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Mission "Culture"

MM. Vincent Eblé et André Gattolin, rapporteurs spéciaux


LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. Les points positifs

1. La progression des crédits prévue en 2017, à hauteur de de 5,8 % en crédits de paiement et de 8,3 % en autorisations d'engagement, est justifiée par le lancement de dispositifs ambitieux et témoigne d'un réel engagement du Gouvernement. Elle fait suite à plusieurs années marquées par un resserrement des moyens de la mission et permet au budget de la culture de représenter à nouveau 1 % du budget de l'État, ce qui n'était plus le cas depuis 2012.

2. La priorité accordée à la jeunesse se traduit par une ambition forte en matière d'action éducative artistique et culturelle auprès des jeunes publics. Ainsi, une nouvelle hausse des crédits permet de doubler les moyens de l'éducation artistique et culturelle depuis le début du quinquennat, passés de 30,8 millions d'euros en 2012 à 64 millions d'euros en 2017. En outre, le renforcement des moyens s'accompagne d'un relèvement de la cible de performance et d'une maîtrise du coût moyen par enfant des actions menées.

3. L'accompagnement par l'État des opérateurs culturels fragilisés à la suite des attentats doit être salué. En effet, le budget culturel public subit le contrecoup des attentats de deux façons distinctes. D'une part, l'État finance la sécurisation des opérateurs culturels publics (+ 6 millions d'euros à ce titre en 2017). D'autre part, l'État participe au financement du fonds d'urgence pour le soutien au spectacle vivant, qui vise à indemniser une partie des surcoûts supportés par les établissements de spectacle privés (dotation totale de 17,4 millions d'euros en 2017).

4. Le maintien des crédits alloués à l'entretien et à la restauration des monuments historiques à un niveau similaire à celui prévu en loi de finances initiale pour 2016, à rebours du budget triennal qui prévoyait leur baisse, paraît nécessaire au regard des contraintes pesant sur le budget des collectivités territoriales.

5. La mise en place d'un dispositif d'intervention d'urgence sur le patrimoine en péril, bien que l'enjeu budgétaire soit limité (1 million d'euros), constitue un symbole important. Il s'agit de créer un fonds de soutien qui aura vocation à financer des missions sur le terrain, en particulier en matière de formation et de soutien aux locaux pour la protection et la reconstruction des biens patrimoniaux. C'est la première fois que la mission « Culture » dispose de crédits dédiés à des interventions d'urgence pour préserver le patrimoine en péril.

II. Les points de vigilance

1. La réduction d'impôt au titre des dons n'est pas rattachée à la mission « Culture » bien qu'elle contribue à soutenir le secteur culturel. L'absence de données précises relatives à la part de ce dispositif bénéficiant à des actions culturelles est problématique et il serait souhaitable que cette carence d'information soit palliée en 2017.

2. De très nombreuses opérations immobilières sont lancées, annoncées ou se poursuivent en 2017, pour un montant total budgétisé de l'ordre de 150 millions d'euros en crédits de paiement. Au total, le coût des travaux annoncés dépasse 1,5 milliard d'euros, dont au moins 500 millions d'euros pèseraient sur l'État. Le programme immobilier de la mission doit faire l'objet d'un suivi particulièrement attentif et les hypothèses initiales d'estimation des coûts doivent être très prudentes afin de garantir la soutenabilité budgétaire de la mission pour les années à venir.

3. Le fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou Fonpeps), créé par le présent projet de loi de finances est doté de 90 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP. Ce dispositif paraît, dans son principe, justifié, au regard des difficultés rencontrées par le secteur et de la nécessité de soutenir l'emploi.

Cependant, la répartition des crédits entre les différentes aides qui devraient être créées n'est pas encore connue, ni leurs modalités exactes d'attribution. De même, l'administration du fonds reste, à ce stade, à définir. Il s'agira donc de veiller à ce que les règles de fonctionnement du fonds finalement retenues soient à la fois efficientes et en accord avec les objectifs initialement poursuivis.

4. Les crédits d'intervention de la mission représentent, en crédits de paiement, 34 % du total des dépenses et près de 45 % des crédits hors titre 2. Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit une hausse des dépenses d'intervention de 12,3 % par rapport à 2017. Depuis 2013, l'augmentation totale serait de plus de 17 % - hors travaux de la Philharmonie de Paris et rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive.

La multiplicité des dispositifs financés et la forte hausse des crédits consacrés aux dépenses d'intervention appellent à un examen de la complémentarité ou au contraire de la redondance de certains dispositifs et peut-être à un recentrage sur les dispositifs les plus efficients.

5. Seuls 33 % des opérateurs font l'objet d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), soit un net recul par rapport à 2013 qui voyait 55 % des subventions pour charges de service public couvertes par un tel contrat. Il est donc urgent que les contrats en cours de préparation soient conclus.

À la date du 10 octobre 2016, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, les rapporteurs spéciaux avaient reçu 94 % des réponses du ministère de la culture et de la communication à leur questionnaire budgétaire.

PREMIÈRE PARTIE
PRÉSENTATION DE LA MISSION

La mission « Culture », qui devrait être dotée de 2,9 milliards d'euros en 2017, regroupe les crédits consacrés aux politiques publiques culturelles hors recherche (crédits portés par la mission « Recherche et enseignement supérieur ») et hors politique du livre et des industries culturelles (moyens présentés dans la mission « Médias, livre et industries culturelles »).

La mission « Culture » comporte trois programmes : le programme 131 « Création », le programme 175 « Patrimoines » et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui porte les crédits destinés au ministère et les politiques transversales (enseignement supérieur culturel et démocratisation culturelle).

Répartition prévisionnelle des crédits de la mission « Culture » par programme en 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Ce dernier représente 42,2 % des crédits de la mission avec 1,2 milliard d'euros prévus en 2017. Le programme 175 « Patrimoines » porte 903,6 millions d'euros, soit un peu plus de 30 % du total des crédits de la mission tandis que le programme 131 « Création » correspond à 777,3 millions d'euros, soit 26,7 % du total.

La mission, qui représente environ 85 % de l'ensemble des crédits du budget général alloués à la culture, ne devrait pas connaître de changement de maquette significatif en 2017.

Les crédits budgétaires sont complétés par des dépenses fiscales ainsi que, bien que de façon beaucoup plus marginale, des ressources fiscales affectées, pour un montant total d'environ 330 millions d'euros.

Les objectifs fixés dans le cadre de la mesure de la performance sont presque tous atteints, démontrant la pertinence et l'efficacité de l'action du ministère.

1. Une mission qui représente environ 85 % de l'ensemble des crédits alloués par l'État à la politique de la culture

La mission « Culture » ne représente pas l'ensemble des moyens budgétaires alloués par l'État au secteur culturel.

Doivent lui être ajoutés les crédits du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », rattaché à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que les crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles », faisant partie de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

De façon plus générale, la mission « Médias, livre et industries culturelles » porte des crédits destinés à financer des actions proches ou complémentaires de la politique publique culturelle proprement dite, comme en témoigne le fait que le ministère responsable pour ces deux missions est celui de la culture et de la communication.

2. Après la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive en 2016, une relative stabilité du périmètre des crédits de la culture en 2017
a) La rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive en 2016

La rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive a été décidée en loi de finances initiale pour 2016, entraînant en 2016, pour la première année, l'inscription au budget général de l'État des crédits destinés à financer les dépenses que la redevance finançait jusque-là, pour un montant de 118 millions d'euros.

La budgétisation de la redevance d'archéologie préventive, qui finançait jusqu'alors les acteurs des diagnostics (Institut national de recherches archéologiques préventives, ou Inrap, et services agréés des collectivités territoriales) ainsi que le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), constitue une évolution positive. En effet, son rendement irrégulier et la complexité de son affectation ont fragilisé pendant des années le financement de la politique d'archéologie préventive.

