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Mission "Défense"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le budget 2016 met en oeuvre les changements apportés par la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019. Par rapport à la programmation initiale, les ressources du ministère de la défense sont accrues et mieux sécurisées.

2. Selon la nomenclature de la loi de programmation militaire 2014-2019 (LPM), les crédits budgétaires (CP) de la mission « Défense » sont portés de 29 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2015 à 31,7 milliards d'euros en 2016, soit une hausse de 9,4 %, quand les recettes exceptionnelles du ministère de la défense passent de 2,4 milliards d'euros à 250 millions d'euros.

3. Au total, les ressources du ministère de la défense s'établissement en 2016 à près de 32 milliards d'euros, contre 31,4 milliards d'euros en 2015, soit une augmentation de 1,8 %.

4. Le plafond d'emplois du ministère de la défense augmente de 2 300 équivalents temps plein (ETP). Hors OPEX et hors pensions, la masse salariale 2016 est attendue à 11,1 milliards d'euros, en hausse de 3,2 % par rapport à loi de finances initiale pour 2015. Cette hausse s'explique également pour partie par la moindre déflation des effectifs en 2015, conformément à la programmation actualisée.

5. Les recettes exceptionnelles proviennent pour 200 millions d'euros des cessions immobilières du ministère de la défense et pour 50 millions d'euros de la vente de matériels militaires. Les recettes issues de cessions immobilières dépendent pour les deux tiers de la vente d'emprises parisiennes, notamment l'îlot Saint-Germain, libérées grâce au déménagement des services du ministère de la défense vers le site de Balard.

6. Les cessions immobilières du ministère de la défense sont soumises au risque de l'application d'une décote de droit, en application de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot I ».  Pour garantir les recettes prévues, la loi actualisant la programmation militaire a plafonné, à l'initiative du Sénat, la décote à 30 % de la valeur vénale des immeubles cédés par le ministère de la défense, alors qu'elle aurait pu autrement être intégrale. L'Assemblée nationale a introduit dans la première partie du présent projet de loi de finances un article revenant sur le plafonnement. Votre rapporteur souhaite que la commission des finances adopte un amendement visant à maintenir cette garantie.

7. Conformément à la programmation actualisée, les crédits d'équipement des forces sont portés de 16,7 milliards d'euros en loi de finances initiale 2015 à 17 milliards d'euros en 2016. Les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progressent de plus de 200 millions d'euro en 2016 pour s'établir à 3,4 milliards d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

8. Le budget de la défense pour 2016 prévoit un calendrier de livraison des matériels conforme à la programmation actualisée.

9. Malgré la hausse des effectifs, les crédits des dépenses de fonctionnement sont stables à 3,52 milliards d'euros.

10. Le ministère de la défense fait face à d'importants besoins en matière immobilière et d'infrastructures du fait du relèvement des effectifs de la force opérationnelle terrestre  et de son rôle accru dans la protection du territoire, ainsi que de la nécessaire remise à niveau de la protection des sites de munitions. Les crédits de paiement s'établissent en 2016 à 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement, soit 11,4 % de plus qu'en 2015, mais le besoin de financement est estimé à 1,4 milliard d'euros.

11. Jusqu'ici d'un poids budgétaire limité, les opérations intérieures (OPINT) représentent depuis 2015 un coût important, qui n'est pourtant pas budgété. Les surcoûts de l'opération Sentinelle pour 2015 sont de l'ordre de 194 millions d'euros dont environ 80 millions d'euros de dépenses de titre 2 et 114 millions d'euros de dépenses de hors titre 2. La dépense 2016 pourrait être du même ordre. Pourtant, le présent projet de loi de finances ne prévoit que 26 millions d'euros, sur le seul titre 2, pour financer le surcoût de rémunération lié aux OPINT, contre 11 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2015.

12. Malgré un dépassement de près de 670 millions d'euros en 2014 et 2015, la provision destinée à couvrir le surcoût des opérations extérieures (OPEX) en 2016 est inchangée à 450 millions d'euros. Elle sera à nouveau insuffisante, pour un montant encore indéterminé mais sans doute très significatif, probablement du même ordre que celui constaté en 2015. Le dépassement de la provision OPEX, de même que certaines dépenses d'autres ministères, fait l'objet d'un financement interministériel auquel la mission « Défense » contribue pour une large part.

13. En 2015, la surconsommation des crédits de personnels hors OPEX devrait s'élever à 199,2 millions d'euros et en principe être couverte en « auto-assurance », c'est-à-dire par des annulations de crédits hors titre 2, qui pèseraient alors principalement sur le programme 146 « Équipement des forces ». Or, contrairement aux années précédentes, le dépassement sur le titre 2 est, pour l'essentiel, la conséquence d'évènements et de décisions qui se sont imposées au ministère de la défense en cours de gestion (déclenchement de l'opération Sentinelle et moindre déflation des effectifs). L'application du principe d'auto-assurance se justifie donc difficilement.

14. De manière structurelle, se pose donc toujours la question de la budgétisation a priori et du financement a posteriori des opérations extérieures et, désormais, des opérations intérieures, la situation actuelle n'étant pas satisfaisante sur le plan des principes budgétaires, notamment celui de sincérité, et ne garantissant pas suffisamment la bonne exécution de la programmation militaire.

