Mission "Outre-mer"

MM. Nuihau LAUREY et Georges PATIENT

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  
• PREMIÈRE PARTIE
  EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER
  
  • I. LA MISSION « OUTRE-MER » : DES CRÉDITS GLOBALEMENT « PRÉSERVÉS », MAIS QUI DEMEURENT TRÈS EN-DEÇA DES BESOINS DES TERRITOIRES ULTRAMARINS
    
    • A. UN OBJECTIF DE RATTRAPAGE DES OUTRE-MER DE PLUS EN PLUS INACESSIBLE
      
      • 1. Un niveau de vie inférieur à celui de l'hexagone
        
      • 2. Une situation sociale dégradée impliquant une forte intervention publique
        
    • B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » EN 2016
      
    • C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DE PAIEMENT INFÉRIEUR À LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2015-2017
      
    • D. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES OUTRE-MER
      
  • II. UNE MISSION MAJORITAIREMENT COMPOSÉE DE DÉPENSES D'INTERVENTION
    
  • III. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION « OUTRE-MER »
    
    • A. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
      
    • B. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
      
  • IV. LA DÉFISCALISATION, INSTRUMENT PRIVILÉGIÉ DE L'INTERVENTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER
    
    • A. UNE DÉPENSE FISCALE S'ÉLEVANT À PRÈS DE 4 MILLIARDS D'EUROS EN 2016
      
    • B. DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS ET DANS LE SECTEUR DU LOGEMENT PÉRENNISÉS JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2017, MAIS DONT LA PROROGATION DOIT D'ORES ET DÉJÀ ÊTRE ENVISAGÉE
      
    • C. DES PROCÉDURES D'AGRÉMENT LONGUES ET COMPLEXES QU'IL CONVIENDRAIT DE RÉFORMER
      
  • V. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES OUTRE-MER
    
• DEUXIÈME PARTIE
  LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION « OUTRE-MER »
  
  • I. LE SOUTIEN AUX ÉCONOMIES ULTRAMARINES
    
    • A. LA RÉFORME DU DISPOSITIF DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES
      
      • 1. Un dispositif qui a déjà fait l'objet d'une importante réforme en loi de finances pour 2014
        
      • 2. Une mesure qui serait compensée par la montée en charge du pacte de responsabilité et par la mise en place de dispositifs spécifiques aux outre-mer
        
      • 3. Une sous-dotation récurrente alimentant une « dette » vis-à-vis des organismes de sécurité sociale
        
    • B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX MESURES DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES
      
  • II. UN OBJECTIF DE 6 000 VOLONTAIRES DANS LE CADRE DU SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ (SMA) QUI DEVRAIT ÊTRE ATTEINT EN 2017
    
  • III. LA FORMATION EN MOBILITÉ : DES DISPOSITIFS UTILES POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER
    
  • IV. DES TERRITOIRES CONFRONTÉS À UNE GRAVE CRISE DU LOGEMENT NÉCESSITANT D'IMPORTANTS INVESTISSEMENTS
    
    • A. UN NOMBRE DE LOGEMENTS FINANCÉS ET MIS EN CONSTRUCTION QUI NE CESSE DE DIMINUER DEPUIS 2013
      
    • B. UNE ACTION DE L'ÉTAT PRÉSERVÉE EN 2016, MAIS QUI NE PERMETTRA PAS DE RÉPONDRE AUX IMPORTANTS BESOINS
      
  • V. LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES ULTRAMARINS
    
    • A. LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE LA NOUVELLE « GÉNÉRATION » DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS
      
    • B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE ET DE L'ÉGALITÉ DES CHANCES ESSENTIELLEMENT LIÉE À LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ TERRITORIAL DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
      
    • C. UNE HAUSSE EN TROMPE L'oeIL DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS
      
    • D. LE FONDS EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENT : UNE DOTATION STABILISÉE, UN OBJECTIF DE 500 MILLIONS D'EUROS D'ICI 2017 INATTEIGNABLE
      
    • E. L'APPUI À L'ACCÈS AUX FINANCEMENTS BANCAIRES
      
  • VI. L'AIDE À LA CONTINUITÉ TERRITORIALE : UN DISPOSITIF RÉFORMÉ EN 2015 ET ÉTENDU EN 2016
    
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PREMIÈRE PARTIE
EXAMEN DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER

I. LA MISSION « OUTRE-MER » : DES CRÉDITS GLOBALEMENT « PRÉSERVÉS », MAIS QUI DEMEURENT TRÈS EN-DEÇA DES BESOINS DES TERRITOIRES ULTRAMARINS

A. UN OBJECTIF DE RATTRAPAGE DES OUTRE-MER DE PLUS EN PLUS INACESSIBLE

1. Un niveau de vie inférieur à celui de l'hexagone

En 2012, le produit intérieur brut par habitant dans l'hexagone s'élevait à 31 420 euros, contre 19 439 euros dans les quatre départements et régions d'outre-mer (15 416 euros en Guyane) et 6 575 euros à Mayotte.

PIB par habitant hexagonal et PIB par habitant des outre-mer en 2012

(en euros)

Source : IEDOM, INSEE, ISPF, ISEE, CEROM

Chaque année, le programme des Nations unies pour le développement (PNUD) publie un classement des pays en fonction de leur indice de développement humain (IDH). En 2010, la France métropolitaine occupait la vingtième position. La Martinique et la Guadeloupe se situaient autour de la quarantième place, La Réunion à la 72 ^e , la Guyane à la 76 ^e et Mayotte à la 104 ^e .

2. Une situation sociale dégradée impliquant une forte intervention publique

Aux difficultés économiques rencontrées par les territoires ultramarins s'ajoutent d'importantes difficultés sociales.

Dans un rapport de 2014 ^{1 ( * )} , la Cour des comptes rappelait que le taux de mortalité infantile a augmenté entre 2000 et 2012 dans plusieurs territoires ultramarins (Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Polynésie française), traduisant ainsi la persistance d'importantes difficultés sanitaires.