Ce mouvement de périmètre intervenu au 1er janvier 2016 est sans incidence sur la comparaison de la budgétisation pour 2017 avec celle autorisée par la loi de finances initiale pour 2016 mais doit, en revanche, être neutralisé pour analyser l'évolution des crédits par rapport aux plafonds fixés en loi de programmation des finances publiques.

b) La création d'une action au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » en raison de la constitution du « Fonpeps »

La création du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou « Fonpeps ») justifie celle de l'action 08 sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Ce fond sera doté, en 2017, de 90 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP.

Bien que cette nouvelle action constitue une modification de la maquette budgétaire de la mission, elle ne correspond pas à une mesure de périmètre à proprement parler.

En effet, les dépenses nouvelles liées à l'institution du fonds ne correspondent pas à des recettes équivalentes pour le budget général de l'État et auraient pu être financées par redéploiement de crédits : aussi la hausse des moyens de la mission résultant de la création du fonds est une augmentation réelle du budget de la culture, découlant d'une décision du Gouvernement - à rebours de la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive, qui constitue un simple changement de « tuyauterie budgétaire » sans incidence sur le niveau des crédits mis à disposition des opérateurs et des collectivités territoriales.

3. 2,9 milliards d'euros de crédits de paiement prévus pour 2017, dont près de 30 % subventions pour charges de service public aux opérateurs et 34 % de dépenses d'intervention

La mission devrait se voir allouer 2,9 milliards d'euros en 2017. La répartition des crédits par titre est présentée dans le graphique ci-après.

Répartition des crédits de la mission « Culture » par catégorie de dépense en 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Ainsi, les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent moins d'un tiers du total, contre près de 30 % de crédits destinés à financer les subventions pour charges de service public : 49 opérateurs sont rattachés à la mission.

À titre de comparaison, sur la totalité du budget général de l'État1(*), les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent 40 % du total et les subventions pour charges de service public ne correspondent qu'à 7,3 % des dépenses.

Un tiers (34 %) des crédits portés par la mission correspondent à des dépenses d'intervention, c'est-à-dire des aides financières ou des bourses.

Doit également être signalé le poids des dépenses d'investissement : si leur part peut paraître modeste, dans la mesure où elle ne s'élève qu'à 5,7 % des crédits de la mission, elle constitue cependant un doublement par rapport à la moyenne du budget général (au sein duquel les dépenses d'investissement ne représentent que 2,8 % du total) et serait beaucoup plus importante si les dépenses d'intervention visant à financer des investissements étaient également prises en compte. L'importance des investissements s'explique en particulier par l'ampleur des travaux que nécessite l'entretien des nombreux bâtiments historiques dont le ministère de la culture et de la communication a la charge.

4. 35 % des crédits sont déconcentrés et gérés par les directions régionales des affaires culturelles (Drac)

L'administration centrale ne dispose que de 22 % des crédits de la mission : le reste des moyens alloués à la mission est soit attribué aux opérateurs par le biais d'une subvention pour charges de service public (SCSP), soit déconcentré en région et géré par les directions régionales des affaires culturelles (Drac) rattachées au ministère. En 2017, le taux de déconcentration des crédits devrait s'élever à 34 % en AE et 35 % en CP, soit une légère baisse par rapport aux montants observés au début de la décennie et qui s'explique davantage par la hausse des crédits transférés aux opérateurs que par une réduction en volume du montant des crédits déconcentrés.

Certaines des directions régionales des affaires culturelles ont connu un mouvement de réorganisation à la suite de l'adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe), promulguée le 7 août 2015.

Calendrier de la réorganisation des Drac

Le 18 septembre 2014, le Premier ministre demandait aux inspections générales interministérielles et ministérielles un rapport commun sur l'administration territoriale de l'État. Ce rapport a été remis en avril 2015. [...]

Le nouveau découpage régional a été connu de manière assez sûre au moment du vote du projet de loi par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, en novembre 2014.

Le choix des capitales régionales et celui de l'implantation des directions régionales a été annoncé par le gouvernement le 31 juillet 2015, les sièges des Drac étant implantés dans les chefs-lieux de région, sauf dans les cas de Caen et Montpellier pour préserver les équilibres régionaux.

Les décisions interministérielles sur le maintien de sites distants et la création de pôles métiers multi-sites ont été prises à la fin du premier semestre 2015, après un travail de concertation engageant la plupart des ministères.

Les organigrammes détaillés des futures Drac ont été mis au point dans le courant du second semestre et n'ont pris leur forme définitive qu'après l'examen interministériel en novembre 2015, avant d'être validés après consultation des instances représentatives du personnel.

Les directeurs régionaux des affaires culturelles ont été nommés le 1er janvier 2016, comme dans les jours qui ont suivi la plupart des directeurs adjoints et les directeurs de pôle peu après (sauf dans le cas de l'Alsace, la nomination ayant été plus tardive).

Les arrêtés d'organisation des Drac ont été signés par les préfets de région début 2016.

Source : rapport n° 2016-18-30 de l'Inspection générale des affaires culturelles (Igac) relatif à la réorganisation des directions régionales des affaires culturelles

Doit être signalé, en 2016, un ralentissement du rythme de décaissement des crédits lié à la réorganisation des services. Ainsi, les directions régionales ayant connu une fusion présentent un taux d'exécution des crédits, au 30 septembre 2016, inférieur de 10 points en AE et de 6 points en CP à celles qui n'ont pas fait l'objet d'une réorganisation. En matière de mise à disposition des crédits liés aux monuments historiques, l'écart atteint 12 points en AE et 9 points en CP, soit une différence de 12,5 %.

Taux de consommation des crédits au 30 septembre 2009 par les directions régionales des affaires culturelles (Drac)

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

D'après les informations recueillies en audition, le décalage constaté sur les neuf premiers mois de l'année devrait être partiellement compensé par une accélération des décaissements en fin de gestion pour les Drac fusionnées.

Il est à souhaiter que la réorganisation des administrations culturelles déconcentrées, en lien avec la réforme territoriale, soit pleinement achevée en 2017 et n'ait donc plus d'incidence sur le rythme de décaissement des crédits.

5. Des crédits budgétaires complétés par des dépenses fiscales ainsi que, de façon plus marginale, par une taxe affectée

Aux crédits budgétaires sont adjoints des dépenses fiscales rattachées à la mission, qui devraient s'élever à 588 millions d'euros en 2017, ainsi qu'une taxe affectée au Centre national des variétés pour 30 millions d'euros.

Doivent également être signalés, pour mémoire, les crédits versés par fonds de concours et attributions de produit2(*) qui devraient représenter en 2017 5,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,6 millions d'euros en crédits de paiement.

a) 22 dépenses fiscales rattachées à la mission pour un montant total de près de 300 millions d'euros

Vingt-deux dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Culture » à titre principal, pour un total prévisionnel de 294 millions d'euros en 2017 (187 millions d'euros sur le programme « Patrimoine » et 107 millions d'euros sur le programme « Création »).

Si la dépense fiscale la plus importante est le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles3(*), créée en 1970 et qui devrait conduire à une moindre recette de 60 millions d'euros en 2017, la majeure partie du coût des dépenses fiscales rattachées à la mission porte sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, qui devraient représenter 66 % du total en 2017.

b) Une taxe affectée au Centre national des variétés (CNV), opérateur de la mission, pour un montant de 30 millions d'euros

Une seule taxe est affectée à un opérateur rattaché à la mission « Culture » : il s'agit de la taxe sur les spectacles de variétés, dont bénéficie le Centre national des variétés, de la chanson et du jazz (CNV) pour un montant prévu à 30 millions d'euros en 2017 mais qui devrait être relevé, d'après les récentes déclarations de la ministre de la culture et de la communication devant la commission de la culture du Sénat4(*).

