M.Dominique de LEGGE, rapporteur spécial
III. UNE AUGMENTATION DES RESSOURCES DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE REPOSANT POUR PARTIE SUR DES FINANCEMENTS NON-PÉRENNES OU INCERTAINS
L'augmentation des ressources du ministère de la défense prévue en 2017 repose en partie sur des financements incertains ou non-pérennes.
Ainsi, les mesures nouvelles liées aux annonces du président de la République de novembre 2015, dont le coût est estimé à 775 millions d'euros pour 2017, seront financées par des crédits budgétaires dont le montant est supérieur de 317 millions d'euros au plafond inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée, par un montant de ressources issues de cessions supérieur de 100 millions d'euros à celui inscrit dans la loi de programmation militaire actualisée et par un surcroît de ressources de 358 millions d'euros lié à l'évolution favorable des indices, aux gains issus de la modification des échéanciers de paiement et à un prélèvement sur la trésorerie du service des essences des armées.
A. UN MONTANT DE RECETTES EXCEPTIONNELLES ESTIMÉ À 250 MILLIONS D'EUROS EN 2017, SUPÉRIEUR À CE QUI ÉTAIT PRÉVU DANS LE CADRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE ACTUALISÉE
Le montant attendu des recettes issues de cessions s'élève à 250 millions d'euros en 2017, soit un niveau équivalent à celui inscrit en loi de finances pour 2016 .
Ces crédits seront répartis à hauteur de 200 millions d'euros au titre du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », qui permettront, en particulier, le financement d'infrastructures, et de 50 millions d'euros au titre du programme 178 « Préparation et emploi des forces » pour le financement des dépenses liées à l'accroissement de l'activité des forces .
Il convient de noter que ce niveau de crédits est supérieur de 100 millions d'euros au montant prévu dans le cadre de la loi de programmation actualisée (150 millions d'euros).
1. 200 millions d'euros seront issus du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »
L'article 47 de la loi de finances pour 2006 8 ( * ) , qui a créé le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » prévoyait que les produits de cessions de biens immobiliers soient affectés au désendettement de l'État à hauteur d'un minimum de 15 %, porté à 20 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 % à partir de 2014. Il prévoyait cependant que cette contribution ne s'appliquait pas aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014.
L'article 38 de la loi de finances pour 2015 9 ( * ) a prorogé ce dispositif jusqu'au 31 décembre 2019, conformément au 5.1 de l'annexe à la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 10 ( * ) .
En 2017, 200 millions d'euros de recettes seront issus du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (+ 100 millions d'euros par rapport à ce qui était prévu dans le cadre de la loi de programmation militaire actualisée) .
Sur ce montant, 168 millions d'euros seront issus de produits de cessions d'emprises immobilières appartenant au ministère de la défense : 107 millions d'euros au titre d'emprises parisiennes et 61 millions d'euros au titre d'emprises situées hors de Paris. Les cessions envisagées en 2017 concernent notamment Saint-Thomas d'Aquin et le Val-de-Grâce. Les montants attendus de ces deux opérations ne sont cependant pas encore fixés.
Prévisions de produits d'encaissements 2015-2019
(en millions d'euros)
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2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Total |
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Emprises parisiennes |
127 |
19 |
107 |
180 |
0 |
433 |
|
Emprises hors Paris |
57 |
80 |
61 |
44 |
40 |
282 |
|
Total |
184 |
99 |
168 |
224 |
40 |
715 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Le montant des recettes qui seront effectivement perçues est cependant difficilement évaluable .
Ainsi, en 2015, les encaissements des produits des cessions immobilières se sont élevés à 184 millions d'euros - dont 118,5 millions d'euros au titre de la cession du centre marine de la Pépinière situé dans le 8 e arrondissement de Paris - soit un montant proche des crédits effectivement consommés (186 millions d'euros).
Opérations intervenues sur le CAS « Immobilier »
(en millions d'euros)
|
Exécution 2015 |
Prévision 2016 |
Prévision 2017 |
Prévision 2018 et 2019 |
|
|
Ressources |
372 |
292 |
168 |
264 |
|
Dont cessions |
184 |
99 |
168 |
264 |
|
dont autres (versement depuis le budget général, loyer d'avance versé par la société nationale immobilière, etc.) |
27 |
7 |
||
|
dont reports |
164 |
186 |
||
|
Consommation (exécution et cible de la LPM pour 2016 et au-delà) |
186 |
200 |
200 |
200 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
La probabilité qu'une telle situation se reproduise en 2016 est néanmoins plus faible. En effet, la loi de finances pour 2016 prévoyait un niveau de ressources s'établissant à 292 millions d'euros dont 186 millions de reports, 7 millions d'autres ressources et 99 millions d'euros issus de cessions immobilières. La cible d'exécution était quant à elle fixée à 200 millions d'euros.
