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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 203 "Infrastructures et services de transports" et 205 "Affaires maritimes" - BA "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Fabienne KELLER, rapporteure spéciale


SOMMAIRE

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS » 9

I. L'AFITF, L'OPÉRATEUR DESTINÉ À ASSURER LE FINANCEMENT PLURIANNUEL DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, VERRA SES MOYENS AUGMENTER DE 10 % EN 2018 10

1. Le contrôle que le Parlement est en mesure d'effectuer sur le budget de l'AFITF demeure insuffisant 10

2. Le Gouvernement a dû procéder à de nombreux ajustements pour limiter la hausse des crédits de l'AFITF à 200 millions d'euros et tenter d'affirmer ses propres priorités 13

3. Le montant des restes à payer de l'AFITF est reparti à la hausse en 2018 malgré la réduction de sa dette vis-à-vis de SNCF Réseau 17

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE), qui avait été affectée à l'AFITF en 2015 en remplacement de l'écotaxe, représentera 44 % des recettes de l'agence en 2018 19

II. UN BUDGET DU PROGRAMME 203 PRINCIPALEMENT DÉDIÉ AUX SERVICES DE TRANSPORT 22

1. Les crédits du programme 203 n'évolueront qu'à la marge en 2018 par rapport à 2017 22

2. La modernisation et le développement des infrastructures routières resteront exclusivement financés par des fonds de concours en 2018 26

3. L'effort en faveur de l'entretien du réseau routier national non concédé doit se poursuivre pour mettre un terme à sa dégradation 28

4. Le taux national d'avancement des contrats État-régions 2015-2020 devrait avoisiner les 30 % fin 2017 : leur exécution prend donc du retard 30

5. Parmi les autres actions financées par le programme 203, le principal fait notable est la hausse des crédits destiné au dragage des ports 31

III. LES TROIS GRANDS OPÉRATEURS DU PROGRAMME FONT FACE À D'IMPORTANTS DÉFIS FINANCIERS 32

1. SNCF Réseau, qui bénéficie de nombreux soutiens financiers de l'État, doit mener de front le grand plan de modernisation du réseau structurant et l'assainissement de sa situation financière 32

a) L'impérieuse nécessité d'investir au moins 3 milliards d'euros par an pour moderniser le réseau structurant le plus circulé 32

b) L'entrée en vigueur de la « règle d'or » ferroviaire devrait permettre de limiter à l'avenir la hausse de la dette de SNCF Réseau mais ne suffira pas à lui redonner des marges de manoeuvre financières 33

c) Le contrat de performance État - SNCF Réseau 2016-2026, s'il a le mérite de donner pour la première fois un cap clair à l'opérateur, repose sur des hypothèses peu crédibles 34

d) Si les crédits d'intervention du programme 203 à destination de SNCF Réseau resteront stables en 2018, l'opérateur bénéficiera d'une hausse des transferts en provenance de l'AFITF 36

2. Alors que la construction des premières lignes du Grand Paris express a débuté, la Société du Grand Paris est confrontée à la réévaluation à la hausse des coûts du projet, désormais estimé à 35 milliards d'euros 37

a) Vers un risque de dérapage financier et temporel : faut-il redimensionner le projet ? 38

b) La montée en puissance du Grand Paris Express va se poursuivre en 2018 avec les premiers travaux de génie civil sur la ligne 15 sud 41

3. Voies navigables de France souffre toujours d'un déficit de financements pour mener à bien la rénovation de son réseau 43

PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE » 47

1. La sécurité et la sûreté maritime demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la hausse sensible des crédits qui leur sont consacrés 49

2. La formation et les actions en faveur des gens de mer appuie le développement de l'emploi maritime 51

3. Les exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime étaient supposées baisser de 19,3 millions d'euros en raison de l'annulation de l'extension aux navires de fret et de service qu'avait prévu la loi de 2016 pour l'économie bleue 52

4. Des crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer en hausse de 11,6 % 53

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS » 55

I. CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES, L'OFFRE DE LIGNES DE TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE A ÉTÉ PROFONDÉMENT REVUE ET A FAIT L'OBJET D'UNE NOUVELLE CONVENTION ENTRE L'ETAT ET SNCF MOBILITÉS 57

1. La réforme des trains d'équilibre du territoire (TET) s'est traduite par des fermetures de lignes de nuit et par des transferts de lignes de jour aux régions 57

2. Le contrat État-SNCF 2016-2020 relatif aux trains d'équilibre du territoire met l'accent sur la productivité de l'opérateur et la qualité du service offert aux voyageurs 60

II. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DE PLUS EN PLUS FINANCÉ PAR DES RESSOURCES EXTÉRIEURES AU FERROVIAIRE QUI COUVRE LES DÉFICITS D'EXPLOITATION DES LIGNES TET ET LE RENOUVELLEMENT DE LEUR MATÉRIEL ROULANT 61

1. La baisse des recettes de la contribution de solidarité territoriale (CST) sera compensée par une hausse de la part de taxe d'aménagement du territoire (TAT) versée au compte d'affectation spéciale 61

2. En 2018 comme dans les années qui suivront, la réforme des lignes d'équilibre du territoire ne se traduira pas par une diminution des crédits du compte d'affectation spéciale, celle-ci n'étant envisageable qu'à partir de 2021 62

a) La compensation du déficit d'exploitation des lignes TET va fortement augmenter de 16,9 % en 2018 63

b) La diminution de - 18,7 % en 2018 des crédits consacrés à la maintenance et au renouvellement du matériel roulant portés par le compte d'affectation spéciale ne doit pas masquer l'effort financier considérable que va consentir l'AFITF sur ce poste de dépenses en 2018 et dans les années qui suivront 64

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ 67

· ARTICLE 53 (Art. L. 5553-11 du code des transports) Réforme du dispositif d'exonérations de cotisations sociales pour les entreprises d'armement 67

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport »

1) 2018 constitue pour les infrastructures et services de transport « un budget de transition » dans l'attente des résultats des Assises de la mobilité qui ont commencé en septembre 2017 et dont les conclusions serviront de base au futur projet de loi d'orientation des mobilités que le Parlement examinera au premier semestre 2018.

2) Confronté à une véritable « impasse financière » de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) liée aux trop nombreux engagements pris par l'État par le passé, le Gouvernement a décrété une « pause » en matière d'infrastructures de transport, ce qui s'est notamment traduit par une révision à la baisse des dépenses initialement prévues pour l'AFITF en 2018.

3) Les dépenses de cet « opérateur transparent » de l'État, dont votre rapporteur spécial déplore que le Parlement soit toujours aussi peu associé à leur détermination, augmenteront toutefois de 200 millions d'euros en 2018, avec un effort particulier consenti pour les deux priorités affichées par le Gouvernement, à savoir la régénération des réseaux existants - notamment routier et ferré - et les transports du quotidien.

4) L'équilibre financier de l'AFITF demeurera néanmoins singulièrement précaire en 2018 et les années suivantes avec des restes à payer en augmentation à 12,3 milliards d'euros, ce qui conduira le Gouvernement à devoir se poser de nouveau la question de ressources supplémentaires à affecter à cet établissement public, jamais véritablement résolue depuis l'échec de l'écotaxe poids lourds en 2013.

5) Les crédits du programme 203 n'évolueront qu'à la marge en 2018, avec une très légère hausse de 0,4 % en crédits de paiement (CP) à 3 159,6 millions d'euros. La subvention à SNCF Réseau diminuera très légèrement, celle de Voies navigables de France restera stable et les crédits en faveur du dragage des ports augmenteront de 37,4 %.

6) SNCF Réseau devra en 2017 poursuivre le grand plan de modernisation du réseau ferré alors que sa dette constitue toujours pour l'établissement un fardeau difficilement supportable. Les hypothèses prévues par le contrat de performance décennal signé avec l'État n'apparaissent guère crédibles et celui-ci devra rapidement être mis à jour, ce qui pourra fournir l'occasion d'un débat sur la reprise au moins partielle de la dette de cet opérateur par l'État.

7) Les coûts du Grand Paris Express sont désormais estimés à 35 milliards d'euros, contre 25 milliards d'euros antérieurement, ce qui pourrait conduire le Gouvernement à annoncer très prochainement des ajustements dans le calendrier du projet. En 2018, les investissements de la Société du Grand Paris vont continuer à monter en puissance, en particulier avec les premiers travaux de génie civil sur la ligne 15 sud.

8) Voies navigables de France va devoir consentir d'importants efforts de réduction de ses personnels d'ici 2022, au rythme d'une centaine d'ETPT en moins par an. Confronté à l'érosion des recettes de la taxe hydraulique que l'établissement souhaite voir se transformer en redevance, VNF souhaite bénéficier de subventions d'investissement plus importantes de l'AFITF pour remettre à niveau le réseau dont il a la charge.

Sur le programme 205 « Affaires maritimes »

1) Le programme 205 « Affaires maritimes », qui s'est vu retirer en 2018 la gestion durable des pêches et de l'aquaculture, joue un rôle économique et social important et porte des fonctions régaliennes essentielles, la France disposant du deuxième domaine maritime le plus vaste du monde, avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE), dont 97 % outre-mer.

2) La dotation du programme en 2018 s'établit à 140 millions d'euros en AE et en CP, en forte baisse de -8,5 % en CP à périmètre constant en raison de la diminution de 19 millions d'euros des compensations de charges patronales en faveur du transport maritime de fret et de service qui tirait les conséquences de l'article 53 du présent projet de loi de finances. Cet article ayant été supprimé par l'Assemblée nationale, le programme 205 devrait se voir réattribuer ces crédits pour 2018.

3) L'autre fait saillant du programme 205 en 2018 est l'effort que va consentir l'État en faveur de la sécurité et de la sûreté maritime, dont les crédits vont augmenter de 15,1 % en CP pour améliorer la signalisation maritime, acheter un nouveau baliseur ou bien encore abonder la subvention versée à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM).

Sur le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

1) Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET), dont l'État est depuis 2011 l'autorité organisatrice, regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire et sont exploitées sous la dénomination « Intercités ».

2) Le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » vient compenser le déficit d'exploitation de SNCF Mobilités dû aux TET ainsi que la régénération du matériel roulant.

3) La vaste réforme de ces lignes entamée depuis deux ans a conduit à la fermeture de six lignes de nuit et au transfert de nombreuses lignes de jour devenues infrarégionales aux régions. Dans le cadre de ces accords de reprise, l'État s'est engagée à financer une partie du déficit d'exploitation des lignes transférées et du renouvellement de leur matériel roulant.

4) La nouvelle convention 2016-2020 conclue entre l'État et SNCF Mobilités fixe à l'opérateur des objectifs ambitieux en matière de productivité et de politique commerciale, l'objectif étant d'améliorer le taux de remplissage des trains pour atteindre 38 % en 2020.

5) Les crédits affectés au compte d'affectation spéciale (CAS) représenteront 383,2 millions d'euros en 2018, dont 73,4 millions consacrés au déficit d'exploitation des lignes transférées aux régions. Ce n'est qu'à l'horizon 2021 que les montants affectés au CAS pourraient bénéficier des effets de la réforme en cours et atteindre un niveau compris entre 310 et 330 millions d'euros par an.

Au 10 octobre 2017, date limite fixée par la LOLF, 88 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

PROGRAMME 203
« INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

Les enjeux économiques, industriels, sociaux, écologiques et financiers de la politique des transports sont considérables pour l'avenir de notre pays.

Pourtant, alors même que la France possède une tradition d'excellence dans ce domaine et dispose toujours d'infrastructures d'une exceptionnelle qualité, cette politique a été parfois négligée au cours des quinquennats précédent, comme en atteste le simple rang de secrétaire d'État du membre du Gouvernement qui était chargé de la porter.

Des choix contestables - la priorité systématiquement donnée aux grands projets d'infrastructures -, des non-choix qui l'étaient tout autant - la dégradation des réseaux ferré et routier faute d'investissements de modernisation, l'hypertrophie de la dette de SNCF Réseau, l'accumulation des promesses non-financées - sont venus fragiliser les principaux acteurs publics du secteur des transports, qui constituent pourtant un atout pour l'attractivité française.

Le projet de budget pour les infrastructures et services de transport présenté par le Gouvernement pour 2018 n'est pas exempt de critiques et pourra légitimement susciter des déceptions.

Mais, dans le cadre d'un budget principalement constitué d'engagement pluriannuels et où, plus encore qu'ailleurs, les décisions passées pèsent sur le présent, il a au moins le mérite de tenter d'affirmer deux choix politiques forts : la « pause » sur les grands projets d'infrastructure et la hausse des crédits en faveur de la modernisation des réseaux existants et des transports du quotidien.

Ce « budget de transition », pour reprendre les termes de la ministre chargée des transports, constitue surtout le prologue d'une ambitieuse tentative de remise à plat de la politique des transports actuellement conduite dans le cadre des « Assises de la mobilité » qui ont débuté le 19 septembre 2017.

Ce moment de réflexion collective, qui associe tous les acteurs du secteur et devrait déboucher sur des recommandations au mois de décembre, a vocation à alimenter le futur projet de loi d'orientation des mobilités dont débattra le Parlement au premier semestre 2018.

À ce projet de loi sera pour la première fois annexée une programmation financière pluriannuelle des infrastructures de transports qu'avait réclamée le groupe de travail constitué par votre commission des finances sur le financement des infrastructures de transport dans son rapport d'information « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement »1(*) présenté en septembre 2016.

Cette programmation, à laquelle travaille actuellement un comité d'orientation des infrastructures de transport présidé par l'ancien député Philippe Duron, permettra enfin à notre pays de disposer d'une feuille de route claire et démocratiquement validée par le Parlement.

Mais ce projet de loi devra également permettre d'adopter des dispositions depuis longtemps attendues - comme l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs - et de faire prendre à notre pays le virage des nouvelles mobilités du XXIe siècle : plus vertes, plus connectées, plus agiles et plus inclusives.

I. L'AFITF, L'OPÉRATEUR DESTINÉ À ASSURER LE FINANCEMENT PLURIANNUEL DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT, VERRA SES MOYENS AUGMENTER DE 10 % EN 2018

Le financement par l'État des infrastructures de transports repose largement sur une agence, l'AFITF, celui des services de transports étant pour sa part porté par le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

1. Le contrôle que le Parlement est en mesure d'effectuer sur le budget de l'AFITF demeure insuffisant

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 20042(*) dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Présidée jusqu'en juin 2017 par le député Philippe Duron, elle devrait voir son conseil d'administration se reformer au mois de décembre.

