Mission « Ecologie développement et mobilité durables » - programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PROGRAMME 203
  « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
  
  • I. L'AFITF, ACTEUR CENTRAL DU FINANCEMENT DES GRANDES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, NE BÉNÉFICIERA PAS DES CRÉDITS NÉCESSAIRES AU RESPECT DE SES ENGAGEMENTS EN 2017
    
    • 1. L'absence d'une véritable mission « transport », signe de l'insuffisante attention portée à cette politique dans notre pays
      
    • 2. L'AFITF manque toujours de transparence, en dépit des demandes réitérées de transmission de son budget prévisionnel
      
    • 3. Si le Gouvernement prévoit que les ressources de l'AFITF devraient augmenter en 2017 au prix de prévisions très optimistes, l'agence demeurera quoi qu'il arrive dans l'incapacité de faire face à tous ses engagements
      
  • II. LE BUDGET DU PROGRAMME 203 CONNAÎTRA UNE NOUVELLE FOIS UNE LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT AUX ANNÉES PRÉCÉDENTES
    
    • 1. La subvention à SNCF Réseau représente 77,8 % des crédits du programme, soit près de 2,5 milliards d'euros
      
    • 2. La modernisation et le développement des infrastructures routières seront exclusivement financés par des fonds de concours en 2017
      
    • 3. Le montant des crédits consacrés à l'entretien et à l'exploitation du réseau routier national sera strictement identique en 2017 à celui de 2016
      
    • 4. L'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » porte à titre principal la subvention à Voies navigables de France, en légère hausse pour 2017
      
  • III. UN PROGRAMME AUQUEL SONT RATTACHÉS TROIS GRANDS OPÉRATEURS : SNCF RÉSEAU, LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS ET VOIES NAVIGABLES DE FRANCE
    
    • 1. Si le programme 203 et l'AFITF jouent un rôle majeur dans le financement de SNCF Réseau, le contrat de performance qui fixera la trajectoire financière de l'établissement se fait toujours attendre
      
    • 2. La société du Grand Paris, rattachée au programme 203 bien qu'elle soit uniquement financée par des taxes affectées, monte rapidement en puissance
      
    • 3. Voies navigables de France est parvenu à mettre en oeuvre la réforme prévue par la loi de 2012 mais doit moderniser son réseau
      
• PROGRAMME 205
  « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »
  
  • 1. La sécurité et la sûreté maritimes demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la légère hausse des crédits qui leur est consacrée
    
  • 2. La qualité de la formation et des actions en faveur des gens de mer, atout majeur pour l'emploi maritime
    
  • 3. L'extension des exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime se traduira par une hausse de 29,4 % des crédits de l'action 03 « Flotte de commerce » en 2017
    
  • 4. Les crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer connaissent une diminution substantielle
    
  • 5. La gestion durable des pêches et de l'aquaculture demeure une priorité dans le cadre de la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)
    
• COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
  « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »
  
  • I. DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE EN PLEIN BOULEVERSEMENT
    
    • A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ÉTAT
      
      • 1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution
        
      • 2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle
        
      • 3. L'offre de TET est en plein bouleversement, entre fermeture de lignes de nuit et reprises de lignes de jour par les régions sous forme de lignes TER
        
    • B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT
      
  • II. UN BUDGET EN FORTE HAUSSE DE 23 MILLIONS D'EUROS PAR RAPPORT À 2016 POUR COMPENSER UN DÉFICIT D'EXPLOITATION QUI TEND À S'AGGRAVER
    
    • A. LA COMPENSATION D'UNE PARTIE DU DÉFICIT D'EXPLOITATION DES LIGNES TET
      
    • B. LA MAINTENANCE ET LE RENOUVELLEMENT D'UN MATÉRIEL ROULANT DEVENU OBSOLÈTE
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

PROGRAMME 203
« INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

I. L'AFITF, ACTEUR CENTRAL DU FINANCEMENT DES GRANDES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, NE BÉNÉFICIERA PAS DES CRÉDITS NÉCESSAIRES AU RESPECT DE SES ENGAGEMENTS EN 2017

1. L'absence d'une véritable mission « transport », signe de l'insuffisante attention portée à cette politique dans notre pays

Lors de l'examen des trois précédents projets de loi de finances, votre rapporteur spécial avait plaidé pour qu'une mission à part entière soit consacrée au budget des infrastructures et services de transport, qui représente un enjeu financier et socio-économique considérable pour notre pays.

Force est de constater que cette demande n'a toujours pas été entendue.

Il faut pourtant une nouvelle fois rappeler que, tant d'un point de vue administratif que parlementaire, la politique publique des transports est bien distincte de la politique publique en faveur de l'écologie .

De fait, il est réducteur de la présenter principalement sous l'angle du développement durable - problématique dont votre rapporteur spécial ne sous-estime nullement l'importance - alors qu'elle représente également un enjeu capital en matières économique , industrielle , sociale et d'aménagement du territoire .

En outre, d'un strict point de vue budgétaire, la grande mission « Écologie, développement et mobilité durables » ne comporte aucune cohérence interne car, contrairement aux autres programmes, le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est caractérisé par un apport très significatif de fonds de concours ( cf. infra ) et par une budgétisation largement pluriannuelle compte tenu du poids des investissements financés.

Plus profondément, cette faible visibilité budgétaire de la politique des transports et le rang de secrétaire d'État attribué au membre du Gouvernement qui en a la charge, traduit l'affaiblissement d'une politique dont notre pays s'est pourtant longtemps enorgueilli et qui reste stratégique pour notre avenir .

Sans revenir sur l'ensemble des arguments déjà développés les années précédentes, votre rapporteur spécial réitère donc sa préconisation qui vise à assurer une plus grande lisibilité aux budgets concernés mais aussi à favoriser un vote plus éclairé de la représentation nationale .

2. L'AFITF manque toujours de transparence, en dépit des demandes réitérées de transmission de son budget prévisionnel

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 ^{2 ( * )} dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) .

Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est actuellement présidée par le député Philippe Duron , que votre rapporteur spécial a entendu dans le cadre de la préparation du présent rapport. Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM . Ainsi que le reconnaît l'AFITF, elle est « un opérateur transparent » ^{3 ( * )} , une caisse de financement dont les décisions engagent l'État .

Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2017, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions , l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national , mais inclut les dépenses de modernisation , de gros entretien et de régénération des réseaux , et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».

Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État ( cf. infra ), à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal , en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier .

Or, les fonds de concours ne sont qu'évaluatifs et, s'agissant de l'AFITF, le Parlement ne dispose pas de son budget initial au moment où il se prononce sur les crédits du présent programme car ledit budget n'est adopté qu'en décembre .

Ce recours à un établissement public vise délibérément à soustraire les crédits nécessaires au financement des projets d'infrastructures de transport aux délibérations budgétaires annuelles et aux règles qui les régissent ^{4 ( * )} . Il s'agit de « sanctuariser » ces crédits pour avoir l'assurance de pouvoir faire face aux engagements pluriannuels qu'impliquent nécessairement ce type de projets ^{5 ( * )} .

La Cour des comptes se montrent particulièrement critique envers cet opérateur dont elle dénonce « l'absence de plus-value ».

Elle considère en effet, dans un référé transmis au Premier ministre le 10 juin 2016, qu'il entraîne « une débudgétisation massive » sans pour autant garantir « un pilotage pluriannuel des investissements de transport dans le cadre d'une trajectoire financière maîtrisée ainsi qu'une orientation des financements de l'État vers les projets les plus créateurs de valeur pour la société ».

Pour sa part, votre rapporteur spécial, longtemps sceptique sur l'apport de l'AFITF, considère désormais que son conseil d'administration peut constituer un lieu de débat utile , pour peu que ses membres puissent bénéficier d'éclairages sur les décisions à prendre suffisamment en amont des réunions. En effet, il présente l'avantage de réunir des personnes d'horizons divers (plusieurs administrations centrales, élus locaux, parlementaires, personnalité qualifiée), permettant une décision plus éclairée sur les choix et les priorités des infrastructures à financer .

En outre, la sanctuarisation des crédits pluriannuels des infrastructures de transport auquel procède cette agence présente une véritable pertinence , même si elle est peu conforme aux principes budgétaires chers à la Cour des comptes.

En revanche, l'utilisation de ces crédits est beaucoup trop soustraite à un contrôle effectif du Parlement .

En effet, les parlementaires ne se voient remettre au moment de l'examen des lois de finance aucun budget prévisionnel de l'AFITF , et doivent se contenter du seul programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission Écologie, qui ne porte pourtant qu'une part minoritaire des crédits consacrés par l'État aux infrastructures de transport.