15. Des crédits budgétaires doivent encore être ouverts sur l'exercice 2015 pour compenser l'absence des 2,17 milliards d'euros de produit de cession de la bande de fréquences des 700 MHz, conformément à la programmation actualisée. Le coût net de 56,7 millions d'euros pour le programma 146 résultant des indemnités versées à la Russie au titre de l'annulation de la vente des Mistral doit également trouver une compensation conformément aux engagements pris par le Gouvernement.

16. Les mesures de fin de gestion 2015 (décret d'avance et loi de finances rectificative) seront donc déterminantes pour le respect effectif de la programmation actualisée.

A la date du 10 octobre 2015, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, votre rapporteur spécial avait reçu 100 % des réponses du ministère de la défense à son questionnaire budgétaire.

I. LA MISE EN OEUVRE DE LA PROGRAMMATION ACTUALISÉE : UN BUDGET 2016 RENFORCÉ ET MIEUX SÉCURISÉ

A. LA RÉDUCTION DE LA PART DES RECETTES EXCEPTIONNELLES

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (LPM) faisait reposer une part importante des ressources du ministère de la défense sur des recettes exceptionnelles, en particulier, à partir de 2015, le produit de la cession de la bande des 700 MHz libérée par les évolutions de format de la télévision terrestre numérique (TNT).

Trajectoire des ressources de la mission « Défense »
selon la LPM 2014-2019 (avant actualisation)

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Crédits budgétaires

29,612

29,609

30,127

30,654

31,497

32,364

Ressources exceptionnelles

1,767

1,767

1,249

0,907

0,276

0,154

Total

31,379

31,376

31,376

31,561

31,773

32,518

Source : ministère de la défense

Votre commission des finances avait alors formulé des réserves quant à la crédibilité du calendrier de cette cession, qui devait permettre au ministère de la défense de disposer de 1,57 milliard d'euros de crédits en 2015, à travers le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l'État », dit CAS « Fréquences ».

La loi de finances initiale pour 2015 avait relevé cette prévision de 600 millions d'euros, portant les crédits inscrits sur le CAS « Fréquences » à 2,14 milliards d'euros quand, dans le même temps, les crédits de paiement de la mission « Défense » étaient réduits de 600 millions d'euros par rapport à la loi de programmation militaire.

Considérant que cette recette ne pourrait être réalisée en 2015 et qu'en conséquence le budget présenté par le Gouvernement était insincère, le Sénat avait, sur la proposition de votre commission des finances, rejeté les crédits de la mission « Défense ».

Tout en maintenant sa prévision, le Gouvernement a souhaité prévoir un « plan B » consistant en une opération de cession-bail de matériels militaires impliquant des « sociétés de projet », l'Assemblée nationale introduisant pour cela dans le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances, déposé par le Gouvernement le 11 décembre 2014, un article visant à lever les obstacles juridiques à la mise en oeuvre de cette solution.

La commission spéciale chargée d'examiner ce projet de loi avait supprimé cet article en estimant que les sociétés de projet « n'étaient pas sans risque sur le plan financier et pourraient contribuer [...] à une précarisation supplémentaire des moyens du ministère de la défense, au travers d'une débudgétisation et d'une externalisation croissante »1(*). Le Gouvernement a alors déposé un amendement en vue de la séance publique visant à rétablir cet article.

Cependant, à l'issue du Conseil de défense du 29 avril dernier, le Président de la République a annoncé que les recettes exceptionnelles prévues pour la programmation 2014-2019 seraient remplacées pour l'essentiel par des crédits budgétaires.

En conséquence, le Gouvernement a retiré son amendement de rétablissement et la suppression des dispositions relatives aux sociétés de projet a été maintenue dans le texte adopté par le Parlement.

Par la suite, la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 a effectivement substitué, en programmation, des crédits budgétaires aux ressources exceptionnelles, celles-ci ne représentant plus que 930 millions d'euros sur l'ensemble de la période contre 6,26 millions d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques 2015-2017. Les recettes exceptionnelles résiduelles seront issues de la cession d'emprises immobilières du ministère de la défense et de la vente de matériel militaire2(*) (cf. infra).

Les recettes exceptionnelles du ministère de la défense
pour la période 2015-2019

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

REX prévues par la LPM

1,77

1,25

0,91

0,28

0,15

4,36

REX prévues après la LPFP 2015-2017

2,4

1,88

1,55

0,28

0,15

6,26

REX prévues après l'actualisation

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

Source : commission des finances du Sénat

Pour le budget 2016, le montant des recettes exceptionnelles, issues de cessions d'immeubles (200 millions d'euros) et de matériels militaires (50 millions d'euros) n'est plus que de 250 millions d'euros, soit moins de 0,8 % des ressources totales de la mission « Défense », contre près de 1,9 milliard d'euros initialement prévus avant l'actualisation.

B. LA LEVÉE DE L'HYPOTHÈQUE LIÉE AUX EXPORTATIONS

Dès la LPM initiale, il était prévu que les exportations permettraient de réduire progressivement la cadence de livraison de Rafale, tout en maintenant le minimum de 11 avions produits par an nécessaire pour conserver la viabilité industrielle du programme.