Or le montant des encaissements au 30 septembre 2016 ne s'élevait qu'à 32,85 millions d'euros .
Ainsi, selon le ministère de la défense, « la totalité des recettes attendues pour 2016 n'a pas encore été encaissée à ce jour. En effet, les décisions de remise à France Domaine des biens inutiles ne sont pas nécessairement suivies dans la même année d'une cession et d'un encaissement intégral du produit. De plus, les contraintes calendaires et les appels d'offres infructueux contribuent au décalage des encaissements constatés jusqu'en 2018. Le décalage de certaines opérations, notamment à Paris, est également susceptible de reporter les encaissements correspondants sur les prochains exercices budgétaires ». Sur 2015 et 2016, l'écart aux prévisions constaté ou prévu résulte de l'annulation de la cession prévue d'une partie de la caserne Lourcine (- 15 millions d'euros) afin de faire face au besoin d'hébergement des militaires en Île-de-France et aux reports des cessions concernant l'Hôtel de l'Artillerie et l'Ilot Saint-Germain.
Si cette situation ne semble pas devoir susciter d'inquiétude particulière pour 2016, les reports (186 millions d'euros) devant permettre de couvrir une partie importante des besoins du ministère, un tel schéma pourrait cependant présenter un risque s'il devait se prolonger dans la durée.
La diminution du montant attendu au titre des cessions immobilières en 2018 et 2019 (100 millions d'euros), si cette trajectoire était respectée, et la perspective d'importantes opérations sur ces années (cession de l'îlot Saint-Germain notamment) en réduisent cependant la portée.
2. Un montant potentiellement minoré par la mise en oeuvre du dispositif de décote « Duflot »
La loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite loi « Duflot », et le décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 pris pour son application ont institué un mécanisme de décote pouvant atteindre 100 % de la valeur d'un bien 11 ( * ) .
Ce montant est calculé par le directeur départemental des finances publiques en fonction du nombre et de la nature des logements prévus par l'acquéreur, des carences dans l'offre locale de logements, etc.
Pour garantir les recettes prévues, la loi actualisant la programmation militaire a plafonné, à l'initiative du Sénat, la décote à 30 % de la valeur vénale des immeubles cédés par le ministère de la défense.
L'article 55 de la loi de finances pour 2015 introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale est cependant revenu sur ce plafonnement, l'amendement du Sénat qui prévoyait son maintien n'ayant pas été retenu par cette dernière.
Or le risque d'une diminution sensible des ressources de la défense liée à ce dispositif est loin d'être théorique. Ainsi, selon le ministère de la défense, la mobilisation du foncier public en faveur de la production de logements sociaux a ainsi concerné cinq cessions entre 2014 et 2016, pour une perte de recettes exceptionnelles totale de 22,8 millions d'euros , selon la répartition suivante :
- 0,23 million d'euros au titre de la cession du service local de psychologie appliquée de Bordeaux conclue le 27 novembre 2014 pour un prix de vente de 0,15 million d'euros, soit une décote de 60 % ;
- 13,13 millions d'euros pour la cession du quartier Mellinet à Nantes intervenue le 19 décembre 2014 pour un montant de 6,30 millions d'euros, soit une décote de 67 % ;
- 0,04 million d'euros pour la cession du terrain dépendant de la villa Paraire située à Rodez, intervenue le 27 mars 2015 pour un montant de 0,07 million d'euros, soit une décote de 38 % ;
- 0,22 million d'euros pour un bâtiment de la direction du service des essences des armées situé à Marseille, cédé le 21 avril 2015 pour un montant de 0,70 million d'euros, soit une décote de 24 % ;
- 9,18 millions d'euros pour la caserne Gardanne à Roquebrune-Cap-Martin, cédée le 15 juin 2016 pour un montant de 21,4 millions d'euros (décote de 30 %).