Mais elle dépend entièrement pour son fonctionnement de la DGITM. Ainsi que le reconnaît elle-même l'AFITF, elle est « un opérateur transparent »3(*), une simple caisse de financement dont les décisions engagent directement l'État.

Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2018, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions, l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».

Pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État (cf. infra), à qui elle reverse ensuite les deux tiers de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Elle favorise ainsi le report modal, en contribuant avant tout au financement d'infrastructures ferroviaires et fluviales grâce à des ressources provenant du secteur routier.

Or, les fonds de concours ne sont qu'évaluatifs et, s'agissant de l'AFITF, le Parlement ne dispose toujours pas de son budget initial au moment où il se prononce sur les crédits du présent programme car ledit budget n'est adopté qu'en décembre.

Les fonds de concours

Aux termes de l'article 17 de la loi organique relative aux lois de finances, « les fonds de concours sont constitués [...] par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public [...]

« Les fonds de concours sont directement portés en recettes au budget général [...].

« Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. [...]

« L'emploi des fonds doit être conforme à l'intention de la partie versante. À cette fin, un décret en Conseil d'État définit les règles d'utilisation des crédits ouverts par voie de fonds de concours ».

Ce recours à un établissement public vise délibérément à soustraire les crédits nécessaires au financement des projets d'infrastructures de transport aux délibérations budgétaires annuelles et aux règles qui les régissent4(*). Il s'agit de « sanctuariser » ces crédits pour avoir l'assurance de pouvoir faire face aux engagements pluriannuels qu'impliquent nécessairement ce type de projets5(*).

La Cour des comptes se montre particulièrement critique envers cet opérateur dont elle dénonce « l'absence de plus-value ».

Elle considère en effet, dans un référé transmis au Premier ministre le 10 juin 2016, qu'il entraîne « une débudgétisation massive » sans pour autant garantir « un pilotage pluriannuel des investissements de transport dans le cadre d'une trajectoire financière maîtrisée ainsi qu'une orientation des financements de l'État vers les projets les plus créateurs de valeur pour la société ».

Même si elle est bien consciente que le fonctionnement de l'AFITF est peu orthodoxe d'un point de vue budgétaire, votre rapporteur spécial tend à penser que la sanctuarisation des crédits pluriannuels des infrastructures de transport auquel procède l'AFITF présente une véritable pertinence.

En revanche, comme le soulignait très justement les années précédentes la sénatrice Marie-Hélène des Esgaulx, l'utilisation de ces crédits demeure beaucoup trop soustraite à un contrôle effectif du Parlement : les parlementaires ne se voient remettre au moment de l'examen des lois de finance aucun budget prévisionnel de l'AFITF, et doivent se contenter du seul programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie », qui ne porte pourtant qu'une part des crédits consacrés par l'État aux infrastructures et services de transport. Les quelques informations relatives à l'AFITF sont obtenues au moyen des questionnaires et des auditions menées par les parlementaires.

Le budget prévisionnel de l'AFITF, dont la version définitive est adoptée en décembre par son conseil d'administration, est pourtant déjà largement finalisé au moment où le Parlement examine le projet de loi de finances, puisqu'il est nécessairement établi parallèlement à celui du programme 203 dont il constitue le complément.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial réclame à son tour, conformément aux voeux du groupe de travail constitué par votre commission sur le financement des infrastructures de transport dans son rapport d'information « Infrastructures de transport : sélectionner rigoureusement, financer durablement »6(*), que le budget prévisionnel de l'AFITF soit systématiquement transmis au Parlement avant l'examen de la loi de finances, afin que députés et sénateurs puissent enfin opérer un contrôle complet des crédits destinés par l'État au financement des infrastructures de transport.

En effet, sans ce document, le circuit budgétaire du financement des infrastructures et la multiplicité des organismes concernés (SNCF Réseau, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.), rendent très difficile - voire impossible - de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures de transport en France.

2. Le Gouvernement a dû procéder à de nombreux ajustements pour limiter la hausse des crédits de l'AFITF à 200 millions d'euros et tenter d'affirmer ses propres priorités

Lors de son audition par votre rapporteur spécial, la ministre chargée des transports a insisté sur le fait que l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) faisait désormais face à une véritable « impasse financière », compte tenu du très lourd passif financier hérité des gouvernements précédents, ce qu'avaient du reste souligné les rapports de la commission des finances du Sénat et de la Cour des comptes. Et cela sans compter les multiples promesses faites par l'État ces dernières années et pour lesquelles aucun engagement financier n'a été pris pour le moment.

Le schéma ci-dessous, qui correspond aux besoins de financement qui étaient ceux de l'AFITF sur la période 2018-2025 avant que le nouveau Gouvernement ne procède à une révision des échéanciers des engagements pris par l'agence, montre clairement qu'elle était confrontée à une « bosse de financement » considérable et, à vrai dire, insurmontable.

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

Selon la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), l'AFITF aurait besoin de 10 milliards d'euros de plus que les ressources disponibles sur le quinquennat pour financer la réalisation de tous les projets d'infrastructure qui ont été annoncés dans le passé, dont 7 milliards d'euros pour de nouveaux projets.

C'est ce constat qui a conduit le Président de la République à annoncer le 1er juillet 2017, à l'occasion de l'inauguration de la ligne ferroviaire à grande vitesse (LGV) Paris-Rennes, « une pause » en matière de grandes infrastructures de transport.

Comment en est-on arrivé là ?

Première raison, la plus évidente : l'État a probablement fait preuve ces dix dernières années de trop d'ambition en décidant de financer simultanément plusieurs projets de lignes ferroviaires à grande vitesse (LGV).

Or, si ces nouvelles lignes ont été mises en service ou s'apprêtent à l'être7(*) et constituent de superbes réussites technologiques dont notre pays peut légitimement s'enorgueillir, leur financement va continuer à peser de longues années sur les comptes de l'AFITF car elles ont été financées par le biais de contrats de concession ou de partenariat public-privé.

Dans le même temps, l'État s'est fortement engagé en faveur des deux très grands projets d'infrastructures que sont le Lyon-Turin et le Canal Seine-Nord Europe.

En outre, la dégradation accélérée du réseau ferré historique, tragiquement mise en lumière par l'accident de Brétigny-sur-Orge survenu le 12 juillet 2013, a montré l'urgence d'investir pour moderniser les réseaux existants (ferré, routier non concédé, fluvial).

Sont enfin venus s'ajouter à ces postes de dépenses l'achat de matériel roulant pour les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) transférées au région dans le cadre de la réforme d'ensemble de ces lignes menées depuis deux ans par l'État et les dépenses classiques de l'AFITF dans le cadre des volets transports des contrats de plan État-Régions.

Les besoins en crédits de paiement de l'AFITF en 2018 initialement identifiés étaient de 3,2 milliards d'euros, soit 1 milliard d'euros de plus qu'en 2017.

Pour parvenir à limiter cette hausse à 200 millions d'euros l'an prochain, le Gouvernement a reporté 800 millions d'euros de dépenses, dont :

- 400 millions d'euros grâce à la « pause » dans la réalisation des grands projets d'infrastructure, en différant certains lancements de projets (20 millions d'euros d'économies sur l'autoroute A45 entre Lyon et Saint-Etienne, 130 millions d'euros d'économies sur le Lyon-Turin), en révisant les échéanciers de paiement des acteurs (près de 95 millions d'euros d'économies sur le canal Seine Nord Europe) ou en lissant les financements dus pour certaines LGV ;

- 400 millions d'euros grâce à la redéfinition des échéanciers de financement du renouvellement du matériel roulant des trains d'équilibre du territoire (TET), ce qui impliquera un décalage des dates prévisionnelles de livraison des rames pour les lignes d'État.

Au total, et sous réserve de modifications susceptibles d'intervenir d'ici à l'adoption du budget de l'AFITF par son conseil d'administration au mois de décembre, les 2,4 milliards de crédits de paiement de l'AFITF en 2018 devraient, selon la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), être répartis de la façon suivante :

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2018/2017

Réseau routier

831

932

+12,2 %

Dont
modernisation du réseau existant

385

482

+ 25,2 %

Dont
infrastructures nouvelles

55

57

+ 3,6 %

Dont
CPER

391

393

+0,5 %

Réseau ferroviaire

672

729

+ 8,5 %

Dont
modernisation du réseau existant

125

157

+ 25,6 %

Dont
infrastructures nouvelles

436

423

-3,0 %

Dont
CPER

111

149

+ 34,2 %

Trains d'équilibre du territoire

259

271

+ 4,6 %

Voies navigables

102

105

+ 2,9 %

Ports

42

36

-14,3 %

Transports urbains

236

273

+ 15,7 %

Intermodalité / Fret

33

28

-15,2 %

Autres

25

25

-

Total

2 200

2 400

+ 9,1 %

Lors de la présentation de son budget 2018 en matière de transports, le Gouvernement a insisté sur deux priorités :

- la modernisation des réseaux existants ;

- les transports du quotidien.

Dans les deux cas, il s'agit de rompre avec la logique des grands projets d'infrastructures pour se focaliser sur la régénération des réseaux historiques, dont la dégradation est parfois très inquiétante, et se concentrer sur les besoins de mobilité qui sont ceux des Français dans leur vie de tous les jours.

Si votre rapporteur spécial analysera plus en détail infra les différentes actions menées par le Gouvernement pour répondre à ces deux objectifs, le projet de budget pour l'AFITF de 2018, pourtant très rigide puisque quasi-exclusivement composé d'engagements passés, tend à montrer que ces deux sujets font bien l'objet d'un traitement budgétaire privilégié :

- la modernisation des réseaux routier et ferroviaire bénéficieront respectivement de 25,2 % et 25,6 % de crédits de paiement supplémentaires alors que les infrastructures nouvelles verront leurs crédits augmenter de 3,6 % ou diminuer de -3% en raison de la « pause » annoncée par le Président de la République. Les voies navigables, en revanche, ne verront leurs crédits augmenter que de 2,9 %.

- les transports urbains, transports du quotidien par excellence, bénéficieront de 15,7 % de crédits de paiement supplémentaires.

Parmi les autres évolutions notables, on peut signaler la hausse de près d'un tiers des crédits des CPER en faveur du réseau ferroviaire et les baisses de - 14,2 % et de - 15,2 % des crédits en faveur des ports et du fret ferroviaire.

3. Le montant des restes à payer de l'AFITF est reparti à la hausse en 2018 malgré la réduction de sa dette vis-à-vis de SNCF Réseau

Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité. Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

D'après les documents transmis à votre rapporteur spécial, l'AFITF avait engagé au 20 octobre 2017 35,6 milliards d'euros depuis sa création et les mandatements s'élevaient à 23,3 milliards d'euros.

L'AFITF doit donc faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels.

Fin 2017, une somme d'environ 12,3 milliards d'euros8(*), concernant à 63 % le mode de transport ferroviaire devrait ainsi rester à mandater, soit un montant légèrement supérieur à cinq exercices au regard du budget 2018 de l'AFITF. Ce montant tend de nouveau à augmenter, puisqu'il était de 11,3 milliards d'euros fin 2016.

Restes à payer de l'AFITF à la fin de l'année 2017

Compte-tenu des échéanciers prévus pour les différentes conventions passées et notamment pour les concessions et contrats de partenariat, les budgets nécessaires pour couvrir ces restes à payer de 2018 à 2026 peuvent être estimés aux montants ci-dessous.

Ces montants ne représentent que les besoins strictement liés aux conventions passées avant l'exercice 2018.

Pour établir les besoins totaux de l'AFITF, il faut ajouter à ces chiffres :

- les dépenses inéluctables reconduites annuellement concernant la maintenance et la sécurité des infrastructures routières, ferroviaires et fluviales ;

- les montants nécessaires à la poursuite des programmes contractualisés signés entre l'État et les collectivités (CPER, plan exceptionnel d'investissement en Corse, contrats de développement en outre-mer) ;

- les besoins des opérations nouvelles, telles les LGV et les autoroutes concédées, et le renouvellement du matériel des trains d'équilibre du territoire.

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

En outre, l'AFITF est endettée : fin 2017 l'agence devra encore 328 millions d'euros à SNCF Réseau, dont 255 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique.

Le remboursement de cette dette, dont la diminution a commencé en 2015, devra être poursuivi avec d'autant plus de vigueur lors des exercices budgétaires à venir que cet arriéré de dette aura entraîné le paiement par l'AFITF d'une nouvelle pénalité financière de 46 millions d'euros en 2017.

Dette de l'AFITF vis-à-vis de SNCF Réseau

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017 (prévision)

LGV Est 2

159

0

27

LGV SEA

512

406

255

Autres

6

4

-

Total Principal

677

410

282

Pénalités financières

30

37

46

Total

707

447

328

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE), qui avait été affectée à l'AFITF en 2015 en remplacement de l'écotaxe, représentera 44 % des recettes de l'agence en 2018

Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées. Depuis 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État (jusqu'en 2014, ladite subvention était portée par le programme 203).

Dans une logique de report modal, les taxes affectées à l'AFITF proviennent exclusivement du secteur routier. Il s'agit de:

la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes (14,5 % des recettes prévues en 2018) ;

la taxe d'aménagement du territoire (TAT)9(*) acquittée par les concessionnaires d'autoroute, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers (19,3 % des recettes prévues en 2018) ;

- une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national (18,4 % des recettes prévues en 2018) ;

une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE - 44,0 % des recettes prévues en 2018), en remplacement de l'écotaxe poids lourds.

Le financement de l'AFITF par la TICPE

La loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 avait prévu l'affectation à l'AFITF, en remplacement de l'écotaxe poids lourds, d'une augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, soit une recette pour l'AFITF de 1 139 millions d'euros en 2015, permettant notamment de contribuer au financement de l'indemnité de 528 millions d'euros versée en 2015 à Écomouv'.

La loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a ramené le montant de TICPE affecté à l'AFITF à 715 millions d'euros dans la mesure où les paiements échelonnés à Écomouv' se limitent désormais à 48 millions d'euros par an.

Alors que la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 avait affecté 735 millions d'euros à l'AFITF, le présent projet de loi de finances lui affecte 1 076 millions d'euros en 2018.

Source : commission des finances du Sénat

À la suite du protocole d'accord conclu le 9 avril 2015, l'AFITF perçoit également depuis 2015 une contribution volontaire exceptionnelle des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour un montant total de 1,2 milliard d'euros courants sur la durée des concessions autoroutières répartis en fonction du trafic de chaque concession. Ainsi, 100 millions d'euros ont été versées chaque année à l'AFITF de 2015 à 2017. Le reliquat est désormais versé progressivement jusqu'en 2030. La somme prévue en 2018 est de 60 millions d'euros.