Livraisons de Rafale : prévisions LPM 2014-2019

Source : ministère de la défense

Cette hypothèse a pu apparaître comme un aléa majeur pour l'équilibre financier de la programmation. En effet, comme l'expliquait le ministère de la défense : « Un retard dans la conclusion des contrats à l'exportation du Rafale nécessiterait d'avancer la livraison à la France d'avions aujourd'hui prévus au-delà de la période de programmation, afin de maintenir l'activité de production Rafale. Les conséquences financières de ces mesures seront à négocier avec l'industrie en fonction des conditions négociées avec le ou les pays clients et de l'évolution des perspectives d'exportation ultérieures ».

Si la France avait dû finalement acquérir les 40 Rafale qu'il était prévu d'exporter, on estime qu'environ 4 milliards d'euros de ressources supplémentaires auraient dû être trouvées. Pour la seule année 2016, c'est un aléa de 700 millions d'euros qui pesait sur la mission « Défense ».

Les contrats d'exportation récemment conclus avec l'Égypte (24 appareils) et le Qatar (24 appareils) et l'annonce d'une commande par l'Inde de 36 appareils permettent de maintenir la charge de la chaîne industrielle Rafale et sécurisent la trajectoire financière de la LPM.

C. LE RENFORCEMENT DES MOYENS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

1. L'augmentation des ressources

Compte tenu du poids des recettes exceptionnelles dans le budget du ministère de la défense ces dernières années, l'évolution des crédits strictement budgétaires est en soi assez peu significative. Ainsi, entre la loi de finances initiale pour 2014 et la loi de finances pour 2015, les crédits de paiement de la mission « Défense », y compris le programme d'investissements d'avenir, étaient passées, hors pensions, de 31 milliards d'euros à 29 milliards d'euros, soit un recul de 2 milliards d'euros (- 6,4 %).

En prenant en compte les recettes exceptionnelles, les ressources de du ministère de la défense étaient en réalité stables à 31,4 milliards d'euros.

Le présent projet de loi de finances prévoit 31,7 milliards d'euros de crédits de paiement pour la mission « Défense », soit une hausse de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Mission « Défense » (hors pensions, ressources exceptionnelles, fonds de concours et attributions de produits) par programme,
à structure constante (LFI 2015) et courante

(en millions d'euros)

Notes : La présentation des programmes budgétaires en « structure 2015 » ou « structure constante » correspond au périmètre utilisé lors de la présentation du PLF 2015.

La présentation des programmes budgétaires en « structure 2016 » ou « structure courante » intègre les modifications de périmètre de la maquette budgétaire.

Les variations entre les structures courante et constante intègrent, notamment, les transferts de compétence entre programmes budgétaires, les éventuelles compensations financières résultantes de modification d'accords internationaux (OTAN), ainsi que les éventuelles récupérations de paiements par le ministère de la défense de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le cadre des externalisations.

Ce tableau n'intègre pas les ressources issues des cessions immobilières et de matériels, qui s'élèvent à 250 millions d'euros en 2016, conformément à la loi du 28 juillet 2015 portant actualisation de la loi de programmation militaire sur 2015-2019.

Cette hausse reflète, en réalité, d'une part la substitution de crédits budgétaires à la majeure partie des recettes exceptionnelles prévues par la loi de programmation militaire initiale et d'autre part l'augmentation des ressources de la mission « Défense » prévue par la loi de programmation actualisée.

Hors pensions mais en comptant les recettes exceptionnelles, les crédits de paiement de la mission « Défense » s'établiront à 31,98 milliards d'euros contre 31,4 milliards d'euros en 2015 sur le même périmètre, soit une hausse de 1,8 %.

Évolution des crédits de paiement par agrégats
(hors CAS « Pensions », y compris REX)

(en milliards d'euros)

 

2014 (LFI)
(1)

2014
(exécution) (2)

2015
(LFI)

2016
(PLF)

Masse salariale hors OPEX, hors Cas pension

11,02

11,44

10,76

11,10

Fonctionnement

3,47

3,83

3,52

3,52

Équipements

16,42

15,82

16,66

16,90

OPEX (3)

0,45

1,12

0,45

0,45

TOTAL

31,37

32,21

31,40

31,98

Source : ministère de la défense

(1) LFI 2014 à périmètre équivalent à la LFI 2015, ie y compris le titre 2 de la mission « Anciens combattants », les dépenses de personnel étant regroupées à compter de la LFI 2015 au sein du programme 212 de la mission « Défense ».

(2) Ces montants prennent en compte, au-delà des ressources inscrites en LFI, la consommation de ressources complémentaires issues de mouvements réglementaires (reports de crédits, fonds de concours et attributions de produits, décrets de transfert ou de virement, etc.), ainsi que les mouvements de fin de gestion (LFR et décret d'avance visant à annuler des crédits et à en ouvrir pour couvrir les insuffisances OPEX et T2).

(3) Les paiements OPEX 2014 s'établissent à 1,12 milliard d'euros dont 0,82 milliard d'euros (T2+HT2) imputés sur le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX (agrégat OPEX) et 0,29 milliard d'euros de dépenses dites « ex-post », imputées sur les BOP d'armée et intégrées dans les agrégats équipement (EPM, EPP, munitions) ou fonctionnement (carburant opérationnel non terrestre).