Si aucune cession parisienne du ministère de la défense n'a été réalisée en application de ce dispositif, le ministère a indiqué à votre rapporteur spécial qu'il pourrait être appliqué dans le cadre de la cession d'une fraction de l'îlot Saint-Germain à un bailleur social de la Ville de Paris . Or cette opération doit constituer une part significative des recettes attendues en 2017 au titre des cessions immobilières.
Le maintien d'une telle disposition fait donc peser un risque supplémentaire sur les ressources du ministère de la défense dans un contexte budgétaire déjà tendu .
3. Un remboursement de dépenses au ministère de la défense via une procédure de rétablissements de crédits : un schéma juridiquement contestable
Le IV de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF) 12 ( * ) , prévoit que « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des finances : les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires et les recettes provenant de cessions entre services de l'État ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires ».
Dans son analyse de l'exécution 2015 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », la Cour des comptes relève une utilisation irrégulière des crédits issus de ce CAS, lesquels ont permis de rembourser au ministère de la défense des dépenses engagées et payées en 2012 en ayant recours à la procédure de rétablissement de crédits .
Selon la Cour des comptes, une telle procédure « est irrégulière pour les cinq motifs suivants . En premier lieu, elle contourne le principe de spécialité budgétaire puisqu'elle fait supporter par deux programmes différents une même dépense . En deuxième lieu, elle contrevient aux principes de sincérité et d'annualité budgétaire puisque les dépenses prises en charge par les crédits de paiement du CAS permettent de rembourser au ministère de la défense en 2015 des paiements déjà effectués en 2012 . Troisièmement, cette procédure est contraire aux règles relatives au rétablissement de crédit prévues au 2° de l'article 17-IV de la LOLF qui prévoit que le rétablissement de crédits s'opère entre services de l'État et non au profit d'un seul et même service. Quatrièmement, cette procédure revient à contourner l'interdiction de faire un versement au budget général à partir d'un compte d'affectation spéciale . Enfin, elle conduit à contourner la norme de dépenses . Le recours à ce procédé, fondé sur une simple lettre ministérielle en violation des textes législatifs, a déjà été critiqué par la Cour depuis 2013. Il a pourtant été sciemment renouvelé en 2015 ».
Par ailleurs, la Cour des comptes estime que les ressources du CAS « Immobilier » ont contribué au financement de dépenses non prévues par l'article 47 de la loi de finances pour 2006 (dépenses directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État). Elle note ainsi que « le champ des emplois possibles des ressources du CAS a été élargi au profit du ministère de la défense par lettre du ministre du budget du 18 septembre 2008 afin d'autoriser des dépenses d'entretien lourd et des opérations d'aménagement qui relèvent normalement du programme 309 - Entretien des bâtiments de l'État. La coexistence de deux programmes budgétaires finançant des opérations similaires nuit au respect du principe de spécialité. Cette pratique permet en outre d'effectuer des dépenses en dehors du champ de la norme de dépenses ».
La réforme du CAS « Immobilier » prévue par l'article 20 du présent projet de loi de finances, qui élargit la liste des dépenses pouvant être imputées sur ce compte aux « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » et plus seulement aux dépenses directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État, devrait permettre de répondre aux irrégularités constatées par la Cour des comptes.
4. Des recettes issues de cessions de matériels estimées à 50 millions d'euros
Conformément au 5.1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire actualisée, les ressources du ministère de la défense sont complétées par des recettes issues de cessions de matériels.
En 2017, il est prévu que ces recettes représentent un montant de 50 millions d'euros.
Interrogé par votre rapporteur spécial, le ministère a cependant indiqué ne pas être en mesure de garantir la réalisation de ces cessions.
B. DES RESSOURCES COMPLÉTÉES PAR DES « GAINS DE POUVOIR D'ACHAT » ISSUS DE LA MODIFICATION DES ÉCHÉANCIERS DE PAIEMENT ET UN PRÉLÈVEMENT SUR LA TRÉSORERIE DU SERVICE DES ESSENCES : DES MESURES DE COURT-TERME CONTESTABLES
L'actualisation de la loi de programmation militaire intervenue en juillet 2015 était construite sur la base des échéanciers de paiement des programmes d'équipement constatés en début d'année 2015.
Or certains d'entre eux ont été revus depuis, engendrant ainsi une dépense pour l'annuité 2017 inférieure à ce qui avait été envisagé en 2015. Ces « gains » de pouvoir d'achat, estimés à un peu plus de 100 millions d'euros en 2017 , seront mobilisés pour le financement des mesures nouvelles annoncées par le président de la République en novembre 2015. Le ministère de la défense a indiqué à votre rapporteur spécial que ces modifications des échéanciers de paiement n'auront aucun impact sur les commandes et les livraisons de matériels .