Cette année encore, bien qu'elle ait rencontré le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer et le président de l'AFITF, nul n'a été en mesure de lui remettre ce document .

Le budget prévisionnel de l'AFITF , dont la version définitive est adoptée en décembre par son conseil d'administration, est pourtant déjà largement finalisé au moment où le Parlement examine le projet de loi de finances.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial réclame, conformément aux voeux du groupe de travail constitué par votre commission sur le financement des infrastructures de transport dans son rapport d'information « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement » ^{6 ( * )} , que le budget prévisionnel de l'AFITF soit systématiquement transmis au Parlement avant l'examen de la loi de finances , afin que députés et sénateurs puissent enfin opérer un véritable contrôle sur les crédits destinés par l'État au financement des infrastructures de transport .

En effet, sans ce document, le circuit budgétaire du financement des infrastructures et la multiplicité des organismes concernés (SNCF Réseau, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.), rendent très difficile - voire impossible - de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures de transport en France .

3. Si le Gouvernement prévoit que les ressources de l'AFITF devraient augmenter en 2017 au prix de prévisions très optimistes, l'agence demeurera quoi qu'il arrive dans l'incapacité de faire face à tous ses engagements

Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées . Depuis 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État (jusqu'en 2014, ladite subvention était portée par le présent programme 203).

Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

D'après les documents transmis à votre rapporteur spécial, l'AFITF a engagé 33 milliards d'euros depuis sa création.

L'équilibre financier de l'AFITF apparaît pour le moins instable car elle doit faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels. Fin 2016, une somme d'environ 11,3 milliards d'euros concernant à 63 % le mode de transport ferroviaire devrait ainsi rester à mandater , soit un montant légèrement inférieur à six exercices au regard du budget actuel de l'AFITF. Ce montant tend à se réduire , puisqu'il était de 11,8 milliards d'euros fin 2015.

En outre, l'AFITF est lourdement endettée : entendu par votre rapporteur spécial, Philippe Duron, président de l'AFITF, a indiqué que fin 2016 l'agence devrait 734 millions d'euros à SNCF Réseau , dont 535 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique. Le paiement de cette dette devrait s'étaler sur trois ans.

À l'heure où votre rapporteur spécial rédigeait le présent rapport, le budget de l'AFITF n'était pas encore arrêté (il ne le sera qu'au mois de décembre).

Cependant, selon les premiers éléments qui lui ont été transmis, l'AFITF pourrait disposer, en crédits de paiement, de 2,2 milliards d'euros en 2017 environ, contre 1,9 milliard d'euros en 2016, soit une augmentation de 16 % de ses moyens .

Une telle hausse pourrait paraître satisfaisante, mais elle demeure en réalité très insuffisante pour couvrir l'ensemble des besoins en crédits de paiement de l'AFITF en 2017, qui sont évalués par l'agence et par la DGITM elle-même à 2,8 milliards d'euros , soit 600 millions d'euros supplémentaires, cette hausse des besoins devant se poursuivre dans les années à venir pour atteindre 3,2 milliards d'euros en 2018 et 3,1 milliards d'euros en 2019.

Du reste, selon l'AFITF, l'évaluation faite par le Gouvernement pour les ressources de l'AFITF en 2017 serait pour le moins optimiste et plus probablement surévaluée d'environ 100 millions d'euros .

S'il « suffit » d'affecter 20 millions d'euros supplémentaires pour atteindre un volume de 735 millions d'euros de TICPE attribués à l'AFITF, comme le Gouvernement s'y engage dans le projet de performances pour 2017, et si l'augmentation de 0,9 % des recettes de taxe d'aménagement du territoire paraît envisageable, les prévisions de recette pour la taxe domaniale et sur les amendes radars, en forte hausse par rapport aux exercices précédents, paraissent manquer de sincérité .

En effet, dans sa lettre plafond, le Gouvernement envisage des recettes de 350 millions d'euros de redevance domaniale contre 330,5 millions d'euros en 2016 , soit une hausse surprenante de 5,9 % , alors qu'une hausse de 3,5 % au maximum paraît nettement plus plausible, ce qui correspondrait à des recettes de 342 millions d'euros .

Encore plus étonnant, le Gouvernement prévoit des recettes d'amendes radars de 400 millions d'euros en 2017, alors qu'elles devraient s'établir à 309 millions d'euros en 2016 (pour une prévision initiale de 360 millions d'euros du Gouvernement).

Mais même si elle devait disposer de 2,2 milliards d'euros, l'Agence ne parviendrait pas à faire face au rythme de ses paiements , qui exigent une ressource de 2,8 milliards d'euros , pour financer :

- les fonds de concours du programme 203 (régénération des routes, sécurisation des tunnels et du réseau routier hors tunnels, sécurité ferroviaire, régénération du réseau fluvial, etc.) ;

- les échéances de l'année 2017 pour les conventions de financement en cours (LGV, rocade L2 à Marseille, nouvelle route littorale à la Réunion, etc.) ;

- les projets nouveaux pour lesquels des crédits sont nécessaires (financement de nouvelles rames pour les lignes TET, autoroute A 45 entre Lyon et Saint-Etienne, tunnel du Lyon-Turin, canal Seine-Nord Europe) ;

- les contrats de plan État-régions (CPER) 2015-2020 ;

- le remboursement de la dette de 734 millions d'euros à SNCF Réseau .

Besoins budgétaires de l'AFITF en 2017

Source : AFITF, d'après le tableau de gestion des conventions

Selon l'AFITF, « si le niveau de ses ressources est confirmé à 2,2 milliards d'euros , l'agence devra adopter un scénario de rigueur combinant par exemple un gel du remboursement de la dette envers SNCF Réseau avec le report sur l'exercice 2018 de plusieurs opérations nouvelles ou avec une réduction de - 20 % des crédits destinés aux CPER et à la régénération des réseaux existants .

« Un budget de 2,2 milliards d'euros en 2017 impliquerait de reporter près de 600 millions d'euros de paiements de l'AFITF, posant un problème croissant de ressources pour l'agence dans les années futures. Cela conduirait aussi à maintenir une dette d'environ 800 millions d'euros envers SNCF Réseau à la fin de l'année 2017 , notamment pour la LGV Tours-Bordeaux, ce qui mettrait l'État en position délicate à l'égard des collectivités associées au financement de ce projet. Cela aurait un impact négatif sur l'activité des travaux publics , impliquant une perte de l'ordre de 10 000 emplois en 2017 , soit pratiquement 4 % de l'ensemble des salariés de ce secteur ».

Si l'Agence devra limiter ses engagements sur les projets nouveaux pour retrouver quelques marges de manoeuvre financières , votre rapporteur spécial estime que le niveau de ses recettes devrait être relevé en 2017 pour atteindre les 2,8 milliards d'euros dont elle a impérativement besoin pour fonctionner.

Votre rapporteur spécial estime donc qu'il sera nécessaire de lui affecter en 2017 une part plus importante du rehaussement de la TICPE qui avait été décidé en 2015 pour compenser l'abandon de l'écotaxe poids lourds.

II. LE BUDGET DU PROGRAMME 203 CONNAÎTRA UNE NOUVELLE FOIS UNE LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT AUX ANNÉES PRÉCÉDENTES

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » entre 2016 et 2017, hors fonds de concours de l'AFITF et des collectivités territoriales.

Il est doté pour 2017 de 3 160 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3 181,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit, dans les deux cas, une légère baisse de ses crédits de - 1,3 % .

Ainsi que l'a expliqué François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer lors de son audition, cette diminution des crédits se retrouve sur la plupart des agrégats du programme , à l'exception de la subvention à l'établissement public Voies navigables de France (VNF) , qui augmente légèrement pour lui permettre de mettre en oeuvre la hausse du point d'indice décidées par le Gouvernement

Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial , le montant de mise en réserve pour le présent programme pourrait être évalué à environ 240 millions d'euros en AE et 241 millions d'euros en CP, soit un niveau analogue à celui de 2016.

Évolution des crédits du programme 203 entre 2016 et 2017

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances pour 2017

Comme évoqué supra , l'une des principales caractéristiques du programme 203 réside dans le poids des fonds de concours , principalement en provenance de l'AFITF, mais également des collectivités territoriales, qui viennent abonder ses crédits, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Évaluation des fonds de concours pour 2017

Source : projet annuel de performances pour 2017

Ainsi, pour 2017, les autorisations d'engagement inscrites sur le programme s'élèvent à 3 160,0 millions d'euros auxquelles s'ajoutent 1 471,4 millions d'euros de fonds de concours, soit un total de 4 634,4 millions d'euros .