Cette hausse de près 600 millions d'euros est la première traduction du relèvement des ressources de la mission « Défense » prévu par la loi actualisant la programmation militaire.

Au total, sur la période 2016-2019, la programmation militaire actualisée prévoit 3,8 milliards d'euros de ressources supplémentaires pour le ministère de la défense par rapport à la programmation initiale.

Il convient de relever que les deux tiers de cette augmentation, soit 2,5 milliards d'euros, sont concentrés sur les deux dernières années de la programmation (2018 et 2019).

Trajectoire actualisée des ressources de la mission « Défense »,
hors charges de pensions

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

2015-2019

Majoration des crédits initiaux

0

0,6

0,7

1

1,5

3,8

Ressources totales actualisées

31,38

31,98

32,26

32,77

34,02

162,41

dont crédits budgétaires

31,15

31,73

32,11

32,62

33,87

161,48

dont ressources issues de cessions

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

Source : commission des finances du Sénat

Ceci induit un besoin de financement pour l'État dont le Gouvernement ne précise pas comment il sera couvert, même s'il faut noter que le renoncement à financer le ministère de la défense grâce aux recettes de cession de la bande de fréquences des 700 Mhz ne signifie pas que cette cession n'aura pas lieu. Comme indiqué précédemment, le produit de celle-ci sera, le moment venu, affecté au budget général. Une partie de la substitution de crédits budgétaires aux REX consistera donc en une opération de trésorerie.

Chronique de la charge budgétaire liée à l'actualisation de la LPM
(crédits de substitution au REX et crédits supplémentaires)

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

2019

Total

Crédits budgétaires se substituant au REX (après LPFP)

2,17

1,63

1,4

0,13

0

5,33

Majoration des crédits initiaux

0

0,6

0,7

1

1,5

3,8

Charge budgétaire totale

2,17

2,23

2,1

1,13

1,5

9,13

Source : commission des finances du Sénat

2. La traduction pour 2016 de la réduction de la cible de déflation des effectifs : un plafond d'emploi en hausse
a) La révision à la hausse du format des forces mais la poursuite du redéploiement des effectifs

À la suite des attentats de janvier dernier qui, en réponse, ont donné lieu au déploiement de l'opération Sentinelle afin de renforcer la sécurité sur le territoire national, le Conseil de défense du 29 avril 2015 a décidé une redéfinition du contrat opérationnel des forces terrestres. Celles-ci devront être capables de déployer 7 000 hommes durant une année sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois. En conséquence, la loi actualisant la programmation militaire prévoit de porter le format de la force opérationnelle terrestre (FOT) de 66 000 hommes à 77 000 hommes.

Des créations de postes sont prévues pour assurer le soutien humain et logistique de l'opération Sentinelle ainsi que le renforcement de la protection des sites du ministère.

Les effectifs contribuant au renseignement et à la cyberdéfense sont également significativement renforcés dans le cadre de la loi de programmation militaire actualisée.

Sur la période 2014-2019, les effectifs du renseignement relevant du ministère de la défense augmenteront de l'ordre de 1200 postes, soit 900 postes de plus que ce que prévoyait la programmation initiale. Cette priorité se traduira également sur le plan des équipements, notamment en matière de drones et de satellites d'observation (cf. infra).

Les effectifs consacrés à la cyberdéfense seront quant à eux renforcés par le recrutement d'au moins 1 000 civils et militaires sur la période.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, près de 190 créations d'emplois sont ainsi prévues au titre du renseignement et de la cyberdéfense.

Compte tenu de ces éléments, 18 750 équivalents temps plein3(*) (ETP) seront maintenus sur les 33 675 suppressions nettes de postes initialement prévues dans la LPM, soit une réduction nette des effectifs du ministère de la défense de 14 925 ETP sur la période 2014 et 2019.

8 007 suppressions nettes ayant déjà été réalisées en 2014, contre 7 881 prévues par la LPM, une réduction des effectifs de 6 918 ETP est programmée sur la période 2015-2019.

Pour 2016, le ministère de la défense présente un schéma d'emplois positif à hauteur de 2 300 ETP. Le schéma d'emploi du projet de loi de finances pour 2016 respecte ainsi la cible fixée par la programmation actualisée, y compris par catégories.

Évolution des effectifs
du ministère de la défense en 2016

(en équivalent temps plein)

 

PLF 2016

Officiers

-50

Sous-officiers

1 079

Militaires du rang

2 072

Volontaires

-20

Total militaires

3 081

CAT A

410

CAT B

116

CAT C

-135

CAT OE

-1 172

Total civils

-781

Total Mindef

2 300

Source : ministère de la défense

Le ministère de la défense souligne toutefois que « l'allégement de déflation ne modifie in fine pas fondamentalement les cibles de suppressions de postes initialement fixées sur la durée de la LPM (de l'ordre de 30.000 postes) ». De fait, cette forte réduction de la cible de déflation ne se traduira que par une baisse de 10,5 % des suppressions de postes brutes. C'est donc une part importante des emplois du ministère de la défense qui sera redéployée au profit des fonctions prioritaires.

b) Une masse salariale en augmentation

En raison de la hausse des effectifs prévus en 2016, la masse salariale du ministère de la défense inverse la tendance à la baisse engagée depuis 2013.