Cette taxe est plafonnée, ce qui signifie qu'au-delà d'un montant défini en loi de finances initiale (par un article de première partie), le produit de l'impôt est reversé au budget général de l'État. Cependant, le montant recouvert de la taxe étant inférieur au plafond, aucun écrêtement n'est prévu en 2016 ni en 2017.

Le plafonnement de la taxe paraît pertinent : en effet, il faut éviter que le produit dont bénéficie l'opérateur ne soit pas corrélé à ses besoins. En revanche, le plafond doit être fixé à un niveau adéquat au regard des besoins du secteur du spectacle.

6. Une mission qui représente environ 0,5 % de l'emploi public total, une politique de rattrapage indemnitaire

Le plafond d'emplois de la mission est fixé à 11 189 emplois équivalents temps plein, ou ETPT, en 2017. Cependant, ce chiffre ne concerne que l'administration du ministère, et non les emplois des opérateurs de la mission, qui sont soumis à un plafond total de 19 055 ETPT (ce chiffre intègre à la fois les emplois financés sur crédits de titre 2 et ceux sur titre 3). Il faut y ajouter une prévision de 606 emplois équivalents temps plein hors plafond.

Le plafond d'emplois constitue une limite supérieure rarement atteinte et dans le cas où il n'est pas saturé, son évolution peut être décorrelée de celle des effectifs : ainsi, il est possible que ceux-ci augmentent alors même que celui-là diminue.

C'est pourquoi les développements qui suivent s'attacheront davantage à retracer les effectifs réels et la masse salariale portée par la mission que les modifications relatives au plafond d'emplois.

a) 25 555 ETPT financés par la mission en 2015, dont plus de la moitié chez les opérateurs

Au total, 25 555 ETPT ont été portés par la mission « Culture » en 2015, dont plus de la moitié sont présents chez les opérateurs. Les effectifs ont légèrement reculé en 2015 par rapport à 2014, de 683 ETPT (- 2,3 %).

Évolution des effectifs de la mission de 2013 à 2015
et de leur part dans l'emploi public total

(en ETPT et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La part des emplois de la mission dans l'emploi public total a également fléchi, passant de 0,52 % en 2014 à 0,498 % en 2015. Cependant, cette diminution provient davantage de la hausse de l'emploi public total que de la baisse des effectifs de la mission « Culture ».

b) Une politique de rattrapage indemnitaire : 5,12 millions d'euros de mesures catégorielles prévues en 2017

La plupart des emplois de la mission sont financés par des crédits de titre 3 (dépenses de fonctionnement) dans la mesure où les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs relèvent de cette catégorie. Il est donc difficile de procéder à une analyse globale, pour la mission, de l'évolution de la masse salariale et de ses composantes.

En ce qui concerne les services ministériels (administration centrale et déconcentrée), seul le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » porte des crédits de titre 2, pour un montant de 696,7 millions d'euros en 2017, soit une hausse de près de 28 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016 (+ 4 %).

Évolution des crédits de titre 2 de la mission « Culture » entre 2015 et 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Cette augmentation intègre les contributions de la mission au compte d'affectation spéciale « Pensions » pour un montant de 11,5 millions d'euros. Hors CAS « Pensions », la hausse de la masse salariale s'élève à 16,5 millions d'euros. Elle est principalement liée à l'impact des schémas d'emplois (+4,4 millions d'euros), au dégel du point d'indice de la fonction publique (+3,6 millions d'euros), au glissement vieillesse-technicité solde (+1,6 million d'euros) et surtout aux mesures catégorielles (+5,12 millions d'euros).

En effet, d'après les éléments transmis en réponse au questionnaire budgétaire, sur le plan indemnitaire, « le ministère de la culture et de la communication se caractérise par un net décrochage par rapport aux autres ministères ».

La volonté d'opérer un rattrapage indemnitaire constitue donc un axe important de la politique des ressources humaines.

L'enveloppe dédiée aux mesures catégorielles sera, en 2017, essentiellement consacrée au financement de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (ou PPCR) pour un montant de 2,82 millions d'euros. Le reliquat financera des mesures de revalorisation indemnitaire dans le cadre de la mise en place du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Le RIFSEEP : un nouveau régime indemnitaire pour l'ensemble
de la fonction publique d'État

Le RIFSEEP ou régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, va devenir, d'ici fin 2016, le nouvel outil indemnitaire de référence en remplaçant la plupart des primes et indemnités existantes dans la fonction publique de l'État, critiqué pour sa complexité et sa fragmentation.

Le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) a donc pour objet de rationaliser et simplifier le paysage indemnitaire.

Les modalités de mise en oeuvre de ce nouveau régime indemnitaire sont définies dans la circulaire du 5 décembre 2014.

Il est composé de deux primes cumulatives : d'une part, une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), versée mensuellement, d'autre part, un complément indemnitaire annuel (CIA).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations mises en ligne par le Gouvernement sur le site fonction-publique.gouv.fr

7. Un dispositif de performance articulé autour de quatre principaux objectifs

Quatre objectifs sont retenus au niveau de la mission : accroître l'accès du public au patrimoine national, améliorer l'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur, favoriser un accès équitable à la culture notamment grâce au développement de l'éducation artistique et culturelle et enfin inciter à l'innovation et à la diversité de la création.

Ces objectifs correspondent chacun à un indicateur qui lui-même se décline en sous-indicateurs. Les cibles ont été fixées lors de l'élaboration du budget triennal pour les années 2015 à 2017 c'est-à-dire il y a deux ans, en 2014.

D'après les prévisions, les objectifs devraient presque tous être atteints en 2017 à l'exception de la part des artistes bénéficiant pour la première fois de commandes, d'acquisitions et d'aides à la création par l'État (objectif « Inciter à l'innovation et à la diversité de la création ») qui devait dépasser 48 % et qui a été revu à la baisse à 46 %.

SECONDE PARTIE
ANALYSE DE LA BUDGÉTISATION 2017

Le budget 2017 prévoit une hausse significative des crédits alloués à la mission avec une augmentation de plus de 8 % en autorisations d'engagement et de près de 6 % en crédits de paiement.

Comparaison des crédits de la mission « Culture » exécutés en 2015, alloués en 2016 et prévus pour 2017 en crédits de paiement

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Ce renforcement des moyens de la culture devrait permettre de faire face aux enjeux à venir : outre la montée en puissance des dispositifs d'éducation artistique et culturelle, les attentats survenus en 2015 nécessitent de sécuriser les sites culturels et ont entraîné des baisses de fréquentation importantes pour certains opérateurs. En outre, le maintien prévu des crédits destinés à la restauration et à l'entretien des monuments historiques paraît particulièrement bienvenu au regard des difficultés des collectivités territoriales à assurer un financement aussi important qu'au début des années 2000.

Quelques points de vigilance doivent être signalés : outre un défaut d'information relatif à la réduction d'impôt au titre des dons, la poursuite d'un programme immobilier très important et la hausse des crédits d'intervention pourraient fragiliser, à terme, la soutenabilité de la mission. Au surplus, les modalités d'intervention du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou Fonpeps) doivent être précisées et les opérateurs davantage inclus dans une démarche de performance à travers la signature de contrats d'objectifs et de performance (ou COP).

I. LES POINTS POSITIFS

1. En 2017, une augmentation des crédits justifiée par le lancement de dispositifs ambitieux, qui témoigne d'un réel engagement du Gouvernement

Les crédits alloués à la mission en 2017 connaissent une augmentation significative de 5,8 % en crédits de paiement, soit près de 160 millions d'euros. La progression des crédits est encore plus importante en autorisations d'engagement et s'établit à 8,3 %, soit + 231 millions d'euros.

Hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », la hausse est de 6,3 % en crédits de paiement.