Les crédits de paiements inscrits atteignent, pour leur part, 3 181,6 millions d'euros et les fonds de concours 1 482,8 millions d'euros , soit un total de 4 664,4 millions d'euros .

Les fonds de concours représentent ainsi 31,8 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 203, soit une proportion stable par rapport à 2016.

1. La subvention à SNCF Réseau représente 77,8 % des crédits du programme, soit près de 2,5 milliards d'euros

L'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » vise à améliorer les performances des réseaux de transports collectifs et ferroviaires existants et à créer de nouvelles infrastructures. Elle porte à elle seule 77,8 % des crédits du programme 203 .

Elle regroupe en 2017 2 457 millions d'euros de crédits d'intervention (AE=CP), soit un montant identique à celui de 2016, que viennent compléter des fonds de concours versés par l'AFITF pour un montant évalué à 370 millions d'euros en AE et 302,1 millions d'euros en CP.

L'intégralité des 2 457 millions d'euros de crédits budgétaires de l'action 10 seront versés en 2017 à l'établissement public SNCF Réseau afin de concourir à son équilibre financier et subventionner de la sorte l'infrastructure ferroviaire (voir infra ).

Selon le projet annuel de performances pour 2017, les fonds de concours versés par l'AFITF et rattachés à la présente action 10 « correspondent pour la plus grande partie à la part de l'État au financement des opérations contractualisées dans les contrats de plan État-régions 2015-2020 et les contrats de projets 2007-2013 , pour les volets ferroviaires, transport combiné et transports collectifs. »

« Ils intègrent également les contributions de l'AFITF au financement des infrastructures de transport ferroviaire , combiné ou collectif hors CPER pour des opérations gérées par les services déconcentrés du ministère au titre des opérations de mise en accessibilité sur le périmètre de SNCF Réseau , de l'engagement national pour le fret ferroviaire (ENFF) ou des acquisitions foncières du projet Lyon-Turin » .

2. La modernisation et le développement des infrastructures routières seront exclusivement financés par des fonds de concours en 2017

L'action 01 « Développement des infrastructures routières » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national , concédé comme non concédé afin de le rendre plus sûr, de réduire les points de congestion chronique, d'améliorer l'accessibilité des territoires et de réduire son impact environnemental.

Elle ne porte aucun crédit budgétaire et est exclusivement financée par des fonds de concours qui devraient représenter en 2017 623,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 691,8 millions d'euros en crédits de paiement versés par :

- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé ^{7 ( * )} , à hauteur de 373,5 millions d'euros en AE et 415,7 millions d'euros en CP ;

- les collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), à hauteur de 250 millions d'euros en CP et de 275,9 millions d'euros en CP. Le projet de performances pour 2017 précise d'ailleurs que « la modernisation des infrastructures routières nationales s'effectue principalement au travers de l'exécution des volets routiers des CPER 2015-2020, cofinancés par les collectivités territoriales à hauteur de 44 % ».

Parmi les nombreux projets qui seront financés par les crédits des fonds de concours transitant par l'action 01 en 2017 figurent notamment :

- la route Centre Europe Atlantique dans la région Bourgogne ;

- l'autoroute A 34 entre Charleville Mézières et la frontière belge ;

- le financement du contrat de partenariat pour la construction de la seconde rocade de Marseille (L2).

Plus généralement, ces crédits permettent également de financer l'apport de l'État aux volets routiers des CPER.

Il convient également de noter que l'indemnité de 48 millions d'euros versée à Écomouv' en 2017, à la suite de la résiliation du contrat conclu avec cette société le 20 octobre 2011 sera financée par des fonds de concours de l'AFITF associés à l'action 01 .

Pour mémoire, l'indemnité globale que l'État doit verser à Écomouv' est de 969,2 millions d'euros . Sur cette somme, 527,4 millions d'euros ont été versés en 2015 puis 47 millions d'euros en 2016, les paiements étant échelonnés jusqu'en 2024 .

3. Le montant des crédits consacrés à l'entretien et à l'exploitation du réseau routier national sera strictement identique en 2017 à celui de 2016

Portant 10 % des crédits du programme 205, l'action 12 « Entretien et exploitation du réseau routier national », qui bénéficiera en 2017 de 315,2 millions d'euros en AE et de 321,3 millions d'euros en CP, soit un niveau de crédits strictement identique à celui de 2016, comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé , à son exploitation , aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières , aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers . La répartition des crédits de l'action 12 entre ces différentes opérations est détaillée dans le tableau infra .

Répartition des crédits pour 2017 de l'action 12
« Entretien et exploitation du réseau routier national »

Source : projet annuel de performances pour 2017

Les crédits de l'action 12 seront complétés par des fonds de concours évalués à 315,2 millions d'euros en AE et 321,3 millions d'euros en CP pour 2017.

L'AFITF contribuerait ainsi à hauteur de 390 millions d'euros en AE et 406 millions d'euros en CP aux programmes de mise en sécurité des tunnels, d'équipements dynamiques, de régénération des chaussées, des ouvrages d'art et équipements, d'aménagement de sécurité et d'extension d'aires poids-lourds du réseau routier national non concédé.

En outre, des collectivités territoriales et des tiers privés devraient participer à l'entretien et l'exploitation du réseau routier national via le versement de 5 millions d'euros (AE=CP) sous forme de fonds de concours.

Il y a en effet urgence à moderniser notre réseau routier non concédé : alors que la borne supérieure du vieillissement acceptable des chaussées est en général estimée à environ dix ans , celle du réseau routier national de notre pays est aujourd'hui d'environ douze ans .

4. L'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » porte à titre principal la subvention à Voies navigables de France, en légère hausse pour 2017

L'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires » , qui bénéficiera en 2017 de 304,8 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 313,1 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit 9,6 % des crédits du programme , porte des crédits en faveur des grands ports français , du transport fluvial et des infrastructures aéroportuaires qui relèvent de l'État.

80,6 % de ces crédits constituent la subvention pour charges de service public versée à l'établissement public Voies navigables de France (VNF) , qui s'établira à 252,4 millions d'euros (AE=CP) en 2017, en très légère augmentation pour pouvoir absorber la hausse du point d'indice de la fonction publique décidée par le Gouvernement.

Concernant le renforcement de la compétitivité des grands ports français à l'échelle européenne , 45,5 millions d'euros (AE=CP) sont prévus pour l'entretien (dragage) des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes .

Le soutien au développement des infrastructures aéroportuaires qui relèvent encore de l'État après le transfert de 150 aérodromes aux collectivités territoriales qui s'est achevé en 2007, est le dernier grand volet de l'action 11. Celui-ci se verra notamment consacrer 1,4 million d'euros en AE et 7,8 millions d'euros en CP au titre des dépenses d'investissement.

À la suite de la consultation des électeurs de Loire-Atlantique du 26 juin 2016 sur le projet de transfert de l'aéroport de Nantes à Notre-Dame-des-Landes, 2 millions d'euros en CP sont également prévus pour le lancement des travaux de construction.

Les crédits de l'action 11 sont complétés par des fonds de concours de l'AFITF estimés à 44 millions d'euros en AE et 43,5 millions d'euros en CP et destinés à financer la part de l'État dans les CPER pour les volets portuaire et fluvial ainsi que le plan de relance portuaire qui prévoyait le versement aux grands ports maritimes de 174 millions d'euros sur cinq ans.

L'action 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres » , dotée de 43,1 millions d'euros (AE=CP) pour 2017, en hausse de 1,4 % par rapport à 2016, regroupe seulement 1,4 % des crédits du programme 205 mais assure le financement d'un ensemble très diversifié de missions assurés par l'État dans le cadre de la politique des transports terrestres , notamment :

- la compensation à hauteur de 25,7 millions d'euros (AE=CP) à SNCF Mobilités des tarifications sociales nationales mises en oeuvre à la demande de l'État sur les services d'intérêt national pour favoriser l'accès de certaines populations au transport ferroviaire (il existe huit tarifs sociaux dont le plus utilisé est le tarif familles nombreuses) ;

- le soutien du transport combiné ferroviaire, pour 10,4 millions d'euros en AE et 15,4 millions d'euros en CP ;

- l'équipement des services de contrôle routier, pour un coût de 2,0 millions d'euros (AE=CP).

Des fonds de concours versés par l'AFITF viendront financer la mise en sécurité de passages à niveau et de tunnels à hauteur de 33 millions d'euros en AE et 27 millions d'euros en CP ainsi que la création d'aires de contrôles des véhicules de transport routier de marchandises et de personnes pour 4 millions d'euros en AE et 2,4 millions d'euros en CP.