Enfin, la région Normandie s'est engagée à verser 35 millions d'euros à l'AFITF dans le cadre du protocole signé entre l'État et la région le 25 avril 2016 qui prévoit le transfert à la région de plusieurs lignes de trains d'équilibre du territoire (TET).

Les recettes de l'AFITF en 2017 et en 2018

(en millions d'euros)

 

2017

2018

2018/2017

Taxe d'aménagement du territoire

565

472

-16,5 %

Redevance domaniale

350

355

+1,4 %

Amendes radars

400

450

+12,5 %

TICPE

735

1 076

+46,4 %

Plan de relance autoroutier

100

60

-40,0 %

Versement région Normandie

-

35

+100 %

Total

2 150

2 448

+ 13,8 %

La baisse des recettes de taxe d'aménagement du territoire (TAT) affectées à l'AFITF est prévue par l'article 22 du projet de loi de finances pour 2018.

Le Gouvernement souhaite en effet faire passer de 42 millions d'euros en 2017 à 141,2 millions d'euros en 2018 (soit une hausse de 99,2 millions d'euros) la fraction de TAT affectée au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » pour compenser la baisse de 100 millions d'euros de la contribution de solidarité territoriale (CST) qui lui était versée jusque-là (voir infra).

Cette baisse de la TAT et la hausse des dépenses de l'AFITF seront financés par une forte augmentation de la fraction de TICPE affectée à l'AFITF, puisque celle-ci augmentera de + 46,4 % en 2018 pour atteindre 1 076 millions d'euros, comme le prévoit l'article 19 du présent projet de loi de finances.

Les recettes des amendes radars affectées à l'AFITF se sont révélées particulièrement dynamiques ces dernières années. Elles devraient augmenter de nouveau de 12,5 % en 2018 pour atteindre 450 millions d'euros.

Les recettes de la redevance domaniale, enfin, devraient être quasiment équivalentes à celles de 2017, à 355 millions d'euros.

Les recettes de l'AFITF devraient représenter au total quelque 2,5 milliards d'euros et lui permettre de couvrir ses dépenses prévues pour 2018.

Mais le Gouvernement ne pourra pas éternellement repousser d'une année sur l'autre les restes à payer de l'AFITF, ce qui reposera inévitablement la question du niveau des ressources qui lui sont affectées, jamais tout à fait résolue depuis l'abandon de l'écotaxe en 2013.

Du reste, la ministre chargée des transports en est elle-même convaincue, puisqu'elle a fait valoir, lors de son audition par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat le 8 novembre 2017, que le Parlement aurait à décider dans les années à venir d'un niveau de recettes de l'AFITF qui devrait être plus élevé que celui du « budget de transition » prévu pour l'agence en 2018.

II. UN BUDGET DU PROGRAMME 203 PRINCIPALEMENT DÉDIÉ AUX SERVICES DE TRANSPORT

1. Les crédits du programme 203 n'évolueront qu'à la marge en 2018 par rapport à 2017

Le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est doté pour 2018 de 3 227,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3 159,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP) contre 3 124,2 millions d'euros en AE et 3 145,8 millions d'euros en CP en 2017.

Il bénéficiera dont d'une légère hausse de 3,1 % de ses crédits en AE et de 0,4 % de ses crédits en CP en 2018.

Jusqu'en 2017, les crédits du programme 203 étaient répartis en six actions : « Développement des infrastructures routières », « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires », « Entretien et exploitation du réseau routier nationale », « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports fluviaux, maritimes et aériens », « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports fluviaux, maritimes et aériens » et « Stratégie et soutien ».

Cette nomenclature manquait de lisibilité, certaines actions ayant un caractère un peu « fourre-tout ».

La DGITM a décidé d'y remédier en proposant désormais une nomenclature plus détaillée et plus claire. Mais elle avait négligé, dans le projet annuel de performances pour 2017, de fournir un comparatif entre les crédits de 2017 et de 2018 avec la nouvelle nomenclature.

À la demande de votre rapporteur spécial, la DGITM a donc établi le tableau suivant qui permet de mesurer les évolutions des crédits du programme 203 de 2017 à 2018.

Évolution des crédits du programme 203 entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

Comme le montre le tableau ci-dessus et comme l'illustre le camembert ci-dessous, la subvention à SNCF Réseau continuera en 2018 à représenter 76,6 % des crédits du programme 203 avec 2 421,6 millions d'euros (pour plus de détails, voir l'analyse de la situation financière de SNCF Réseau infra).

Suivent ensuite l'entretien du réseau routier, avec 320,0 millions d'euros et la subvention pour charge de services public de l'établissement public Voies navigables de France (VNF) avec 251,4 millions d'euros (pour plus de détails, voir l'analyse de la situation financière de VNF infra).

À noter que la très forte hausse de 344,8 % des autorisations d'engagement attribuées à l'action 45 « Transports combinés » s'explique par la budgétisation, pour 60 millions d'euros, de la mise en concession de l'autoroute ferroviaire alpine.

Répartition des crédits du programme 203 pour 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance pour 2018

Le taux de mise en réserve de 3 % pour les crédits hors dépenses de personnel (titre 2) arrêté par le Gouvernement pour le projet de loi de finances 2018 s'appliquera aux crédits du programme 203.

Une modulation de la mise en réserve étant toutefois autorisée pour les subventions pour charges de service public, celle de VNF pourra être concernée. Au total, la mise en réserve du programme 203 est estimée par la DGITM à 90 millions d'euros.

Comme évoqué supra, l'une des principales caractéristiques du programme 203 réside dans le poids des fonds de concours, principalement en provenance de l'AFITF, mais également des collectivités territoriales, qui viennent abonder ses crédits, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Évaluation des fonds de concours pour 2018

(en millions d'euros)

Programme 203

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

01- Routes - développement

461

567,7

04- Routes - entretien

479

487,0

41- Ferroviaire

170

169,3

42- Voies navigables

1,3

1,4

43- Ports

27,4

36,5

44- Transports collectifs

190

185,2

45- Transports combinés

-

3,3

47- Fonctions support

1,9

1,9

50- Transport routier

-

-

51- Sécurité ferroviaire

27,0

27,10

52- Transport aérien

-

-

TOTAL

1 357,5

1 479,1

Source : projet annuel de performances pour 2018

Ainsi, pour 2018, les autorisations d'engagement inscrites sur le programme s'élèvent à 3 227,2 millions d'euros auxquelles s'ajoutent 1 357,5 millions d'euros de fonds de concours, soit un total de 4 584,7 millions d'euros.

Les crédits de paiements inscrits atteignent, pour leur part, 3 159,6 millions d'euros et les fonds de concours 1 479,1 millions d'euros, soit un total de 4 638,7 millions d'euros.

Les fonds de concours représentent ainsi 31,8 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 203, soit une proportion stable par rapport à 2017.

2. La modernisation et le développement des infrastructures routières resteront exclusivement financés par des fonds de concours en 2018

L'action 01 « Routes-développement » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national, concédé comme non concédé, afin de le rendre plus sûr, de réduire les points de congestion chronique, d'améliorer l'accessibilité des territoires et de réduire son impact environnemental.

Elle ne porte aucun crédit budgétaire et est exclusivement financée par des fonds de concours qui devraient représenter en 2018 461 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 567,7 millions d'euros en crédits de paiement versés par :

- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé10(*), à hauteur de 291 millions d'euros en AE et 397,7 millions d'euros en CP ;

- les collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), à hauteur de 170 millions d'euros en AE et en CP.

Le projet annexe de performances pour 2018 précise d'ailleurs que « la modernisation des infrastructures routières nationales s'effectue principalement au travers de l'exécution des volets routiers des CPER 2015-2020, cofinancés par les collectivités territoriales à hauteur de 44 % ».

Parmi les nombreux projets qui seront financés par les crédits des fonds de concours transitant par l'action 01 en 2018 figurent notamment :

la route Centre Europe Atlantique dans la région Bourgogne ;

l'autoroute A 34 entre Charleville Mézières et la frontière belge, dont la mise en service est attendue en 2018 ;

le financement du contrat de partenariat pour la construction de la seconde rocade de Marseille (L2).

Plus généralement, ces crédits permettent également de financer l'apport de l'État aux volets routiers des CPER.

Les plans de relance autoroutiers de 2015 et de 2016

Dans le prolongement de l'accord entre le Gouvernement et les sociétés concessionnaires d'autoroute conclu le 9 avril 2015, un plan de relance autoroutier a été signé à l'été 2015.

D'un montant de 3,27 milliards d'euros, il confie aux autorités autoroutières historiques la réalisation de nouveaux investissements structurants, en contrepartie d'un allongement de la durée de leur concession compris entre 2 ans et 4 ans et 2 mois. Les premiers travaux débuteront fin 2015, pour une mise en service des ouvrages s'étalant de 2018 à 2024.

Les sociétés concessionnaires se sont également engagées à verser un milliard d'euros à l'AFITF pour le financement des infrastructures de transports dont 100 millions d'euros pour chacune des trois premières années.

Alors que la mise en oeuvre de ce plan de relance était en cours, le Gouvernement en a annoncé un nouveau le 18 septembre 2016. Ce plan de relance, d'un montant de 1 milliard d'euros, devrait être financé par une augmentation des tarifs des péages comprise entre 0,3 % et 0,4 % par an entre 2018 et 2020.

Selon la DGITM, ce programme comprendrait une trentaine d'opérations routières d'intérêt local, telles que des échangeurs ou des diffuseurs, mais également des aires de covoiturage et des aménagements environnementaux.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial à la DGITM

Il convient également de noter que l'indemnité de 48 millions d'euros versée à Écomouv' en 2018, à la suite de la résiliation du contrat conclu avec cette société le 20 octobre 2011, sera financée par des fonds de concours de l'AFITF associés à l'action 01.

Pour mémoire, l'indemnité globale que l'État doit verser à Écomouv' est de 969,2 millions d'euros. Sur cette somme, 527,4 millions d'euros ont été versés en 2015 puis 47 millions d'euros en 2016 et 48 millions d'euros en 2018, les paiements étant échelonnés jusqu'en 2024.

Le coût de l'échec de l'écotaxe poids lourds

Le coût total de l'échec de l'écotaxe s'élèvera à 969,2 millions d'euros entièrement financés par l'État, donc par le contribuable, via l'AFITF.

Ce montant recouvre notamment :

- l'indemnité totale versée à la société Ecomouv', soit 395,1 millions d'euros ;

- les frais de rupture des SWAP pour 11 millions d'euros ;

- le rachat aux sociétés habilitées de télépéage (SHT) des équipements embarqués, soit 142 millions d'euros ;

- le montant des créances Dailly11(*) détenues par les établissements de crédit sur Ecomouv' pris en charge par l'État en 2015 (46,8 millions d'euros) et de 2016 à 2024 (pour 439,8 millions d'euros) ;

- le coût des mesures de sauvegarde et d'urgence des dispositifs (serveurs et portiques) pour 10 millions d'euros.

Pour 2015, l'AFITF a décaissé 527,4 millions d'euros le jour même de la conclusion de l'avenant précité auxquels se sont rajoutés les frais de rupture des SWAPS calculés le 26 février (384 782 euros), soit un total de 527,8 millions d'euros.

Le reste à payer au titre de cet avenant est donc de 393,4 millions d'euros fin 2016. Les paiements s'échelonneront jusqu'en 2024 par tranche d'un peu moins de 50 millions d'euros par an au titre des créances Dailly prises en charge par l'État.

Source : commission des finances du Sénat

3. L'effort en faveur de l'entretien du réseau routier national non concédé doit se poursuivre pour mettre un terme à sa dégradation

Portant 10 % des crédits du programme 203, l'action 04 « Routes-entretien », qui bénéficiera en 2018 de 321,2 millions d'euros en AE et de 320,0 millions d'euros en CP, soit un niveau de crédits quasiment identique à celui de 2017, comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à son exploitation, aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières, aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers.

Ces différentes missions sont assurées par les onze directions interdépartementales des routes (DIR) qui assurent chacune en moyenne l'entretien de 1 100 kilomètres d'axes structurants.

Les crédits de l'action 12 seront complétés par des fonds de concours évalués à 479 millions d'euros en AE et 487 millions d'euros en CP pour 2018, dont 474 millions d'euros en AE et 482 millions d'euros en CP en provenance de l'AFITF.

Les 5 millions d'euros de fonds de concours restant (AE=CP) seront apportés par les collectivités territoriales et par des tiers privés.

Au total, c'est donc 800,2 millions d'euros en AE et 807 millions d'euros en CP qui seront consacrés à l'entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé.

Il convient de noter que l'enveloppe portée par l'AFITF représentera en 2018 un effort de 100 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017.

Il y a en effet urgence à moderniser notre réseau routier non concédé, comme l'a montré un audit interne mené fin 2015 par la DGITM.

Il ressort en effet de ce travail que l'état de la structure des chaussées du réseau se dégrade depuis 2009 et que plus de la moitié d'entre elles ont besoin d'un entretien urgent. En outre, 1 030 ponts en mauvais état nécessitent des réparations et 2 590 ont besoin d'un entretien.

Or, si le retard d'entretien accumulé ces dernières années continue à s'accumuler, plusieurs décennies de sur-investissements seront nécessaires pour retrouver un niveau acceptable : c'est malheureusement la situation dans laquelle se retrouve désormais le réseau ferré national.

Des efforts ont été consentis depuis 2015, avec deux plans de relance en faveur du réseau routier national. En 2016, le niveau d'investissements dans les routes a ainsi été le plus élevé depuis 10 ans avec 434 millions d'euros consacrés à l'entretien et la maintenance des chaussées et des ouvrages d'art sur un budget exécuté total de 776 millions d'euros. Cet effort devrait être maintenu en 2017.

Comme en témoignent les 800 millions d'euros de crédits prévus pour 2018, le nouveau Gouvernement paraît avoir pris la mesure du défi de la rénovation des routes : le grand plan d'investissement 2018-2022 prévoit au total 700 millions d'euros de crédits en faveur de la modernisation du réseau routier.

Ces 700 millions d'euros ne seront pas de trop, puisque la DGITM a estimé que pour parvenir à une situation normale du réseau en 2027, il serait nécessaire de porter de manière pérenne les moyens d'entretien et d'exploitation à 1 milliard d'euros chaque année, dont 550 millions d'euros pour la préservation du patrimoine des chaussées, des ouvrages d'art et des équipements.