Alors que la loi de finances pour 2015 prévoyait 18,7 milliards d'euros de crédits de titre 2, le budget 2016 en inscrit 19,4 milliards d'euros, soit une hausse de 3,7 %. Hors OPEX et hors CAS « Pensions », la masse salariale 2016 est attendue à 11,1 milliards d'euros, en hausse de 3,2 % par rapport à 2015.

Évolution de la masse salariale hors OPEX, hors CAS « Pensions »

(en milliards d'euros)

 

2014 (LFI)
(1)

2014
(exécution) (2)

2015
(LFI)

2016
(PLF)

Masse salariale hors OPEX, hors Cas pension

11,02

11,44

10,76

11,10

Source : ministère de la défense

Il faut signaler que, compte tenu du surcoût OPEX et de la réduction de la cible de déflation des effectifs, l'exécution 2015 devrait être supérieure à la prévision et s'établir à 19,7 milliards d'euros, soit un dépassement de 3,5 % (cf. infra).

Par rapport à l'exécution 2015, les dépenses de personnel n'augmenteraient donc que de 0,3 %. Toutefois, la prévision 2016 ne prend pas en compte le dépassement probable du surcoût OPEX (cf. infra), l'exécution sera donc sans doute supérieure.

Suivi de l'exécution du titre 2 (y compris CAS « Pensions ») depuis 2008,
prévisions d'exécution 2015 et 2016

(en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015*

2016*

P144

507

533

543

577

607

615

619

0

0

P146

889

1 853

1 835

1 862

1 904

2 015

1 918

0

0

P178

15 570

15 835

15 935

16 054

16 307

16 173

15 757

0

0

P212

1 719

838

970

1 035

1 193

1 188

1 198

19 368

19 423

TOTAL

18 685

19 059

19 283

19 528

20 011

19 991

19 492

19 368

19 423

*À compter du 1er janvier 2015, l'ensemble des crédits de titre 2 est regroupé sur le programme 212

Source : ministère de la défense

3. La hausse des dépenses d'équipement
a) L'effort sur les programmes d'armement

La loi actualisant la programmation militaire prévoit un effort supplémentaire sur certaines capacités critiques notamment la composante « hélicoptères » (7 Tigres et 6 NH90 supplémentaires), la capacité de projection aérienne tactique (par l'achat de C-130 notamment) ou encore le renseignement (acquisition d'un troisième satellite MUSIS). En outre, la commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM sera anticipée en 2018, leur livraison devant intervenir en 2024 et 2025.

Le coût total de cet effort supplémentaire s'élève à 1,5 milliard d'euros sur la période 2016-2019, couvert pour 500 millions d'euros par des ouvertures de crédits et pour un milliard d'euros par le redéploiement d'économies liées à des prévisions plus favorables quant à l'évolution des indices économiques (prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, taux de change).

Selon les indications communiquées par le ministère de la défense à votre rapporteur spécial, le coût d'acquisition des matériels sur la période 2016-2019 et leur calendrier de commande et de livraison, donné par paquet de programmes, serait le suivant :


· Paquet frégates (FREMM, FTI et RMV FLF) - environ 150 millions d'euros

- L'objectif est de disposer à terme de 15 frégates de 1er rang. La commande des premières Frégates de Taille Intermédiaire (FTI) est anticipée sur la période, avec une livraison de la 1ère FTI prévue en 2023. Les premiers travaux d'études seront lancés dès fin 2015.


· Paquet hélicoptères (TIGRE et NH90) - environ 485 millions d'euros

- 7 hélicoptères HAD supplémentaires seront commandés à court terme et livrés sur 2017-2019.

- Par ailleurs des roquettes de précision métrique seront commandées en 2019. Elles seront livrées et intégrées au-delà de 2019. Les travaux liés au développement, à la production et à l'intégration sur hélicoptère TIGRE d'un premier lot de roquettes débuteront dès 2016.

6 NH90 TTH supplémentaires seront commandés à court terme pour une livraison se déroulant de 2017 à 2019.


· Paquet transport tactique (C130 et armement associé, MRTT) - environ 370 millions d'euros

La mise à disposition, d'ici la fin de la période, d'une capacité de quatre C130, dont deux à capacité de ravitaillement d'hélicoptères, sera étudiée d'ici fin 2015.

- La commande de missiles destinés à équiper certains C130, ainsi que leur intégration sur avion sont prévues en début de période, pour une livraison avant fin 2019.

- La commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM sera anticipée en 2018. De même, leur livraison est anticipée en 2024 et 2025.


· Paquet renseignement (MALE, MUSIS) - environ 125 millions d'euros

- La commande et la livraison d'une capacité charge utile ROEM sur drone REAPER sont prévues sur la période.

- La commande du 3ème satellite MUSIS est prévue en 2015 ; la livraison interviendra postérieurement à la LPM 2014-2019.


· Paquet mesures diverses - environ 275 millions d'euros

- 25 PDL NG supplémentaires seront commandés sur 2017-2018 ; leur livraison interviendra postérieurement à la LPM 2014-2019.

- Une première capacité de simulation et d'entraînement CERBERE sera commandée en début de période ; sa livraison interviendra à compter de 2019.