Évolution de la mortalité infantile

(pour 1 000 naissances)

Source : Cour des comptes

Dans le domaine de l'éducation, nos collègues Éric Doligé et Michel Vergoz soulignaient dans un rapport de 2014 ^{2 ( * )} que « l'ensemble des outre-mer accuse toujours un retard important qui peine à se résorber , sauf pour la Guadeloupe qui a vu son écart avec l'hexagone concernant l'indice « éducation » se réduire de moitié entre 1990 et 2010 ». Ainsi, « selon une étude réalisée par le ministère de l'éducation lors de la journée " défense citoyenne ", la part de jeunes de 18 ans en difficulté de lecture atteint 10 % en moyenne en 2012 pour l'ensemble de la France mais entre 30 et 75 % dans les DOM avec : 27,6 % à La Réunion, 30,4 % en Martinique, 33 % en Guadeloupe, 48,4 % en Guyane et 74,9 % à Mayotte. Parmi ces jeunes, la proportion d'illettrés est estimée à 15,5 % à La Réunion, 17 % en Martinique, 20 % en Guadeloupe, 28 % en Guyane et 44 % à Mayotte, soit une fraction considérable de la classe d'âge. Un quart des jeunes martiniquais, guadeloupéens et réunionnais de 20 à 24 ans ayant quitté le système scolaire n'ont que le niveau du primaire contre 14 % en métropole selon les données du recensement de 2009. Ce chiffre atteint 53 % pour la Guyane et à Mayotte, 60 % ont au plus le niveau primaire en 2007 du fait d'une non-scolarisation massive. Le comblement du retard éducatif doit donc être relativisé car le mouvement global de long terme masque d'importantes disparités entre territoires et au sein des territoires eux-mêmes, marqués par les inégalités. En effet, les taux de réussite au baccalauréat, plutôt satisfaisants et en progression, ne reflètent pas la situation des jeunes très tôt " sortis du circuit " ».

S'agissant de la situation de l'emploi, le taux de chômage dans les outre-mer est significativement plus élevé qu'en métropole (20 % contre 10 %) et frappe plus particulièrement les jeunes. Le taux de chômage des 15-24 ans est ainsi supérieur à 50 % dans la plupart des départements d'outre-mer. En 2014, il atteignait, par exemple, 56,3 % en Guadeloupe et 50,6 % en Martinique, contre 23,7 % en métropole.

Par ailleurs, comme le rappelaient l'inspection générale des affaires sociales et l'inspection générale de l'administration dans un rapport conjoint de décembre 2014 ^{3 ( * )} , le nombre de bénéficiaires du RSA pour 1 000 habitants de 25 à 64 ans est plus de trois fois supérieur dans les départements d'outre-mer à la moyenne métropolitaine.

Cette situation sociale dégradée nécessite une intervention publique plus élevée qu'en métropole. Ainsi, en 2013, les dépenses de fonctionnement d'aide sociale des départements d'outre-mer étaient de 1 056 euros par habitant contre 540 euros pour les départements de l'hexagone.

B. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » EN 2016

Évolution des crédits de paiement de la mission « Outre-mer »
inscrits en lois de finances initiales

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits de paiement (CP) de la mission « Outre-mer » devraient être maintenus en 2016, passant de 2,062 milliards d'euros à 2,063 milliards d'euros (+ 0,3 %) mais avec des évolutions contrastées selon les programmes . En effet, alors que les CP du programme 138 « Emploi outre-mer » connaissent une baisse de 1,3 % (- 17,3 millions d'euros), ceux du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » augmentent de manière sensible de + 2,7 % (+ 18,4 millions d'euros).

Si l'exécution en 2014 a été inférieure aux prévisions, le taux de consommation des CP demeure élevé (98,4 %). Par ailleurs, en 2012 et 2013, une surconsommation de crédits a pu être constatée (cf. graphique ci-après).

La hausse des CP prévue en 2016 traduit donc l'anticipation de la montée en charge des opérations contractualisées .

CP inscrits en loi de finances initiale et consommés depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Pour autant, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de l'accroissement du montant des restes à payer ^{4 ( * )} depuis 2010 et du maintien à un niveau élevé des charges à payer ^{5 ( * )} . S'agissant des restes à payer, une hausse de 21,8 % peut être constatée depuis fin 2010, pesant particulièrement sur le logement et les politiques contractuelles portées par le programme 123. Les charges à payer s'élevaient fin 2014 à 76,8 millions d'euros (contre 87,1 millions d'euros en 2013). Elles résultent également de tensions sur les paiements opérés au titre de la ligne budgétaire unique (22,2 millions d'euros fin 2014) et d'un niveau élevé d'impayés au titre des opérations contractuelles (27,4 millions d'euros fin 2014). Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent que le niveau de crédits de paiement consacrés à la ligne budgétaire unique ne devrait pas permettre un apurement de la dette vis-à-vis des organismes de logement social (cf. infra ).

Montant des charges à payer (CAP) et des restes à payer (RAP)

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les autorisations d'engagement (AE) de la mission connaissent une diminution significative de 3,1 % (- 13,9 millions d'euros) .

Comme le montre le graphique ci-après, cette diminution est cohérente avec le niveau de consommation d'AE, inférieur depuis 2013 au niveau d'AE inscrit en loi de finances initiale et qui s'élevait, en 2014, à 2,05 milliards d'euros.

AE inscrites en loi de finances initiale et consommées depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette baisse est principalement portée par les actions 01 « Soutien aux entreprises » et 02 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » du programme 138.

S'agissant de l'action 01, la diminution du niveau d'AE (- 25 millions d'euros) résulte pour l'essentiel de la mise en oeuvre de la réforme du dispositif des exonérations de charges (cf. infra ).

La diminution d'AE prévue au titre de l'action 02 (- 5,5 millions d'euros) est quant à elle imputable à la baisse des investissements engagés dans le cadre du service militaire adapté (SMA).

Évolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DE PAIEMENT INFÉRIEUR À LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2015-2017

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Outre-mer »
pour les années 2015 à 2017

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

Sur l'ensemble de la programmation triennale, les CP de la mission hors contribution au CAS « Pensions » devraient augmenter de 4,3 %, passant de 2,017 milliards d'euros à 2,104 milliards d'euros.

La mission « Outre-mer », dont les crédits pour 2016 seront inférieurs de 44 millions d'euros au plafond triennal fixé dans la loi de programmation des finances publiques, participe donc de manière substantielle à l'effort de modération des dépenses publiques, malgré l'importance des besoins des territoires ultramarins.

D. LA DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DU MINISTÈRE DES OUTRE-MER

En 2013, le ministère de l'intérieur a transféré au ministère des outre-mer une partie de ses crédits de fonctionnement, qui était jusqu'alors intégralement supportés par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », du ministère de l'intérieur. Ces crédits de fonctionnement et d'intervention concernent les services du cabinet de la ministre, de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer (DIECFOM). Les dépenses lourdes d'infrastructure de réseaux de communication et informatiques, ainsi que les dépenses immobilières, continuent, en revanche, d'être prises en charge par le ministère de l'intérieur.

Pour la deuxième année consécutive, les crédits de fonctionnement du ministère des Outre-mer connaissent une diminution sensible (- 11 % en 2016 après une baisse de 5 % en 2015) . Ils s'élèveront à 2,44 millions d'euros en AE comme en CP, contre 2,75 millions d'euros en 2015.

II. UNE MISSION MAJORITAIREMENT COMPOSÉE DE DÉPENSES D'INTERVENTION

La mission « Outre-mer » visant à réduire les handicaps structurels dont souffrent les territoires ultramarins, ses crédits sont logiquement composés, pour l'essentiel, de dépenses de titre 6 (intervention).