Évolution des crédits de la mission de 2015 à 2017 par programme

(en millions d'euros, CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données budgétaires

Cette augmentation, qui dépasse ce qui était prévu dans le triennal, permet aux politiques publiques culturelles de représenter à nouveau 1 % du total des dépenses de l'État.

a) Une augmentation bienvenue qui dépasse ce qui était prévu dans le triennal

L'augmentation des crédits de la mission en 2017, qui fait suite à la hausse prévue en loi de finances initiale pour 2016, est bienvenue après plusieurs années marquées par un resserrement des moyens de la mission.

En effet, de 2010 à 2014, les crédits du budget de la culture n'ont cessé de baisser et ont connu, sur la période, une réduction de 14,4 % (comme le montre le graphique ci-dessous). La tendance à la diminution du budget de la culture, qui faisait suite à une hausse de 7,6 % des crédits de 2007 à 2010, semble avoir été renversée à partir de 2015 : après une première augmentation modérée des crédits, les années 2016 et 2017 portent des hausses plus franches.

Évolution des crédits de la mission « Culture » de 2007 à 2017

(périmètre courant, en CP, en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Comparaison des crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2017
et du plafond 2017 du budget triennal

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La hausse des crédits en 2017, qui prolonge celle de 2016, permet donc de compenser la forte diminution intervenue précédemment et de retrouver une budgétisation initiale du même ordre que l'exécution de la mission constatée en 2009.

La budgétisation prévue en 2017 dépasse les prévisions du budget triennal défini par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 20195(*). En effet, à périmètre constant, c'est-à-dire après neutralisation de l'impact budgétaire lié à la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive, les crédits prévus pour 2017 sont supérieurs de 284,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 205,4 millions d'euros en crédits de paiement aux plafonds du budget triennal pour 2017, soit une hausse de 10,8 % en crédits de paiement et de 7,9 % en autorisations d'engagement.

Le renforcement des moyens alloués à la mission traduit l'engagement du Gouvernement en faveur de la culture, dans le cadre d'un redressement global des comptes publics. Ces crédits supplémentaires devraient ainsi permettre de renforcer les politiques prioritaires que porte le ministère, en particulier en matière d'égalité d'accès à la culture et de création dans les territoires, mais aussi d'action en faveur de la jeunesse, de mise à niveau des équipements, de pérennisation de l'emploi et bien sûr de sécurisation des publics.

b) 1 % des crédits de l'État accordés à la culture en 2017 : le signal d'un réengagement fort

La hausse des crédits permet au budget de la culture de représenter à nouveau 1 % du budget de l'État, ce qui n'était plus le cas depuis 2012. Il faut noter que ce taux est calculé sur le périmètre culturel « élargi », c'est-à-dire prenant en compte le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », rattaché à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » ainsi que les crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles », faisant partie de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». Sont en revanche exclus de son assiette les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » portées par la mission « Culture » (qui devraient s'élever à 212,2 millions d'euros en 2017), de même que les dépenses fiscales rattachées à la mission ainsi que les taxes affectées bénéficiant à ses opérateurs.

La hausse du total des crédits de la culture est largement portée par la mission « Culture » elle-même qui ne représentait que 78 % du total en 2014 contre 85 % en 2017. Il faut noter que les mouvements de périmètre, en dehors de ceux liés à la création de nouveaux programmes (comme le programme 186, créé en 2011), ne sont pas neutralisés.

Le dépassement de ce seuil doit être souligné en ce qu'il constitue un signal du réengagement de l'État en faveur de la culture, après plusieurs exercices qui avaient vu une réduction certes modérée, mais notable, des moyens alloués à ce secteur.

Part des crédits alloués à la culture dans le budget de l'État de 2007 à 2017

(en %, à périmètre courant)

Note de lecture : MIRES = mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

2. Une ambition forte en matière d'action éducative auprès des jeunes publics : une nouvelle hausse des crédits et un relèvement de la cible de performance
a) Une forte hausse des crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle : une priorité gouvernementale accordée à la jeunesse

En 2017, les crédits d'intervention en fonctionnement destinés à financer l'éducation artistique et culturelle6(*) s'élèvent à 64 millions d'euros, soit une augmentation de 17 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

La hausse des crédits dédiés à l'éducation artistique prévue par le projet de loi de finances pour 2017 prolonge celle de 2016 : en loi de finances initiale pour 2016, l'éducation artistique et culturelle avait déjà été dotée de 54,6 millions d'euros, soit une progression de 29 % (+ 12,2 millions d'euros) par rapport à la loi de finances pour 2015.

L'éducation artistique et culturelle, que la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République7(*) reconnaît comme une composante de la formation générale de tous les élèves, constitue en effet l'un des axes structurants de la mission : les crédits alloués aux actions d'éducation culturelle ont plus que doublé depuis le début du quinquennat.

Ainsi, les crédits d'intervention en fonctionnement à ce titre sont passés de 31 millions d'euros en 2012 à 64 millions d'euros dans la budgétisation initiale prévisionnelle pour 2017, soit une hausse de 108 %.

Évolution des crédits dédiés à l'éducation artistique et culturelle de 2012 à 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La hausse des crédits permet en particulier de consolider les moyens alloués aux conservatoires, après des coupes budgétaires qui avaient fragilisé l'action de ces établissements dans les territoires. Ainsi, près de 8 millions d'euros sont destinés en 2017 à pérenniser les actions des conservatoires classés en faveur de la jeunesse et la diversité.

L'accroissement des moyens rend également possible le lancement d'un programme d'un montant de 2 millions d'euros visant à renforcer la présence artistique, notamment des jeunes artistes, dans les projets d'éducation artistique en milieu scolaire.

Ce programme passe par l'appel à projets « Création en cours » conduit en lien avec l'établissement public de coopération culturelle Clichy-Montfermeil et le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Cet appel vise à installer, chaque année, 100 artistes en résidence dans les écoles et collèges éloignés de l'offre culturelle (par exemple quartiers de la politique de la ville, zones rurales et périurbaines, outremer...), afin de permettre un échange soutenu entre les artistes et les enfants et adolescents dits du « cycle 3 », c'est-à-dire en classe de CM1, CM2 et 6ème. D'après le ministère de la culture et de la communication, « l'échange avec l'artiste et la découverte de son travail seront complétés par des connaissances sur l'histoire des arts et des ateliers de pratiques artistique ». La préparation de la première édition débutera à l'automne 2016 pour un démarrage effectif des résidences à partir de janvier 2017.

b) Une prévision élevée concernant l'indicateur de performance relatif à l'action éducative culturelle qui témoigne de l'efficacité de la dépense

Doit être signalée la prévision ambitieuse concernant la part des enfants et des jeunes en âge scolaire ayant bénéficié d'une action éducative d'une structure subventionnée par le ministère de la culture et de la communication : celle-ci devrait s'élever à 49 %, contre une cible fixée lors du triennal à 43 % et un taux de 35 % constaté en 2014.

Cet objectif témoigne tout à la fois de l'importance attachée par le Gouvernement à l'éducation artistique et culturelle et de l'efficacité des crédits supplémentaires accordés à cette politique.

En effet, cet indicateur permet de constater que la hausse des crédits se traduit bien par un accroissement net du nombre d'enfants passés par l'un des dispositifs mis en oeuvre.

Il ne s'agit pas de chercher à « faire du chiffre » et de réduire sans discernement le coût des dispositifs prévus, dans la mesure où la quantité d'enfants accueillis doit être conciliée avec la qualité des animations mises en place, mais de reconnaître que la politique volontariste mise en oeuvre par le Gouvernement tend à porter ses fruits sans pour autant entraîner un relâchement des efforts de maîtrise des dépenses.

Ainsi, le coût par enfant a diminué depuis 2011, où il s'élevait à 13,4 euros, pour atteindre un peu plus de 10 euros en 2015 soit une baisse de près de 23 %. Cette maîtrise des coûts doit être maintenue en 2016 et 2017 afin de sécuriser les dispositifs d'éducation artistique et culturelle au niveau élevé auxquels les a portés le Gouvernement depuis le début du quinquennat.