À l'instar de l'action 13, l'action 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens », dotée de 26,4 millions d'euros en AE et 26,0 millions d'euros en CP pour 2017 (contre 28,3 millions d'euros en AE et 26,8 millions d'euros en CP), soit seulement 0,8 % des crédits du programme, rassemble les crédits consacrés à de multiples missions assurées par l'État au titre de la politique des transports fluviaux, maritimes et aériens , notamment :

- le financement de la desserte aérienne internationale de Strasbourg, indispensable pour assurer un accès aux institutions européennes depuis Amsterdam, Madrid et Prague, à hauteur de 4 ,7 millions d'euros en CP ;

- le soutien au transport combiné maritime et fluvial, pour 7,0 millions d'euros (AE=CP) ;

- le financement de liaisons aériennes déficitaires mais considérées comme indispensables au titre de l'aménagement du territoire, pour 13,7 millions d'euros en AE et 9 millions d'euros en CP ;

- le financement des dispositifs de prise en compte de la pénibilité et de cessation anticipée d'activité spécifique aux métiers portuaires à hauteur de 5 millions d'euros (AE=CP).

Au titre de la présente action, l'AFITF devrait verser 3,3 millions d'euros en CP pour la mise en oeuvre de l'autoroute de la mer Nantes-Vigo.

L'action 15 « Stratégie et soutien » correspond aux dépenses transversales du programme 203 « Infrastructures et services de transport ».

Elle ne regroupe que 0,4 % des crédits, soit 13,5 millions d'euros en AE et 16,1 millions d'euros en CP (contre 22,0 millions d'euros en AE et 16,5 en CP en 2016), qui financent principalement des dépenses d'études générales et de prospective ainsi que les dépenses de logistique de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM). Elle ne comprend pas de dépenses de personnel.

1,9 million d'euros de fonds de concours rattachés à cette action correspondent au remboursement par des tiers des dépenses réalisées par les services techniques centraux (réalisation d'études, fourniture de documents techniques).

III. UN PROGRAMME AUQUEL SONT RATTACHÉS TROIS GRANDS OPÉRATEURS : SNCF RÉSEAU, LA SOCIÉTÉ DU GRAND PARIS ET VOIES NAVIGABLES DE FRANCE

1. Si le programme 203 et l'AFITF jouent un rôle majeur dans le financement de SNCF Réseau, le contrat de performance qui fixera la trajectoire financière de l'établissement se fait toujours attendre

La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé un groupe public ferroviaire qui s'est constitué le 1 ^er juillet 2015 et comprend un établissement public « de tête » , la SNCF , et deux établissements publics opérationnels, le gestionnaire de l'infrastructure , SNCF Réseau , et l'opérateur de mobilité , SNCF Mobilités .

L'un des principaux enjeux de cette réforme résidait dans la constitution d'un gestionnaire unique de l'infrastructure au sein de SNCF Réseau , qui regroupe désormais les équipes de l'ex-RFF , de l'ex-SNCF Infra et de l'ex-direction des circulations ferroviaire de la SNCF au sein d'un établissement public comptant 54 100 salariés à la fin de l'année 2015. Le Gouvernement escompte que cette unification permettra de dégager à terme 500 millions d'euros d'économies grâce à la suppression de doublons et aux gains de productivité .

Les liens financiers entre SNCF Réseau et le programme 203 sont très importants puisque l'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » , qui représente 77,8 % des crédits dudit programme , porte pour 2017 2 457 millions d'euros de crédits d'intervention (AE=CP), soit un montant identique à celui de 2016, en faveur de SNCF Réseau .

Ces crédits visent à financer l e coût de l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs (TER) , les trains nationaux classiques (trains Intercités) et les trains de fret , que les péages que perçoit par ailleurs SNCF Réseau ne parviennent pas à couvrir .

En vertu de ce mécanisme, SNCF Réseau percevra ainsi en 2017 :

- 1 675,7 millions d'euros (AE=CP) pour le financement de l'utilisation de son réseau par les TER . Ce montant correspond à la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France ;

- 529,4 millions d'euros pour le financement de son utilisation par les trains nationaux classiques de voyageurs (trains Intercités), dont l'État est l'autorité organisatrice ;

- 251,9 millions d'euros pour le financement de son utilisation par les trains de fret .

Les liens financiers de SNCF Réseau avec l'AFITF sont également significatifs, puisque l'agence devrait lui verser quelque 600 millions d'euros en 2016 au titre de la modernisation et du développement du réseau .

Toutefois, les retards de paiement de l'AFITF se sont multipliés au cours du temps et elle doit désormais 734 millions d'euros à SNCF Réseau , dont 535 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique

Or la dette financière nette de SNCF Réseau s'élevait au 30 juin 2016 à 40,8 milliards d'euros en normes françaises ^{9 ( * )} et à 44,1 milliards d'euros en normes IFRS .

Selon le directeur général délégué de SNCF Réseau entendu par votre rapporteur spécial, le contrat de performance de l'établissement prévu par la réforme de 2014 devrait enfin être signé avec l'État au cours du mois de novembre 2016 . Ce contrat d'une durée de dix ans , actualisé tous les trois ans et soumis à l'avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), devra notamment définir la trajectoire financière de SNCF Réseau ^{10 ( * )} .

2. La société du Grand Paris, rattachée au programme 203 bien qu'elle soit uniquement financée par des taxes affectées, monte rapidement en puissance

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont l'article 1 ^er dispose que « le Grand Paris est un projet urbain, social et économique basé sur la construction d'un nouveau réseau de transport public », a créé la Société du Grand Paris (SGP) , établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC) qui emploie 160 personnes et dont « la mission principale est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation ».

Baptisé Grand Paris Express , le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien).

Lors de la dernière estimation réalisée en 2012 , le coût du Grand Paris Express a été évalué à 22,625 milliards d'euros , auxquels il convient d'ajouter :

- 798 millions d'euros au titre de la participation de 55 % de la SGP au prolongement de la ligne 14 jusqu'à Mairie de Saint-Ouen ;

- 450 millions d'euros pour la réalisation des interconnexions avec le réseau existant ;

- 1,6 milliard d'euros pour la contribution de la participation de la SGP au plan de mobilisation de la région (Éole, ligne 11, schéma directeur des RER).

Au total, la SGP investira donc 25 milliards d'euros à l'horizon 2030.

Pour financer ces dépenses, la SGP dispose pour le moment :

- de trois recettes fiscales affectées dynamiques , pour un montant de 568 millions d'euros en 2017 ( 66 millions d'euros au titre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau-IFER, 385 millions d'euros au titre de la taxe locale sur les bureaux en Île-de-France et 117 millions d'euros au titre de la taxe spéciale d'équipement) ^{11 ( * )} ;

- d'un engagement de l'État et des collectivités territoriales à lui verser des dotations en capital, auxquels la SGP pourrait faire appel en tant que de besoin, et qui représenteraient au maximum respectivement 1 milliard d'euros et 225 millions d'euros ;

- à compter des mises en services, des produits de son domaine (péages, redevances commerciales, etc.).

Les investissements et interventions (qui correspondent à la participation au plan de mobilisation de la région) de la SGP connaissent une montée en charge progressive : 8,5 millions d'euros en 2010, 35,1 millions d'euros en 2011, 77,4 millions d'euros en 2012, 153,6 millions d'euros en 2013, 304,9 millions d'euros en 2014, 817 millions d'euros en 2015 et 968 millions d'euros en 2016, sur un budget 2016 total de 1,112 milliard d'euros .

En 2015, pour la première année, la SGP a dépensé davantage qu'elle n'a perçu de recettes, ce qui l'a conduit à prélever 316 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'établissement, accumulé depuis 2010 ^{12 ( * )} . Elle devrait avoir épuisé totalement ce fonds de roulement au cours de l'année 2017. Son besoin de financement étant évalué à 8 milliards d'euros d'ici 2020, elle va donc avoir recours à l'emprunt.

Elle a ainsi signé en 2014 un protocole d'accord avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui prévoit qu'elle bénéficiera de 4 milliards d'euros de prêts du fonds d'épargne d'ici 2022. Une première tranche de 1 milliard d'euros a ainsi été débloquée en 2015. Toujours en 2015, la SGP a également emprunté 1 milliard d'euros auprès de la Banque européenne d'investissements (BEI) ^{13 ( * )} , dans le cadre d'une enveloppe globale qui pourra s'élever au maximum à 4 milliards d'euros à l'horizon 2023. La SGP a pour objectif le remboursement de tous ses emprunts à l'horizon 2070.

3. Voies navigables de France est parvenu à mettre en oeuvre la réforme prévue par la loi de 2012 mais doit moderniser son réseau

Voies navigables de France (VNF) , établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, gère le réseau de voies navigables français . Il est chargé de son exploitation , de son entretien , de sa maintenance , de son amélioration ainsi que de son extension .

La loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France lui a transférer au 1 ^er janvier 2013 les services de navigation de l'État , jusqu'alors mis à sa disposition, et qui comptent quelque 4 000 agents .

Au 1 ^er janvier, le réseau géré par l'établissement comprenait 6 700 kilomètres de voies navigables , plus de 3 000 ouvrages d'art et 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau.

VNF devrait compter 4 501 ETP en 2017, son schéma d'emploi prévoyant une diminution de 71 ETP par rapport à 2016. Sa masse salariale s'élevait à 255,5 millions d'euros en 2016.

La subvention pour charges de service public que reçoit l'établissement sur les crédits du programme 203 représente environ 39 % de ses ressources . Cette subvention s'établira à 252,4 millions d'euros (AE=CP) en 2017, en très légère augmentation , par rapport à 2016, pour permettre à l'établissement d'absorber la hausse du point d'indice de la fonction publique décidée par le Gouvernement.

VNF perçoit également les recettes de la taxe hydraulique , que le présent projet de loi de finances prévoit de plafonner à hauteur de 131,8 millions d'euros contre 132,8 millions d'euros en 2016. Les redevances domaniales représentent environ 30 millions d'euros et les péages seulement 15 millions d'euros .

VNF reçoit également des subventions de l'AFITF pour l'aider à remettre en état son réseau .

Selon les responsables de l'établissement public, entendus par votre rapporteur spécial, les investissements actuellement consentis pour la régénération, la modernisation et le développement de nos voies navigables, à hauteur de 150 millions d'euros par an , demeurent insuffisants pour maintenir le réseau en état et empêcher son vieillissement .

Ainsi, certains ouvrages , notamment sur le petit gabarit, se dégradent et deviennent moins fiable , au point qu'il n'est plus possible d'y circuler (c'est le cas du canal Sambre-Oise par exemple).

Pour les remettre à niveau, il faudrait notamment procéder à des drainages , régénérer les écluses , renforcer l'automatisation et améliorer la sécurité des installations . La situation devrait demeurer sous contrôle encore cinq à six ans , mais deviendrait plus difficile au-delà sans investissements supplémentaires.

Prenant conscience de cette inquiétude, le secrétaire d'État chargé des transports a annoncé le 8 février 2016 un plan d'investissement exceptionnel pour l'entretien du réseau routier et fluvial qui a permis d'augmenter de 30 millions d'euros le financement initial de 40 millions d'euros de VNF par l'AFITF en 2016, portant ce financement à 70 millions d'euros .

Le projet stratégique de VNF pour la période 2015-2020 vise d'abord à hiérarchiser les différents segments du réseau , avec une offre de service fret sur le réseau à grand gabarit , une offre touristique sur les voies navigables plus modestes qui s'y prêtent et une offre de gestion hydraulique pour les autres usages de l'eau (agriculture, industrie, etc.). Un nouveau contrat d'objectifs et de performance devrait prochainement être signé avec l'État.

Sa tutelle, la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), dresse un bilan très positif du travail accompli depuis le vote de la loi de 2012. Selon son directeur général, entendu par votre rapporteur spécial, la fiabilisation et la modernisation du réseau ont significativement progressé , notamment sur les questions de mise en sécurité et de remise à niveau du réseau à grand gabarit. Des dispositifs d'aide au report modal pour les opérateurs souhaitant expérimenter le recours à la voie d'eau ont été mis en place. Enfin, VNF a largement atteint ses objectifs en matière écologique , notamment à travers sa démarche de labellisation ISO 14 000, le déploiement d'un label « développement durable » et sa coopération accrue avec les agences de l'eau.

PROGRAMME 205
« SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » joue un rôle économique et social important et constitue le support de certaines fonctions régaliennes de l'État , la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde , avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE) .

L'économie maritime était à l'origine en 2014 de 301 655 emplois directs ^{14 ( * )} (dont 40 000 marins ), hors tourisme littoral et emplois indirects, ce qui représente environ 1,5 % de la population active française.

La dotation du programme ^{15 ( * )} en 2017 s'établit à 203,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 200 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse significative de 9,4 % en AE (+ 17,4 millions d'euros ) et de 9,0 % en CP ( + 16,5 millions d'euros ).

Cette augmentation des crédits du programme s'explique uniquement par l'extension des allègements de charges patronales du transport maritime commercial relatifs aux cotisations famille et chômage décidée dans le cadre de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue. L'action 03 « Flotte de commerce » porte ainsi désormais 83,5 millions d'euros de crédits (AE=CP), en hausse de 19 millions d'euros par rapport à 2016 (64,5 millions d'euros).

En revanche, les crédits des autres actions connaissent une diminution de 2,5 million d'euros .

Par ailleurs, le différentiel de 3,4 milliards d'euros entre AE et CP s'explique par le caractère pluriannuel de plusieurs programmes de modernisation et d'amélioration du capital technique : systèmes d'information des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage - CROSS, signalisation, contrôle et surveillance maritimes, etc.

Selon le directeur des affaires maritimes, entendu par votre rapporteur spécial, le programme 205 pourrait se voir appliquer, comme en 2016, une réserve de précaution de 8 % de ses crédits hors titre 2 (masse salariale), soit un montant prévisionnel proche de 16 millions d'euros .

Présentation des crédits du programme 205 inscrits pour 2017

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

1. La sécurité et la sûreté maritimes demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la légère hausse des crédits qui leur est consacrée

L'action 01 du programme 205 est dédiée à la sécurité et à la sûreté maritimes .

Regroupant 14,6 % des crédits du programme , elle est dotée de 29,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 26,7 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour 2017, soit une hausse de 5 % des crédits en AE et de 4,5 % en CP . À ces crédits budgétaires devraient venir s'ajouter 3,5 millions d'euros de fonds de concours .

En vertu des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et à la prévention des pollutions marines, la France est tenue d'exercer un triple rôle en matière de sécurité et de sûreté maritimes :

- elle vérifie la bonne application des normes internationales à bord des navires français en tant qu'État du pavillon ;

- elle contrôle les navires de commerce étrangers qui font escale dans les ports français en tant qu'État du port ;

- elle garantit la sécurité des routes de navigation le long des côtes françaises en tant qu'État côtier .

Une somme de 14,8 millions d'euros en AE et de 13,1 millions d'euros en CP est consacrée à la signalisation maritime , c'est-à-dire au fonctionnement courant et technique des 6 500 phares et des balises situés en métropole comme outre-mer ainsi q u'au service de l'armement des phares et balises (APB) , service à compétence nationale (SCN) basé à Quimper.

Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, 2,6 millions d'euros en AE et 0,9 million d'euros en CP seront consacrés en 2017 à la construction d'un baliseur pour le port de La Rochelle en replacement de l'Estrée, âgée de 43 ans. De fait, la flotte de 35 baliseurs dont dispose l'État possède un âge moyen de 28 ans et cinq navires ont d'ores-et-déjà dépassé l'âge de 40 ans , ce qui impose un effort de renouvellement du matériel relativement important.

9,6 millions d'euros en AE et 8,3 millions d'euros en CP sont prévus pour financer la surveillance du trafic maritime réalisée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) , notamment les systèmes de radiocommunications , les moyens radars ainsi que différents outils tels que MARILYN (qui permet de conduire et de planifier les opérations de recherche et de sauvetage en mer ainsi que la recherche de pollutions) et Spationav (outil de surveillance du trafic maritime commun à l'ensemble des gardes côtes).

Il avait été décidé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 d'augmenter de 1,4 million d'euros la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM) , association qui participe au sauvetage en mer ^{16 ( * )} confrontée à de graves difficultés financières, pour la faire passer à 3,7 millions d'euros , ce qui représente une hausse de 61 % .

À la suite de la remise au Premier ministre le 1 ^er juillet 2016 par notre collègue députée Chantal Guittet de son rapport sur la pérennisation du modèle de la SNSM , il a été décidé de rendre pérenne l'augmentation de 1,4 million d'euros de la subvention de l'État à l'association par rapport aux 2,3 millions d'euros précédemment versés.

1,65 million d'euros (AE=CP) sera consacré en 2017 aux centres de sécurité des navires , chargés du contrôle des navires au titre de l'État du pavillon et de l'État du port.

2. La qualité de la formation et des actions en faveur des gens de mer, atout majeur pour l'emploi maritime

L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime », qui rassemble 13,7 % des crédits du programme 205, regroupe 28,0 millions d'euros en AE et 27,7 millions d'euros en CP (AE=CP) consacrées à la formation des gens de mer (marine marchande, pêches maritimes, cultures marines, plaisance professionnelle) et au développement de l'emploi maritime . Les crédits de cette action sont stables par rapport à 2016 .