Le Gouvernement a demandé un audit externe de l'entretien du réseau routier national non concédé, confié à un prestataire étranger indépendant, pour préparer le projet de loi d'orientation des mobilités.

Selon la DGITM, « cet audit vise à aider l'État à préciser la stratégie d'entretien optimisée permettant d'obtenir le meilleur état du réseau en 2022, 2027 et 2032 selon plusieurs trajectoires budgétaires. Il s'agit d'un audit méthodologique concernant les modalités d'évaluation de l'état du réseau et la politique d'entretien routier par les services compétents de l'État, en les confrontant notamment aux pratiques internationales ».

Par la suite, le gestionnaire du réseau devra détailler dans un « contrat de performance » sa stratégie d'entretien optimisée, qui sera mesurée par des indicateurs de performance, ce qui constituerait une première particulièrement bienvenue.

4. Le taux national d'avancement des contrats État-régions 2015-2020 devrait avoisiner les 30 % fin 2017 : leur exécution prend donc du retard

L'ensemble des opérations prévues par les contrats État-régions (CPER) pour la période 2015-2020 représente une somme totale de 24 milliards d'euros. Plus de 75 % de ces crédits concernent des modes de transport alternatifs à la route, dont 7,6 milliards d'euros pour les transports collectifs en Île-de-France.

Sur ces 24 milliards d'euros, 7,2 milliards correspondent aux financements apportés par l'État (auxquels s'ajoutent 281 millions d'euros de VNF), qui se répartissent de la façon suivante :

Fer

2 089 millions d'euros

Routes

3 282 millions d'euros

Fluvial

2,4 millions d'euros + 281 millions d'euros VNF

Ports

360 millions d'euros

Transports collectifs en Île-de-France

1 412 millions d'euros

Circulations douces

14 millions d'euros

Le taux d'avancement prévisionnel fin 2017 au niveau national était de 27 % pour les volets routier et ferroviaire des CPER, avec des montants totaux d'autorisations d'engagement de l'État mises en place s'élevant respectivement à 898 millions d'euros sur 3 282 millions d'euros et 560 millions d'euros sur 2 0898 millions d'euros12(*).

C'est chiffres sont relativement faibles et signifient clairement que les CPER 2015-2020 sont en train de prendre un important retard, qui conduira probablement, selon une pratique courante à leur allongement d'une année ou deux, tout en sachant que le taux de réalisation des projets pour une génération de CPER n'est que de 80 % environ.

Au reste, c'est notamment en retardant certains projets portés par les CPER que le Gouvernement espère faire face à la « bosse de financement » de l'AFITF.

5. Parmi les autres actions financées par le programme 203, le principal fait notable est la hausse des crédits destiné au dragage des ports

L'action 43 « Ports », dotée de 70,9 millions d'euros en AE et en CP, porte les 64,8 millions d'euros qui seront consacrées en 2018 à l'entretien des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes (GPM), c'est-à-dire à leur dragage.

Cette somme représente un effort de 19 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017 et correspond aux engagements pris par l'État dans le cadre du comité interministériel de la mer de 2016.

30,9 millions d'euros en AE et 24,7 millions d'euros en CP seront portées par l'action n° 52 « Transport aérien », afin de financer notamment :

- les investissements sur les aérodromes dont l'État assure la régie, en particulier les travaux requis sur l'aérodrome de Wallis Hihifo, pour l'amélioration de la desserte entre Wallis et Futuna (5 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP) ;

- le financement des liaisons aériennes d'aménagement du territoire, pour 17,1 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP ;

- le financement de la desserte aérienne internationale de Strasbourg13(*), indispensable pour assurer un accès aux institutions européennes depuis Amsterdam, Madrid et Prague, pour 3,7 millions d'euros en CP.

Parmi les autres postes de dépenses significatifs du programme 203, on notera les 10,45 millions d'euros en AE et en CP destinés au soutien du transport combiné ferroviaire et les 7,0 millions d'euros prévus pour le soutien du transport combiné maritime et fluvial portés par l'action 45 « Transports combinés ».

III. LES TROIS GRANDS OPÉRATEURS DU PROGRAMME FONT FACE À D'IMPORTANTS DÉFIS FINANCIERS

1. SNCF Réseau, qui bénéficie de nombreux soutiens financiers de l'État, doit mener de front le grand plan de modernisation du réseau structurant et l'assainissement de sa situation financière

La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé un groupe public ferroviaire qui s'est constitué le 1er juillet 2015 et comprend un établissement public « de tête », la SNCF, et deux établissements publics opérationnels, le gestionnaire de l'infrastructure, SNCF Réseau, et l'opérateur de mobilité, SNCF Mobilités.

L'un des principaux enjeux de cette réforme résidait dans la constitution d'un gestionnaire unique de l'infrastructure au sein de SNCF Réseau, qui regroupe désormais les équipes de l'ex-RFF, de l'ex-SNCF Infra et de l'ex-direction des circulations ferroviaire de la SNCF au sein d'un établissement public qui devrait compter 54 000 salariés en 2018.

Celui-ci doit relever deux défis particulièrement difficiles à concilier :

investir pour moderniser un réseau structurant trop longtemps négligé ;

- assainir une situation financière très précaire.

a) L'impérieuse nécessité d'investir au moins 3 milliards d'euros par an pour moderniser le réseau structurant le plus circulé

L'audit du réseau ferré français réalisé en 2005 par l'école polytechnique fédérale de Lausanne, actualisé en 2012, a démontré que le réseau ferré structurant le plus circulé s'était considérablement dégradé en France ces trente dernières années en raison d'investissements d'entretien et de modernisation longtemps très insuffisants.

Cette situation pose des problèmes en termes de sécurité mais également d'efficacité, en raison de la multiplication des ralentissements de la circulation des trains sur quelque 5 300 kilomètres du réseau.

Dans un passé récent, l'État a clairement privilégié la construction de nouvelles lignes à grande vitesse (LGV), qui ont monopolisé les ressources financières, mais également les ressources humaines de SNCF Réseau et de ses sous-traitants.

Le Gouvernement, qui a pu s'appuyer sur plusieurs rapports récents pour définir sa stratégie, et notamment sur celui de votre commission des finances consacré au financement des infrastructures de transport14(*), a désormais pour priorités la régénération de notre patrimoine ferroviaire en péril et les transports du quotidien, qui sont les premiers concernés par la dégradation de ce patrimoine, notamment en Île-de-France.

Dans cette perspective, il va pouvoir s'appuyer sur le grand plan de modernisation du réseau conçu par SNCF Réseau en 2013 et sur les engagements pris dans le cadre du contrat de performance conclu avec l'opérateur le 20 avril 2017, qui prévoit des investissements de 2,5 milliards d'euros par an actuellement puis 3 milliards d'euros par an à compter de 2020 en faveur du réseau (voir infra).

b) L'entrée en vigueur de la « règle d'or » ferroviaire devrait permettre de limiter à l'avenir la hausse de la dette de SNCF Réseau mais ne suffira pas à lui redonner des marges de manoeuvre financières

Alors qu'il doit remettre le réseau ferré à niveau et continuer à payer les lignes LGV qui viennent d'être mises en service ou s'apprêtent à l'être, SNCF Réseau est lesté par le poids considérable de sa dette.

Au 30 septembre 2017, la dette financière nette de l'établissement en valeur de remboursement hors ICNE15(*) s'élevait à 45,4 milliards d'euros, contre 42,0 milliards d'euros au 31 décembre 2016. En application du système IFRS, elle atteignait à la même date 47,3 milliards d'euros, contre 44,9 milliards d'euros au 31 décembre 2016.

Ce passif financier considérable fait de l'établissement public l'un des principaux émetteurs de dette en zone euro, avec un volume d'émissions de 3,9 milliards d'euros en 2015, 4,7 milliards d'euros en 2016 et 5 milliards d'euros prévus en 201716(*).

Selon les dirigeants de SNCF Réseau, entendus par votre rapporteur spécial, les deux tiers environ de la hausse annuelle de la dette de l'établissement sont provoqués par son déficit structurel. Les recettes des péages et les subventions versées par les collectivités publiques ne parviennent pas à couvrir les dépenses d'exploitation, les investissements de modernisation du réseau et les frais financiers.

Le tiers restant est dû au financement des projets de développement du réseau, c'est-à-dire aux lignes à grande vitesse et aux projets ferroviaires des CPER.

Le Gouvernement prévoit que la dette financière nette de SNCF Réseau atteindra 46 milliards d'euros fin 2017 puis 48,6 milliards d'euros fin 2018, l'objectif étant de la contenir à 61 milliards d'euros en 2026 (voir infra).

S'il est permis de douter de cette trajectoire financière par trop optimiste, il convient de noter que l'établissement pourra désormais s'appuyer sur la « règle d'or » prévue par le décret n° 2017-443 du 30 mars 2017 précisant les règles de financement des investissements de SNCF Réseau pour être exempté de toute participation aux investissements de développement du réseau dans les années à venir.

La « règle d'or » prévoit en effet que l'établissement ne pourra plus être sollicité pour ce type d'investissements tant que le ratio correspondant à sa dette financière nette sur sa marge opérationnelle ne sera pas inférieur à 1817(*).

Or le conseil d'administration de SNCF Réseau a constaté le 18 avril 2017 qu'il était de 22,24 à la fin 201618(*). Il devait atteindre 22,42 fin 2017. Les dirigeants de l'opérateur estiment qu'au moins 10 ans seront nécessaires pour parvenir à un seuil de nouveau inférieur à 18.

Votre rapporteur spécial a quelques doutes sur la possibilité d'atteindre cet objectif à cet horizon et tend plutôt à penser que l'État devra accepter tôt ou tard d'envisager une reprise au moins partielle de la dette de l'opérateur pour que celui-ci puisse enfin retrouver des marges de manoeuvre financière.

Il est permis de regretter que le contrat de performance conclu au printemps dernier entre l'État et SNCF Réseau n'ait pas du tout envisagé cette possibilité.

c) Le contrat de performance État - SNCF Réseau 2016-2026, s'il a le mérite de donner pour la première fois un cap clair à l'opérateur, repose sur des hypothèses peu crédibles

L'État et SNCF Réseau ont enfin signé le 20 avril 2017 le contrat de performance décennal de l'établissement public19(*) que prévoyait la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

Ce contrat, dont l'ARAFER a critiqué le caractère incomplet et les hypothèses trop optimistes, vise avant tout à améliorer la situation financière de SNCF Réseau tout en dégageant les moyens financiers nécessaires au financement du grand plan de modernisation du réseau qui doit permettre de mettre fin à son vieillissement. Le suivi des actions de ce contrat est assuré par une dizaine d'objectifs et de jalons que l'opérateur est censé atteindre d'ici à l'actualisation triennale du contrat.

Le contrat de performances prévoit une stabilisation de la dette de SNCF Réseau à l'horizon 2026 à un niveau de 61 milliards d'euros, soit 19 milliards d'euros de plus que le niveau de 2016, et un déficit structurel ramené de 2,6 milliards d'euros en 2016 à 300 millions d'euros en 2026.

Cette trajectoire repose sur les hypothèses suivantes, dont beaucoup sont très volontaristes :

une forte augmentation des péages perçus auprès des entreprises ferroviaires (+ 1,3 milliard d'euros sur la période 2017-2026), dont 80 % liée à la hausse des barèmes (+ 29 % sur la période pour les péages voyageurs) et 20 % aux hausses de trafics ;

une importante hausse des concours publics (+ 450 millions d'euros sur la période 2017-2026), via les redevances d'accès (financées par le programme 203) et la compensation fret ;

- des montants élevés de 3 milliards d'euros d'investissements par an à partir de 2020 en faveur de la remise à niveau du réseau structurant le plus circulé, soit 30 milliards d'euros sur les 46 milliards d'euros que SNCF Réseau est censé investir sur la période 2016-2026 ;

des efforts de productivité de SNCF Réseau (+ 1,2 milliard d'euros sur 2017-2026), soit un taux moyen de 1,2 % par an ;

des hypothèses très optimistes d'apport de nouvelles dotations de l'EPIC de tête, comprenant les dividendes de SNCF Mobilités et les produits d'intégration fiscale, pour un montant de 400 millions d'euros sur la période 2017-2026 ;

le maintien de taux d'intérêt très favorables, les frais financiers n'augmentant que de 25 % sur la période alors que la dette augmenterait dans le même temps de 45 %.

Si certaines critiques de l'ARAFER peuvent paraître sévères (plusieurs indicateurs de performance dont elle déplore l'absence nécessitent un lourd travail de définition et de mesure) et s'il convient de saluer la conclusion d'un contrat qui entend pour la première fois donner de la visibilité à SNCF Réseau, des efforts en faveur d'un plus grand réalisme du contrat de performance devront clairement être entrepris lorsque son réexamen triennal interviendra en 2019-2020.

Les six grandes orientations du contrat de performance État-SNCF Réseau pour la période 2016-2026

1. Bâtir une politique de maintenance, en synergie avec l'exploitation, pour viser un haut niveau de sécurité et de maîtrise des coûts ;

2. Mettre en oeuvre une politique de gestion différenciée selon les usages ;

3. Développer l'offre commerciale et améliorer la qualité de service en renforçant une approche partenariale avec les utilisateurs du réseau ferré national ;

4. Construire un réseau ferré innovant, tourné vers les nouvelles technologies et engagé dans la transition écologique ;

5. Faire de SNCF Réseau un gestionnaire d'infrastructure performant, moteur de l'excellence de la filière ferroviaire française ;

6. Inscrire l'action de SNF Réseau dans la trajectoire financière soutenable.

Source : contrat de performance État- SNCF Réseau 2016-2026

Du reste, cette actualisation pourrait intervenir encore plus rapidement, puisque le Gouvernement a confié en octobre 2017 à Jean-Cyril Spinetta la lourde mission de proposer une stratégie d'ensemble pour le système ferroviaire français : votre rapporteur spécial forme le voeu que ses travaux puissent enfin aider le groupe SNCF à résoudre ses difficultés anciennes pour pouvoir se préparer efficacement à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

d) Si les crédits d'intervention du programme 203 à destination de SNCF Réseau resteront stables en 2018, l'opérateur bénéficiera d'une hausse des transferts en provenance de l'AFITF

Les liens financiers entre SNCF Réseau et le programme 203 sont très importants puisque l'action 41 « Ferroviaire », qui représente 75 % des crédits dudit programme, porte pour 2018 2 420,4 millions d'euros en AE et 2 421,6 millions d'euros en CP de crédits d'intervention en faveur de SNCF Réseau, soit un montant légèrement inférieur de - 0,3 % aux 2 457 millions d'euros de 2017

Ces crédits visent à financer le coût de l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs (TER), les trains d'équilibre du territoire (trains Intercités) et les trains de fret, que les péages que perçoit par ailleurs SNCF Réseau ne parviennent pas à couvrir.