L'ensemble des dépenses de personnel (titre 2) de la présente mission est imputé sur l'action 02 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » du programme 138 « Emploi outre-mer ». Ces dépenses correspondent essentiellement aux rémunérations des militaires et des volontaires participant au service militaire adapté (SMA). 5 309 équivalents temps plein travaillé (ETPT) seront rémunérés sur ces crédits en 2016, pour un montant de 144,5 millions d'euros (7 % des CP de la mission).

Les dépenses d'intervention (titre 6) représentent 89,7 % des CP de la mission. Au sein de ces dépenses, les transferts aux entreprises et, notamment, la compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, représentent une part significative des crédits de la mission (53,4 % du total des CP).

Les dépenses de fonctionnement (2,2 % des CP) financent la formation professionnelle des volontaires dans le cadre du SMA et, depuis 2013, les dépenses courantes de fonctionnement des services du cabinet du ministre, de la direction générale des outre-mer (DGOM) et de la délégation interministérielle à l'égalité des chances des français d'outre-mer (DIECFOM).

Les crédits d'investissement (1,1 % des CP) sont majoritairement consacrés au financement des infrastructures et des équipements dans le cadre du SMA.

Répartition des crédits de paiement de la mission « Outre-mer »
par nature de dépenses

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

III. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION « OUTRE-MER »

A. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme 138

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le programme 138 « Emploi outre-mer » rassemble les crédits destinés à compenser les désavantages compétitifs des économies ultramarines au moyen de dispositif d'exonérations de charges sociales, de compensation des surcoûts liés au caractère ultrapériphérique de ces territoires et d'un appui à la formation des jeunes ultramarins .

Cette situation défavorable résulte de difficultés structurelles liées à la situation géographique de ces territoires ainsi qu'à la faiblesse de leurs marchés locaux. En 2013, nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher ^{6 ( * )} estimaient ainsi que certaines caractéristiques communes à l'ensemble des économies ultramarines pouvaient constituer un frein à leur développement. Ils rappelaient notamment que ces territoires se caractérisent par des marchés étroits empêchant le développement d'économies d'échelle, une grande dépendance vis-à-vis de l'extérieur et un tissu économique essentiellement constitué de très petites entreprises. Les crédits de ce programme connaissent une baisse tant en AE (- 2,2 %) qu'en CP (- 1,3 %) entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances pour 2015.

B. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise principalement à financer les actions en faveur de l'accès au logement, de l'aménagement des territoires et de la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale .

Répartition des crédits entre les actions du programme 123

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sont en hausse tant en AE (+ 2,5 %, soit une augmentation de 17,6 millions d'euros) qu'en CP (+ 2,7 %, soit une augmentation de 18,4 millions d'euros).

La principale augmentation concerne l'action 04 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » dont les crédits progressent de 98 % en AE comme en CP. Cette hausse résulte principalement de la participation de l'État au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française (cf. infra ).

IV. LA DÉFISCALISATION, INSTRUMENT PRIVILÉGIÉ DE L'INTERVENTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER

A. UNE DÉPENSE FISCALE S'ÉLEVANT À PRÈS DE 4 MILLIARDS D'EUROS EN 2016

Les dispositifs de défiscalisation représentent plus de 3,8 milliards d'euros (cf. tableau infra ) et constituent, à ce titre, le principal outil de la politique de l'État en faveur des outre-mer.

Coût des principales dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

L'effort fiscal en faveur de l'outre-mer connaît une hausse en 2016 d'environ 21 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2015.

La montée en puissance des crédits d'impôts prévus aux articles 244 quater W (investissements productifs) et 244 quater X (logement social) du code général des impôts créés par l'article 21 de la loi de finances pour 2014 ^{7 ( * )} et entrés en vigueur au 1 ^er janvier 2015, compte tenu du délai pris par les travaux d'analyse menés par la Commission européenne de leur conformité avec le droit communautaire, souligne l'intérêt de ces deux dispositifs.

S'agissant du dispositif prévu à l'article 244 quater W, sur les huit premiers mois de l'année 2015, 42 demandes d'agrément ont été déposées, pour un montant de 546,8 millions d'euros.

Demandes d'agrément déposées au cours des huit premiers mois de 2015 pour le bénéfice du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater W
du code général des impôts (investissements productifs)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant du dispositif prévu à l'article 244 quater X, quatre demandes d'agrément ont été déposées, pour un montant de 71,7 millions d'euros.

Demandes d'agrément déposées au cours des huit premiers mois de 2015 pour le bénéfice du crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts (logement social)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS ET DANS LE SECTEUR DU LOGEMENT PÉRENNISÉS JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2017, MAIS DONT LA PROROGATION DOIT D'ORES ET DÉJÀ ÊTRE ENVISAGÉE

L'article 43 du présent projet de loi de finances prévoit l'aménagement du terme des dispositifs de défiscalisation prévus aux articles 199 undecies B (réduction d'impôt sur le revenu due au titre des investissements productifs), 199 undecies C (réduction d'impôt sur le revenu due au titre des investissements dans le logement social), 217 undecies (déduction d'impôt sur les sociétés due au titre des investissements productifs), 244 quater W (crédit d'impôt en faveur des entreprises réalisant des investissements productifs dans les départements d'outre-mer) et 244 quater X (crédit d'impôt bénéficiant aux organismes de logement social) du code général des impôts.

En effet, compte tenu des délais de réalisation de certains investissements, le fait générateur des avantages fiscaux prévus à ces articles est susceptible d'intervenir après leur date d'échéance fixée au 31 décembre 2017 . Le maintien de la situation actuelle pourrait donc se traduire par une diminution du nombre d'opérations enclenchées dès 2016.

Les aménagements prévus à l'article 43 précité apparaissent par conséquent opportuns dans la mesure où ils permettront un maintien du niveau des investissements jusqu'au 31 décembre 2017. Pour autant, cet article, qui ne prévoit pas de prorogation de ces dispositifs, ne règle pas la question de l'après 2017.

Le ministère des outre-mer a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'une réflexion serait menée au cours du premier semestre 2016 sur les modalités de prorogation des dispositifs de défiscalisation. Celle-ci devrait intervenir dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que, compte tenu de l'importance des dispositifs de défiscalisation pour le développement des économies des outre-mer, des pistes devront être rapidement proposées afin de sécuriser les entreprises ultramarines. Ces propositions devront notamment prendre en compte la situation spécifique des collectivités à autonomie fiscale qui ne bénéficient pas des crédits d'impôts prévus aux articles 244 quater W et 244 quater X du code général des impôts.