Sur cette enveloppe, la formation secondaire des gens de mer , dispensée dans les 12 lycées professionnels maritimes (LPM) ainsi que dans les centres agréés en outre-mer qui préparent aux métiers de la pêche et à quelques métiers du transport maritime, bénéficie de 5,49 millions d'euros de crédits.

La formation supérieure , pour sa part, est assurée par l'École nationale supérieur maritime (ENSM) , établissement public créé en 2010, situé sur quatre sites (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) et qui prépare aux carrières d'officier de la marine marchande et délivre le titre d'ingénieur .

La subvention pour charges de service public versée à l'ENSM s'élève à 18,5 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 300 000 euros par rapport à 2016, pour accompagner l'établissement dans la mise en oeuvre de son projet. Cette subvention finance à plus de 80 % la masse salariale de l'opérateur, qui représente 253 équivalents temps plein travaillés (ETPT) . Le centre de l'ENSM occupe désormais un nouveau bâtiment au Havre ^{17 ( * )} , qui a été inauguré par le Président de la République le 6 octobre 2015, après avoir accueilli ses premiers élèves lors de la rentrée de septembre.

700 000 euros sont consacrés à la formation continue des gens de mer, afin de couvrir la rémunération d'environ 245 stagiaires et 1 240 mois de stage de formation continue .

Les actions menées par la direction des affaires maritimes en faveur des gens de mer (services de santé, lutte contre le « dumping social » au niveau international, politiques de l'emploi, cessations anticipées d'activité) sont financées à hauteur de 1 million d'euros par les crédits de l'action 02.

3. L'extension des exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime se traduira par une hausse de 29,4 % des crédits de l'action 03 « Flotte de commerce » en 2017

Dans le contexte de la mondialisation, l'action 03 « Flotte de commerce » vise à soutenir le secteur du transport maritime français , confronté à une concurrence internationale exacerbée, en finançant des allègements de cotisations sociales patronales des entreprises d'armement maritime françaises.

Cette action regroupe désormais 41,1 % des crédits du programme 205 , soit 83,5 millions d'euros (AE=CP), en hausse de 29,4 % (soit 19 millions d'euros ) par rapport à 2016 ( 64,5 millions d'euros ).

Cette hausse résulte de l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue qui est venue élargir le périmètre des exonérations de charges sociales patronales des entreprises d'armement maritime relatives à la famille et à l'assurance chômage .

Il s'agit de renforcer la compétitivité des entreprises françaises , de soutenir l'emploi maritime et de contribuer au rajeunissement de la flotte de commerce française , en agissant sur le levier de la réduction du coût du travail des marins . Ces aides sont conformes aux orientations communautaires C (2004) 43 du 17 janvier 2004 relatives aux d'aides d'État au transport maritime ^{18 ( * )} .

Dans cette perspective, les crédits de l'action 03 pour 2017 comprennent :

- la compensation pour 40,9 millions d'euros (AE=CP), contre 41,2 millions d'euros en 2016, à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de l'exonération des cotisations sociales patronales maladie, vieillesse et accidents du travail pour les marins des navires battant pavillon français soumis à titre principal à une concurrence internationale effective, en application de l'article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français. Selon le projet annuel de performances pour 2016, « cette dotation est évaluée au plus juste de la réalité des dépenses et en fonction de la conjoncture » ;

- les compensations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et à Pôle emploi des exonérations de cotisations sociales patronales relatives à la famille et à l'assurance chômage des marins des navires à passagers bénéficiant de l'article 10 de la loi n° 2005-412 précitée, pour un montant de 32,4 millions d'euros , contre 21,4 millions d'euros en 2016, soit une hausse de 11 millions d'euros engendrée par l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue ;

- le remboursement à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) à hauteur de 10,2 millions d'euros (AE=CP) contre 10,9 millions d'euros en 2016 d es charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM) , privatisée en 1996. Le nombre des pensionnés relevant de ce régime en extinction baisse chaque année d'une centaine de personnes .

4. Les crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer connaissent une diminution substantielle

L'action 04 « Action interministérielle de la mer » regroupe 9,7 millions d'euros de crédits en AE et 9,6 millions d'euros en CP, en baisse significative de 15 % (1,7 million d'euros) par rapport à 2016.

Ces crédits, qui représentent 4,8 % des crédits du programme 205 , sont consacrés à l'action civile de l'État en mer , au dispositif POLMAR terrestre (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) et à la plaisance .

L'action de l'État en mer , dotée de 7,15 millions d'euros (AE=CP) contre 9,8 millions d'euros en 2016, regroupe notamment les crédits dédiés au fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance des activités maritimes (police des pêches, de la navigation, de la sécurité des navires, des épaves, de l'environnement) et ceux relatifs à la surveillance des pêches dans les zones des terres australes et antarctiques françaises (TAAF) .

1,8 million d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP (contre 1,6 million d'euros en 2016) sont consacrés au fonctionnement de POLMAR-Terre et à l'amélioration des outils de lutte contre la pollution (mise en place de barrages flottants, nettoyage du littoral, stockage et transport des déchets).

750 000 euros , contre 560 000 euros en 2016, sont allouées aux dépenses de plaisance (délivrance des titres de navigation, constitution d'un registre unique d'immatriculation des navires), la France comptant 5 millions de plaisanciers réguliers .

L'action 05 « Soutien au programme » regroupe les 6,9 millions d'euros (AE=CP), contre 6,7 millions d'euros en 2015, soit 3,4 % des crédits du programme 205 , qui permettent d'assurer le financement des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes de l'administration centrale de la direction des affaires maritimes : fonctionnement courant et immobilier des sièges, formation des agents, frais de mission, etc.

5. La gestion durable des pêches et de l'aquaculture demeure une priorité dans le cadre de la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)

L'action 06 « Gestion durable des Pêches et de l'Aquaculture » regroupe les 45,6 millions d'euros (AE=CP), contre 46,8 millions d'euros en 2016, soit 22,4 % des crédits du programme , consacrés à l'amélioration des filières pêche et aquaculture , secteurs encadrés par la politique commune des pêches (PCP) , politique européenne d'application directe qui a fait l'objet d'une réforme avec la mise en place du nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) .

Selon le projet annuel de performances pour 2017, « le budget 2017 permet la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme de la PCP et mobilise les crédits nécessaires à la montée en charge des engagements au titre du nouveau fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) . Le programme opérationnel de la France a été approuvé le 31 décembre 2015 par la Commission européenne et l'année 2016 a permis la mise en place des circuits financiers et la prise en charge des premiers dossiers ».

Au sein des 45,6 millions d'euros de crédits que porte l'action 06 pour 2017, 15,8 millions d'euros , contre 16,5 million d'euros en 2016, concernent l'élaboration et le contrôle de la PCP avec :

- 6,5 millions d'euros consacrés au suivi scientifique et statistique des ressources halieutiques ;

- 5,9 millions d'euros qui viennent financer le contrôle des pêches ;

- 3,4 millions d'euros pour couvrir les frais de gestion et de contrôle des fonds européens FEAMP 2014-2020 .

L'amélioration de la performance des filières pêche et aquaculture bénéficie pour sa part de 29,8 millions d'euros de crédits, contre 30,3 millions d'euros en 2016, soit :

- 6,4 millions d'euros au titre de la participation de l'État au financement des caisses chômage intempéries ^{19 ( * )} , qui permettent de diminuer la prise de risque des marins ;

- 20,5 millions d'euros qui portent sur les contreparties nationales des fonds européens pour la pêche (FEP et FEAMP) ;

- 2,9 millions d'euros d'intervention économiques qui ne sont pas cofinancées par l'Union européenne (repeuplement de civelles, plan de gestion anguilles).

Comme les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial le soulignent, « les dépenses d'interventions de l'action 06 sont directement liées à la politique commune des pêches , sa mise en oeuvre et son accompagnement. Elles sont également liées à la grande crise qu'a connue ce secteur et au Plan qui a été mis en place pour en sortir (Plan pour une pêche durable et responsable, PPDR) en 2008 , avec un apport de crédit de l'ordre de 300 millions d'euros sur trois ans . Ainsi les pics d'engagement de 2009, puis 2011 et 2012 correspondent aux principales années d'engagement dans le cadre du Fonds européen pour la pêche (FEP). [...] L'affaiblissement des crédits ouverts en loi de finances initiale à partir de 2013 marque la fin du PPDR et la fin de la période de programmation du FEP. Avec la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) , les engagements devraient à nouveau augmenter , à un niveau toutefois inférieur à la période 2009/2011 en l'absence des crédits du PPDR.