En vertu de ce mécanisme, SNCF Réseau percevra ainsi en 2017 :

1 668,4 millions d'euros (AE=CP) pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les TER. Ce montant correspond à la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France ;

527,7 millions d'euros pour le paiement par l'État de la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation du réseau ferré national hors Île-de-France par les trains d'équilibre du territoire (TET), dont l'État est l'autorité organisatrice (voir infra) ;

224,3 millions d'euros pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les trains de fret, y compris le financement du complément de prix visant à contribuer au financement du coût marginal du fret pour SNCF Réseau.

Par ailleurs, 1,25 million d'euros de crédits de paiement sont prévus pour le financement en 2018 du transfert de l'exploitation et de la maintenance à la société LFP, filiale de la SNCF et de l'AFIF espagnole, de la ligne ferroviaire franco-espagnole à grande vitesse Perpignan-Figueras, à la suite de la liquidation du concessionnaire TP Ferro.

Les liens financiers de SNCF Réseau avec l'AFITF sont également significatifs, puisque l'agence devrait lui verser quelque 729 millions d'euros en 2018 au titre de la modernisation et du développement du réseau.

En ce qui concerne la dette accumulée par l'AFITF vis-à-vis de SNCF Réseau, celle-ci est actuellement en cours de réduction, même si l'AFITF doit encore 328 millions d'euros à SNCF Réseau, dont 255 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique (SEA).

2. Alors que la construction des premières lignes du Grand Paris express a débuté, la Société du Grand Paris est confrontée à la réévaluation à la hausse des coûts du projet, désormais estimé à 35 milliards d'euros

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont l'article 1er dispose que « le Grand Paris est un projet urbain, social et économique basé sur la construction d'un nouveau réseau de transport public », a créé la Société du Grand Paris (SGP), établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC) qui emploie 160 personnes et dont « la mission principale est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation ».

Baptisé Grand Paris Express, le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien) :

la ligne 15 reliant Noisy-Champs, Champigny, La Défense, Saint-Denis-Pleyel, Rosny-Bois-Perrier ;

- la ligne 16 de Noisy-Champs à Pleyel via Clichy-Montfermeil et Aulnay-sous-Bois ;

la ligne 17 de Pleyel au Mesnil Amelot en passant par Le Bourget ;

la ligne 18 d'Orly à Versailles en passant par le plateau de Saclay.

A ces quatre lignes nouvelles viennent s'ajouter les prolongements de la ligne 14 au nord, entre Saint-Lazare et Pleyel, et au sud, entre Olympiades et Orly ainsi que le prolongement de la ligne 11 entre Rosny-Bois-Perrier et Noisy-Champs.

Toutes les lignes du Grand Paris Express ont désormais obtenu leur déclaration d'utilité publique et les travaux de génie civil ont commencé sur la ligne 15 sud (le premier tunnelier entrera en service à Champigny en février 2018), les travaux préparatoires ayant également débuté sur les lignes 14 sud et 16.

a) Vers un risque de dérapage financier et temporel : faut-il redimensionner le projet ?

En 2012, le coût du Grand Paris Express avait été évalué à 25 milliards d'euros environ.

Mais de nouvelles estimations rendues publiques début septembre prévoient désormais que le coût du projet pourrait représenter 35 milliards d'euros aux conditions économiques de 2012, le coût moyen au kilomètre s'élevant à 150 millions d'euros.

La Société du Grand Paris, dont votre rapporteur spécial a entendu le président, a accepté de lui communiquer les résultats détaillés de cette actualisation des coûts du Grand Paris Express.

Le coût du Grand Paris Express (septembre 2017)

En millions d'euros de 2012

Coût technique

Provision pour risques identifiés (PRI)

Provision pour aléas

Total

Ligne 15 sud

6 331

1 139

380

7850

Ligne 15 ouest

3 458

692

346

4 495

Ligne 15 est

3 699

814

370

4 883

Ligne 16 / 17 sud / 14 nord

4 384

829

351

5 563

Ligne 17 nord

1 860

372

149

2 381

Ligne 18

3 069

614

246

3 928

Ligne 14 sud

2 125

383

170

2 678

VMI

389

-

-

389

Maîtrise foncière

1 430

-

-

1 430

Frais de structure

1 345

135

-

1480

Total hors impacts sur les réseaux existants

28 090

4 976

2 011

35 076

Contribution 30 % au financement des impacts sur les réseaux existants

450

-

-

450

Source : Société du Grand Paris (SGP)

Cette spectaculaire hausse, qui peut légitimement soulever des questions quant à la soutenabilité financière du projet, s'explique par :

l'approfondissement des études menées par la SGP et les premiers retours d'expérience, qui tendent à montrer que la difficulté technique de la construction de certaines lignes très en profondeur avait été sous-estimée, alors que le sous-sol parisien est particulièrement difficile ;

- les appels d'offres auprès des sociétés de construction pour la ligne 15 sud, qui ont montré que le coût pour la SGP des marchés de génie civil serait plus important qu'attendu ;

- un certain nombre de décisions prises à la demande des collectivités territoriales ;

- la nécessité d'accélérer la construction de certaines lignes pour qu'elles puissent être prêtes pour le début des Jeux Olympiques de 2024 ;

une augmentation des provisions pour risques et aléas.

En outre, environ 3 milliards d'euros de contributions de la SGP à plusieurs projets d'infrastructures de transports en Île-de-France s'ajoutent aux 35 milliards d'euros du Grand Paris Express.

Ces contributions se décomposent comme suit :

798 millions d'euros au titre de la participation de 55 % de la SGP au prolongement de la ligne 14 jusqu'à Mairie de Saint-Ouen ;

450 millions d'euros pour la réalisation des interconnexions avec le réseau existant ;

1,6 milliard d'euros pour la contribution de la participation de la SGP au plan de mobilisation de la région (Éole, ligne 11, schéma directeur des RER).

À la suite de la réévaluation du coût du Grand Paris Express, le préfet d'Île-de-France20(*) a remis au Gouvernement à la fin du mois de septembre 2017 un rapport relatif au périmètre, au rythme de réalisation et aux modalités de financement du projet.

Celui-ci devrait annoncer ses décisions relatives à un éventuel redimensionnement du projet et à son financement dans les prochaines semaines.

Le matériel roulant du Grand Paris Express

Le coût des matériels roulants destinés aux voyageurs qui emprunteront le Grand Paris Express est estimé à 2 milliards d'euros. Si la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris confie à la Société du Grand Paris la mission d'acquérir ces matériels - 374 millions d'euros seront dépensés à ce titre en 2018 -, c'est Île-de-France Mobilités (l'ex-STIF) qui se verra transférer leur pleine propriété après leur réception.

Le décret n° 2012-365 du 14 mars 2012 pris pour l'application des articles 19 et 20 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris précise qu'Île-de-France Mobilités rembourse ces matériels ainsi que les coûts de maîtrise d'ouvrage, de maîtrise d'oeuvre et de portage y afférents. L'ensemble de ces dépenses seront donc in fine prises en charge par Île-de-France Mobilités.

Source : Société du Grand Paris (SGP)

b) La montée en puissance du Grand Paris Express va se poursuivre en 2018 avec les premiers travaux de génie civil sur la ligne 15 sud

Le budget de la Société du Grand Paris (SGP) a connu une montée en charge progressive, comme le montre le diagramme ci-dessous.

Celui-ci devrait s'élever à 1 879 millions d'euros en 2017 puis 2 535 millions d'euros en 2018, soit une hausse de +35 %, ce qui porterait le total des dépenses de la société depuis sa création à 6,5 milliards d'euros.

Les dépenses de la Société du Grand Paris depuis sa création (en millions d'euros)

Source : Société du Grand Paris (SGP)

Cette très forte augmentation des dépenses de la SGP s'explique avant tout par celle de ses investissements, qui devraient représenter 1 211,2 millions d'euros en 2017. Ce chiffre comprend les premières dépenses liées aux travaux de génie civil de la ligne 15 sud, les dépenses liées aux acquisitions foncières, les études de maîtrise d'oeuvre des autres lignes ainsi que les travaux de déviation des réseaux et les autres travaux préparatoires.

Ses dépenses d'intervention devraient pour leur part représenter quelque 480 millions d'euros en 2017, dont 102 millions d'euros pour le prolongement au nord de la ligne 14, 363 millions d'euros pour la participation au plan de mobilisation des transports de la région Île-de-France et 15 millions d'euros pour l'adaptation des réseaux existants.

Pour financer ses dépenses, la SGP dispose pour le moment :

- de trois recettes fiscales affectées dynamiques, pour un montant de 579 millions d'euros en 2018 (67 millions d'euros au titre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau-IFER, 395 millions d'euros au titre de la taxe locale sur les bureaux en Île-de-France et 117 millions d'euros au titre de la taxe spéciale d'équipement)21(*) ;

d'un engagement de l'État et des collectivités territoriales à lui verser des dotations en capital, auxquels la SGP pourrait faire appel en tant que de besoin, et qui représenteraient au maximum respectivement 1 milliard d'euros et 225 millions d'euros ;

- à compter des mises en services, des produits de son domaine (péages, redevances commerciales, etc.).

Depuis 2015, la SGP a dépensé davantage qu'elle ne percevait de recettes, ce qui la conduit à consommer progressivement le fonds de roulement qu'elle avait accumulé depuis 2010. Elle devrait l'avoir épuisé totalement d'ici la fin de l'année 2017. Son besoin de financement étant évalué à 8 milliards d'euros d'ici 2020, elle a donc de plus en plus recours à l'emprunt.

Elle a ainsi signé en 2014 un protocole d'accord avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui prévoit qu'elle bénéficiera de 4 milliards d'euros de prêts du fonds d'épargne d'ici 2022. Une première tranche de 1 milliard d'euros a ainsi été débloquée en 2015.

Toujours en 2015, la SGP a également emprunté 1 milliard d'euros auprès de la Banque européenne d'investissements (BEI)22(*), dans le cadre d'une enveloppe globale qui pourra s'élever au maximum à 4 milliards d'euros à l'horizon 2023.

Par ailleurs, la SGP peut désormais emprunter sur les marchés financiers car elle n'est plus considérée comme un ODAC par l'INSEE. Elle a été notée pour la première fois par l'agence Moody's cette année et a reçu la note Aa2/Prime-1, ce qui montre que les marchés financiers considèrent sa structure financière comme particulièrement robuste.

La SGP a pour objectif le remboursement de tous ses emprunts à l'horizon 2070, ce qui ne paraît pas déraisonnable pour un projet d'une telle ampleur, eu égard aux précédents historiques.

Les ressources de la Société du Grand Paris (SGP) en 2017

Source : Société du Grand Paris

Lors de l'audition du président de la SGP, votre rapporteur spécial s'est inquiété des très faibles effectifs de cet opérateur de l'État chargé de piloter le « chantier français du XXIe siècle » : le plafond d'emploi de la société n'est que de 240 ETP en 2018, en hausse de seulement 20 ETP par rapport à 2017 (sa masse salariale représentera 33 millions d'euros l'an prochain).

Ce chiffre est dérisoire, alors que les risques financiers mais également techniques et de sécurité sur les chantiers du Grand Paris Express vont se multiplier dans les années à venir.

La SGP ne peut pas tout déléguer au secteur privé et aux quelques 2 000 personnes qui travaillent pour elle dans le cadre de contrats d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO). Elle doit disposer de collaborateurs en nombre suffisant pour contrôler avec précision et minutie toutes les tâches qu'elle confie à ces intervenants extérieurs.

3. Voies navigables de France souffre toujours d'un déficit de financements pour mener à bien la rénovation de son réseau

Voies navigables de France (VNF), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire, gère le réseau de voies navigables français. Il est chargé de son exploitation, de son entretien, de sa maintenance, de son amélioration ainsi que de son extension.

La loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France lui a transféré au 1er janvier 2013 les services de navigation de l'État, jusqu'alors mis à sa disposition, et qui comptaient quelque 4 000 agents.

Le projet stratégique de VNF pour la période 2015-2020 vise d'abord à hiérarchiser les différents segments du réseau, avec une offre de service fret sur le réseau à grand gabarit, une offre touristique sur les voies navigables plus modestes qui s'y prêtent et une offre de gestion hydraulique pour les autres usages de l'eau (agriculture, industrie, etc.). VNF est particulièrement attentif aux enjeux écologiques, comme en atteste sa démarche de labellisation ISO 14 000, le déploiement d'un label « développement durable » et sa coopération accrue avec les agences de l'eau.

Lors de l'audition du directeur général de l'établissement, votre rapporteur spécial a eu la surprise d'apprendre qu'il ne disposait pas d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance. Il doit être remédié rapidement à cette situation, qui prive l'établissement de perspectives pluriannuelles clairement établies en concertation avec l'État.

Le réseau géré par l'établissement comprend 6 700 kilomètres de voies navigables, plus de 3 000 ouvrages d'art et 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau.

VNF devrait compter 4 394 ETPT en 2018, dont 4 373 sous plafond et 21 hors plafond (il s'agit d'emplois aidés). Son schéma d'emploi pour 2018 prévoit une diminution de 98 ETPT par rapport à 2017. Sa masse salariale s'élevait à 256,4 millions d'euros en 2017.

Selon son directeur général, le Gouvernement prévoit de demander tous les ans à l'opérateur de diminuer ses effectifs d'une centaine d'ETPT, pour passer sous la barre des 4 000 ETPT d'ici la fin de la législature. Le départ de 30 % des effectifs à la retraite à cet horizon devrait rendre cet objectif atteignable.

La subvention pour charges de service public que reçoit l'établissement sur les crédits du programme 203 représente environ 39 % de ses ressources. Cette subvention s'établira à 251,4 millions d'euros (AE=CP) en 2018, soit un montant identique à celui de 2017 et qui lui permet pratiquement de couvrir ses dépenses de personnel.

VNF perçoit également les recettes de la taxe hydraulique, que le présent projet de loi de finances prévoit de plafonner à hauteur de 127,8 millions d'euros contre 132,8 millions d'euros en 2017, soit une baisse de 3,8 % de cette recette pour l'établissement. Les recettes propres de l'établissement, qui correspondent à ses redevances domaniales et à ses péages ne représentent que 48,7 millions d'euros23(*), soit seulement 8,1 % de ses recettes. La direction de VNF paraît bien consciente de la nécessité de développer ces ressources propres, compte tenu de la tendance à la baisse des financements qui lui sont affectés par l'État.