C. DES PROCÉDURES D'AGRÉMENT LONGUES ET COMPLEXES QU'IL CONVIENDRAIT DE RÉFORMER

Dans un rapport de 2013 ^{8 ( * )} , nos collègues Éric Doligé et Serge Larcher rappelaient que « de l'avis général des acteurs économiques, la procédure conduite au niveau central est trop longue et entraîne souvent un différé de la réalisation de l'investissement qui peut être préjudiciable à sa pertinence économique ».

Ce constat a pu être vérifié à de nombreuses reprises dans le cadre des travaux menés par la délégation sénatoriale à l'outre-mer. Les raisons de ces délais sont connues et n'ont pas évolué depuis 2013 : demandes d'informations complémentaires répétées intervenant peu de temps avant l'expiration du délai, ce qui a pour effet d'interrompre et de relancer ce délai, intervention de différents acteurs dans la procédure (préfecture, ARCEP, DGOM, etc.), marge d'interprétation des textes, s'agissant par exemple de l'intérêt économique de l'investissement, etc.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'annonce faite le 15 octobre 2015 de la constitution d'un groupe de travail sur ce sujet s'agissant des opérations réalisées dans le secteur du logement social. Ils estiment cependant nécessaire d'élargir son champ de compétence à l'ensemble des investissements ouvrant droit à un avantage fiscal outre-mer, la durée et la complexité des procédures d'agrément pouvant conduire à l'abandon de certains projets par les investisseurs.

V. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES OUTRE-MER

À la date de présentation de la présente note, le document de politique transversale « Outre-mer », qui retrace l'ensemble des crédits de l'État consacrés aux outre-mer, n'était pas parvenu à vos rapporteurs spéciaux.

Pour rappel, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, la politique transversale de l'État outre-mer était portée par 85 programmes relevant de 26 missions, auxquels s'ajoutaient les prélèvements sur recettes.

L'effort global en faveur des outre-mer pour 2015 devait s'élever à 14,25 milliards d'euros.

DEUXIÈME PARTIE
LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION « OUTRE-MER »

I. LE SOUTIEN AUX ÉCONOMIES ULTRAMARINES

A. LA RÉFORME DU DISPOSITIF DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES

1. Un dispositif qui a déjà fait l'objet d'une importante réforme en loi de finances pour 2014

Le dispositif d'exonérations de charges sociales spécifique à l'outre-mer a été créé par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte. Prévu à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, il vise à réduire le coût du travail afin de favoriser le développement de l'emploi dans ces territoires .

Ce dispositif constitue un outil essentiel de la politique de l'État en faveur des outre-mer. Il représente, à lui seul, plus de la moitié des crédits de paiement de la mission « Outre-mer » (1,1 milliard d'euros).

Il repose sur un mécanisme prenant en compte trois facteurs : la taille de l'entreprise, son secteur d'activité et son éligibilité ou non au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) .

L'exonération dépend en outre de la rémunération du salarié. Trois niveaux sont ainsi fixés : un « seuil » au-delà duquel l'exonération n'est plus totale mais dont le montant est fixe, un « palier » à partir duquel l'exonération est dégressive et un « plafond » au-delà duquel il n'y a plus d'exonération.

Modifications des modalités de calcul de l'exonération intervenue en 2014

(en multiples du SMIC)

Source : commission des finances du Sénat

L'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 actuellement en discussion prévoit une nouvelle réforme de ce dispositif (cf. tableau ci-après). Cette réforme fait suite aux conclusions de la mission conduite par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales en juin 2015 qui soulignait le coût de ce dispositif ainsi que la dilution de l'aide pouvant concerner des niveaux de rémunération élevés (jusqu'à 6 560 euros bruts).

L'étude d'impact de cet article précise que la mesure proposée vise à « abaisser les niveaux de rémunération à partir desquels l'exonération n'est plus totale pour l'ensemble des entreprises ne faisant pas partie des secteurs et des zones prioritaire et à réduire les plafonds de rémunération à partir desquels l'exonération cesse pour ces entreprises ».

Au total, l'effort serait donc concentré sur les salaires dont les niveaux sont proches du SMIC qui concernent la majorité des salariés ultramarins (61 % des salariés ont une rémunération inférieure ou égale à 1,4 SMIC et 76 % inférieure ou égale à 1,6 SMIC).

Réforme prévue par l'article 9 du projet de loi de financement
de la sécurité sociale 2016

(en multiples du SMIC)

Cette mesure devrait permettre une économie de près de 75 millions d'euros. Toutefois, après la réforme intervenue en 2014, cette mesure est perçue par de nombreuses organisations socio-professionnelles comme un « coup de rabot » supplémentaire, alors que la situation de l'emploi dans les outre-mer demeure dégradée.

2. Une mesure qui serait compensée par la montée en charge du pacte de responsabilité et par la mise en place de dispositifs spécifiques aux outre-mer

Dans le cadre du pacte de responsabilité, différentes mesures ont été prises ayant également vocation à s'appliquer aux entreprises situées dans les territoires ultramarins.

Celles-ci bénéficient ainsi depuis le 1 ^er janvier 2015 de la baisse de 1,8 point des cotisations employeurs famille pour les salaires compris entre 1 SMIC et 1,6 SMIC ainsi que de l'allègement de cotisations sociales en faveur des indépendants.

Par ailleurs, à compter du 1 ^er janvier 2016, la réduction des cotisations employeurs famille sera étendue aux salaires atteignant 3,6 SMIC .

Il convient en outre de rappeler que l'article 65 de la loi de finances pour 2015 a prévu que les entreprises situées dans les départements d'outre-mer, qui pouvaient déjà prétendre au bénéfice du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) dans les conditions de droit commun, bénéficient d'un taux majoré porté de 6 % à 7,5 % en 2016 pour les rémunérations versées en 2015. Ce taux sera porté à 9 % en 2017 pour les rémunérations versées en 2016.

Le gain global de cette mesure pour les entreprises en bénéficiant était estimé à 145 millions d'euros la première année et à 230 millions d'euros ensuite.

Enfin, il est prévu d'augmenter le « plafond » de rémunération à partir duquel l'exonération cesse, qui passerait de 3 SMIC à 3,5 SMIC, pour les entreprises des secteurs « renforcés » (tourisme, agroalimentaire, hôtellerie, etc.) éligibles au CICE (équivalent CICE à 12 %).

Pour autant, après deux réformes importantes, vos rapporteurs spéciaux appellent à une stabilisation du dispositif des exonérations de charges afin de ne pas décourager les entreprises ultramarines de recruter faute d'une visibilité suffisante sur l'évolution de leur masse salariale.

3. Une sous-dotation récurrente alimentant une « dette » vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

L'action 01 « Soutien aux entreprises » du programme 138 « Emploi outre-mer » est constituée pour l'essentiel des crédits destinés à compenser le coût des exonérations de charges sociales spécifiques aux territoires ultramarins aux organismes de sécurité sociale (régime social des indépendants, Caisse centrale de mutualité sociale agricole, Agence centrale des organismes de sécurité sociale, Établissement national des invalides de la marine et Caisse de protection sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon).