« La temporalité de la programmation des fonds européens sur sept ans , combinée à l'impact d'une crise [...] , rend complexe la lisibilité de l'évolution des crédits pêche/aquaculture ces dernières années pour ce qui relève des aides économiques. En proportion, les crédits affectés aux missions régaliennes, environnementales et socio-économiques restent relativement stables » .

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Le présent compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{20 ( * )} . Il est doté en 2017 de 358 millions d'euros en recettes comme en dépenses, soit une hausse significative de 6,9 % par rapport à 2016.

I. DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE EN PLEIN BOULEVERSEMENT

A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ÉTAT

1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire .

Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités », ce qui a conduit à la disparition des marques « Corail », « Téoz » et « Lunéa ».

Ces lignes présentent depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : alors que trois lignes étaient encore rentables en 2011 , elles sont désormais toutes déficitaires .

De fait, la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 2011 ^{21 ( * )} , notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar depuis le second semestre 2015.

Dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant .

Le déficit d'exploitation des TET pourrait ainsi dépasser les 335 millions d'euros prévus pour 2016.

Les trains de nuit , en particulier, représentent 25 % du déficit alors qu'ils ne transportent que 3 % des voyageurs qui utilisent les lignes Intercités. En conséquence, chaque billet vendu nécessite plus de 100 euros de subventionnement public en moyenne.

En outre, la satisfaction des clients n'a cessé de reculer ces dernières années en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.

2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle

Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.

Mais l'ouverture à la concurrence , depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme , en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables. Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF .

En outre, certaines dessertes de TET étaient menacées de fermeture , en raison de l'ampleur de leurs pertes.

Afin de faire face à ces difficultés, l'État et SNCF Mobilités ont signé le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET . Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et prendra fin le 31 décembre 2015.

Elle convention s'inscrivait dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP » ^{22 ( * )} (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État ^{23 ( * )} .

En vertu de cette convention, l'État est devenu l'autorité organisatrice des TET , ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).

En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET . Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public , qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

3. L'offre de TET est en plein bouleversement, entre fermeture de lignes de nuit et reprises de lignes de jour par les régions sous forme de lignes TER

Dans le contexte d'aggravation du déficit d'exploitation des TET évoqué supra , le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a mis en place en novembre 2014 une commission « TET d'avenir » et lui a confié la mission d'étudier les dysfonctionnements de l'offre TET afin de proposer des axes d'amélioration .

Cette commission , composée de parlementaires, d'élus régionaux et d'experts et présidée par notre collègue député Philippe Duron, a rendu son rapport le 26 mai 2015 .

Estimant que le partage des responsabilités entre l'État et SNCF Mobilité manquait de lisibilité , elle a préconisé un renforcement du rôle d'autorité organisatrice de l'État .

En matière d'offre, elle a plaidé en faveur d'une consolidation des lignes à fort potentiel et d'une reprise par les TER ou des services d'autocar des lignes les moins fréquentées .

Elle a relevé la nécessité de r enouveler le matériel roulant de l'ensemble des lignes TET qu'elle préconise de maintenir en soulignant que la moyenne d'âge de ce matériel était de 35 ans .

Enfin, elle a proposé d'expérimenter l'ouverture à la concurrence des lignes TET , dans un premier temps pour les lignes de nuit.

À la suite de la remise du rapport de la commission « TET d'avenir », le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a présenté le 7 juillet 2015 la « feuille de route du Gouvernement pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire ».

Celle-ci prévoyait :

- de faire de l'État une véritable autorité organisatrice des transports , sur le modèle des autorités organisatrices régionales, en renforçant ses moyens , tant au niveau central qu'au niveau des services déconcentrés (DREAL) ;

- de créer un conseil consultatif des TET présidé par le secrétaire d'État chargé des transports et réunissant les présidents de région, deux parlementaires et deux représentants des usagers pour favoriser un dialogue régulier sur l'évolution des TET et sur leur articulation avec l'offre de TER. Celui-ci devrait être mis en place au début de l'année 2017 ;

- de confier à un préfet , François Philizot, la mission de proposer , en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, et en particulier les régions, des évolutions de l'offre et de la gouvernance des TET .

À la suite de ce travail de concertation, le Gouvernement a pris plusieurs décisions importantes qui ont été annoncées en deux temps, le 19 février puis le 21 juillet 2016.

Il a d'abord décidé de lancer le 1 ^er avril 2016 un appel à manifestation d'intérêt (AMI) aux acteurs privés pour les six lignes Intercités de nuit les plus déficitaires . Sans grande surprise, aucune entreprise n'a désiré reprendre une activité dont la rentabilité paraissait hors de portée .

Le Gouvernement a donc décidé de cesser progressivement de financer ces six lignes de nuit entre le 1 ^er octobre 2016 et le 1 ^er octobre 2017 ^{24 ( * )} , seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol restant en activité, à raison d'un aller-retour quotidien , en tant que lignes d'aménagement du territoire , « indispensables en raison de l'absence d'une offre alternative suffisante pour les territoires concernés », ainsi que l'explique le projet annuel de performances pour 2017.

D'autre part, la mission confiée au préfet Philizot a permis de trouver un accord avec la région Normandie le 25 avril 2016. La région a accepté de devenir autorité organisatrice des cinq lignes TET qui la desservent ^{25 ( * )} et d'en supporter les déficits , à compter du 1 ^er janvier 2020 au plus tard, en contrepartie d'un financement de l'État de 720 millions d'euros pour renouveler le matériel roulant , largement vétuste, des lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre. Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, « la région contribuera à ce programme d'investissement de 720 millions d'euros à hauteur de 35 millions d'euros en 2018 et 2019 , soit 70 millions d'euros , montant qui correspond à deux années de déficit d'exploitation des cinq lignes normandes TET ».

Parallèlement, des discussions se poursuivent avec les autres régions pour mettre au point des accords analogues à celui conclu entre l'État et la Normandie concernant des lignes d'intérêt local pour lesquelles des synergies avec les lignes TER sont pertinentes .

En revanche, l'État restera l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse , Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux- Toulouse-Marseille . Dans cette perspective, chacune de ces lignes fera l'objet d'un schéma directeur sous l'égide d'un préfet coordonnateur.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux , Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon .

Enfin, une nouvelle convention pour l'exploitation des TET pour la période 2016-2020 doit être signée avec SNCF Mobilités au mois de novembre 2016.

Selon le projet annuel de performances pour 2017, cette convention « tiendra notamment compte des préconisations de l'audit confié par le Gouvernement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable , en vue de redresser dans la durée l'équilibre économique des TET, notamment par une politique commerciale dynamique et des efforts de productivité de l'opérateur ».

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{26 ( * )} , du présent compte d'affectation spéciale .

Ce compte, qui porte 358 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement pour 2017, est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET , donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes .

Ce compte perçoit trois types de recettes , décrites infra :

- la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui devrait rapporter 116 millions d'euros au CAS en 2017, soit la même somme qu'en 2016 ;

- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , pour un montant de 42 millions d'euros en 2017 est prévu, contre 19 millions d'euros en 2016 ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , soit 200 millions d'euros en 2017 (montant stable par rapport à 2016).

Il retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 257 millions d'euros en 2017 ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 100 millions d'euros en 2017 ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1 million d'euros en 2017.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 2011 ^{27 ( * )} . Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l' É tat exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET , expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

II. UN BUDGET EN FORTE HAUSSE DE 23 MILLIONS D'EUROS PAR RAPPORT À 2016 POUR COMPENSER UN DÉFICIT D'EXPLOITATION QUI TEND À S'AGGRAVER

Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ^{28 ( * )} , un compte d'affectation spéciale retrace, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il doit par ailleurs être équilibré entre ses recettes et ses dépenses.

A. LA COMPENSATION D'UNE PARTIE DU DÉFICIT D'EXPLOITATION DES LIGNES TET

En vertu de la convention signée par l'État et SNCF Mobilités, le déficit d'exploitation des TET est évalué chaque année sur la base des prévisions sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation, ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant. Il représente habituellement environ 20 % du coût d'exploitation .

L'action 01 du programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » regroupe les crédits permettant de contribuer à la couverture de ce déficit. Pour tenir compte de l'augmentation des charges d'exploitation des TET, ces crédits atteindront 257 millions d'euros en 2017, soit une nouvelle forte hausse de 18,9 % par rapport à 2016 (217 millions d'euros). L'équilibre du CAS sera assuré par un relèvement du produit de la contribution de solidarité territoriale (CST).

Ce montant élevé a été fixé par le Gouvernement notamment sur la base de l'audit des comptes de l'activité Intercités de SNCF Mobilités réalisé par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable en juin 2016.

