Allez au contenu, Allez à la navigation

Mission "Écologie, développement et mobilité durables", Programme 159 "Expertise, information géographique et météorologie", et budget annexe "Contrôle et exploitation aériens"

M. Vincent CAPO-CANELLAS, rapporteur spécial

BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

La mission « Contrôle et exploitation aériens » retrace dans le cadre du présent budget annexe, dit « BACEA », les activités de production de biens et de prestation de services de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Cette mission et la mission « Publications officielles et information administrative » constituent les deux seuls exemples de budgets annexes du budget de l'État.

Elle est régie par les dispositions de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services. [...].

I. LA HAUSSE DES RECETTES DU BUDGET ANNEXE REFLÈTE LA TRÈS FORTE CROISSANCE DU TRANSPORT AÉRIEN À L'oeUVRE PARTOUT EN EUROPE

Tant les recettes que les dépenses du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » dépendent étroitement du dynamisme du transport aérien au départ et à l'arrivée des aéroports français mais également de celui du trafic qui survole notre territoire.

A. L'EXCELLENTE SANTÉ DU TRANSPORT AÉRIEN BÉNÉFICIE À TOUS LES ACTEURS DU SECTEUR, ET EN PARTICULIER AUX COMPAGNIES AÉRIENNES ET AUX AÉROPORTS

1. Le trafic aérien français connaît actuellement une dynamique très soutenue qui devrait se poursuivre en 2018

Le trafic aérien français s'est élevé à 149,8 millions de passagers en 2016, en croissance de + 3 % par rapport à 2015.

Évolution du trafic des passagers aériens en France
entre 2006 et 2016

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

Cette hausse s'explique par la légère reprise de l'activité économique en France ainsi que par la baisse de - 2,1 % du prix du transport aérien, qui s'explique notamment par la concurrence toujours plus forte entre les compagnies aériennes ainsi que par la faiblesse du prix du pétrole.

La croissance du trafic en 2017 s'annonce encore plus dynamique avec une hausse attendue comprise entre + 5,4 % et + 5,9 % sur l'ensemble de l'année et qui atteint + 6,3 % sur les neuf premiers mois de 2017, soit 7,5 millions de passagers supplémentaires par rapport à la même période en 2016. Sur cette même période, le trafic domestique a augmenté de + 3,7 % et le trafic international de + 6,9 %12(*).

De tels chiffres n'avaient plus été observés depuis 2011.

Là encore, l'accélération de la croissance économique du pays, le développement des compagnies à bas coûts (qui explique à lui seul 64 % de la croissance du trafic passager observée sur les neuf premiers mois de 2017) et la modération des prix du pétrole sont des facteurs positifs déterminants, auxquels s'ajoute le retour des touristes qui avaient évité la France en 2016 en raison des attentats qui avaient endeuillé le pays, ce qui provoque un effet rattrapage dont les effets vont progressivement s'estomper.

À noter que les principaux aéroports français enregistrent d'excellents résultats sur les neuf premiers mois de 2017, certains aéroports de province bénéficiant même de chiffres exceptionnels : + 16,4 % à Toulouse, + 13,7 % à Nantes ou bien encore + 9,0 % à Bordeaux. Les aéroports parisiens progressent également vigoureusement, avec + 5,4 % de hausse du trafic à Paris-Charles-de-Gaulle et + 3,3 % à Orly.

La croissance du trafic français en 2018 pourrait, selon les dernières estimations de la direction générale de l'aviation civile, être comprise entre +3 % et +4 %.

2. Les compagnies aériennes françaises profitent toujours trop peu de la croissance exceptionnelle du trafic aérien

Le trafic aérien touchant la France a connu une forte croissance annuelle de + 2,7 % entre 2006 et 2016 mais a trop peu profité aux transporteurs français qui ont perdu d'importantes parts de marché tout au long de cette période.

La part du pavillon français est ainsi passée de 54,3 % en 2003 à 41,8 % en 2016, soit une baisse de - 0,8 % par an en nombre de passagers.

Pour la seule année 2016, cette part de marché a baissé de - 1,3 % point en raison du dynamisme commercial des compagnies étrangères et de la relative atonie des compagnies françaises. Ce mouvement se poursuit inexorablement sur les neuf premiers mois de 2016 au cours desquels les transporteurs français n'ont séduit que 40,3 % des passagers.

Part du pavillon français dans le trafic total

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

Les difficultés rencontrées par les compagnies françaises s'expliquent avant tout par la très forte concurrence qu'elles subissent de la part :

- des compagnies à bas coût (Easy Jet, Ryan Air) sur le segment du court et du moyen-courrier en France et en Europe. Ces compagnies transportent désormais 28,6 % des passagers au départ ou à l'arrivée de la France, soit une hausse 1,7 % de part de marché en 201513(*), contre seulement 10 % des passagers en 2005 ;

- des compagnies du Golfe persique (Ethiad, Quatar Airways, Emirates) sur le long courrier, en particulier à destination de l'Asie. Le trafic de ces compagnies au départ de la France a connu une croissance fulgurante de 87 % entre 2010 et 2014.