Le montant cumulé des impayés de l'État aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait, fin 2014, à 143,3 millions d'euros, contre 75,5 millions d'euros fin 2013 .

Si vos rapporteurs spéciaux sont conscients que l'évaluation des crédits nécessaires dépend de la justesse de l'évaluation par les organismes de sécurité sociale de leurs besoins, ils constatent cependant que les crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales outre-mer sont quasi systématiquement inférieurs aux besoins exprimés in fine par les organismes.

Ainsi, pour 2014, 1,05 milliard d'euros en AE et en CP avaient été inscrits au titre de cette action après déduction de la réserve de précaution. Cette dotation a cependant dû été abondée en cours de gestion pour prendre en compte l'évolution des besoins exprimés par les caisses en cours d'exercice. Un versement exceptionnel complémentaire auprès de l'ACOSS a ainsi été opéré fin 2014 pour un montant de 69,1 millions d'euros en CP, dont :

- 53,8 millions d'euros au titre du dégel de la réserve de précaution ;

- 14,9 millions d'euros par redéploiements internes au sein du programme ;

- 425 924 euros de reliquat après dernière facturation par la Caisse de Prévoyance Sociale (CPS) de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Les versements de l'État n'ont cependant pas permis d'empêcher la formation d'une dette au titre de l'année 2014 s'élevant à 67,8 millions d'euros, portant ainsi la dette cumulée à 143,3 millions d'euros .

Son montant devrait en outre progresser en 2015 . En effet, au 1 ^er août 2015, les prévisions de dépenses des organismes de sécurité sociale s'élevaient à 1,13 milliard d'euros. Or, après réserve gouvernementale, le montant dédié à cette ligne budgétaire ne s'élevait qu'à 1,04 milliard d'euros.

Si la réforme prévue en 2016 du dispositif des exonérations de charges devrait se traduire par une réduction de son coût, le montant des CP prévu dans le projet de loi de finances ne devrait pas permettre une réduction du montant de la dette auprès des organismes de sécurité sociale.

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DESTINÉS AUX MESURES DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES

La sous-action « Mesures de soutien aux entreprises » de l'action 01 du programme 138 comprend les crédits destinés à l'aide au fret et aux autres mesures en faveur des entreprises.

L'aide au fret a été mise en place en 2009 par l'article 24 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Devenue pleinement opérationnelle en 2011, le décret d'application n'ayant été publié qu'en décembre 2010, elle vise à compenser une partie des surcoûts supportés par les économies ultramarines du fait de leur éloignement.

Elle s'applique aux entreprises situées dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Les secteurs de l'industrie automobile, des fibres synthétiques, de la sidérurgie, de l'industrie charbonnière et de la pêche sont en revanche exclus du périmètre de l'aide.

La base éligible de l'aide est égale au coût prévisionnel annuel hors taxes des dépenses de transport maritime ou aérien le plus économique, en incluant les assurances, les frais de manutention et de stockage temporaire avant enlèvement. Son montant est limité à 75 % de la base éligible (en incluant le soutien du Fonds européen de développement régional).

Les autres mesures en faveurs des entreprises rassemblent différents dispositifs s'inscrivant dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité en outre-mer. Elles sont notamment destinées à développer l'économie sociale et solidaire en partenariat avec la caisse des dépôts et consignations, à favoriser les primo recrutements dans les TPE et à développer les exportations.

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de l'augmentation des crédits alloués à ces différents dispositifs qui passeront de 6,5 millions d'euros à 9,67 millions en AE et de 7 millions d'euros à 9,4 millions d'euros en CP en 2016 .

II. UN OBJECTIF DE 6 000 VOLONTAIRES DANS LE CADRE DU SERVICE MILITAIRE ADAPTÉ (SMA) QUI DEVRAIT ÊTRE ATTEINT EN 2017

Évolution de la capacité d'accueil du SMA

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La montée en puissance du dispositif SMA se décline selon quatre axes :

1. Acquisition ou réalisation de l'infrastructure nécessaire à l'accueil des cadres et des volontaires ;

2. Mise en oeuvre d'un concept de formation différentiée par la création, en marge des parcours classiques, de cursus ouverts aux jeunes diplômés en situation de chômage ;

3. Garantie du flux de recrutement et du niveau d'insertion par des synergies encore plus marquées avec les acteurs locaux ;

4. Renforcement de l'efficience et de la qualité de l'action du SMA par une rationalisation des emprises et de la ressource humaine.

Vos rapporteurs se félicitent du maintien de l'objectif « SMA 6 000 », même si celui-ci ne sera atteint qu'en 2017 et non dès la fin de l'année 2016 comme cela était prévu initialement.

En effet, le SMA enregistre des résultats particulièrement encourageants dans un contexte où le taux de chômage des jeunes ultramarins est supérieur à 50 %. Ainsi, en 2014, plus de trois volontaires sur quatre (77,4 %) ont obtenu un contrat de travail ou un stage qualifiant dans un dispositif de formation à l'issue de leur stage . Le présent projet annuel de performance fixe une cible à 78 % pour 2017.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le service militaire volontaire (SMV), dont la mise en place avait été annoncée par le président de la République à la suite des attentats de janvier 2015, s'inspire du SMA . Ce dispositif d'insertion professionnelle en faveur des jeunes âgés de 18 à 25 ans en difficulté devrait compter, à terme, sept centres pouvant accueillir jusqu'à 1 000 jeunes. Les premiers centres devraient ouvrir dans le courant de l'automne 2015.

Le SMA sera doté en 2016 de 51,6 millions d'euros en AE (- 9,1 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances pour 2015) et de 57,2 millions d'euros en CP (- 0,8 millions d'euros par rapport au projet de loi de finances pour 2015).

La baisse d'AE prévue résulte pour l'essentiel d'une diminution du montant des investissements qui seront lancés en 2016, la plupart des investissements lourds ayant déjà été réalisés . Les dépenses d'infrastructures concerneront pour l'essentiel des opérations de réhabilitation et de remise aux normes .

Ces opérations représenteront une dépense de 16,1 millions d'euros en AE contre 23,75 millions d'euros en 2015 (constructions de six bâtiments, dont un pôle de formation en Martinique, pour un montant de 3,94 millions d'euros, lancement de huit opérations de réhabilitation et d'extension de bâtiments destinés à l'accueil des volontaires en Guyane, Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et en Polynésie française pour un montant de 8,29 millions d'euros, et mise en oeuvre de cinq opérations de réhabilitation et de mise aux normes en Guyane, en Martinique et à Mayotte pour un montant de 3,83 millions d'euros).

III. LA FORMATION EN MOBILITÉ : DES DISPOSITIFS UTILES POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER

Compte tenu de leur taille et de leur éloignement à la métropole, les territoires ultramarins ne sont pas en mesure de proposer une offre de formation complète.