Évolution de 2010 à 2015 du nombre d'enfants ayant bénéficié d'actions d'éducation culturelle et artistique, du montant des opérations d'EAC
et du montant moyen par enfant

(en millions d'euros, en millions d'enfants et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

3. Un accompagnement par l'État des opérateurs culturels fragilisés à la suite des attentats à saluer

Le budget culturel public subit le contrecoup des attentats de deux façons distinctes. D'une part, l'État finance la sécurisation des opérateurs culturels publics. D'autre part, l'État participe au financement du fonds d'urgence pour le soutien au spectacle vivant qui vise à indemniser une partie des surcoûts supportés par les établissements de spectacle privés.

a) 6,4 millions d'euros liés à la sécurisation post-attentat des établissements culturels

Sur le programme 131 « Création », une enveloppe de 2,31 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement a été répartie entre les différents opérateurs pour leur permettre de financer la mise en oeuvre des mesures de sécurité renforcée prises à la suite des attentats de novembre 2015, c'est-à-dire essentiellement de faire face à une hausse des dépenses de gardiennage.

Concernant le programme 175 « Patrimoines », la sécurisation des établissements culturels a fait l'objet d'une dotation de 4,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement au profit des musées nationaux.

Cet engagement de l'État aux côtés des établissements culturels paraît nécessaire afin de permettre aux opérateurs de poursuivre leurs missions dans des conditions de sécurité satisfaisantes pour le public, sans fragiliser outre mesure leur équilibre financier.

b) Face à des besoins qui restent importants, le renforcement en 2016 des moyens alloués au fonds d'urgence pour une dotation de 13,4 millions d'euros en 2017

Initialement doté de 4,3 millions d'euros en 2015, le fonds d'urgence créé par la loi de finances rectificative pour 2015 a fait l'objet de plusieurs abondements en cours d'année 2016 pour atteindre un montant de 13,4 millions d'euros à la fin de l'année.

Le fonds d'urgence pour le spectacle vivant

Le fonds d'urgence, créé par l'article 119 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, peut intervenir pour la quasi-totalité des structures de spectacle vivant du secteur privé : il s'agit de théâtres, mais aussi de salles de concert, de cabarets, de cirques...

C'est le Centre national de la chanson, des variétés et jazz (ou CNV) qui gère le fonds. Cet élargissement temporaire des missions du Centre national des variétés est compensé par l'application de frais de gestion de 3,82 % prévus par le règlement intérieur du fonds. Ce taux est appliqué aux sommes allouées pour le fonds d'urgence.

Le Centre national des variétés tient une comptabilité séparée des flux financiers attachés à cette procédure, en produits et en dépenses, dont il rend compte au conseil d'administration de l'établissement ainsi qu'à l'ensemble des contributeurs du fonds d'urgence.

L'article 119 de la loi de finances rectificative pour 2015 a prévu l'existence de ce dispositif jusqu'à la fin de l'année 2018.

Source : communication des rapporteurs spéciaux de la mission « Culture » sur le fonds d'urgence pour le spectacle vivant, présentée à la commission des finances du Sénat le 1er juin 2016

Les dotations constituées au titre de ce fonds d'urgence doivent être diminuées du montant des frais de gestion prélevés par le Centre national des variétés, soit 3,82 %. Le montant disponible est, de ce fait, ramené à 12,9 millions d'euros pour les aides non remboursables.

Enfin, le fonds s'est doté d'un volant complémentaire de 1 million d'euros apporté par le Centre national des variétés et du jazz pour procéder à des aides remboursables et soutenir la trésorerie des entreprises en difficulté, en général dans l'attente d'un remboursement d'assurance.

Alors que la constitution du fonds avait fait l'objet d'une coopération de l'ensemble des acteurs du secteur, y compris des représentants de structures privées, force est de constater que les apports en 2016 ont très majoritairement été faits sur fonds d'État : le ministère de la culture et de la communication a ainsi engagé 7 millions d'euros supplémentaires, soit près de 80 % du total des crédits supplémentaires.

D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire, au 1er septembre 2016, le comité du fonds d'urgence s'est réuni à huit reprises depuis sa création. Il a instruit au total 442 demandes d'aides et soutenu 366 dossiers pour un montant total de 8,319 millions d'euros.

Il est bien sûr difficile d'anticiper les perspectives budgétaires du fonds pour l'année à venir : comme le souligne le Gouvernement, elles dépendent tout à la fois des conditions de sécurité dans l'espace public et de la capacité des partenaires publics comme privés à venir abonder le financement du fonds.

Celui-ci a toutefois fait l'objet d'une « rallonge » de 4 millions d'euros dans le cadre du plan de relance du tourisme décidé par le comité interministériel du tourisme du 7 novembre 2016.

c) Le lancement d'un plan en faveur du tourisme au sein duquel le secteur culturel doit avoir toute sa place

La perte d'attractivité de la France en tant que destination touristique a conduit le comité interministériel du tourisme à décider, lors de sa réunion du 7 novembre 2016, le lancement d'un plan de relance du tourisme pour un montant de 42,7 millions d'euros, qui vise à atteindre quatre objectifs : garantir la sécurité des touristes sur tout le territoire français, soutenir les professionnels qui connaissent une baisse d'activité, renforcer l'image de la France auprès des touristes français et des clientèles internationales et enfin poursuivre les efforts en faveur des départs en vacances pour tous.

Ce plan permet en particulier un nouvel abondement du fonds d'urgence en faveur du spectacle vivant pour 4 millions d'euros, le portant à 17,4 millions d'euros.

L'intégration du secteur culturel à l'élaboration d'une stratégie de relance de la « destination France » paraît tout à fait nécessaire : les acteurs culturels font pleinement partie de l'attrait exercé par la France auprès des touristes étrangers et doivent être associés aux actions décidées dans le cadre du plan.

En outre, la réduction des flux de touristes internationaux en France et particulièrement à Paris n'a pas été sans conséquence pour les opérateurs de la mission « Culture » : aux coûts de sécurisation des sites, s'ajoutent des pertes de recettes parfois considérables. Les établissements les plus touchés semblent être, dans l'ensemble, ceux du programme 175 « Patrimoines » dans la mesure où la fréquentation des grands musées parisiens reposait davantage sur le tourisme international que celle d'équipements culturels de proximité.

Il est donc à souhaiter que la mise en oeuvre du plan associe non seulement le secteur privé culturel, mais aussi les opérateurs publics de la culture.

4. La restauration et l'entretien des monuments historiques : un maintien des moyens nécessaire au regard des contraintes budgétaires des collectivités territoriales

L'écart constaté sur l'action 01 « Patrimoine monumental » du programme 175 « Patrimoines » par rapport au budget triennal défini par la loi de programmation des finances publiques, de 21,7 millions d'euros en AE et 11,2 millions d'euros en CP, résulte du renforcement des crédits dédiés à la restauration et à l'entretien des monuments historiques « dans la double optique d'un accès élargi de tous les publics à la culture et de transmission du patrimoine aux générations futures ».

Cette hausse par rapport au triennal permet de maintenir les crédits alloués à l'entretien et à la restauration des monuments historiques à un niveau similaire à celui prévu en loi de finances initiale pour 2016.

Évolution des crédits alloués aux monuments historiques de 2007 à 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Cet engagement de l'État paraît d'autant plus nécessaire que les collectivités territoriales ont tendance à se désengager, au moins en partie, des opérations de restauration des monuments historiques. Ainsi, le ministère de la culture et de la communication indique, en réponse au questionnaire budgétaire, que si « jusqu'en 2010, les financements croisés entre l'État et les départements étaient courants [...], les charges des départements s'alourdissant sensiblement, une évolution notable s'est produite dans les politiques patrimoniales locales depuis 2010. La plupart des collectivités ont choisi de se concentrer sur leurs domaines de compétences obligatoires. Ce mouvement s'est accentué depuis 2015 ».