Par ailleurs, ces ressources seront complétées par un prélèvement sur la trésorerie du compte de commerce 901 « Approvisionnement des armées en produits pétroliers, autres fluides et produits complémentaires », à hauteur d'une cinquantaine de millions d'euros , qui interviendra en 2017.
Votre rapporteur spécial considère que cette décision répond à une logique de court-terme discutable .
Dans son analyse de l'exécution 2015 du compte de commerce 901, la Cour des comptes notait ainsi que « la trésorerie positive à + 60,9 M€ fin décembre 2015 ne doit pas être considérée comme disponible . Lorsque que les cours du pétrole remonteront, la mécanique des coûts unitaires moyens pondérés conduira à un solde négatif sur le compte de commerce, le différentiel entre les tarifs et les prix d'achat devenant négatif ».
C. UN GAIN LIÉ À L'ÉVOLUTION DES INDICES ESTIMÉ À 200 MILLIONS D'EUROS EN 2017
La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 est la première à avoir été construite en euros courants. De ce fait, le ministère de la défense a assumé le risque des hausses des indices économiques dans une logique d'auto-assurance .
En effet, les marchés d'opérations d'équipement incluent des dispositifs de révision des prix, en raison de la durée de réalisation des marchés d'équipement et afin de ne pas faire porter sur les seuls fournisseurs le risque exogène de volatilité des coûts concourant à l'établissement des prix.
Or il s'est avéré que les indices économiques ont enregistré une hausse plus faible que celle prévue lors de la construction de la loi de programmation militaire.
Selon une étude réalisée en 2015 par l'inspection générale des finances et le commissariat général aux armées, les moindres dépenses liées à l'évolution favorable du coût des facteurs s'élèveraient à un milliard d'euros au-delà des gains déjà pris en compte dans le référentiel de programmation du ministère de la défense et mobilisés face aux dépenses additionnelles que supporte la mission « Défense » (1,4 milliard d'euros sur la période) . Dans un réponse à une question écrite de notre collègue député Jean-François Lamour 13 ( * ) , le ministère explique ainsi que « cet impact favorable résulte d'une moindre augmentation prévisionnelle des coûts des matières premières, des produits manufacturés, des services et des salaires dont bénéficient les fournisseurs du ministère de la défense et qui sont pour la plupart répercutés dans les formules de révision des prix des contrats. La situation engendrée par la baisse du coût des facteurs de production n'implique en principe aucun effort de productivité particulier de la part des industriels mais la simple répercussion des baisses de prix internationaux qu'ils constatent ».
Ces gains de pouvoir d'achat se répartissent à hauteur de :
- 461 millions d'euros sur les opérations stratégiques « programmes à effet majeur » (PEM) et « autres opérations d'armement » (AOA). Ces marges de manoeuvre seront réaffectés sur les mêmes opérations stratégiques ;
- 533 millions d'euros sur les opérations stratégiques autres. Sur ce montant, l'actualisation de la loi de programmation militaire prévoit que 494 millions d'euros seront transférés au profit des opérations d'armement et 39 millions d'euros seront réalloués au profit de l'entretien programmé des matériels.
Les gains liés à l'évolution du coût des facteurs en 2017 sont estimés à 200 millions d'euros environ (prévision de mai 2016).
La part des financements supplémentaires consacrés aux dépenses d'équipements et à l'entretien programmé des matériels liée aux gains de pouvoir d'achat résultant de l'évolution des indices - de l'ordre des deux tiers de l'effort supplémentaire - apparaît excessive .
En effet, une évolution plus défavorable que prévue se traduirait par une baisse du pouvoir d'achat du ministère et une remise en cause des opérations envisagées . Ce choix constitue donc un pari risqué compte tenu des importantes tensions sur les matériels résultant de la forte activité opérationnelle en OPEX et en OPINT.
* 8 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 9 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 10 « Afin d'atteindre le montant prévu de ressources exceptionnelles affectées à la mission " Défense ", seront notamment, et sans que cette liste soit exhaustive, mobilisés au bénéfice de celle-ci : l'intégralité du produit de cession d'emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense. Les dispositions prévues à l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ».
* 11 Article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publique.
* 12 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 13 Question écrite n° 90310 du 10 octobre 2015.