VNF reçoit des subventions de l'AFITF pour l'aider à remettre en état son réseau. Ces subventions devraient représenter 105 millions d'euros en 2018, contre 102 millions d'euros en 2017.

Les ressources de Voies navigables de France en 2017

(en millions d'euros)

Source : Voies navigables de France (VNF)

Le niveau d'investissements en faveur des infrastructures devrait représenter 135,8 millions d'euros en 2017, dont 30,3 millions d'euros pour la remise en état du réseau à grand gabarit, 29,2 millions d'euros pour la modernisation des méthodes d'exploitation, 27,6 millions d'euros pour la protection de l'environnement et la sécurité et 8,2 millions d'euros pour le partenariat public-privé des barrages Aisne-Meuse.

Mais, selon les responsables de l'établissement public, entendus par votre rapporteur spécial, les investissements actuellement consentis pour la régénération, la modernisation et le développement de nos voies navigables demeurent insuffisants pour maintenir le réseau en état et empêcher son vieillissement : selon eux, 230 millions d'euros par an pendant 10 ans seraient nécessaire pour permettre une véritable remise en état et une régénération du réseau.

Consciente du problème, la ministre chargée des transports a demandé à la direction de l'établissement de faire réaliser un audit précis et indépendant du réseau pour vérifier si ce chiffre, avancé depuis quelques années, constitue toujours un reflet fidèle de la réalité et pour fournir des éléments de réflexion sur la hiérarchisation des besoins.

Dans l'intervalle, certains ouvrages, notamment sur le petit gabarit, se dégradent et deviennent moins fiable, au point qu'il n'est plus possible d'y circuler (c'est le cas du canal Sambre-Oise par exemple).

Pour les remettre à niveau, il faudrait notamment procéder à des drainages, régénérer les écluses, renforcer l'automatisation et améliorer la sécurité des installations. La situation devrait demeurer sous contrôle encore cinq à six ans, mais deviendrait plus difficile au-delà sans investissements supplémentaires, au risque que surviennent des accidents.

PROGRAMME 205
« SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

La France possède le deuxième domaine maritime le plus vaste du monde, avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE), dont 97 % outre-mer.

L'économie maritime, souvent qualifiée d'« économie bleue », était à l'origine en 2016 de 289 311 emplois directs24(*), hors tourisme littoral et emplois indirects, ce qui représente environ 1,5 % de la population active française, et de 71,9 milliards d'euros de PIB.

Le programme 205 « Affaires maritimes » porte les crédits budgétaires qui financent l'action maritime de l'État dans ses différentes dimensions : sécurité maritime, protection de l'environnement, formation des gens de mer, soutien au pavillon français, etc.

Dans cette perspective, il s'appuie sur les directions interrégionales de la mer (DIRM) et directions de la mer en outre-mer, ainsi que sur les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM).

Le périmètre du programme 205 va connaître une évolution très importante en 2018 puisque l'action « Gestion durable des pêches et aquaculture », qui représentait 45,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2017, sera désormais financée par le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Ce changement de du périmètre budgétaire est dû au départ de la direction des pêches et des milieux aquacoles (DPMA) du ministère en charge de la mer vers le ministère en charge de l'agriculture.

Évolution des crédits du programme 205 entre 2017 et 2018, et exécution 2016

(en euros)

 

Exécution
2016

LFI
2017

PLF
2018

Variation 2018 / 2017

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01- Sécurité et sûreté maritimes

29 196 765

26 397 353

28 950 000

25 970 000

29 880 000

29 885 000

+3,2 %

+15,1 %

02- Gens de mer et enseignement maritime

26 315 234

26 868 110

27 915 190

27 615 190

28 050 000

28 050 000

+0,5 %

+1,6 %

03- Flotte de commerce

62 691 131

62 691 131

83 500 000

83 500 000

64 220 000

64 220 000

-23,1 %

-23,1 %

04- Action interministérielle de la mer

9 357 420

8 726 382

9 340 000

9 240 000

10 350 000

10 345 000

+10,8 %

+10,8 %

05- Soutien au programme

9 135 289

9 279 932

6 719 376

6 719 376

7 500 000

7 500 000

+ 11,6 %

+11,6 %

Total programme 205

133 695 839

133 962 908

156 424 566

153 044 566

140 000 000

140 000 000

-10,5 %

-8,5 %

Source : projet annuel de performances pour 2018

La dotation du programme en 2018 s'établit à 140 millions d'euros en AE et en CP, soit une forte baisse de - 10,5 % en AE (-16,4 millions d'euros) et de - 8,5 % en CP (- 13,0 millions d'euros) à périmètre constant.

Le programme 205 étant caractérisé par un fort taux de dépenses contraintes et inéluctables, cette diminution de ses crédits recouvre principalement une baisse de 19 millions d'euros des compensations de charges patronales en faveur du transport maritime portées par l'action 03 « Flotte de commerce » et une hausse de 6,3 millions d'euros des crédits correspondant au financement du plan de modernisation des affaires maritimes. Le niveau des autres dépenses est quasiment stable, ce qui traduit leur rigidité.

Le Gouvernement devrait revenir sur cette baisse de 19 millions d'euros à la suite de la suppression, à son initiative, de l'article 53 du présent projet de loi de finances pour 2018 par l'Assemblée nationale.

Répartition des crédits du programme 205 pour 2018

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance pour 2018

Selon le directeur des affaires maritimes, entendu par votre rapporteur spécial, le programme 205 devrait se voir appliquer une réserve de précaution de 3 % de ses crédits hors titre 2 (masse salariale), soit 4,2 millions d'euros, un niveau bien inférieur à celui de l'année 2017, qui était de 16 millions d'euros (8 % des crédits du programme hors titre 2).

1. La sécurité et la sûreté maritime demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la hausse sensible des crédits qui leur sont consacrés

L'action 01 du programme 205 est dédiée à la sécurité et à la sûreté maritimes.

Regroupant 21,3 % des crédits du programme, elle est dotée de 29,9 millions d'euros d'autorisation d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) pour 2018, soit une hausse sensible de 3,2 % des crédits en AE et de 15,1 % en CP. A ces crédits budgétaires devraient venir s'ajouter 3,5 millions d'euros de fonds de concours.

En vertu des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et à la prévention des pollutions marines, la France est tenue d'exercer un triple rôle en matière de sécurité et de sûreté maritimes :

- elle vérifie la bonne application des normes internationales à bord des navires français en tant qu'État du pavillon ;

- elle contrôle les navires de commerce étrangers qui font escale dans les ports français en tant qu'État du port ;

- elle garantit la sécurité des routes de navigation le long des côtes françaises en tant qu'État côtier.

Une somme de 15,3 millions d'euros en AE et de 14,6 millions d'euros en CP, en hausse de 1,5 million d'euros par rapport à 2017, est consacrée à la signalisation maritime, c'est-à-dire au fonctionnement courant et technique des 6 100 phares et balises situés en métropole comme outre-mer ainsi qu'au service de l'armement des phares et balises (APB), service à compétence nationale (SCN) basé à Quimper.

2,6 millions d'euros en AE et 1,9 million d'euros en CP seront consacrés en 2018 à l'acquisition d'un nouveau baliseur pour le port de La Rochelle, en remplacement de l'Estrée, âgée de 43 ans, ainsi qu'à l'achat d'un ponton pour permettre l'exploitation du navire baliseur de Dunkerque. De fait, la flotte de 35 baliseurs dont dispose l'État possède un âge moyen de 29 ans et six unités ont d'ores-et-déjà dépassé l'âge de 40 ans, ce qui impose un effort sur cinq ans de remplacement de ces six unités par trois navires polyvalents.

8,6 millions d'euros en AE et 4,1 millions d'euros en CP sont prévus pour financer la surveillance du trafic maritime réalisée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)25(*), notamment les systèmes de radiocommunications, les moyens radars ainsi que différents outils tels que MARILYN (qui permet de conduire et de planifier les opérations de recherche et de sauvetage en mer ainsi que la recherche de pollutions) et Spationav (outil de surveillance du trafic maritime commun à l'ensemble des gardes côtes).

Il avait été décidé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 d'augmenter de 1,4 million d'euros la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM), association reconnue d'utilité publique qui participe au sauvetage en mer26(*) confrontée à de graves difficultés financières, pour la faire passer à 3,7 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de 61 %.

Ce montant a été confirmé en 201727(*) et connaîtra une nouvelle augmentation de 11,9 % en 2018, puisqu'il atteindra 4,2 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP. Cette subvention contribuera au financement du fonctionnement de l'association mais également à la couverture de ses investissements, pour un montant de 400 000 euros.

1,7 million d'euros (AE=CP) sera consacré en 2018 aux 15 centres de sécurité des navires, chargés du contrôle des navires au titre de l'État du pavillon et de l'État du port.

2. La formation et les actions en faveur des gens de mer appuie le développement de l'emploi maritime

L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime », qui rassemble 20 % des crédits du programme 205, regroupe 28,0 millions d'euros (AE=CP) consacrées à la formation des gens de mer (marine marchande, pêches maritimes, cultures marines, plaisance professionnelle) et au développement de l'emploi maritime. Les crédits de cette action sont en légère hausse de 1,6 % en CP par rapport à 2017.

Sur cette enveloppe, la formation secondaire des gens de mer, dispensée dans les douze lycées professionnels maritimes (LPM) ainsi que dans les centres agréés en outre-mer qui préparent aux métiers de la pêche et à quelques métiers du transport maritime, bénéficie de 5,5 millions d'euros de crédits.

La formation supérieure, pour sa part, est assurée par l'École nationale supérieure maritime (ENSM), établissement public créé en 2010, situé sur quatre sites (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) et qui prépare aux carrières d'officier de la marine marchande et délivre le titre d'ingénieur.

La subvention pour charges de service public versée à l'ENSM s'élève à 18,5 millions d'euros en 2018, soit une somme identique à 2017. Cette subvention finance à plus de 80 % la masse salariale de l'opérateur, qui représente 235 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond et 16 ETPT hors plafond.

680 000 euros sont consacrés à la formation continue des gens de mer, afin de couvrir la rémunération d'environ 250 stagiaires et 1 250 mois de stage de formation continue.

Les actions sociales et médicales menées par la direction des affaires maritimes en faveur des gens de mer (aides aux élèves boursiers, services de santé, etc.) sont financées à hauteur de 1 million d'euros par les crédits de l'action 02.

3. Les exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime étaient supposées baisser de 19,3 millions d'euros en raison de l'annulation de l'extension aux navires de fret et de service qu'avait prévu la loi de 2016 pour l'économie bleue

Dans le contexte de la mondialisation, l'action 03 « Flotte de commerce » vise à soutenir le secteur du transport maritime français, confronté à une concurrence internationale exacerbée, en finançant des allègements de cotisations sociales patronales des entreprises d'armement maritime françaises.

Comme le montre l'objectif 2.2 du programme 205, l'objectif du Gouvernement est de parvenir à stabiliser la flotte de transport sous pavillon français, qui a connu une lente érosion ces dernières années, autour de 14 000 marins français et 300 navires.

Dans cette perspective, l'action 03 regroupe 45,9 % des crédits du programme 205, soit 64,2 millions d'euros (AE=CP), en forte baisse de - 23,1 % (soit 19,3 millions d'euros) par rapport à 2017 (83,5 millions d'euros). Les crédits de l'action 03 retrouvent ainsi leur niveau de 2016.

En effet, les crédits de l'action avaient augmenté de 19 millions d'euros en 2017 en raison de l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue qui était venue élargir le périmètre des exonérations de charges sociales patronales des entreprises d'armement maritime relatives à la famille et à l'assurance chômage : elle l'avait étendu aux entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service alors qu'elles étaient jusqu'alors réservées aux navires de transport de passagers.

Bien que ce dispositif lui ait été notifiée en août 2016, conformément aux dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) sur les aides d'État, la Commission européenne ne l'a toujours pas validé en raison de la restriction au marché intérieur européen auquel il pourrait aboutir en avantageant les navires battant pavillon français.

Désireux de mettre fin à cette situation d'incertitude juridique, le Gouvernement avait donc prévu à l'article 53 du présent projet de loi de finances de supprimer les dispositions introduites dans la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue et de revenir à la situation antérieure, c'est-à-dire à des exonérations pour les seuls exploitants de navires de transport de passagers.

Il y a finalement renoncé en faisant adopter par l'Assemblée nationale un amendement de suppression de l'article 53 (voir infra). En toute logique, il devrait présenter un amendement au Sénat augmentant de 19 millions d'euros les crédits portés par le programme 205 pour 2018.

Au total, les crédits de l'action 03 pour 2018 comprennent à ce stade :

- la compensation pour 41,3 millions d'euros (AE=CP), contre 40,9 millions d'euros en 2017, à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de l'exonération des cotisations sociales patronales maladie, vieillesse et accidents du travail pour les marins des navires battant pavillon français soumis à titre principal à une concurrence internationale effective, en application de l'article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF). Selon le projet annuel de performances pour 2018, « cette dotation est évaluée au plus juste de la réalité des dépenses et en fonction de la conjoncture » ;

- les compensations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et à Pôle emploi des exonérations de cotisations sociales patronales relatives à la famille et à l'assurance chômage des marins des navires à passagers bénéficiant de l'article 10 de la loi n° 2005-412 précitée, pour un montant de 13,4 millions d'euros contre 32,4 millions d'euros en 2017, en raison de la suppression de l'élargissement prévu par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue (voir supra) ;

- le remboursement à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) à hauteur de 9,5 millions d'euros (AE=CP) contre 10,2 millions d'euros en 2017 des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM), privatisée en 1996. Le nombre des pensionnés relevant de ce régime en extinction baisse chaque année d'une centaine de personnes.

4. Des crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer en hausse de 11,6 %

L'action 04 « Action interministérielle de la mer » regroupe 10,3 millions d'euros de crédits en AE et en CP, en hausse de 11,6 % (0,8 million d'euros) par rapport à 2017.

Ces crédits, qui représentent 7,4 % des crédits du programme 205, sont consacrés à l'action civile de l'État en mer (AEM), au dispositif POLMAR terrestre (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) et à la plaisance.