- Une première réponse pour faire face à la menace mini-drones sera mise en place avant la fin de l'année 2015.

- La commande et la livraison du 4ème lot OPEX Rafale, prévues post LPM, sont anticipées sur la LPM.

- La LPM 2014-2019 prévoit l'acquisition ou l'affrètement de 8 BSAH, dont 2 militaires acquis en patrimonial au titre du programme d'armement. La commande de ces derniers est prévue en 2015. Dans le cadre de l'actualisation de la LPM, il est proposé l'acquisition patrimoniale de 4 BSAH militaires d'ici 2019. Le complément de la cible fera l'objet d'un affrètement.

- Un 4ème B2M sera commandé en début de période avec une livraison prévue avant la fin de la période.

- La composante VBL fera l'objet d'un effort de régénération dont le flux commencera dès le début de la période.

Source : ministère de la défense

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit ainsi de consacrer 17 milliards d'euros de crédits à l'équipement des forces et à la recherche et technologie (R&T), contre 16,7 milliards d'euros prévus en loi de finances pour 2015.

Toutefois, au-delà des coûts d'acquisition, ces investissement entraîneront des coûts de possession, qui n'ont pas été clairement identifiés et évalués dans le cadre de la programmation actualisée.

b) Le renforcement des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels

La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 avait fait de la remontée de l'activité un de ses objectifs majeurs, ce qui impliquait un effort sensible sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements.

Cet effort, dimensionné au plus juste, s'est révélé très insuffisant face à un niveau des engagements opérationnels plus élevé que prévu, dont les conséquences sur le matériel sont aggravées par l'âpreté et l'étendue des théâtres d'opérations.

La loi actualisant la programmation militaire a prévu que 500 millions d'euros de crédits supplémentaires seraient consacrés à l'entretien des équipements sur la période 2016-2019. Sur ce montant, 250 millions d'euros d'autorisations d'engagements sont ouverts dès 2016, qui permettront notamment le démarrage des projets relatifs au maintien en condition opérationnelle des patrouilleurs, des sous-marins nucléaires d'attaque et des frégates, au soutien des avions de transport C-130 ou encore aux pièces de rechange pour hélicoptères.

Les crédits de paiement consacrés à l'entretien programmé des matériels progressent quant à eux de plus de 200 millions d'euro en 2016 pour s'établir à 3,4 milliards d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à la loi de finances pour 2015 à périmètre constant.

Objectifs de l'effort supplémentaire en faveur de l'entretien des équipements

Milieu terrestre :

- régénération permettant la remontée du parc en exploitation (ligne) dont + 7 % sur les VAB ;

- disponibilité des matériels engagés en OPEX maintenue au niveau de 2014 ;

- activité maintenue de la FOT à 77 000 hommes.

Milieu aéronautique au profit des trois armées :

- activité maintenue sur la trajectoire de remontée prévue en LPM, présentée lors des travaux d'actualisation du référentiel 2014 et 2015 (hors effets SOUTEX) ;

- remontée du parc en exploitation (ligne) pour les aéronefs concernés de 5 % à 10 % sur la période 2016-2019 permettant de tenir le niveau d'engagement opérationnel actuel (intensité et sévérité) sans augmentation de l'érosion organique.

Milieu naval :

- diminution du risque d'indisponibilité pour avarie sur segment SNA - PHM - CMT et patrouilleurs.

Source : ministère de la défense

En tout état de cause, l'effort consenti est nécessaire, mais sans doute pas suffisant compte tenu des besoins de régénération résultant des OPEX.

D. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX GARANTIR LES RECETTES ISSUES DE CESSION

1. Des cessions immobilières soumises à l'aléa du marché et au risque de la décote « Duflot »
a) Les recettes prévues par la programmation actualisée et le budget 2016

Le ministère de la défense indique attendre, au titre des encaissements des cessions immobilières, des recettes à hauteur de 625 millions d'euros sur la période 2015-2019. Les emprises parisiennes représentent environ les deux tiers du montant total attendu des cessions immobilières sur cette période.

Prévisions de produits de cession 2015-2019

(hors changement d'utilisation au profit d'autres ministères)

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

au-delà de

2017

2019

TOTAL

Emprises parisiennes

127

80

200

0

NC

407

Emprises hors Paris

71

45

44

58

NC

218

TOTAL

198

125

244

58

NC

625

Source : ministère de la défense

Les produits de cession sont enregistrés sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et permettent alors l'ouverture, au profit du ministère de la défense et au fur et à mesure de ses besoins, de crédits du même montant pour la réalisation de dépenses immobilières. Compte tenu du solde positif résultant de l'exécution des exercices précédents, 200 millions de crédits de paiement sont effectivement ouverts en 2016 sur le compte d'affectation spéciale pour financer la politique immobilière du ministère de la défense.

Suivi des encaissements et paiements effectués ou prévus pour le ministère de la défense sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »
entre 2011 et 2016

(en millions d'euros)

   

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Total

Immobilier

LPM*

309

91

 

206

200

200

1 006

LFI/PLF 2015

158

163

200

206

230

200

1 157

Exécution

Encaissement

(exécution et prévision)

117

164

104

229

198

125

936

Consommation (exécution et prévision)

29

41

200

164

230

200

864

* Avant 2013, ces montants correspondent à la LPM 2009-2014. A partir de 2014, ces montants correspondent à ceux de la LPM 2014-2019.

