne traduit pas de performance en tant que telle).
Cet indicateur est subdivisé entre les avis produits (sans distinction des quatre types de saisine : gouvernementale, parlementaire, citoyenne ou auto-saisine) et les études et communications rendues. Pour 2016, il prévoit une diminution importante du nombre d'avis produits (17, contre 31 en prévision actualisée 2015) et une légère augmentation du nombre d'études et communication (5 contre 3 en prévision actualisée pour 2014). Ces données tiennent en effet compte de la baisse d'activité attendue dans les premiers mois du renouvellement .
Toutefois, comme en 2015, un second événement aura une incidence sur les performances attendues pour 2016 : la poursuite de l'important chantier de rénovation des façades de béton du Palais d'Iéna .
C'est le cas pour l'indicateur 1.2 « Activités partenariales », qui se décline en deux sous-indicateurs, mesurant le nombre de colloques ou d'événements institutionnels organisés par le CESE ou en partenariat ainsi que le nombre de personnes ayant participé à ces manifestations. Il s'agit d'une activité à la marge des missions fondamentales du CESE et qui ne témoigne pas d'une performance particulière mais plutôt du niveau de fréquentation du Palais d'Iéna (ce qui participe néanmoins de sa notoriété et de son audience). En 2016, le CESE estime à 50 le nombre de colloques et événements organisés par lui ou en partenariat et à 20 000 le nombre de participants à ces différentes manifestations, chiffres très inférieurs à la prévision actualisée pour 2015 (respectivement 190 et 60 000). La diminution du nombre de manifestations et de visiteurs, pour 2016, résulte des travaux prévus . En conséquence, les recettes de valorisation (indicateur 2.2 « Fonctionnement ») devraient représenter 4,4 % du budget du CESE au lieu de 5 % réalisées en 2013, 2014 et prévues en cible 2017.
Par ailleurs, le seul véritable indicateur de performance du programme, le premier sous-indicateur de l'indicateur 2.2 « Fonctionnement » qui mesure les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre , montre que , depuis la diminution observée en 2014, le coût de fonctionnement du CESE par conseiller reste stable pour s'établir à 16 720 euros pour 2016.
Enfin, on peut souligner, l'existence d'un indicateur 2.3 dédié à la « gestion environnementale de l'institution » , qui prévoit une baisse de la consommation du carbone et de différents fluides (eau, gaz, électricité) dans le cadre d'une démarche de développement durable mise en oeuvre par l'institution.
* 11 À titre d'exemple, l'obligation de parité entre les hommes et les femmes, exigée par la loi organique précitée, a été presque atteinte puisque, 45 % des membres sont des femmes.
* 12 Cette loi a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Conseil.
* 13 En 2011, le CESE a été saisi par le président de l'Assemblée Nationale sur « le coût économique et social de l'autisme ». En 2015, il a été sollicité par le président du Sénat sur « le régime social des indépendants » et de nouveau par le président de l'Assemblée Nationale sur le problème du chômage de longue durée et la possibilité d'expérimenter un « fonds zéro chômage de longue durée ».
* 14 Il s'agit de la pétition demandant l'avis du CESE sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe, déposée le 15 février 2013.
* 15 À l'exception d'un montant de 4 000 euros, destiné à rémunérer un huissier chargé du contrôle des opérations de vérification des signatures.
* 16 Sur la base d'une centaine de conseillers non renouvelés, dont 70 % pourraient liquider leur retraite : 70 (nouvelles retraites) x 1 210 € (montant moyen mensuel des retraites) x 12 =1 016 400 euros.
* 17 Rapport public annuel de la Cour des Comptes, février 2015, « Une caisse de retraite toujours déficitaire », p. 257.
* 18 Ce comptage s'effectue avec l'aide d'un partenaire presse et de Google Analytics (solution d'analyse d'audience internet).