Mission "Administration générale et territoriale de l'État"

M. Jacques GENEST, rapporteur spécial

SECONDE PARTIE :
LES PRINCIPAUX ENJEUX DU BUDGET DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le projet de budget pour le programme d'administration territoriale pour 2018 prévoit une quasi-stabilité des moyens de l'administration territoriale tout en témoignant de quelques nuances, certaines actions (le pilotage des politiques gouvernementales, en particulier) se trouvant plus contraintes que d'autres (la coordination de la sécurité des personnes et des biens, le contrôle de légalité).

Ainsi, le renforcement des moyens correspondant à certaines des missions financées par le programme est réalisé par des redéploiements internes qui peuvent être jugés paradoxaux compte tenu des priorités affichées par le ministère ces dernières années.

Par ailleurs, il reste à vérifier que le relèvement du niveau d'effort réalisé pour surmonter les faiblesses constatées dans certaines des missions d'administration territoriale atteindra effectivement les objectifs qu'il paraît poursuivre.

Évolution des crédits de paiement des actions
du programme 307

(en millions d'euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018

I. UN ÉTAT DE PROXIMITÉ EN PERTES DE MOYENS

Programmant une diminution des effectifs du programme, le projet de budget pour 2018 prolonge une tendance bien installée de réduction des effectifs du réseau territorial d'administration générale de l'État, qui s'est traduite par une perte de substance de pans entiers du réseau et a conduit à une révision à la baisse de ses ambitions.

A. UNE BAISSE GLOBALE DES EFFECTIFS QUI, POUR AVOIR PROFITÉ DE CERTAINS TRANSFERTS DE CHARGES, EST INSTALLÉE PARTICULIÈREMENT DANS LE RÉSEAU DES SOUS-PRÉFECTURES

Le projet de loi de finances pour 2018 est fondé sur un schéma d'emplois comportant la suppression de 415 ETP , décomposé comme suit :

• - 415 ETP au titre de PPNG ;

• - 30 ETP au titre de la mesure « externalisation des fonctions logistiques, immobilières et résidentielles » (EFLIR) ;

• + 30 ETP au titre du renfort des services de l'éloignement.

Il doit être resitué dans une tendance installée de baisse continue des effectifs du réseau préfectoral , qui a conduit à réduire ses missions et son déploiement sur le territoire dans des conditions parfois équivoques et avec des effets peu probants sur la qualité de l'action de l'État .

Au total, au cours de la décennie écoulée (2007-2017), le plafond d'emplois du programme d'administration territoriale aura rétrogradé de 3 357 ETPT soit un repli de 11 % des effectifs.

Une partie de cette diminution d'effectifs est due à des transferts vers d'autres administrations dans le cadre de la délégation des compétences de gestion du FEDER aux régions (- 211 ETPT en 2016) et du transfert des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication (SIDSIC) dans le cadre de la mutualisation mise en oeuvre en 2016 (- 679 ETPT).

Il n'en reste pas moins que les effectifs du réseau préfectoral ont subi des ajustements répétés que précise l'encadré ci-après.

Évolution des emplois du programme 2011-2018

Source : commission des finances du Sénat

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

B. LE DÉPLOIEMENT TERRITORIAL DE L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE, ENTRE VOLONTARISME PEU PROBANT ET LENTE MAIS RÉELLE ATTRITION

Les suppressions d'emplois prévues pour 2018 touchent principalement l'échelon départemental.

Cette situation n'est pas nouvelle, la rationalisation du déploiement régional liée à la diminution du nombre des régions ayant eu peu d'effets sur le niveau des effectifs régionaux tout en suscitant des inquiétudes sur l'impact de la régionalisation de l'administration générale de l'État sur sa capacité à demeurer à l'écoute des territoires (voir infra ).

La présentation de la politique d'emploi du ministère comme concernant l'échelon départemental est équivoque, les documents budgétaires ne décomposent pas les évolutions d'emplois entre préfectures et sous-préfectures. Or, dans le passé, les baisses d'effectifs ont principalement touché le niveau infradépartemental d'administration territoriale de l'État, les sous-préfectures, au point de poser avec une acuité très forte la question de la carte des sous-préfectures.

La redéfinition des missions et les réorganisations des ressources humaines qui n'ont pas épuisé leurs effets sont marquées par des perspectives de réduction d'effectifs qui, inévitablement, renforceront l'acuité de la pression sur le déploiement fin du réseau préfectoral, le niveau des sous-préfectures, appelé à mettre en oeuvre ces changements et à assumer ces contraintes renforcées.