Or les 43 804 immeubles et 262 000 objets mobiliers classés ou inscrits au titre des monuments historiques, répartis sur l'ensemble du territoire, contribuent à l'attractivité touristique de la France et participent de son ancrage dans l'histoire. Leur entretien et, le cas échéant, leur restauration doit demeurer une priorité de la politique publique culturelle.

5. La mise en place d'un dispositif d'intervention d'urgence sur le patrimoine en péril : un enjeu budgétaire limité, un symbole néanmoins important

L'évolution positive sur l'action 06 « Action culturelle internationale » du programme 224 correspond à la mise en place d'un dispositif d'intervention d'urgence sur le patrimoine en péril dans le prolongement des annonces du Président de la République à l'Unesco le 17 novembre 2015.

Il s'agit de créer un fonds de soutien, doté de 1 million d'euros en 2017, qui aura vocation à financer des missions sur le terrain, en particulier en matière de formation et de soutien aux locaux pour la protection et la reconstruction des biens patrimoniaux.

Si l'enjeu budgétaire est limité, le symbole n'en demeure pas moins important. En effet, c'est la première fois que la mission « Culture » dispose de crédits dédiés à des interventions d'urgence pour préserver le patrimoine en péril.

En outre, le 1er novembre 2016, le Président de la République a annoncé que le patrimoine en péril pourrait être conservé dans le Centre de conservation et de réserves du Louvre, qui devrait être construit à proximité du Louvre-Lens.

Un sommet se tenant à Abu Dhabi en décembre 2016 sur le sujet de la protection du patrimoine devrait permettre de préciser les modalités d'intervention du fonds de soutien et les contributions attendues de la part d'éventuels partenaires de l'État.

II. LES POINTS DE VIGILANCE

1. Une information insuffisante concernant la part de la réduction d'impôt au titre des dons contribuant à soutenir le secteur culturel

Doit être notée l'existence d'une dépense fiscale non rattachée à la mission « Culture » et qui contribue pourtant à soutenir le secteur culturel : il s'agit de la réduction d'impôt au titre des dons. L'absence de données précises relatives à la part de ce dispositif bénéficiant à des actions culturelles est problématique et il serait souhaitable que cette carence d'information soit palliée en 2017.

a) Une dépense fiscale au titre des dons en forte croissance depuis sa création

En effet, la dépense fiscale relative au mécénat, qu'elle porte sur les dépenses des entreprises8(*) ou des particuliers9(*), introduite en France par la loi du 1er août 2003 dite loi « Aillagon »10(*) n'est pas rattachée à la mission « Culture » mais à la mission « Sport, jeunesse et vie associative »11(*).

Concernant les entreprises, les versements faits dans le cadre du mécénat ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant. Cette réduction est toutefois plafonnée : les versements sont pris en compte dans la limite de 0,5 % du chiffre d'affaires hors taxes de l'entreprise donatrice. Lorsque les versements dépassent le plafond de 0,5 %, l'excédent peut être déduit sur les cinq exercices suivants et ouvre droit à la même réduction d'impôt.

Concernant les particuliers, la réduction d'impôt est égale à 66 % des sommes versées, retenues dans la limite annuelle de 20 % du revenu imposable. Le taux de réduction a été porté à 75 % (dans la limite forfaitaire de 488 euros) pour les versements effectués par des particuliers au profit d'organismes sans but lucratif procédant à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent à titre principal, à la fourniture gratuite de soins.

La masse budgétaire représentée par cette dépense fiscale est loin d'être négligeable : elle devrait s'élever, en 2017, à plus de 2 milliards d'euros, dont 1,4 milliard d'euros pour les dons des particuliers et environ 700 millions d'euros pour le mécénat des entreprises. En 2004, lors de la première année de mise en oeuvre du dispositif, elle atteignait seulement 680 millions d'euros. Le coût de cette dépense fiscale a donc été multiplié par trois depuis sa création.

b) Une progression particulièrement dynamique concernant les entreprises

Il faut cependant distinguer la dépense fiscale en direction des entreprises de celle visant les particuliers. En effet, si la dépense fiscale en direction des entreprises représente environ un tiers du total, sa progression est beaucoup plus dynamique que celle de la dépense fiscale relative aux dons des particuliers.

Ainsi, le coût de la dépense fiscale liée au mécénat des entreprises a été multiplié par 7,7 depuis 2004 (contre un facteur multiplicateur d'environ 2,4 pour la dépense fiscale en direction des particuliers).

Un palier est observé entre 2010 et 2011 avec une hausse de 72 % entre ces deux années (cf. graphiques ci-dessous).

Évolution de la dépense fiscale liée au mécénat des entreprises

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Évolution de la dépense fiscale liée au mécénat des particuliers

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Une entreprise peut mener des actions de mécénat directes (par exemple financement d'un opérateur culturel ou don « en nature ») mais aussi indirectes, à travers l'apport de fonds ou de moyens humains à une structure intermédiaire.

En effet, plusieurs types de structures privées bénéficient de la dépense fiscale liée au mécénat : les principales formes juridiques sont les associations « loi 1901 », les associations reconnues d'utilité publique, les fondations reconnues d'utilité publique, les fondations d'entreprise et les fonds de dotation.

Lorsqu'une société effectue des versements auprès de sa fondation d'entreprise, elle a droit à la même réduction d'impôt que lorsqu'elle engage une action directe de mécénat.

Ces fondations ne font l'objet d'aucun contrôle particulier de l'État (en dehors d'un contrôle classique et non systématique de régularité fiscale).

c) Une absence de données sur la part de la dépense fiscale bénéficiant au secteur culturel

Le montant de dépense fiscale présenté au sein des documents budgétaires est agrégé et ne permet pas de distinguer la part relative au mécénat culturel.

Ainsi, le ministère de la culture et de la communication n'est pas en mesure de préciser le montant global des dons affectés à la culture déclarés à l'administration fiscale, ni leur répartition entre les différents domaines concernés.

Le montant de la dépense fiscale engagée au profit de fondations privées non reconnues d'utilité publique n'est pas non plus publié par le Gouvernement.

En revanche, quelques données chiffrées sont produites par Admical12(*), une association d'entreprises mécènes, sur la base d'une enquête déclarative portant sur un échantillon restreint - les résultats ne peuvent donc être interprétés qu'avec beaucoup de précaution.

D'après cette enquête13(*), au total 3,5 milliards d'euros auraient été dépensés en matière de mécénat par les entreprises en 2015. Les entreprises financeraient en grande majorité des structures privées : celles-ci arriveraient très largement en tête du soutien des entreprises (69 %), alors que les structures publiques verraient leur part baisser pour atteindre 15 %.

L'étude tend aussi à montrer que le recours à la réduction fiscale est de plus en plus répandu : en 2015, il aurait concerné 55 % des entreprises mécènes (pour tout ou partie des montants engagés au titre du mécénat) contre 43 % en 2013.

La culture représente le deuxième secteur le plus important (après les actions sociales) : choisie par 24 % des entreprises mécènes, son montant dans le total des dépenses augmenterait et passerait de 13 à 15 % du budget total.

Au sein du champ culturel, la musique et la préservation du patrimoine bâti et paysager seraient les deux secteurs les plus soutenus.

Une enquête annuelle menée avec les services du ministère chargé du budget et les instances représentatives du mécénat et des fondations (Admical, Centre français des fonds et fondations, Observatoire de la Fondation de France, etc.) permettrait de mieux cerner la répartition du mécénat déductible entre les différents secteurs de l'intérêt général (solidarité, culture, recherche, sport, environnement, etc.).