Or la part de la population de plus de quinze ans ne possédant aucun diplôme dans les territoires ultramarins est significativement supérieure à celle de l'hexagone (entre 35 et 50 % pour les départements d'outre-mer contre 17 % en métropole) .

C'est pourquoi des dispositifs de formation en mobilité ont été mis en place dans les départements d'outre-mer ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna permettant de renforcer l'employabilité des jeunes et des travailleurs ultramarins.

En 2016, les crédits alloués à ces différents dispositif seront stables par rapport à 2015 s'agissant des AE (41,9 millions d'euros, soit une hausse de 0,8 %) mais en forte progression s'agissant des CP (36,85 millions d'euros, soit une hausse de 20,6 %).

Le « passeport-mobilité formation professionnelle », mis en place par l'article 50 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), constitue le dispositif central d'aide aux personnes bénéficiant d'une mesure de formation qualifiante, hors de leur département ou de leur collectivité d'origine.

Le programme « Cadre avenir » a été mis en place par les Accords de Matignon-Oudinot de 1988 puis pérennisé par les Accord de Nouméa dix ans plus tard. Il vise à assurer la formation, notamment en métropole, de cadres originaires de Nouvelle-Calédonie. Il bénéficie aux cadres ayant un projet professionnel répondant aux besoins identifiés en Nouvelle-Calédonie et nécessitant une formation de niveau supérieur.

Le programme « Cadres pour Wallis-et-Futuna » permet à ses bénéficiaires d'acquérir les diplômes nécessaires pour occuper, à leur retour, des postes à responsabilité. Ces formations peuvent avoir lieu en métropole, en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie française.

IV. DES TERRITOIRES CONFRONTÉS À UNE GRAVE CRISE DU LOGEMENT NÉCESSITANT D'IMPORTANTS INVESTISSEMENTS

A. UN NOMBRE DE LOGEMENTS FINANCÉS ET MIS EN CONSTRUCTION QUI NE CESSE DE DIMINUER DEPUIS 2013

La crise du logement outre-mer résulte de différents facteurs à la fois économiques, sociaux, démographiques et géographiques :

- des besoins très importants liés au rattrapage des retards actuels et aux effets d'une croissance démographique très forte dans certains départements et en moyenne supérieure à celle de la métropole ;

- un revenu moyen peu élevé reflétant une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage très élevé ;

- des disponibilités foncières limitées ;

- un parc de logements insalubres ou sous-équipés qui demeure très important.

Pourtant, malgré l'importance des besoins annuels, compris entre 21 000 et 24 000, dont près de 11 600 de logements sociaux et en accession, le nombre de logements sociaux et très sociaux financés et mis en chantier ne cesse de diminuer depuis 2013 (cf. tableau ci-dessous).

Logements financés, mis en chantier et livrés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin entre 2010 et 2014

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, en dépit d'objectifs ambitieux de production de logements fixés en loi de finances pour 2014 (+ 18 % entre le projet de loi de finances pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014), les taux de réalisation apparaissent décevants (87 % au total).

Objectifs et réalisations de productions de logements

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE ACTION DE L'ÉTAT PRÉSERVÉE EN 2016, MAIS QUI NE PERMETTRA PAS DE RÉPONDRE AUX IMPORTANTS BESOINS

La ligne budgétaire unique (LBU) sera dotée pour 2016 de 247,6 millions d'euros en AE (soit un montant quasi identique à celui de 2015) et de 234,67 millions d'euros en CP (- 3,7 %) . Ces montants sont cohérents avec les montants exécutés en 2014 (226,4 millions d'euros en AE et 228,7 millions d'euros en CP).

Montant des autorisations d'engagement votées et consommées consacrés
à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Montant des crédits de paiement votés et consommés consacrés
à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

Si vos rapporteurs spéciaux se félicitent du maintien du niveau des AE consacrés à la LBU, ils s'inquiètent en revanche de la baisse prévue des CP, qui traduit notamment une diminution du nombre de logements sociaux financés et mis en chantiers (cf. supra ).

À cet égard, le plan logement outre-mer 2015-2020 , signé le 26 mars 2015 par les ministères des outre-mer et du logement, le secrétariat d'État à la politique de la ville ainsi que par treize partenaires : la caisse des dépôts et consignations, l'agence française de développement (AFD), l'union sociale de l'habitat (USH), la Fédération des entreprises publiques locales (FEPL), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'agence nationale pour l'habitat (Anah), la fédération des Pact, Habitat et développement, la fédération française du bâtiment, Action Logement, l'agence nationale pour l'information sur le logement (Anil), l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et EDF-SEI, apparaît bienvenu.

Ce plan décliné localement en accords territoriaux, poursuit sept objectifs principaux : libérer et ménager le foncier, construire des logements neufs de qualité, réhabiliter et améliorer le parc existant, maîtrise les coûts, développer les parcours résidentiels et l'accession sociale à la propriété, lutter contre l'habitat indigne et dégradé, engager la transition énergétique dans le secteur du bâtiment.

Vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que le niveau de crédits en AE dans un premier temps puis en CP ensuite soit en mesure d'accompagner le financement de ce plan.

Ils considèrent en outre que, compte tenu du caractère hétérogène des territoires, ces crédits devraient faire l'objet d'une répartition prenant davantage en compte les besoins de chacun d'entre eux.

Répartition par territoire des crédits de la ligne budgétaire unique inscrits en loi de finances initiale et consommés en 2014

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Par ailleurs, l'augmentation des CP de la LBU entre 2011 et 2015 n'a pas permis d'éviter le retour à un niveau important des impayés de l'État vis-à-vis des bailleurs sociaux qui s'élevaient à 22,2 millions d'euros en 2014, contre 7,2 millions d'euros en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent que la diminution des CP prévue pour 2016 obère les capacités de l'État à diminuer le montant des impayés de l'État à l'égard des bailleurs sociaux.

V. LE SOUTIEN AUX TERRITOIRES ULTRAMARINS

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DE LA NOUVELLE « GÉNÉRATION » DES CONTRATS DE PLAN ÉTAT-RÉGIONS

L'action 02 « Aménagement du territoire » du programme 123 « Conditions de vie en outre-mer » rassemble pour l'essentiel les crédits destinés au financement de la politique contractuelle État-collectivités (contrats de plan État-régions pour les cinq départements d'outre-mer, contrats de développement pour Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna, et contrats de projets pour la Polynésie française).

Elle comporte en outre diverses actions destinées à financer des mesures spécifiques à certains territoires (prévention des risques naturels, etc.) ainsi que dans les domaines de la protection de l'environnement, de la préservation de la biodiversité et du développement économique .

S'agissant des crédits destinés au financement des opérations contractualisées, il convient tout d'abord de rappeler que la précédente génération de contrats de plan État-régions (CPER) est arrivée à échéance en 2013 .

