Mission "Économie" et CCF "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Jacques CHIRON et Bernard LALANDE, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE :
LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS
OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

1. Présentation générale du compte

L'article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. (...) Le montant de l'amortissement en capital des prêts et avances est pris en recettes au compte intéressé ».

Au titre de l'année 2016, le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est composé de trois programmes d'ampleur très inégale , dont l'équilibre est retracé ci-dessous.

Équilibre en 2017 et en 2016 du compte de concours financiers
« Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

(en euros) (crédits de titre 7 en AE = CP)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

Ces trois programmes sont les suivants :

- le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État » permet d'octroyer des prêts à 1 % aux agents de l'État servant à l'étranger, afin de faciliter les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation. Les crédits demandés au titre de ce programme pour 2017 sont de 450 000 euros , en légère baisse par rapport à 2016, ce qui correspond à une dizaine ou une quinzaine de dossiers ;

- le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » permet à l'État d'octroyer des prêts ponctuels aux entreprises en restructuration et rencontrant des difficultés à accéder au marché du crédit. Ce programme, géré par le Fonds pour le développement économique et social (FDES), est doté de 100 millions d'euros en 2017, soit moitié moins qu'en 2016 et en 2015 ;

- le programme 863 « Prêts à la filière automobile » visait à prendre le relais du plan automobile lancé en 2009. En 2013, il a été décidé d'allouer 15 millions d'euros au programme 863, pour des prêts aux conditions de marché (5 millions d'euros maximum), non bonifiés, visant à accompagner les investissements productifs des PME et des ETI de la filière. Depuis 2016, le fonds de soutien à la filière automobile est alimenté par une dotation budgétaire annuelle de 5 millions d'euros , alors qu'il était auparavant alimenté par des reports de crédits budgétaires non consommés, ce qui était peu lisible.

Pour des raisons de lisibilité budgétaire autant que de cohérence politique, le programme 863 « Prêts à la filière automobile » pourrait être fusionné avec le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social », et sa dotation annuelle de 5 millions d'euros versée au FDES.

2. L'intervention de l'État en faveur des entreprises fragilisées : une mission nécessaire, mais avec quels outils ?

Le Fonds pour le développement économique et social (FDES) , créé en 1955 et longtemps en sommeil, a été réactivé en 2014 dans le cadre du « plan de résistance économique » annoncé par le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, le 12 novembre 2013. Passant de 10 millions d'euros à 310 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2014, puis à 200 millions d'euros en 2015 et 2016, ses crédits sont évalués à hauteur de 100 millions d'euros pour l'exercice 2017.

Le FDES octroie des prêts, remboursables et rémunérés, qui ont vocation à assurer un effet de levier sur la mobilisation des prêteurs privés en cas de défaillance du marché du crédit - étant entendu que la forme privilégiée d'action de l'État demeure la médiation entre l'entreprise et ses partenaires. Les prêts sont octroyés et gérés par le comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI), rattaché à la direction générale du Trésor (cf. supra ), et les comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI).

La doctrine d'emploi a été précisée par la circulaire du 9 juin 2015 relative aux modalités d'accueil et de traitement des dossiers des entreprises confrontées à des problèmes de financement, qui précise que le recours à ces prêts est « exceptionnel, subsidiaire et suppose un effet de levier sur d'autres sources de financement ». En outre, le taux des prêts ne peut pas être inférieur au taux de référence publié par la Commission européenne , correspondant au taux de marché ^{23 ( * )} .

Prêts du FDES accordés entre janvier 2014 et août 2016

(en millions d'euros)

Source : questionnaires budgétaires successifs.

Le FDES s'inscrit dans le cadre de la mission de sauvegarde des intérêts économiques et sociaux qui incombe à l'État , particulièrement dans un contexte d'incertitude de la conjoncture. Sur le principe, l'intervention publique discrétionnaire en faveur d'entreprises fragilisées mais viables sur le long terme est entièrement justifiée.

Taux de consommation des prêts du FDES

(en millions d'euros)

*Pour l'année 2016, seuls sont comptabilisés les deux prêts accordés au premier semestre.

Source : commission des finances, d'après les questionnaires budgétaires successifs.

Toutefois, dans un contexte de réduction du volume de ses interventions (le taux de consommation est faible, et seuls deux prêts très modestes ont été accordés au premier semestre 2016) et d'apparition de nouveaux instruments publics susceptibles de jouer un rôle analogue, la question de la continuité du FDES peut être posée :

- soit les aides sont effectivement octroyées à des entreprises structurellement viables , dans une perspective de sauvegarde à long terme du potentiel industriel et technologique de la France et des emplois liés , et alors il existe aujourd'hui d'autres institutions plus adaptées pour assumer l'intervention publique en cas de défaillance temporaire du marché, au premier rang desquelles Bpifrance (cf. infra ), qui a fait ses preuves et à laquelle ce rôle pourrait être confié ;

- soit les aides relèvent davantage de « l'État pompier » que de « l'État stratège » , c'est-à-dire qu'elles sont accordées sur le fondement de considérations politiques quand bien même les sites industriels ne seraient pas viables à terme, et alors l'existence même du FDES peut être remise en question . De fait, au regard du très faible volume de prêts accordés depuis début 2016 (658 000 euros), il est permis de douter que les 100 millions d'euros prévus pour 2017 seront utilisés - même s'il demeure cohérent de conserver une « capacité d'intervention » le cas échéant.

La question, à ce stade, n'est pas tranchée . Premièrement, quelques années seront encore nécessaires pour savoir si les prêts octroyés depuis 2014 l'ont été à juste titre. Deuxièmement, l'information du législateur à ce sujet est encore très insuffisante . Dans les réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs, il est par exemple précisé que « les conditions de ces prêts (taux, maturité, conditions de remboursement, garanties) ne sont pas publiques, mais sont négociées sur le fondement de la circulaire du 9 juin 2015, qui prévoit que ces conditions ne doivent pas conduire l'Etat à prendre en charge un risque anormal par rapport aux autres créanciers de l'entreprise ». En outre, aucun bilan chiffré du redressement des entreprises soutenues n'est disponible. La question de la pérennité du programme 862 devra donc être posée dans quelques années, à la lumière de ces éléments.

---

* ²³ Cette contrainte est justifiée par la nécessité de ne pas entraîner la qualification d'aides d'État au sens du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de ne pas entraîner d'effet de substitution à l'initiative privée, et de ne pas exposer l'État à des risques excessifs.