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Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'État"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

1. Les crédits de la mission demandés pour 2017 s'élèvent à 10,9 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 1,1 % (123,6 millions d'euros) par rapport à 2016, qui contraste avec la baisse continue des années précédentes.

2. Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP), soit 74,2 % des crédits de la mission, en hausse de 1 % (77,5 millions d'euros).

3. L'exercice 2017 est en effet marqué par la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, qui se traduit notamment par la « sauvegarde » de 500 ETP par rapport à la prévision pluriannuelle, correspondant à un schéma d'emplois de -1 630 ETP (contre 2 130 ETP supprimés en 2016 et 2 000 ETP en 2015). Il apparaît toutefois que les conséquences budgétaires du prélèvement à la source sont à ce stade difficiles à évaluer : au-delà de la « sauvegarde » de 500 ETP pour faire face au « pic d'activité » de l'année de transition, l'impact sur les 2 500 ETP chargés du recouvrement de l'impôt sur le revenu est inconnu. Le prélèvement à la source entraînera aussi des conséquences sur l'organisation concrète des services de la DGFiP, notamment en ce qui concerne le contrôle des obligations des collecteurs (les employeurs), sur la formation des agents, sur l'adaptation des systèmes informatiques et sur la communication à l'égard des usagers.

4. La mise en oeuvre du prélèvement à la source n'exclue pas la poursuite de la modernisation de la DGFiP, dans le contexte des progrès de la dématérialisation (télédéclaration, facturation électronique etc.) et de la rationalisation du réseau territorial de l'administration fiscale, qui porte aujourd'hui principalement sur le regroupement des postes comptables. Sur ce dernier point, 120 fusions de trésoreries devraient être opérées au sein du réseau rural en 2017 : il importe que cette démarche se fasse dans la concertation avec l'ensemble des acteurs locaux et des administrations de l'État, et qu'en tout état de cause les décisions tiennent compte des « schémas départementaux d'amélioration et d'accessibilité des services au public » prévus par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

5. Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), soit 9,3 % des crédits de la mission, en hausse de 1,2 % (18,9 millions d'euros).

6. Cette hausse s'explique essentiellement par la mise en oeuvre du plan de lutte contre le terrorisme annoncé par le Président de la République le 16 novembre 2015, qui prévoit 1 000 postes de douaniers supplémentaires (soit 500 postes en 2016 pour une création nette de 285 ETP et 500 postes en 2017 pour une création nette de 250 ETP) ainsi que 45 millions d'euros supplémentaires en 2016 et 2017 pour financer l'achat de nouveaux équipements.

7. En pratique, le plan de lutte contre le terrorisme permet de financer la modernisation de l'ensemble des métiers de la DGDDI, qu'il s'agisse du contrôle des flux de personnes et de marchandises, de la surveillance du territoire, de la lutte contre le blanchiment ou encore de l'analyse des risques. Elle n'exclue pas la nécessaire modernisation de la douane dans le cadre du projet stratégique 2018, qui passe par des gains encore insuffisants sur les dépenses de fonctionnement courant (notamment en matière de logement des douaniers) et une rationalisation du réseau territorial, permise par la dématérialisation et les procédures centralisées du nouveau code des douanes de l'Union (CDU), mais qui là encore doit être menée dans la concertation.

8. L'année 2017 marque aussi une relance bienvenue des dépenses d'investissement de la douane, en partie financées par le plan de lutte contre le terrorisme. Les priorités concernent le renouvellement des moyens aéromaritimes d'une part, et l'informatique d'autre part. Sur ce dernier point, la mise en place du nouveau centre informatique douanier (CID) à Osny en 2016 constitue un exemple réussi de mutualisation interministérielle : la DGDDI n'utilise que 30 % de la surface disponible, le reste des serveurs étant loués à d'autres ministères.

9. Pour la DGDDI, comme d'ailleurs pour d'autres administrations, l'analyse des données (datamining) constitue une priorité. À cet égard, il importe de permettre à la DGDDI de procéder au recrutement de « profils atypiques » (data analysts, data scientists etc.). Or le cadre juridique actuel ne permet pas de leur offrir une rémunération attractive, au regard notamment des conditions du secteur privé : ce cadre doit évoluer.

10. En 2017, les crédits du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » affichent une hausse de 1,7 % (16,4 millions d'euros), qui s'explique essentiellement par la création de l'Agence française de prévention de la corruption. Au-delà, il apparaît que les gains d'efficience demeurent très modestes, en raison notamment de la multiplicité des services et structures relevant du programme. Les indicateurs de performance témoignent de résultats encore insuffisants, par exemple en matière de mutualisation des achats (en dépit de la création de la direction des achats de l'État) et en matière immobilière.

11. En 2017, les crédits du programme 148 « Fonction publique » affichent une hausse de 4,6 % (10,7 millions d'euros), principalement destinée à financer 110 places supplémentaires au sein des instituts régionaux d'administration (IRA). D'une manière générale, la mise en place d'une « DRH de l'État » renforcée devrait permettre de mener des réformes plus ambitieuses de la fonction publique, s'agissant par exemple de la grille des rémunérations ou du passage d'une logique de corps à une logique de métiers.

La mission « Crédits non répartis »

1. Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » ne fait l'objet d'aucune demande de crédits, il s'agit d'un retour à la situation qui prévalait depuis 2009. Le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » se voit attribuer des montants identiques à 2016 : 324 millions d'euros d'AE - justifiés par la nécessité de financer d'éventuelles prises à bail privé - et 24 millions d'euros de CP. On peut néanmoins s'interroger sur le montant prévu d'AE puisque les crédits consommés, depuis 2012, n'ont jamais dépassé les 150 millions mais également sur sa justification car l'évolution de la politique immobilière de l'Etat devrait conduire à la fin de ces provisions.

2. Le recours aux crédits de la mission est parfois contestable puisque s'éloignant de l'exigence d'imprévisibilité prévue par la LOLF. Vos rapporteurs réitèrent leur proposition de circonscrire les crédits du programme 552 au critère accidentel et considèrent, par ailleurs, qu'une budgétisation plus juste de certains programmes (« fonds spéciaux » notamment) permettrait de réduire le recours à la mission « Crédits non répartis ».

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

1. L'architecture budgétaire du compte d'affectation spéciale est doublement modifiée. En dépenses, il retrace désormais la totalité des crédits immobiliers interministériels, en intégrant les dépenses d'entretien lourd portées jusqu'à présent par le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » et la contribution obligatoire au désendettement de l'État appliquée sur chaque produit de cessions est supprimée, seule demeure une contribution exceptionnelle du ministère des affaires étrangères au titre des cessions immobilières à l'étranger. En recettes, le compte d'affectation spéciale devient affectataire du produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État, sous réserves d'exceptions. Toutefois, la réforme du compte d'affectation spéciale est incomplète : la maquette de performance n'est pas actualisée et les nouvelles règles de gestion doivent encore être précisées.

2. Pour 2017, les crédits demandés s'élèvent à 585 millions d'euros en crédits de paiement, dont 60 millions d'euros au titre de la contribution exceptionnelle au désendettement de l'Etat des cessions immobilières à l'étranger et 525 millions d'euros pour les opérations immobilières. À périmètre constant, les crédits immobiliers interministériels diminuent de 7 % par rapport à 2016.

À la date du 10 octobre 2016, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu :

87 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ;

100 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Crédits non répartis » ;

76 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».