Fin 2014, année de transition permettant d'achever les projets de la programmation 2007-2013, le taux d'engagement des CPER s'élevait à 92 % (contre 83 % en moyenne nationale).

La nouvelle génération de contrats de plan État-Région 2015-2020 vise plus spécifiquement à financer des opérations intervenant dans six domaines :

1. les infrastructures et services collectifs de base, la lutte contre la vulnérabilité des territoires et populations ;

2. l'aménagement urbain durable ;

3. la gestion des ressources énergétiques et environnementales ;

4. le développement de la recherche et de l'innovation, les filières d'excellence ;

5. la cohésion sociale et l'employabilité ;

6. le développement économique durable.

Les crédits destinés au financement des opérations contractualisées s'élèveront, en 2016, à 137 millions d'euros en AE et à 161 millions d'euros en CP, soit une quasi stabilisation en AE et une augmentation de près de 4 % en CP .

42,5 millions d'euros en AE seront consacrés au financement des opérations mises en oeuvre dans le cadre de la nouvelle génération de CPER, selon la répartition suivante. Les 57,5 millions d'euros en CP inscrits sur cette action permettront principalement de financer les opérations engagées au titre de la précédente génération.

Répartition par territoire des crédits consacrés aux contrats de plan

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

S'agissant des contrats de projets et de développement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, 94,5 millions d'euros en AE et 103,1 millions d'euros en CP sont prévus au titre de l'exercice 2016. Ces montants sont quasi stables pour les AE (- 0,2 million d'euros) et en légère augmentation pour les CP (+ 1,6 million d'euros). Ces crédits seront répartis de la manière suivante :

- Saint-Pierre-et-Miquelon : 1,4 million d'euros en AE et en CP au titre du contrat de développement 2015-2018 ;

- Nouvelle-Calédonie : 57,6 millions d'euros en AE et 65,4 millions en CP au titre des contrats de développement 2011-2015 prolongés jusqu'au 31 décembre 2016 ;

- Saint-Martin : 7,5 millions d'euros en AE et 5,7 millions d'euros en CP au titre du contrat de développement 2014-2020 ;

- Wallis-et-Futuna : 5,3 millions d'euros en AE et 5,1 millions d'euros en CP au titre du contrat de développement 2012-2016 ;

- Polynésie française : 22,7 millions d'euros en AE et 25,5 millions d'euros en CP au titre du nouveau contrat de projets signé le 9 mars 2015. Il est important de noter que, pour la seconde année consécutive, les crédits alloués en AE et en CP s'avèrent très inférieurs à ceux prévus contractuellement, soit 30 millions d'euros en AE et CP. Cette situation a déjà conduit en 2015 à l'abandon de plusieurs opérations, notamment la construction d'un pôle de santé mentale, et devrait produire des conséquences similaires en 2016 si rien n'était fait en cours d'exercice pour réajuster les crédits en fonction des projets susceptibles d'être lancés.

B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE ET DE L'ÉGALITÉ DES CHANCES ESSENTIELLEMENT LIÉE À LA PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DU RÉGIME DE SOLIDARITÉ TERRITORIAL DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

L'action 4 du programme 123 vise à financer des opérations dans le domaine sanitaire et social (actions d'information et de prévention, de prise en charge des patients, d'amélioration de l'accès à l'offre de soins, en matière de protection sociale, etc.) et en matière culturelle, sportive et en faveur de la jeunesse (aide à la création ultramarine et à sa diffusion, soutien aux associations culturelles, organisation de manifestations, etc.).

Cette action sera dotée de 17,75 millions d'euros en AE comme en CP. L'augmentation significative des crédits en faveur de cette action en 2016 (+ 98 % en AE et en CP) résulte pour l'essentiel d'une mesure de périmètre .

En effet, conformément à la convention signée le 16 avril 2015 entre l'État et la Polynésie française, l'État s'est engagé à participer au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française à hauteur de 12 millions d'euros par an jusqu'en 2017 dans le cadre de la réforme de ce dispositif.

C. UNE HAUSSE EN TROMPE L'oeIL DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS

L'action 06 « Collectivités territoriales » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » rassemble plusieurs dotations de l'État au profit des collectivités territoriales ultramarines. Elle est dotée, pour l'année 2016, de 199 millions d'euros en AE et de 189 millions d'euros en CP.

Ses crédits progressent de 3,8 % en AE et de 3,5 % en CP par rapport à 2015. Il convient cependant de noter que cette augmentation résulte pour l'essentiel d'une mesure de périmètre . En effet, la dotation globale de construction et d'équipement des collèges de Nouvelle-Calédonie (DGCEC), qui était jusqu'à présent inscrite sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est transférée sur le programme 123 à compter du 1 ^er janvier 2016. Cette dotation, qui évolue en fonction de la population scolarisée dans les collèges publics, bénéficiera de 12,2 millions d'euros en AE comme en CP.

Hors mesure de périmètre les crédits de l'action 06 diminuent de 4,7 millions d'euros (- 2,5 %) en AE et de 5,6 millions d'euros en CP (- 5,6 %) entre 2015 et 2016.

Les crédits de l'action 06 sont constitués à 71 % par l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne (dotation globale de développement économique) dotée pour 2016 de 144,9 millions d'euros (- 2,8 %) en AE et 134,3 millions d'euros en CP (- 1,7 %). Cette dotation recouvre trois dispositifs :

- la dotation globale d'autonomie (80,4 millions d'euros en AE comme en CP contre 84,5 millions d'euros en AE et en CP en 2015). Cette dotation, versée directement à la Polynésie française, n'est plus indexée sur la dotation globale de fonctionnement depuis le 1 ^er janvier 2015, mais elle fait l'objet d'une modulation spécifique ;

- la dotation territoriale d'investissements versée au communes (9 millions d'euros en AE et CP, soit un montant identique à 2015) ;

- la contractualisation sur les projets d'investissement prioritaires (51,3 millions d'euros en AE et 44,7 millions d'euros en CP soit un montant identique à celui de 2015 en AE et supérieur de 1,6 million d'euro en CP).

Après deux baisses consécutives de la dotation globale d'autonomie en 2014 et 2015, les parlementaires de la Polynésie française ont demandé au Gouvernement que cette dotation très symbolique liée à « l'après nucléaire » soit impérativement maintenue en 2016.

D. LE FONDS EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENT : UNE DOTATION STABILISÉE, UN OBJECTIF DE 500 MILLIONS D'EUROS D'ICI 2017 INATTEIGNABLE

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) a été créé par l'article 31 de la loi pour le développement économique des outre-mer. Il vise à contribuer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Un appel à projet a été lancé en janvier 2013 dans chacun des territoires conduisant à la sélection d'opérations d'investissement contribuant de manière au développement économique, social et énergétique des territoires ultramarins.