Source : ministère de la défense

S'agissant des cessions parisiennes, la caserne de la Pépinière a été cédée au titre de 2015 pour 118,5 millions d'euros.

La plus grande part des ressources attendues proviendrait de la cession de l'Hôtel de l'Artillerie (2016) et de l'Îlot Saint Germain (2017), libérés dans le cadre du déménagement des états-majors et services du ministère de la défense sur le site de Balard.

Comme le précise le ministère de la défense, « ces deux emprises sont situées dans le périmètre du plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) du 7ème arrondissement en cours de révision. Celui-ci définira les contraintes urbanistiques qui devront être prises en compte s'agissant notamment des éventuelles obligations de réalisation du logement social. Les prévisions de cession de ces deux emprises ont, en conséquence, été décalées par rapport aux prévisions établies dans le cadre de l'élaboration de la LPM ».

Le 13 octobre dernier, Jean-Paul Bodin a ainsi expliqué lors de son audition par la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale : « La cession de l'îlot Saint-Germain et celle du site de Saint-Thomas d'Aquin font l'objet de discussions avec les services de la ville de Paris et les autres services de l'État. Rien n'est clarifié à ce stade et le dossier est piloté par le préfet de Paris. La question de savoir si le site de Saint-Thomas d'Aquin sera repris par Sciences Po s'inscrit dans une réflexion globale sur les établissements universitaires parisiens. La discussion est en outre toujours en cours avec la ville de Paris concernant l'îlot Saint-Germain et notamment sur le pourcentage de logements sociaux prévus. Tant que ces points - qui relèvent de la compétence du préfet - ne sont pas réglés, nous ne pourrons pas céder ces immeubles. »

La cession de l'îlot Saint-Germain

Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial : Dans le cadre du regroupement des états-majors, directions et services sur le site de Balard, le ministère de la défense est en cours de libération du site de l'îlot Saint Germain (ISG). L'opération ne concerne pas l'Hôtel de Brienne, qui demeure dans le patrimoine de l'État.

L'îlot Saint-Germain fait actuellement l'objet d'études de valorisation prises en charge par un marché du service France Domaine.

Cet ensemble immobilier sera cédé en appliquant les procédures réglementaires en vigueur : droit de priorité de la ville de Paris puis cession par appel d'offres si la ville renonce à l'acquisition de l'emprise. La conclusion de l'opération est attendue pour l'année 2017.

Compte tenu de l'opération de cession en cours, et notamment de l'appel d'offres susceptible d'être organisé, l'estimation domaniale ne peut être communiquée.

Le site ayant fait l'objet d'une attestation de non-pollution pyrotechnique en 2010, aucune contrainte particulière en matière de dépollution n'est à prévoir dans le cadre de l'aliénation.

Le groupe de secours en alimentation électrique, unique installation classée pour la protection de l'environnement sera mis à l'arrêt définitivement conformément aux obligations règlementaires.

Les exigences réglementaires de réalisation de logements sociaux sur l'ilot Saint-Germain seront fixées dans le cadre du plan de sauvegarde et de mise en valeur du VIIe arrondissement de Paris, dont la procédure de révision arrive à terme.

Source : ministère de la défense

De même, pour ce qui concerne les cessions régionales, la principale incertitude, tant sur le plan calendaire que financier, concerne les terrains du ministère de la défense inscrits au plan de mobilisation du foncier de l'État en faveur du logement social.

Le ministère de la défense indique ainsi que « le prix de vente ne peut [...] être déterminé qu'en fonction du programme défini par l'opération et donc de la décote accordée par l'État, et l'élaboration de ces programmes d'aménagement nécessite parfois de longs mois d'étude ».

b)  La nécessité du plafonnement de la décote « Duflot »

Depuis la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot I », l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) prévoit une décote, pouvant atteindre 100 %, sur la valeur vénale des terrains nus ou bâtis cédés par l'État et destinés à la construction de logements sociaux. Cette décote est de droit pour certains acquéreurs, notamment les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

La loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense est venue plafonner la décote à 30 % de la valeur vénale des terrains cédés lorsque ceux-ci sont « occupés par le ministère de la défense ».

En effet, alors qu'en première lecture le Sénat avait souhaité, à l'initiative de votre commission des finances et de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, exclure totalement les immeubles mis à la disposition du ministère de la défense du champ de la décote « Duflot », un accord avait été trouvé en commission mixte paritaire sur une solution de compromis, proposée par notre collègue Daniel Reiner.

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances et de sa commission des affaires économiques et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'article 21 bis du présent projet de loi de finances revient sur ce plafonnement.

Or, la décote « Duflot » entre en contradiction avec les prévisions de recettes de la programmation militaire actualisée et du présent projet de loi de finances. Ces prévisions seraient insincères si les cessions programmées par la LPM pouvaient être réalisées à vil prix. Le plafonnement est ainsi une mesure de cohérence.

Il faut signaler que des dispositifs similaires prévoient déjà un tel plafonnement au profit d'établissements publics dont la situation financière rend peu opportune l'application de la décote.