Il faudrait également identifier la répartition de la dépense fiscale entre les différentes structures : connaître le montant de dépense fiscale lié à un mécénat envers des organismes publics ou à l'inverse privés, avec le détail des statuts juridiques des structures bénéficiant du mécénat (fondation d'entreprise, fondation reconnue d'utilité publique, fonds de dotation...).

Ces données permettraient de mieux appréhender les effets du dispositif sur le secteur culturel et d'engager une réflexion sur l'efficacité de la dépense fiscale.

2. La poursuite d'un programme immobilier important qui exige un suivi attentif pour garantir la soutenabilité de la mission

De très nombreuses opérations immobilières sont lancées, annoncées ou se poursuivent en 2017, pour un montant total budgétisé de l'ordre de 150 millions d'euros en crédits de paiement.

Doivent être cités les schémas directeurs de Versailles, du Louvre, la rénovation de deux théâtres nationaux (Chaillot et Opéra-Comique) mais aussi la restructuration du quadrilatère Richelieu, la réorganisation des archives nationales avec la fermeture du site de Fontainebleau et le transfert des archives qui y étaient conservées, ainsi qu'un projet de très grande ampleur (466 millions d'euros) concernant le Grand Palais. Le relogement du Centre national des arts plastiques devrait également être lancé en 2017.

Sont également prévus de nombreux travaux de réhabilitation et d'extension des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission, ainsi que l'ouverture au public de l'Hôtel de la Marine, ou encore le schéma directeur du Centre Pompidou et celui du château de Fontainebleau.

Le nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) du ministère de la culture et de la communication, validé par le secrétaire d'État chargé du budget en mars 2016, prévoit la non-reconduction du bail du site de la rue Beaubourg et la cession de deux bâtiments. Si ce regroupement des sites de l'administration centrale du ministère devrait permettre, à terme, de réaliser des économies, il est probable qu'il crée dans un premier temps des coûts supplémentaires liés au déménagement des services.

Le Président de la République a également annoncé le 24 octobre 2016 la construction d'une Cité du théâtre sur le site des ateliers Berthier, pour un montant prévu à 150 millions d'euros.

Au total, le coût des travaux annoncés dépasse 1,5 milliard d'euros, dont au moins 500 millions d'euros pèseraient sur l'État.

Les réponses au questionnaire budgétaire ne permettent pas de conclure que le coût de l'ensemble des travaux est correctement anticipé et qu'une réflexion stratégique sur la priorisation des différents chantiers à l'échelle de la mission est lancée.

Le programme immobilier de la mission doit donc faire l'objet d'un suivi particulièrement attentif et les hypothèses initiales d'estimation des coûts doivent être très prudentes au regard du dépassement quasi-systématique des enveloppes prévisionnelles afin de garantir la soutenabilité budgétaire de la mission pour les années à venir.

En outre, la mobilisation annoncée des crédits du programme d'investissements d'avenir, à la fois pour l'opération du Grand Palais (pour 200 millions d'euros) et pour la relocalisation de l'école nationale supérieure artistique de Marseille au sein du futur bâtiment de l'Institut méditerranéen de la Ville et des Territoires ou IMVT (pour 0,1 million d'euros) pose la question du caractère réellement additionnel de ces crédits qui sont censés ne pas financer des opérations relevant du budget général de l'État.

3. La création du Fonpeps : un dispositif justifié dans son principe mais dont les modalités d'intervention restent à définir

La création du fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (ou Fonpeps), suite à une annonce présidentielle, donne lieu à la création d'une action au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », dotée de 90 millions d'euros en AE et de 55 millions d'euros en CP.

Ce dispositif paraît, dans son principe, justifié, au regard des difficultés rencontrées par le secteur et de la nécessité de soutenir l'emploi. À ce titre, doit également être signalée la création de l'aide à la recherche du premier emploi ou ARPE, qui s'inscrit dans la continuation des bourses versées aux élèves des établissements d'enseignement supérieur culturel et qui devrait faire l'objet d'une dotation de 2 millions d'euros en 2017.

D'après le ministère, le « Fonpeps » devrait financer plusieurs mesures parmi lesquelles une aide au premier salarié (APS), une prime à l'emploi pérenne de salariés du spectacle (PEPSS), une aide à la durée des contrats (ADC), une aide aux jeunes artistes diplômés (AJAD), une aide à la garde d'enfant d'artistes et techniciens intermittents (AGEDATI), un fonds assurantiel des groupements d'entreprises culturelles (FAGEC) mais aussi des dispositifs de soutien de l'emploi dans les secteurs fragiles.

Cependant, la répartition des crédits entre ces différents dispositifs n'est pas encore connue, ni leurs modalités exactes d'attribution. De même, l'administration du fonds reste, à ce stade, à définir. Le projet annuel de performances de la mission indique seulement que « ces mesures doivent encore faire l'objet de précisions qui interviendront en cours d'année, dans la limite des crédits disponibles ».

Il s'agira donc de veiller à ce que les règles de fonctionnement du fonds finalement retenues soient à la fois efficientes et en accord avec les objectifs initialement poursuivis. Si la création du fonds ne fait pas débat, les modalités d'attribution des aides doivent être définies avec d'autant plus de soin que la mission « Culture » voit ses dépenses d'intervention augmenter dans des proportions importantes ces dernières années.

4. Une hausse des dépenses d'intervention qui répond à de réels besoins, mais qui doit désormais être maîtrisée

Les crédits d'intervention de la mission représentent, en crédits de paiement, 34 % du total des dépenses mais près de 45 % des crédits totaux hors titre 2 (dépenses de personnel), ce qui en fait comme le Gouvernement le souligne dans ses réponses au questionnaire budgétaire « un poste de dépenses particulièrement stratégique ».

En effet, la politique publique de la culture est menée en étroite collaboration tant avec les opérateurs rattachés à la mission qu'avec de nombreux autres acteurs subventionnés par les crédits de la mission : il peut s'agir de collectivités territoriales, d'associations, d'entreprises ou encore de ménages. Les crédits d'intervention financent à la fois des bourses pour les étudiants des écoles d'enseignement supérieur rattachées à la mission et de nombreuses aides à différentes structures sur l'ensemble du territoire.

Ce phénomène se vérifie particulièrement pour le programme 131 « Création », en raison de l'importance accordée au financement des réseaux et labels de la création artistique : 213,8 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits à ce titre par le projet de loi de finances pour 2017.

Crédits d'intervention : fonctionnement et investissement

Les crédits d'intervention sont majoritairement composés de crédits de fonctionnement (près de 80 %), particulièrement pour ce qui concerne les politiques en faveur de la création artistique portées par le programme 131, de l'éducation artistique et culturelle et de soutien à l'enseignement supérieur sur le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » ainsi que du soutien au patrimoine architectural sur le programme 175 « Patrimoines ».

Les crédits d'investissement portent traditionnellement les opérations d'équipement, d'aménagement ou de mise aux normes des structures culturelles maillant le territoire, au premier rang desquelles les opérations inscrites en contrats de projet État-région (CPER).

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les crédits d'intervention ouverts en loi de finances initiale ont d'abord augmenté de 2008 à 2012, avant de connaître une relative stabilisation entre 2013 et 2015. Le ressaut constaté en loi de finances initiale pour 2016 est confirmé par le projet de loi de finances pour 2017, qui voit les dépenses d'intervention croître de 12,3 % par rapport à 2017. Depuis 2013, l'augmentation totale est de plus de 17 % - le calcul de cette hausse neutralise l'effet des travaux de la Philharmonie de Paris ainsi que la rebudgétisation de la redevance d'archéologie préventive.

Évolution des crédits d'intervention de la mission de 2013 à 2017

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les aides accordées font, certes, écho à de réels besoins.