S'il est justifié que la carte des sous-préfectures évolue du fait des modifications de la carte de la France décentralisée, qui évolue de son côté, et des mutations économiques et sociales des territoires, qu'il faut prendre en compte, encore faut-il tenir compte du sentiment d'abandon territorial de nombre de nos compatriotes, particulièrement dans les territoires ruraux, et préserver les moyens d'un réseau appelé à matérialiser au plus près la présence de l'État.

1. Une réduction du nombre des préfectures de régions consécutive à la réforme territoriale aux effets limités et incertains

À compter du 1 ^er janvier 2016, sept nouvelles régions se sont substituées à seize régions actuelles ^{1 ( * )} . La réforme de la carte territoriale implique une réorganisation des services déconcentrés de l'État en régions. Des préfets préfigurateurs ont été nommés le 22 avril 2015 afin d'élaborer des propositions d'organisation des services régionaux.

Les préfectures n'ont été qu'en partie concernées par cette réorganisation, la création des nouvelles régions ne remettant pas en cause l'implantation géographique des services préfectoraux.

Certes, le nombre de préfectures de région a été réduit ^{2 ( * )} . Il n'y a plus en France métropolitaine que 13 préfectures de région au lieu de 22.

Certaines missions exercées actuellement dans les préfectures de département chef-lieu de région ont été progressivement centralisées au siège de la nouvelle région , comme la gestion des ressources humaines des agents en préfecture et la gestion des budgets opérationnels du programme 307 (BOP) correspondant aux crédits du programme délégués aux services déconcentrés, c'est-à-dire aux préfets de région ^{3 ( * )} . Cette régionalisation des missions aura des impacts budgétaires plutôt modérés et concentrés sur une faible proportion des effectifs du réseau.

Jusqu'à présent, les réorganisations liées à la fusion des régions ont essentiellement impacté les agents des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et les agents affectés dans des services de préfectures à vocation régionale. Il a en effet été décidé de rapprocher les SGAR des régions fusionnées et positionner la nouvelle organisation du SGAR auprès du nouveau Préfet de région. La nouvelle organisation des SGAR est en place depuis la fin du premier semestre 2016.

Au total, 337 agents ont été touchés par la réforme régionale (230 agents en SGAR et 107 sur des missions dites de niveau régional en préfectures) ont été réaffectés sur de nouveaux emplois après une mobilité fonctionnelle ou plus rarement géographique. L'impact de la réforme sur les effectifs est difficile à apprécier sachant que, si le ministère de l'intérieur indique que 30 % des emplois des SGAR supprimés auraient été économisés, d'autres facteurs, comme la délégation aux régions de la gestion des fonds européens ont également pu jouer.

D'un point de vue fonctionnel, les réformes mises en oeuvre appellent une réelle vigilance . En premier lieu, la concentration de la mission de conception dans les préfectures régionales crée un risque d'éloignement par rapport aux réalités locales et, peut-être, de concentration de l'attention sur les grandes métropoles où ces centres de coordination se trouvent localisés . La constitution de grandes directions régionales des ministères spécialisés alimente cette inquiétude. Par ailleurs, paradoxalement, la régionalisation peut aggraver les difficultés de coordination des services , le préfet de région devant lui-même s'adresser à des interlocuteurs plus nombreux et, parfois, difficilement accessibles, le maintien de la spécificité, voire d'une complète autonomie des services ministériels résistant, ou même profitant de la fiction d'une intégration dans de grandes directions. Des coûts supplémentaires de coordination pourraient en résulter, sans doute variables selon les capacités de délégation manifestées par chacun des responsables, coûts d'autant plus élevés que les directions régionales ont conservé des déploiements sur plusieurs sites faute de pouvoir réellement mettre en oeuvre des mobilités géographiques très exigeantes en moyens d'accompagnement.

Dans ce contexte, l'on peut s'interroger sur un sentiment diffus de déclassement des échelons préfectoraux de niveau départemental non sélectionnés pour abriter les nouveaux pôles régionaux. Préoccupation classique, les agents des structures ayant perdu leur vocation à exercer des compétences décisionnelles s'inquiètent de pouvoir subir une certaine inertie dans le déroulement de leur carrière du fait d'un désavantage comparatif. Quant aux chefs de poste départementaux, un certain éloignement par rapport au centre régional et de celui-ci par rapport à leurs préoccupations territoriales peut nourrir une forme de lassitude. La situation des sous-préfets relève de mêmes hypothèses.