L'intégralité de la hausse des crédits de l'action bénéficie à l'action de l'État en mer (AEM), dotée de 8,15 millions d'euros (AE=CP) contre 7,15 millions d'euros en 2017, qui regroupe notamment les crédits dédiés au fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance des activités maritimes (police des pêches, de la navigation, de la sécurité des navires, des épaves, de l'environnement) et ceux relatifs à la surveillance des pêches dans les zones des terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

1,7 million d'euros (AE=CP), soit un niveau analogue à celui de 2017, sont consacrés au fonctionnement de POLMAR-Terre et à l'amélioration des outils de lutte contre la pollution (mise en place de barrages flottants, nettoyage du littoral, stockage et transport des déchets).

500 000 euros, contre 750 000 euros en 2017, sont allouées aux dépenses de plaisance (délivrance des titres de navigation, constitution d'un registre unique d'immatriculation des navires), la France comptant 5 millions de plaisanciers réguliers.

L'action 05 « Soutien au programme » regroupe les 7,5 millions d'euros (AE=CP), contre 6,7 millions d'euros en 2017, soit 5,4 % des crédits du programme 205, qui permettent d'assurer le financement des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes de l'administration centrale de la direction des affaires maritimes : fonctionnement courant et immobilier des sièges, formation des agents, frais de mission, etc.

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire.

Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités ».

Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.

Mais l'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs qui interviendra dans quelques années, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme, en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables.

Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF, ce que l'État et SNCF Mobilités ont fait en signant le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET.

Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et a pris fin le 31 décembre 2016. Une nouvelle convention valable pour la période 2016-2020 a été adoptée le 27 février 2017 (voir infra).

Ces conventions successives s'inscrivent dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP »28(*) (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État29(*).

En vertu de ces conventions, l'État est l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).

En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation30(*) pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET.

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 201131(*), du présent compte d'affectation spéciale32(*).

Ce compte, qui porte 383,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) pour 2018, est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 201133(*). Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

I. CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES, L'OFFRE DE LIGNES DE TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE A ÉTÉ PROFONDÉMENT REVUE ET A FAIT L'OBJET D'UNE NOUVELLE CONVENTION ENTRE L'ETAT ET SNCF MOBILITÉS

Les lignes TET présentaient depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : alors que trois lignes étaient encore rentables en 2011, elles sont désormais toutes déficitaires.

De fait, la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 201134(*) pour atteindre 34 % de taux de remplissage en 2016, notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar à partir second semestre 2015, alors que, dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant.

En outre, la satisfaction des clients n'avait cessé de reculer en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.

Le précédent Gouvernement a donc décidé de demander à une commission « TET d'avenir » présidée par l'ancien député Philippe Duron de lui proposer des pistes de réformes des lignes TET qui ont directement inspiré sa feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire » présentée le 7 juillet 2015.

1. La réforme des trains d'équilibre du territoire (TET) s'est traduite par des fermetures de lignes de nuit et par des transferts de lignes de jour aux régions

Le Gouvernement a annoncé ses décisions relatives aux lignes de trains d'équilibre du territoire en deux temps, les 19 février et 21 juillet 2016.

Prenant acte du fait que les trains de nuit représentaient 25 % du déficit alors qu'ils ne transportaient que 3 % des voyageurs qui utilisaient les lignes Intercités35(*), il a décidé de cesser progressivement de financer les six lignes TET de nuit les plus déficitaires entre le 1er octobre 2016 et le 1er octobre 201736(*).

Seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol ont conservé un aller-retour quotidien en tant que lignes d'aménagement du territoire, « indispensables en raison de l'absence d'une offre alternative suffisante pour les territoires concernés », ainsi que le précise le projet annuel de performances pour 2018.

En ce qui concerne les lignes de jour, il a confirmé qu'il resterait l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-ToulouseParis-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

En revanche, à la suite d'un important travail de concertation avec les régions mené par le préfet François Philizot, l'État a décidé de leur transférer d'ici 2020 de nombreuses lignes TET d'intérêt local dont l'offre était souvent imbriquée avec l'offre TER et qui étaient devenues infrarégionales depuis le passage de 22 régions métropolitaines à 13 grandes régions.

En contrepartie, il s'est engagé à renouveler, via l'AFITF, une partie du matériel roulant de ces lignes et à prendre à sa charge une partie de leur déficit d'exploitation, selon des modalités propres à chaque région et tenant compte du déficit actuel des lignes TET transférées et de la date de leur reprise par les régions concernées.

À ce jour, six accords de reprises de ligne TET ont été conclus entre l'État et les régions Normandie, Centre-Val de Loire, Nouvelle Aquitaine, Hauts-de-France, Grand-Est et Occitanie.

Chacune de ces régions se sont vues associer à la gestion de ces lignes dès la signature de ces accords.

Il convient toutefois de noter que la Normandie est la seule région à avoir signé une convention d'application avec l'État en bonne et due forme, les autres conventions restant encore à finaliser.

Les accords de transfert de lignes TET aux régions signés par l'État

Région

Date de signature du protocole d'accord

Lignes transférées

Participation de l'État au financement du matériel roulant / matériel financé par l'État

Participation de l'État au financement de l'exploitation

Normandie

25/04/2016

Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Granville, Caen-Le Mans-Tour et Paris-Evreux-Serquigny

720 millions d'euros

-

Centre-Val de Loire

19/01/2017

Paris-Orléans-Tours, Paris-Bourges-Montluçon et Paris-Montargis-Nevers

460 millions d'euros

49 millions d'euros par an en 2018 et 2019, 39,2 millions d'euros en 2020, 34,3 millions d'euros en 2021 et 24,5 millions d'euros en 2022 et au-delà

Nouvelle Aquitaine

14/02/2017

Bordeaux-La Rochelle, Bordeaux-Limoges et Bordeaux-Ussel

5 rames Alstom Régiolis bimodes

6,7 millions d'euros par an en 2018 et 2019 puis 5 millions d'euros par an de 2020 à 2022

Hauts-de-France

16/03/2017

Paris-Amiens-Boulogne et Paris-Saint-Quentin-Maubeuge/Cambrai

250 millions d'euros + 10 rames Alstom Régiolis bimodes

15 millions d'euros par an à compter de 2019

Grand-Est

03/05/2017

Reims-Dijon, Hirson-Metz et Paris-Troyes-Belfort

19 rames Alstom Coradia Liner

13 millions d'euros par an à compter de 2018

Occitanie

10/05/2017

Clermont-Ferrand-Nîmes et Clermont-Ferrand-Béziers (à titre expérimental)

3 rames Alstom Coradia Liner

4,5 millions d'euros par an pour la ligne Clermont-Ferrand-Nîmes + 2,3 millions d'euros par an en 2017 et 2018 pour la ligne Clermont-Ferrand-Béziers

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

L'État, les régions signataires et SNCF Mobilités attendent de ces transferts de lignes TET aux régions une articulation plus efficace, cohérente et lisible des offres TER et TET.

2. Le contrat État-SNCF 2016-2020 relatif aux trains d'équilibre du territoire met l'accent sur la productivité de l'opérateur et la qualité du service offert aux voyageurs

La nouvelle convention 2016-2020 relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire conclue entre l'État et SNCF Mobilités le 27 février 201737(*) vise à prendre en compte l'ensemble des évolutions survenues depuis deux ans mais également à fixer des objectifs plus ambitieux que par le passé à l'opérateur ferroviaire pour permettre à ces lignes de regagner en compétitivité vis-à-vis des moyens de transports alternatifs au rail.

Elle réaffirme le rôle d'autorité organisatrice de l'État et sa responsabilité dans la définition du service à assurer par l'opérateur.

Celui-ci, de son côté, doit garantir que les objectifs qui lui sont fixés en matière de gestion et d'exploitation - hausse de la productivité, amélioration de l'attractivité de l'offre, taux de remplissage de 38 % en 2020, transparence accrue - seront bien atteints tout en respectant des critères de sécurité, de sûreté, d'accessibilité, de régularité ou bien encore de confort.

C'est SNCF Mobilités qui définit la politique commerciale et tarifaire des trains Intercités mais les reportings vis-à-vis de l'État prévus pour 2016-2020 seront nettement plus nombreux que dans la période précédente. La stratégie dans ce domaine consistera surtout à multiplier les billets de train à prix réduits pour améliorer la fréquentation des TET.

Sur la base de l'audit mené en 2016 par le CGEDD et par l'IGF, l'État et SNCF Mobilités ont décidé de donner la priorité au bon transfert des lignes TET aux régions en début de contrat, ce qui les conduit à concentrer en fin de contrat les efforts de productivité et de réduction des coûts demandés à l'opérateur, au travers de la mise en place de schémas directeurs à court, moyen et long terme pour chaque ligne TET.

Il est essentiel que ces efforts de productivité soient effectivement réalisés et que de véritables progrès en matière de remplissage des trains soient rapidement constatés afin que les compensations versées par l'État à SNCF Mobilités pour l'exploitation des lignes TET puissent enfin se réduire substantiellement, alors qu'elles n'ont fait que croître depuis 2011.

II. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE DE PLUS EN PLUS FINANCÉ PAR DES RESSOURCES EXTÉRIEURES AU FERROVIAIRE QUI COUVRE LES DÉFICITS D'EXPLOITATION DES LIGNES TET ET LE RENOUVELLEMENT DE LEUR MATÉRIEL ROULANT

1. La baisse des recettes de la contribution de solidarité territoriale (CST) sera compensée par une hausse de la part de taxe d'aménagement du territoire (TAT) versée au compte d'affectation spéciale

Le compte d'affectation spéciale est financé par trois taxes affectées, qui assurent son équilibre budgétaire :

la contribution de solidarité territoriale (CST), qui devrait rapporter 16 millions d'euros au CAS en 2018, alors que son montant était de 116 millions d'euros en 2017 et en 2016.

Codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de SNCF Mobilités relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national.

Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), Île-de-France Mobilités (pour les RER) ou l'État (pour les TET), ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse (TGV) de SNCF Mobilités ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), soit 226 millions d'euros en 2018, contre 200 millions d'euros en 2017 et en 2016.

La TREF, codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros. À l'instar de la CST, la TREF pèse pour l'heure uniquement sur les comptes de SNCF Mobilités ;

une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), pour un montant de 141,2 millions d'euros en 2018, contre 42 millions d'euros en 2017 et 19 millions d'euros en 2016.

Cette taxe prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. C'est la seule ressource du CAS qui n'est pas financée par la SNCF et qui obéit à une logique de report modal, de la route vers le rail.

C'est l'article 22 du présent projet de loi de finances qui prévoit d'affecter 99,2 millions d'euros supplémentaires de taxe d'aménagement du territoire (TAT) au compte d'affectation spéciale (CAS) pour compenser la baisse de 100 millions d'euros de la contribution de solidarité territoriale (CST) qui lui était versée jusque-là, renforçant la logique de report modal du financement du CAS.

Cette baisse résulte d'un engagement de l'État vis-à-vis de SNCF Mobilités prévu par la convention d'exploitation des « trains d'équilibre du territoire » 2016-2020 signée le 27 février 2017 (voir supra) et qui stipulait que cette taxe pesant sur le chiffre d'affaires de l'entreprise diminuerait de 50 millions d'euros en 2017 puis de 74 millions d'euros sur chacune des années 2018 à 2022 par rapport au montant atteint en 2016, soit 116 millions d'euros.

Cette diminution de la CST vise à alléger la fiscalité pesant sur l'activité TGV de SNCF Mobilités, dont la rentabilité a diminué ces dernières années (70 % des lignes TGV sont aujourd'hui déficitaires).

L'accroissement de 99,2 millions d'euros de la fraction de TAT affectée au compte d'affectation spéciale se fera à recettes constantes, sans accroissement de la pression fiscale pesant sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Elle implique en revanche une baisse à due concurrence des recettes de TAT affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui recevra en contrepartie une fraction plus importante des recettes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

2. En 2018 comme dans les années qui suivront, la réforme des lignes d'équilibre du territoire ne se traduira pas par une diminution des crédits du compte d'affectation spéciale, celle-ci n'étant envisageable qu'à partir de 2021

Le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » retrace en dépenses, dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 300,4 millions d'euros en 2018, contre 257 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 16,9 % ;

les contributions à la maintenance et à la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 81,3 millions d'euros en 2018, contre 100 millions d'euros en 2017, soit une baisse de 18,7 % ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1,5 million d'euros en 2018, contre 1 million d'euros en 2017.

Au total, les dépenses du CAS représenteront donc 383,2 millions d'euros en 2018, contre 358 millions d'euros en 2017, soit une augmentation de 7 %.

Elles devraient se maintenir à un niveau équivalent jusqu'à 2021, date à laquelle le transfert aux régions d'un certain nombre de lignes TET sera complètement effectif, ce qui devrait permettre de baisser les dépenses du CAS à un niveau d'environ 310 à 330 millions d'euros.

a) La compensation du déficit d'exploitation des lignes TET va fortement augmenter de 16,9 % en 2018

En vertu de la convention signée par l'État et SNCF Mobilités, le déficit d'exploitation des TET est évalué chaque année sur la base des prévisions sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation, ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant. Il représente habituellement environ 20 % du coût d'exploitation.

L'action 01 du programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » regroupe les crédits permettant de contribuer à la couverture de ce déficit.

Pour tenir compte de la nouvelle augmentation des charges d'exploitation des TET, ces crédits atteindront 300,4 millions d'euros en 2018, soit une forte hausse de 16,9 % par rapport aux crédits ouverts en 2017 (257 millions d'euros) et de 38,4 % par rapports aux crédits ouverts en 2016 (217 millions d'euros).

Ce montant élevé a été fixé par le Gouvernement notamment sur la base de l'audit des comptes de l'activité Intercités de SNCF Mobilités réalisé par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable en juin 2016.

Sur ces 300,4 millions d'euros, 73,2 millions d'euros seront consacrés au financement du déficit d'exploitation des lignes TET transférées aux régions : 13 millions d'euros pour les régions Grand Est, Bourgogne-Franche-Comté et Île-de-France Mobilités, 6,7 millions d'euros pour la Nouvelle Aquitaine, 4,5 millions d'euros pour l'Occitanie et 49 millions d'euros pour le Centre-Val-de-Loire.

Traduction de la révision en profondeur de l'offre des trains d'équilibre des territoires mise en oeuvre depuis deux ans, l'article 22 du présent projet de loi de finances prévoit en effet que désormais les dépenses du CAS pourront également couvrir « les contributions versées par l'État au titre de sa participation aux coûts d'exploitation des services ferroviaires de transport de voyageurs conventionnés par les régions à compter de 2017 et antérieurement conventionnés par l'État ».