Les investissements ont notamment concernés les thèmes suivants : adduction d'eau potable et assainissement, gestion des déchets, désenclavement, infrastructures numériques, infrastructures d'accueil des entreprises, prévention des risques naturels, équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social, et énergies renouvelables et développement durable.

Depuis 2013, 108 opérations ont été sélectionnées pour un volume d'investissement s'élevant à 365 millions d'euros.

Crédits alloués au fonds exceptionnel d'investissement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2016, les AE devraient être stables par rapport à 2015 et s'établir à 40 millions d'euros. En revanche, les CP continueront de croître, passant de 26,2 millions d'euros à 27,9 millions d'euros, en cohérence avec les niveaux de consommation constatés depuis 2012.

Si l'objectif de doter ce fonds de 500 millions d'euros d'ici 2017 fixé par le président de la République semble désormais inatteignable, vos rapporteurs spéciaux appellent au maintien de cet outil. En effet, dans le cadre de leur contrôle budgétaire sur ce dispositif, vos rapporteurs spéciaux ont constaté l'important effet de levier du FEI. Au cours d'un déplacement effectué par vos rapporteurs spéciaux à La Réunion en septembre 2015, plusieurs maires leur ont ainsi indiqué n'avoir pu mobiliser d'autres sources de financements pour la réalisation d'infrastructures (école, halle de marché, etc.) qu'en raison de la participation financière de l'État via le FEI, qui attestait de la qualité du projet.

E. L'APPUI À L'ACCÈS AUX FINANCEMENTS BANCAIRES

Enfin, l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » vise à favoriser les investissements et les projets d'infrastructures (notamment dans les domaines de l'adduction d'eau potable, de l'assainissement, de la gestion des déchets mais aussi de la cohésion sociale et de l'aménagement urbain) des acteurs publics en facilitant l'accès au crédit bancaire par une réduction de son coût ou une meilleure couverture des risques. Les crédits de l'action 09 « Appui à l'accès aux financements bancaires » permettent de bonifier les prêts accordés aux personnes publiques.

Cette action est mise en oeuvre par l'Agence française pour le développement (AFD).

Comme le montrent les tableaux ci-dessous, en 2014, 84 prêts bonifiés ont été accordés par l'AFD pour un montant d'engagements de 500 millions d'euros. Ces engagements ont contribué à un montant total d'investissement de 2,7 milliards d'euros.

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par territoire

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par bénéficiaire

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Nombre et montants des bonifications autorisées
et montant des engagements effectués par secteur

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les crédits ouverts pour 2016 au titre de cette action s'élèvent à 26,6 millions d'euros en AE (- 6,1 % par rapport à 2015) et à 11,7 millions d'euros en CP (+ 21,2 % par rapport à 2015).

VI. L'AIDE À LA CONTINUITÉ TERRITORIALE : UN DISPOSITIF RÉFORMÉ EN 2015 ET ÉTENDU EN 2016

Les crédits de l'action 03 « Continuité territoriale » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sont principalement destinés à financer le fonds de continuité territoriale (FCT).

Cette action est dotée pour 2015 de 42,5 millions d'euros en AE (+ 3,2 %) et de 43,2 millions d'euros en CP (+ 5,1 %) parmi lesquels 33,6 millions d'euros en AE comme en CP seront consacrés au fonds de continuité territoriale (+ 4 % par rapport à 2015). 28,5 millions d'euros seront gérés par l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM), unique opérateur de la mission.

Aux termes de l'article L. 1803-1 du code des transports, la politique nationale de continuité territoriale doit tendre « à rapprocher les conditions d'accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d'outre-mer ».

Elle se traduit par le versement d'aides aux particuliers résidents des outre-mer pour le financement des déplacements en métropole et, pour les personnes en formation professionnelle en mobilité, de prestations de vie quotidienne et pédagogiques.

Créé par l'article 50 de la loi pour le développement économique des outre-mer, le fonds de continuité territoriale constitue le support des aides à la continuité territoriale. Le FCT est notamment chargé de financer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT) pour tous publics (9,8 millions d'euros en AE et CP pour 2016) ;

- le passeport-mobilité études (PME) pour les étudiants et les lycéens (16 millions d'euros en AE et CP pour 2016) ;

- le passeport-mobilité formation professionnelle (PMFP) pour les personnes ayant un projet d'insertion professionnelle (7 millions d'euros en AE et CP pour 2016).

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux prennent acte de la création d'un nouveau dispositif en 2016 : l'aide à la continuité funéraire . Dotée de 800 000 euros , cette aide permettra de prendre en charge une partie des frais liés au rapatriement du corps des ultramarins ayant leur résidence principale en outre-mer et décédés dans l'hexagone.

Compte tenu de la dynamique haussière du montant des aides accordées (cf. tableau ci-après) et, en particulier, du dispositif tous publics (ACT), une réforme est intervenue en 2015.

Évolution du coût des dispositifs en faveur de la mobilité entre 2011 et 2015

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Vos rapporteurs spéciaux regrettent cependant que le décret n° 2015-166 du 13 février 2015 ait réduit de 50 % le montant des aides à taux simple et ait mis en place un droit quadriennal et non triennal, ainsi que cela était mentionné dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2015 . Sollicité sur ce point par vos rapporteurs spéciaux, le ministère des outre-mer a indiqué que le projet de loi de finances pour 2015 prévoyait en réalité l'exercice d'un droit quadriennal, c'est-à-dire espacé de trois années.

Ils déplorent que les modalités précises de la réforme de l'aide à la continuité territoriale n'aient pas été clairement expliquées lors de l'examen de la mission « Outre-mer » au Sénat l'an dernier, alors que ce sujet a fait l'objet d'une très forte contestation.

Conditions d'octroi des aides à la continuité territoriale depuis la réforme de 2015

Source : Projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Cabinet de la ministre des Outre-mer

- M. Jean-Bernard Nilam, conseiller chargé de la fonction publique, des collectivités territoriales, du budget et de la fiscalité ;

- M. Matthieu Denis-Vienot, conseiller chargé des affaires politiques et parlementaires.

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* ¹ Cour des comptes, « La santé dans les Outre-mer », rapport public thématique, juin 2014.

* ² Rapport d'information n° 710 (2013-2014) d'Éric Doligé et Michel Vergoz, fait au nom de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 9 juillet 2014.

* ³ Inspection générale des affaires sociales et inspection générale de l'administration, « L'insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA en outre-mer », décembre 2014.

* ⁴ Engagements juridiques non couverts par des paiements.

* ⁵ Opérations pour lesquelles la dette est constituée mais qui n'ont pas encore donné lieu à paiement.

* ⁶ Rapport d'information n° 628 (2012-2013) d'Éric Doligé et de Serge Larcher, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013.

* ⁷ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁸ Rapport d'information n° 628 (2012-2013) d'Éric Doligé et de Serge Larcher, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013.