2. Quelle présence de l'État au niveau infradépartemental ?

Parallèlement à la réorganisation du réseau des préfectures de région, le Gouvernement précédent entendait poursuivre la réforme des sous-préfectures, en particulier au regard de leur déploiement.

Jusqu'à présent, cette volonté s'est principalement traduite par un redécoupage des arrondissements qui a pris une certaine ampleur. Il s'est agi principalement d'assurer une plus grande cohérence entre la carte des arrondissements et celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Les adaptations mises en oeuvre n'ont entraîné la suppression que de dix arrondissements , dont huit dans le cadre de l'expérimentation conduite en 2014 dans un contexte particulier marqué par l'histoire. Les simples modifications de limites d'arrondissements n'entraînent pas d'économies : elles induisent des reports de charge entre sites (préfecture et sous-préfectures), que le préfet de département gère par une modulation des moyens ou des missions entre ces sites.

Si les implantations territoriales ont été globalement préservées ce dont il faut se féliciter, il reste qu'ainsi qu'a pu le souligner notre collègue, Hervé Marseille, en tant que précédent rapporteur spécial des crédits de la mission dans son rapport ^{5 ( * )} consacré à la situation des sous-préfectures, celles-ci n'ont pas moins à faire face à des ambiguïtés concernant leurs missions, dont elles pâtissent, mais aussi à la lente attrition de leurs moyens et à ses incidences sur le contour de leurs missions et les performances obtenues.

La vocation et la relance des sous-préfectures reposent sur des bases et des conditions faiblement documentées que traduit un réel décalage entre les ambitions et les moyens .

D'un côté, l'échelon infradépartemental se trouve consacré au nom de sa nature de niveau de proximité, de l'autre, ses moyens subissent un sourd déclin au terme duquel certaines situations locales ressortent comme particulièrement inquiétantes sans que les organisations alternatives mises en oeuvre n'apportent de solution acceptable.

Certaines sous-préfectures disposent d'effectifs quasiment « symboliques ». Ainsi, 58 sous-préfectures ont 10 ETPT ou moins et 136 entre 10 et 30 ETPT parmi lesquelles 40 disposent de moins de 12 ETPT. Seules 25 sous-préfectures dépassent un contingent d'effectifs de plus de 40 ETPT, si l'on ajoute aux personnels des sous-préfectures ceux postés dans les centres d'expertise et de ressources titres (CERT) qui ont été déployés pour centraliser le traitement de la chaîne numérisée de délivrance des titres sécurisés.

Ces données ne préjugent pas de la pertinence du déploiement du réseau. Celle-ci paraît sans détermination bien claire. Le rapport de notre collègue Hervé Marseille a pu montrer qu'il existait une grande hétérogénéité dans les situations si bien que, ni le nombre des habitants, ni celui des services de l'État ne sont des facteurs explicatifs d'une carte des sous-préfectures inerte face aux changements multiples du contexte des territoires. Par ailleurs, en-deçà d'un certain niveau de moyens le maintien des unités concernées ne peut que se poser.

Votre rapporteur spécial veut souligner que, dans ce domaine, l'essentiel est bien que, dans les territoires, les différents usagers et partenaires de l'État puissent trouver une qualité de service répondant à leurs attentes.

En toute hypothèse, les budgets consacrés aux dispositifs préfectoraux dans les territoires ressortent comme très hétérogènes sans que toujours des données de contexte ne semblent le justifier .

La présence infra-territoriale de l'État est indispensable tant pour les usagers que pour les élus, en territoire rural comme en territoire urbain. Votre rapporteur spécial rappelle son attachement à garantir l'accès de tous à des services publics de proximité , dans un contexte où le « besoin d'État » s'exprime fortement de la part des citoyens.

À cet égard, l' évolution des modalités de présence de l'État dans les territoires et d'accès aux services publics de proximité ne paraît pas offrir de réelle équivalence .

Il s'agit de créer des points de contact de proximité, à travers la mise en place de Maisons de l'État (MdE) et de Maisons de services au public (MSAP) .