Cependant, la multiplicité des dispositifs financés et la forte hausse des crédits consacrés aux dépenses d'intervention appellent à un examen de la complémentarité ou au contraire de la redondance de certains dispositifs et peut-être à un recentrage sur les dispositifs les plus efficients.

5. Une inclusion insuffisante des opérateurs dans une démarche de performance

Seuls 33 % des opérateurs font l'objet d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), soit un net recul par rapport à 2013 qui voyait 55 % des subventions pour charges de service public couvertes par un tel contrat.

Répartition des opérateurs selon qu'ils sont ou non dotés d'un contrat d'objectif et de performance (COP)

(en nombre d'opérateur et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Pourtant, ce document est un élément essentiel du pilotage des opérateurs par la performance. Il constitue également un support utile au contrôle du Parlement dans la mesure où il permet d'objectiver les objectifs fixés à l'opérateur par sa tutelle et les indicateurs qui doivent en mesurer l'atteinte.

Le ministère de la culture et de la communication argue, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, du fait que « le nombre et la diversité des opérateurs rattachés à la mission ?Culture? rend extrêmement complexe le déploiement d'une couverture exhaustive des opérateurs par des COP ».

Il est cependant difficile de souscrire à une telle remarque dans la mesure où la complexité de suivi des opérateurs de la mission constitue précisément une incitation supplémentaire à la conclusion de contrats de performance.

Il est donc urgent que les contrats en cours de préparation soient conclus.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Secrétariat général du ministère de la culture et de la communication (programme 224)

- M. Arnaud ROFFIGNON, secrétaire général adjoint ;

- M. Benoît PROUVOST, chef du département de la programmation et des moyens - Secrétariat général.

Établissement public de Versailles

- Mme Catherine PÉGARD, présidente ;

- M. Thierry GAUSSERON, administrateur général.

Direction générale de la création artistique (programme 131)

- Mme Régine HATCHONDO, directrice générale de la création artistique ;

- M. Pierre OUDART, directeur adjoint délégué aux arts plastiques ;

- M. Pascal PERRAULT, sous-directeur des affaires financières et générales ;

- M. Stéphane MARTINET, adjoint au sous-directeur.

Direction générale des patrimoines (programme 175)

- M. Vincent BERJOT, directeur général des patrimoines ;

- M. Kevin RIFFAULT, sous-directeur des affaires financières et générales.

Opéra national de Paris

- M. Stéphane LISSNER, directeur.

ANNEXE : ÉTAT D'AVANCEMENT DU CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE PERFORMANCE (COP) POUR CHAQUE OPÉRATEUR DE LA MISSION « CULTURE » 

Direction de tutelle / Programme

Nom de l'organisme

Statut juridique

Etat d'avancement du COP

Programme 131 - Création

CNV - Centre national de la chanson, des variétés et du jazz

EPIC

en préparation

CND - Centre national de la danse

EPIC

en cours d'exécution

CNAP - Centre national des arts plastiques

EPA

en cours d'exécution

Cité de la musique - Philharmonie de Paris

EPIC

absence de COP

Comédie-Française

EPIC

en préparation

Ensemble Intercontemporain

Association

en préparation

Etablissement public Cité de la céramique - Sèvres et Limoges

EPA

en préparation

EPPGHV - Etablissement public du parc et de la grande halle de la Villette

EPIC

en préparation

Opéra Comique

EPIC

en préparation

ONP - Opéra national de Paris

EPIC

en cours d'exécution

Orchestre de Paris

Association

absence de COP

Théâtre national de Chaillot

EPIC

en cours d'exécution

Théâtre national de la Colline

EPIC

en préparation

Théâtre national de l'Odéon

EPIC

en préparation

Théâtre national de Strasbourg

EPIC

en cours d'exécution

Programme 224 - Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

AFR - Académie de France à Rome

EPA

en préparation

CNAC - Centre national des arts du cirque

Association

en préparation

CNSAD - Conservatoire national supérieur d'art dramatique

EPA

en préparation

CNSMDL - Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon

EPA

en préparation

CNSMDP - Conservatoire national supérieur de musique et de danse de Paris

EPA

en cours d'exécution

7 Ecoles d'art en région

EPA

5 COP en exécution / 2 COP en préparation

ENSCI - Ecole nationale supérieure de création industrielle

EPIC

en cours d'exécution

ENSAD - Ecole nationale supérieure des arts décoratifs

EPA

en préparation

ENSBA - Ecole nationale supérieure des beaux arts

EPA

en préparation

Ecole du Louvre

EPA

en cours d'exécution

20 ENSA - Ecoles Nationales Supérieures d'Architecture

EPA

9 COP en préparation

EPPPD - Etablissement public de la porte Dorée *

EPA

absence de COP

INP - Institut national du Patrimoine

EPA

en cours d'exécution

OPPIC - Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture

EPA

en cours d'exécution

ENSMIS - Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son ***

EPIC

en cours d'exécution

Programme 175 - Patrimoines

CMN - Centre des monuments nationaux

EPA

en cours d'exécution

CNAC-GP - Centre national d'art et de culture Georges Pompidou

EPA

en préparation

CAPA - Cité de l'architecture et du patrimoine

EPIC

en cours d'exécution

Etablissement public du château de Fontainebleau

EPA

en préparation

Etablissement public du domaine national de Chambord

EPIC

en préparation

Etablissement public du musée du quai Branly *

EPA

en cours d'exécution

EPV - Etablissement public du Château, du musée et du domaine national de Versailles

EPA

en cours d'exécution

Inrap - Institut national de recherches archéologiques préventives

EPA

en cours d'exécution

Les Arts Décoratifs

Association

absence de COP

MuCEM - Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée

EPA

en préparation

Etablissement public du musée d'Orsay et du musée de l'Orangerie

EPA

en cours d'exécution

Musée du Louvre

EPA

en cours d'exécution

Musée des arts asiatiques Guimet

EPA

absence de COP

Musée Henner

EPA

absence de COP

Musée Moreau

EPA

absence de COP

Musée national Picasso - Paris

EPA

en cours d'exécution

RMN-GP - Etablissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées

EPIC

en préparation

TOTAL

24 / 72 COP en cours d'exécution

30 / 72 COP en préparation

18 / 72 opérateurs non dotés d'un COP

* cotutelle MENESR

** tutelle subsidiaire de la DGP pour l'INHA (tutelle principale au MENESR)

*** cotutelle avec le CNC

Source : réponse du ministère de la culture et de la communication au questionnaire des rapporteurs spéciaux


* 1 Hors charge de la dette et dotations aux pouvoirs publics.

* 2 Aux termes de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, les fonds de concours constitués par des fonds à caractère non fiscal versés pour concourir à des dépenses d'intérêt public et par les produits de legs et donations attribués à l'État. Dans ce dispositif, la partie versante est une personne morale ou physique distincte de l'État. Les attributions de produits sont destinées à recueillir les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État.

* 3 Dépense fiscale n° 730301, rattachée au programme 131 « Création ».

* 4 Audition d'Audrey Azoulay, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi de finances pour 2017 par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat le 9 novembre 2016.

* 5 Article 13 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 6 Portés par l'action 02 « Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle » du programme 224 qui voit, en 2017, ses autorisations d'engagement relevées de près de 8 % et ses crédits de paiement de 5,5 % par rapport à 2016.

* 7 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 8 Réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général, numéro 210309, prévue par l'article 238 bis du code général des impôts.

* 9 Réduction d'impôt au titre des dons, numéro 110201, prévue par l'article 200 du code général des impôts.

* 10 Article 6 de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

* 11 Programme 163 « Jeunesse et vie associative ».

* 12 Association reconnue d'utilité publique dont les adhérents sont des mécènes et dont la mission est de « Donner aux entreprises et aux entrepreneurs l'envie et les moyens d'affirmer et de concrétiser leur rôle sociétal grâce au mécénat ».

* 13 Publiée en mai 2016 et disponible sur le site de l'association.