Pour Réseau ferré de France (RFF), le taux de décote est ainsi plafonné par le décret n° 2013-936 du 18 octobre 2013 à 30 % de la valeur vénale des terrains cédés jusqu'au 31 décembre 2016.

De manière générale, le même décret soumet à l'avis conforme de l'établissement public concerné l'inscription d'un terrain sur la liste des parcelles auxquelles la décote de droit est applicable.

Des précautions similaires ont été prises pour ce qui concerne les établissements publics de santé que le décret n° 2014-1743 du 30 décembre 2014 a fait entrer dans le champ de la décote.

Ainsi, le taux de la décote est plafonné à 30 % de la valeur vénale du terrain cédé4(*) lorsque la situation financière de l'établissement public de santé présente un endettement répondant à l'un au moins des trois critères fixés par l'article D. 6145-70 du code de la santé publique.

Par ailleurs, les terrains cédés par les établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche ne sont toujours pas entrés dans le champ de la décote.

Le souci légitime qu'a ainsi manifesté le Gouvernement de tenir compte des spécificités budgétaires de l'entité publique qui cède un terrain doit s'appliquer au ministère de la défense, en raison des conditions particulières de son financement par rapport aux autres ministères.

Il convient enfin de préciser que le ministère de la défense est, par ailleurs, déjà astreint à un devoir de solidarité spécifique envers les collectivités les plus touchées par les restructurations militaires. Celles-ci bénéficient en effet d'un dispositif de cession à l'euro symbolique des immeubles libérés par le ministère de la défense. Les modalités d'application de ce dispositif, qui a été reconduit jusqu'au 31 décembre 2019 par l'article 39 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, ne sont en rien modifiées par le plafonnement de la décote « Duflot ».

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur spécial souhaite que votre commission des finances adopte, lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, un amendement visant à maintenir le plafonnement de la décote « Duflot ».

2. Des cessions de matériel qui restent à identifier pour 2016

Conformément à l'actualisation de la LPM 2014-2019, la mission « Défense » devrait bénéficier en 2016 de 50 millions d'euros de crédits grâce à la cession de matériels militaires.

Les cessions de biens et droits mobiliers du domaine privé de l'État et de ses établissements publics sont autorisées par l'article L. 3211-17 du code général de la propriété des personnes publiques, lorsque ces biens « ne sont plus utilisés par un service civil ou militaire de l'État ou un établissement public de l'État ».

Le produit de ces cessions peut justifier l'ouverture de crédits au profit du service cédant. L'article 17 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose ainsi que « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. Les règles relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné. »

Pour l'application de ce principe, le décret n° 2006-1004 du 10 août 2006 portant attribution du produit des cessions de biens mobiliers provenant des services de l'État prévoit, de manière générale, qu'« est attribué aux ministères cédants le produit résultant de la vente, après réforme, des biens mobiliers provenant des services de l'État, réalisée par le service des domaines » et, en particulier, que « le ministère de la défense est attributaire du produit de la vente des matériels militaires, définis par le décret du 11 janvier 1984 susvisé[5(*)], effectuée directement par ses services ».

En 2016, les cessions de matériels militaires par le ministère de la défense pourraient concerner, selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le Transport de chalands de débarquement (TCD) Siroco, « qui fait l'objet de prospects sérieux et étayés ».

De fait, la marine brésilienne a confirmé le 9 septembre dernier l'achat, auprès de la marine nationale, du TCD Siroco, qui serait rebaptisé Bahia. Le même jour ont été publiées au journal officiel brésilien des ordonnances du commandement de la marine, datées du 8 septembre 2015, organisant les modalités de l'envoi en France du personnel de surveillance, le soutien et la réception du navire.

Votre rapporteur spécial s'interroge dès lors sur l'exercice de rattachement de la recette issue de la cession de ce bateau.

Il souhaite par ailleurs que le choix des matériels à céder soit à l'avenir plus explicitement justifié, notamment au regard à l'évolution des besoins opérationnels de nos forces armées : s'agit-il de vendre des matériels obsolètes ou inutiles ou d'atteindre quoiqu'il en soit un objectif de recettes de cession ?


* 1 Rapport n° 370 (2014-2015) de Catherine Deroche, Dominique Estrosi Sassone et François Pillet, fait au nom de la commission spéciale.

* 2 En conséquence, l'article 19 du présent projet de loi de finances supprime le CAS « Fréquences », les recettes à venir étant désormais affectées au budget général.

* 3 Soit 18 500 au titre de l'actualisation de la LPM qui s'ajoutent aux 250 au titre des renforcements de la fonction « Renseignement » déjà annoncés par le Premier ministre en janvier 2015.

* 4 Décret n° 2014-1741 du 30 décembre 2014 relatif aux conditions d'aliénation des terrains du domaine privé des établissements publics de l'État, ou dont la gestion leur a été confiée par la loi, prévues à l'article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 5 Décret n° 84-33 du 11 janvier 1984 relatif au rattachement par voie de fonds de concours au budget de la défense du produit des aliénations, cessions ou changements d'affectation d'immeubles militaires et des aliénations de matériels, d'approvisionnements des armées et de navires déclassés de la marine nationale.