Il convient de noter que les crédits de l'action 01 sont supposés assurer un « bénéfice raisonnable » à l'exploitant afin de rémunérer son risque38(*).

En l'espèce, bien que SNCF Mobilités ait bénéficié d'une rémunération de 25 millions d'euros chaque année entre 2011 et 2014, elle a enregistré un déficit cumulé de près de 60 millions d'euros sur la même période en raison de son activité TET. Depuis 2015, d'un commun accord entre les parties, la compensation ne prévoit plus de rémunération de l'exploitant.

Depuis 2012, l'action 02 du programme 785 porte les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique.

Ces dépenses s'élèveront à 1,5 million d'euros en 2018 (contre 1 million d'euros en 2017 et 800 000 euros en 2016 mais seulement 200 000 euros en 2015), une somme relativement importante qui s'explique par l'ampleur du chantier de la réforme des TET et par la nécessité d'améliorer la capacité d'expertise de l'État dans l'exercice de son rôle d'autorité organisatrice.

b) La diminution de - 18,7 % en 2018 des crédits consacrés à la maintenance et au renouvellement du matériel roulant portés par le compte d'affectation spéciale ne doit pas masquer l'effort financier considérable que va consentir l'AFITF sur ce poste de dépenses en 2018 et dans les années qui suivront

Le parc affecté à l'exploitation des TET est aujourd'hui composé de 256 locomotives de ligne, de 15 automoteurs tri-caisses et de 1 700 voitures, quasi exclusivement voitures Corail. Propriété de la SNCF, son âge moyen dépasse les 37 ans. Son renouvellement constitue donc un enjeu essentiel pour l'évolution des TET.

Le programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés », doté de 81,3 millions d'euros en 2018 contre 100 millions d'euros en 2017, couvre le financement de la part de la compensation des investissements relatifs à la maintenance et à la régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET.

Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et de régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis.

Afin de pallier l'obsolescence des locomotives thermiques TET, dont l'âge moyen dépasse aujourd'hui 43 ans, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et SNCF Mobilités ont signé le 30 décembre 2013 une convention de financement d'un montant de 510 millions d'euros39(*) pour l'acquisition de 34 rames « Coralia Liner » bimodes nécessaire au remplacement des locomotives diesel en fin de vie et pour l'adaptation des installations de maintenance en conséquence. Ces nouvelles rames sont actuellement en cours de déploiement sur les lignes Paris-Troyes-Belfort, Nantes-Bordeaux et Nantes-Lyon.

Le financement de cette acquisition est intégralement porté par le budget de l'AFITF, à raison de 100 millions d'euros par an depuis 2014 et jusqu'en 2018 et de 10 millions d'euros en 2019.

Une nouvelle convention de financement signée en février 2017 entre l'État, l'AFITF et SNCF Mobilités a prévu l'acquisition auprès d'Alstom de 30 rames supplémentaires, pour un montant de 362 millions d'euros. Ces rames, qui devraient être livrées en 2018 et 2019, sont destinées aux lignes Paris-Boulogne, Toulouse-Hendaye, Bordeaux-La Rochelle, Bordeaux-Limoges, Bordeaux-Ussel, le Cévenol et la desserte de Montluçon.

Le Gouvernement s'est également engagé à acquérir d'ici 2025 des rames neuves adaptées aux besoins des voyageurs sur les lignes structurantes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille, pour un montant d'environ un milliard d'euros.

SNCF Mobilités a ainsi lancé en décembre 2016 un appel d'offres centré autour de deux exigences :

un haut niveau de confort et de services à bord adapté aux longues distances40(*) ;

- des performances d'accélération et une vitesse maximale de 200 kilomètres par heure adaptées aux trajets et aux caractéristiques de l'infrastructure, ainsi qu'une fiabilité maximale.

Le transfert aux régions d'une partie des lignes TET s'est également traduit par plusieurs engagements de financement du renouvellement du matériel par l'État.

Ainsi, la convention de financement conclue en novembre 2016 entre l'État, l'AFITF et la région Normandie prévoit les conditions dans lesquelles sera financée l'acquisition d'une quarantaine de rames Omneo Premium de Bombardier, livrables de 2019 à 2021 et destinées aux lignes Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville et Paris-Rouen-Le Havre.

L'AFITF financera ainsi l'opération à hauteur de 720 millions d'euros, la région devant lui verser 35 millions d'euros par an en 2018 et en 2019.

Enfin, la nouvelle convention d'exploitation des TET 2016-2020 signée par l'État et SNCF Mobilités prévoit de consacrer environ 165 millions d'euros sur cinq ans pour assurer le maintien en condition opérationnelle du matériel roulant existant jusqu'à son renouvellement et pour rénover les matériels des lignes de nuit conservées par l'État.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 53
(Art. L. 5553-11 du code des transports)

Réforme du dispositif d'exonérations de cotisations sociales pour les entreprises d'armement

Commentaire : le présent article prévoit de supprimer l'extension du bénéfice des exonérations de cotisations employeurs famille et chômage aux entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service prévue par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue et les réserves de nouveau aux navires de transport de passagers.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 5553-11 du code des transports, dans sa version antérieure à la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, permettait aux entreprises d'armement maritime employant des marins affiliés à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) et embarqués à bord de navires battant pavillon français affectés à des activités de transport soumises à la concurrence internationale de bénéficier d'une exonération de cotisations employeurs maladie et vieillesse, dites « charges ENIM ».

L'article 137 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a étendu cette exonération aux cotisations employeurs famille et chômage (dites « charges non-ENIM ») pour les équipages employés par les entreprises d'armement maritime à bord de navires de transport de passagers battant pavillon français et exploités à titre principal en situation de concurrence internationale.

La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue a modifié le régime qui s'appliquait jusqu'alors spécifiquement aux entreprises d'armement maritime pour étendre le bénéfice des exonérations de cotisations employeurs famille et chômage aux entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service, alors que ces exonérations étaient jusque-là réservées aux navires de transport de passagers.

Dans un secteur du transport maritime en proie à une concurrence exacerbée, cette mesure visait à soutenir la compétitivité des transporteurs maritimes, à la suite du comité interministériel de la mer de 2015 qui l'avait identifié comme une priorité.

Cette extension représente un coût de 19 millions d'euros pour les organismes de sécurité sociale, compensé par une hausse à due concurrence des crédits de l'action 03 « Flotte de commerce » du programme 205 « Affaires maritimes » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » dans la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de revenir à la situation antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue en réservant le bénéfice des exonérations de cotisations employeurs famille et chômage aux seules entreprises exploitant des navires de transport de passagers et en supprimant ces exonérations pour les entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service.

En conséquence, les crédits portés par l'action 03 « Flotte de commerce » du programme 205 « Affaires maritimes » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » baissent de 19 millions d'euros par rapport au montant voté en loi de finances initiale pour 2017 (voir supra).

Pour justifier ce choix le Gouvernement expliquait tout d'abord que l'extension des exonérations de cotisations employeurs prévue par la loi pour l'économie bleue, qui a fait l'objet d'une notification auprès de la Commission européenne le 25 août 2016, conformément aux dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) relatives aux aides d'État, n'a toujours pas été validée par la Commission européenne.

Selon l'étude d'impact de l'article 53, l'absence de validation à ce stade est liée au fait que cette extension des exonérations de charges patronales aux navires de transport de fret et de service pourrait constituer une restriction au marché intérieur européen dans la mesure où elle avantage les navires battant pavillon français.

Mais ce que ne dit pas l'étude d'impact, c'est que l'extension introduite par la loi sur l'économie bleue pourrait être considérée comme compatible avec le droit de l'Union européenne si elle était également accessible aux navires des pavillons des autres pays de l'Union européenne, ce qui représenterait une dépense supplémentaire de 2 millions d'euros environ, selon le directeur des affaires maritimes entendu par votre rapporteur spécial.

En tout état de cause, l'absence de réponse de la Commission européenne bloque pour le moment l'extension des exonérations de charges patronales au titre de l'année 2017.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, trois amendements visant à supprimer le présent article.

L'un de ces amendements était présenté par le Gouvernement lui-même, à l'initiative du Premier ministre, soucieux, selon le secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, de « permettre aux armements de conserver cet avantage compétitif ».

Le secrétaire d'État a en outre garanti à l'Assemblée nationale que « le financement de cette mesure serait assuré dans le périmètre du ministère de la transition écologique et solidaire tout en préservant le programme de modernisation de l'administration maritime, fondamental pour préparer l'avenir ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le fait de revenir sur l'extension des exonérations de cotisations patronales famille et chômage aux entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service prévue par la loi pour l'économie bleue aurait constitué une très mauvaise nouvelle pour les entreprises d'armement maritime.

Le transport maritime constitue un secteur clé de la mondialisation et est porteur d'enjeux de souveraineté majeurs pour notre pays. L'État doit donc le soutenir avec détermination et avec constance.

Le maintien de ces exonérations permettra d'apporter un bol d'air plus que bienvenu à un secteur d'activité tel que Bourbon ou Louis Dreyfus Armateurs qui souffre actuellement de la concurrence internationale et est à la recherche de nouveaux relais de croissance.

Votre rapporteur spécial veillera à ce que le Gouvernement prévoie un amendement en séance publique au Sénat pour augmenter les crédits du programme 205 de 19 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.


* 1 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.

* 2 Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.

* 3 AFITF, Rapport d'activité 2015, octobre 2016.

* 4 En particulier les principes d'unité du budget de l'État et de non-affectation des recettes aux dépenses.

* 5 Les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

* 6 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.

* 7 La seconde phase de la LGV Est a été mise en service le 3 juillet 2016 et l'exploitation commerciale des lignes à grande vitesse Sud Europe Atlantique (SEA) entre Tours et Bordeaux et Bretagne-Pays-de-la-Loire entre Le Mans et Rennes a débuté le 2 juillet 2017. La mise en service du dernier grand projet de LGV en cours, le contournement Nîmes-Montpellier, est prévue le 11 décembre 2017.

* 8 7,8 milliards d'euros pour les opérations ferroviaires et 2,5 milliards d'euros pour les routes.

* 9 Cette taxe est prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts.

* 10 Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFITF sans transiter par le programme 203.

* 11 La cession de créances Dailly est une convention en vertu de laquelle un créancier (ici, Ecomouv') transmet sa créance qu'il détient sur l'un de ses débiteurs (l'État, dans le cas d'espèce) à des établissements de crédit.

* 12 À contrario, le taux national d'avancement, en autorisations d'engagement de l'État, devrait être de 55 % pour le volet fluvial des CPER en raison de la très forte mobilisation de crédits dans les Hauts-de-France qui représentent à eux seuls

* 13 Afin de contribuer à une meilleure accessibilité aux institutions européennes, trois liaisons aériennes reliant Strasbourg à Amsterdam, Madrid et Prague sont financées par l'État, les collectivités territoriales alsaciennes et la chambre de commerce et d'industrie de Strasbourg et du Bas-Rhin dans le cadre de conventions de délégation de service public. Ces conventions ont été renouvelées en 2016 conformément à l'engagement de l'État inscrit au contrat triennal 2015-2017 « Strasbourg capitale européenne ».

* 14 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.

* 15 Intérêts courus non échus.

* 16 Fin octobre 2017, un total d'émissions de 4,9 milliards d'euros était déjà réalisé sur une maturité moyenne de 16,8 ans, dont 4,5 milliards d'euros d'emprunts à taux fixe émis au taux moyen de 1,26 % sur une maturité moyenne de 15,4 ans.

* 17 Les projets pour lesquels SNCF Réseau a souscrit des engagements avant le 18 avril 2017 ne sont pas concernés par l'application de la « règle d'or ». Il s'agit en particulier des projets Éole et Charles-de-Gaulle Express en Île-de-France.

* 18 C'est donc l'État, les collectivités territoriales ou tout autre demandeur qui devront financier d'éventuels nouveaux développements du réseau.

* 19 La loi prévoyait la conclusion de contrats entre l'État et chacun des trois établissements du groupe public ferroviaire pour une durée de 10 ans avec une actualisation tous les trois ans.

* 20 Le préfet d'Île-de-France est le commissaire du Gouvernement auprès de la SGP.

* 21 Ce qui devrait représenter environ 10 milliards d'euros sur 20 ans (de 2010 à 2030) et 30 milliards d'euros sur 60 ans (de 2010 à 2070, horizon prévu pour l'arrivée à échéance des derniers emprunts souscrits par la SGP).

* 22 En vertu d'un arrêté pris sur le fondement de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la SGP ne peut souscrire d'emprunts d'une durée supérieure à douze mois auprès d'un établissement de crédit ni d'une société de financement. Elle peut en revanche contracter des emprunts supérieurs à douze mois auprès de la CDC et de la BEI qui ne relèvent d'aucune de ces deux catégories.

* 23 27,5 millions d'euros pour les redevances domaniales et 14,5 millions d'euros pour les péages.

* 24 D'après le cluster maritime français, données 2016, sur la base de chiffres 2015, 2014 et 2013.

* 25 Cinq CROSS sont situés en métropole et deux en outre-mer (Martinique et Réunion).

* 26 La SNSM dispose de 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises. Elle s'appuie sur l'action de 70 salariés et 7 000 bénévoles. Sous la coordination des COSS, elle contribue à plus de la moitié des opérations de sauvetage en mer.

* 27 À la suite notamment de la remise au Premier ministre le 1er juillet 2016 du rapport de notre ancienne collègue députée Chantal Guittet sur la pérennisation du modèle de la SNSM.

* 28 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.

* 29 Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* 30 Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

* 31 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 32 Conformément à l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un compte d'affectation spéciale retrace, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il doit par ailleurs être équilibré entre ses recettes et ses dépenses.

* 33 Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.

* 34 La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.

* 35 Chaque billet vendu nécessitait plus de 100 euros de subventionnement public en moyenne.

* 36 Le Gouvernement avait lancé le 1er avril 2016 un appel à manifestation d'intérêt (AMI) aux acteurs privés pour ces six lignes. Aucune entreprise n'a désiré reprendre une activité dont la rentabilité paraissait hors de portée.

* 37 Son entrée en vigueur est rétroactivement fixée au 1er janvier 2016 et elle est donc valable pour l'ensemble de la période 2016-2020.

* 38 L'annexe du règlement européen OST définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ».

* 39 Dont 479 millions d'euros pour le matériel roulant et 31 millions d'euros pour l'adaptation ou la construction d'ateliers de maintenance.

* 40 Acoustique silencieuse, qualité des sièges, information des voyageurs à bord, vidéosurveillance, accessibilité pour les personnes à mobilité réduite, accueil des vélos, connectivité internet.