Les MSAP ^{6 ( * )} peuvent regrouper des services publics relevant de l'État ainsi que des d'opérateurs et entreprises de service public comme Électricité de France (EDF), la Société nationale des chemins de fer (SNCF), La Poste, ainsi que des organismes de sécurité sociale comme les Caisses d'allocation familiale (CAF) ou les caisses de Mutualité sociale agricole (MSA). Mais ces structures n'impliquent pas nécessairement des services de l'État.

Les MdE, créées par arrêté préfectoral, sont souvent localisées sur le site de la sous-préfecture, et regroupent en priorité des services de proximité de l'État - soit totalement, soit par l'organisation de permanences périodiques - comme des administrations déconcentrées (par exemple des directions départementales des territoires ou des directions départementales des finances publiques) ou des opérateurs nationaux (par exemple des délégations territoriales de l'Office national des forêts, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou des Agences régionales de santé). Elles ont pour principale vocation d'assurer un service de conseil et d'ingénierie territoriale à destination des porteurs de projets locaux comme les collectivités territoriales, les entreprises ou les associations. Elles permettent également une rationalisation des implantations immobilières de l'État.

Il existe 77 MdE créées ou en cours de création et 1 068 MSAP, avec des formes de mutualisation de services très hétérogènes selon les territoires ^{7 ( * )} .

S'agissant des « Maisons de l'État » l'échantillon des 22 Maisons de l'État créées entre 2014 et 2015 enseigne que le coût moyen d'un projet est de 320 000 euros. Les services concernés sont essentiellement les sous-préfectures, les unités territoriales des directions départementales des territoires (et de la mer, UT-DDT(M)) et les services des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) :

- 95 % des Maisons de l'État accueillent une sous-préfecture, 86 % une UT-DDT(M), les services des IEN (27 %) étant les troisièmes les mieux implantés ;

- les délégués du défenseur des droits (36 %), les unités départementales de l'architecture et du patrimoine (32 %) et les directions départementales de la protection des populations (23 %) sont aussi représentés dans les Maisons de l'État, plus particulièrement pour des permanences ;

- d'autres services participent aux Maisons de l'État, soit en les intégrant physiquement, soit en y tenant des permanences : centres d'information et d'orientation, unités ou agences territoriales de l'Office national des forêts, centres des finances publiques, unités départementales des DIRECCTE ou des DREAL, Douanes, services de la protection judiciaire de la jeunesse, Points d'accès au droit, Pôle emploi, mission locale, CPAM, CAF, UDAF...

Ces 22 implantations représentent un coût total de travaux de 6 958 000 euros qui ont été financés par des crédits locaux, et au niveau national à hauteur de 72 %, soit 5 022 000 euros, par des sources interministérielles.

---

* ¹ Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ² Depuis son institution en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région.

* ³ La gestion des crédits déconcentrés du programme 307, c'est-à-dire les crédits dédiés aux dépenses de personnel et de fonctionnement des préfectures, est confiée aux préfets de région, qui les répartit ensuite entre les différentes unités opérationnelles (UO).

* ⁴ Ain, Aisne, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Ardèche, Ariège, Aude, Aveyron, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente, Charente-Maritime, Corrèze, Corse-du-Sud, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Creuse, Dordogne, Drôme, Eure, Finistère, Gard, Haute-Garonne, Gers, Hérault, Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Isère, Jura, Loir-et-Cher, Loire, Loiret, Lot, Maine-et-Loire, Manche, Mayenne, Morbihan, Nièvre, Orne, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Hautes-Pyrénées, Pyrénées-Orientales, Haut-Rhin, Rhône, Haute-Saône, Saône-et-Loire, Seine-Maritime, Seine-et-Marne, Yvelines, Somme, Var, Vaucluse, Vendée, Vienne, Yonne, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise.

* 5 « Sous-préfectures : l'État à proximité »Rapport d'information d'Hervé Marseille, fait au nom de la commission des finances n° 420 (2016-2017) - 15 février 2016.

* ⁶ Le part du financement des MSAP qui incombe à l'État est portée par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires ».

* ⁷ Le CIMAP du 17 juillet 2013a décidé de la généralisation des MSAP sur l'ensemble du territoire, avec un objectif de 1 000 maisons d'ici 2017. Lors du comité interministériel aux ruralités du 13 mars 2015, le Gouvernement a avancé cette date à la fin d'année 2016. La loi« NOTRe »prévoit que les schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services au public fassent l'objet d'une refonte à compter du 1 ^er janvier 2016, ce qui sera l'occasion de revoir les modalités d'accès aux services publics dans les territoires.