Il convient de noter que les crédits de l'action 01 sont supposés assurer un « bénéfice raisonnable » à l'exploitant afin de rémunérer son risque. L'annexe du règlement européen OST définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ». En l'espèce, bien que SNCF Mobilités ait bénéficié d'une rémunération de 25 millions d'euros chaque année entre 2011 et 2014, elle a enregistré un déficit cumulé de près de 60 millions d'euros sur la même période en raison de son activité TET. En 2015, d'un commun accord entre les parties, la compensation n'a pas prévu de rémunération de l'exploitant.

Depuis 2012, l'action 02 du programme 785 porte les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique. Ces dépenses s'élèveront à un million d'euros en 2017 (contre 800 000 euros en 2016 mais seulement 200 000 euros en 2015), une somme relativement importante qui s'explique par l'ampleur du chantier de la réforme des TET et par la nécessité d'améliorer la capacité d'expertise de l'État dans l'exercice de son rôle d'autorité organisatrice.

B. LA MAINTENANCE ET LE RENOUVELLEMENT D'UN MATÉRIEL ROULANT DEVENU OBSOLÈTE

Le parc affecté à l'exploitation des TET est aujourd'hui composé de 256 locomotives de ligne , de 15 automoteurs tri-caisses et de 1 700 voitures , quasi exclusivement voitures Corail. Propriété de la SNCF, son âge moyen dépasse les 36 ans . Son renouvellement constitue donc un enjeu essentiel pour l'évolution des TET .

L'action 01 du programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés », dotée de 100 millions d'euros en 2017 contre 117,8 millions d'euros en 2016, couvre le financement de la part de la compensation des investissements relatifs à la maintenance et à la régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET. Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et de régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis.

Afin de pallier l'obsolescence des locomotives thermiques TET , dont l'âge moyen dépasse aujourd'hui 43 ans, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et la SNCF ont signé le 30 décembre 2013 une convention de financement d'un montant de 510 millions d'euros ^{29 ( * )} pour l'acquisition de 34 rames « Coralia Liner » nécessaire au remplacement des locomotives diesel en fin de vie et pour l'adaptation des installations de maintenance en conséquence. Leur livraison devrait avoir lieu entre novembre 2016 et novembre 2017 ^{30 ( * )} .

Le financement de cette acquisition est intégralement porté par le budget de l'AFITF, à raison de 100 millions d'euros par an de 2014 à 2018 et de 10 millions d'euros en 2019 .

Le Gouvernement s'est également engagé à acquérir d'ici 2025 des rames neuves adaptées aux besoins des voyageurs sur les lignes structurantes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse , Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille , pour un montant d'environ un milliard d'euros .

Selon le projet annuel de performances pour 2017, SNCF Mobilités va donc lancer d'ici la fin de l'année un appel d'offres qui devra répondre aux besoins suivants :

- un haut niveau de confort et de services à bord adaptés aux longues distances ^{31 ( * )} ;

- des performances d'accélération et une vitesse maximale de 200 kilomètres par heure adaptées aux trajets et aux caractéristiques de l'infrastructure, ainsi qu'une fiabilité maximale.

Dans ce cadre, il est d'ores-et-déjà acté que la ligne Bordeaux-Toulouse-Marseille , dont le tronçon Bordeaux-Toulouse a vocation à devenir une ligne à grande vitesse (LGV) dans le cadre du Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO) bénéficiera de 15 rames TGV Euroduplex fabriquées par Alstom , comme le Gouvernement l'a annoncé le 4 octobre.

L'État a en outre déjà prévu d'investir autour d'un milliard d'euros supplémentaires pour l'acquisition de matériels neufs d'ici 2020 pour l'ensemble des autres lignes TET , dont les lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre dont la région Normandie doit devenir autorité organisatrice à compter, au plus tard, du 1 ^er janvier 2020.

Les frais d'enquêtes, d'études et de conseil afférents portés par l'action 02 du programme 786 étaient de 200 000 euros en 2016. Mais, en 2017, l'ensemble des crédits consacrés aux études devraient être prélevés sur l'action 02 du programme 785, y compris ceux concernant le matériel roulant.

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* ¹ La baisse de fréquentation est même de - 25 % pour les lignes TET de nuit.

* ² Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.

* ³ AFITF, Rapport d'activité 2014, octobre 2015.

* ⁴ En particulier les principes d'unité du budget de l'État et de non-affectation des recettes aux dépenses.

* ⁵ Les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

* ⁶ Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.

* ⁷ Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFITF sans transiter par le programme 203.

* ⁸ La cession de créances Dailly est une convention en vertu de laquelle un créancier (ici, Ecomouv') transmet sa créance qu'il détient sur l'un de ses débiteurs (l'État, dans le cas d'espèce) à des établissements de crédit.

* ⁹ Dette en valeur de remboursement hors intérêts courants échus.

* ¹⁰ Cette trajectoire financière devra définir les moyens financiers alloués aux différentes missions de SNCF Réseau, les principes appliqués pour la détermination de la tarification annuelle de l'infrastructure et l'encadrement de ses variations annuelles globales, l'évolution des dépenses de gestion d'infrastructure ainsi que les mesures prises pour maitriser ces dépenses et les objectifs de productivité correspondants, et enfin la chronique de taux de couverture par les ressources de SNCF Réseau du coût complet à atteindre annuellement ainsi que la trajectoire à respecter du rapport entre la dette nette de SNCF Réseau et sa marge opérationnelle.

* ¹¹ Ce qui devrait représenter environ 10 milliards d'euros sur 20 ans (de 2010 à 2030) et 30 milliards d'euros sur 60 ans (de 2010 à 2070, horizon prévu pour l'arrivée à échéance des derniers emprunts souscrits par la SGP).

* ¹² Au 1 ^er janvier 2015, ce fonds de roulement s'élevait à 1,036 milliard d'euros.

* ¹³ En vertu d'un arrêté pris sur le fondement de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la SGP ne peut souscrire d'emprunts d'une durée supérieure à douze mois auprès d'un établissement de crédit ni d'une société de financement. Elle peut en revanche contracter des emprunts supérieurs à douze mois auprès de la CDC et de la BEI qui ne relèvent d'aucune de ces deux catégories.

* ¹⁴ D'après le cluster maritime français 2013-2014.

* ¹⁵ Il s'agit là des crédits bruts, hors réserve de précaution, hors fonds de concours et attributions de produits.

* ¹⁶ La SNSM dispose de 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.

* ¹⁷ Ce nouveau bâtiment a été cofinancé par l'État, la communauté de l'agglomération havraise (CODAH), la région Haute-Normandie mais également par le grand port maritime du Havre, la CCI du Havre ainsi que l'ADEME.

L'apport total de l'État dans cette opération est de 10 millions d'euros. 6,5 millions d'euros ont déjà été versés, dont, pour 2015, 3 millions d'euros via le programme 205 et 1 million d'euros via le CAS « Immobilier ». 1 million d'euros sera versé par le programme 205 en 2016 tandis que le CAS « Immobilier » versera 1,5 million d'euros en 2016 et en 2017.

* ¹⁸ Le régime concernant les cotisations sociales patronales au régime spécial de sécurité sociale (ENIM) a été autorisé par la décision « Aide d'État N66/2000 » modifiée par la décision « N538/20051 » et celui visant les cotisations familiales et d'assurance chômage a été autorisé par la décision « Aides d'État N88/2001 » modifié par la décision « N40/20082 ».

* ¹⁹ Les caisses de chômage intempéries sont des systèmes de garantie financière auxquels peuvent adhérer toues les marins actifs embarqués à bord d'un navire de pêche. Elle vise à compenser le manque à gagner engendré par l'absence de sortie en mer par gros temps.

* ²⁰ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ²¹ La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.

* ²² Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.

* ²³ Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* ²⁴ La ligne Paris-Tarbes-Hendaye est maintenue jusqu'au 1 ^er juillet 2017 (ouverture de la ligne Tours--Bordeaux) et Paris-Nice jusqu'au 1 ^er octobre 2017.

* ²⁵ Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Evreux-Serquigny, Paris-Granville et Caen-Le Mans-Tours.

* ²⁶ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ²⁷ Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.

* ²⁸ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²⁹ Dont 479 millions d'euros pour le matériel roulant et 31 millions d'euros pour l'adaptation ou la construction d'ateliers de maintenance.

* ³⁰ Ces nouveaux matériels roulants seront susceptibles de circuler sur tout ou partie des lignes Paris-Troyes-Belfort, Nantes-Bordeaux, Nantes-Tours-Lyon, Paris-Bourges-Montluçon et Paris-Amiens-Boulogne.

* ³¹ Acoustique silencieuse, qualité des sièges, information des voyageurs à bord, vidéosurveillance, accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, accueil des vélos, connectivité internet.