Face à ces acteurs très agressifs d'un point de vue commercial, les compagnies françaises souffrent, en dépit d'efforts de productivité importants consentis ces dernières années, d'un grave déficit de compétitivité, en raison d'une structure de coûts très défavorable.

Les compagnies françaises sont parvenues à renouer avec les bénéfices en 2015 et en 2016 (le groupe Air France-KLM a enregistré en 2016 un résultat d'exploitation de 1,05 milliard d'euros, dont 372 millions d'euros pour Air France) et devraient voir ceux-ci croître significativement en 2017.

Ce retour à meilleur fortune - qu'il convient de fortement relativiser au regard des résultats des groupes IAG (2,5 milliards d'euros de résultats d'exploitation en 2016) et Lufthansa (1,7 milliard d'euros de résultats d'exploitation en 2016) s'explique avant tout par le dynamisme global du trafic et par la baisse sensible du prix du carburant.

Mais la situation des compagnies françaises reste structurellement fragile, en dépit des efforts consentis par l'État ces dernières années pour alléger le poids de la fiscalité qui pèse sur le secteur, et devra faire l'objet d'un examen attentif lors des assises du transport aérien que la ministre chargée des transports prévoit de réunir au premier semestre 2018.

Parts de marché des principales compagnies
au départ de la France en 2016

 

Passagers (millions)

Part de marché

Passagers
x km (milliards)

Part de marché

Air France

45,3

29,3 %

139,0

39,1 %

easyJet

20,2

13,1 %

17,7

5,0 %

Ryanair

8,5

5,5 %

9,2

2,6 %

Transavia France

5,1

3,3 %

7,6

2,1 %

Vueling Airlines

4,8

3,1 %

4,7

1,3 %

Hop !

4,4

2,8 %

2,5

0,7 %

Lufthansa

3,1

2,0 %

1,9

0,5 %

British Airways

2,8

1,8 %

2,1

0,6 %

Air Algérie

2,5

1,6 %

3,0

0,8 %

Autres, plus de 150 compagnies aériennes

57,8

37,4 %

167,4

47,1 %

Source : direction générale de l'aviation civile (DGAC)

B. LE BACEA RETRACE LES RECETTES ET LES DÉPENSES DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L'AVIATION CIVILE, QUI ASSUME LES RESPONSABILITÉS DE L'ÉTAT DANS LE DOMAINE DE L'AVIATION CIVILE

1. La direction générale de l'aviation civile (DGAC) joue un triple rôle de prestataire de service, de prescripteur de règles et de régulateur auprès des acteurs de l'aviation civile française

L'écosystème du transport aérien français est principalement constitué :

des transporteurs, en particulier d'Air France ;

des aéroports et, en premier lieu, d'Aéroports de Paris, où se situe le « hub » (plateforme de correspondance) d'Air France ;

- et, enfin, de l'État.

Ce dernier intervient dans le secteur à de multiples titres, d'où d'ailleurs le caractère parfois peu lisible de sa stratégie.

Dans le domaine de l'aviation civile, l'État est en effet :

prestataire de service (navigation aérienne) ;

- prescripteur de règles en matière sociale (droit du travail, niveau des charges) mais également en matière de sécurité et de sûreté et contrôleur de leur bonne application

régulateur pour l'attribution aux compagnies aériennes des créneaux dans les aéroports ou pour la fixation des redevances aéroportuaires ;

- actionnaire d'Air France (à hauteur de 17,6 %) et d'Aéroports de Paris (à hauteur de 50,6 %).

Les principaux acteurs du transport aérien
et le rôle de l'État

Source : Cour des comptes

Les trois premiers rôles de l'État précités - prestataire de service, prescripteur de règle, régulateur - sont assumés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), qui constitue une structure unique en son genre en Europe :

- elle assure les services de la circulation aérienne auprès des compagnies aériennes, au moyen de ses centres de contrôle en route et de ses tours de contrôle ;

- elle veille au maintien de la sécurité et de la sûreté du transport aérien en assurant la surveillance des industriels, des opérateurs et des personnels navigants ;

- elle est le régulateur économique et social du secteur aérien (compagnies aériennes, aéroports, industries aéronautiques) ;

- elle lutte contre les nuisances, en particulier sonores et atmosphériques, générées par le transport aérien ;

- elle élabore et défend les positions de la France dans les instances internationales qui traitent de l'aviation civile ;

- elle favorise le développement de l'aviation légère.

2. Le BACEA, une mission budgétaire qui rassemble trois programmes pour un montant total légèrement inférieur à 2,2 milliards d'euros

Le BACEA rassemble trois programmes, qui regroupent pour 2018 un montant de 2 127 millions d'euros de crédits, hors fonds de concours, contre 2 135,3 millions d'euros en 2017, soit un niveau stable. En ajoutant les 56,9 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits également prévus, le montant total des crédits de la mission devrait s'élever à 2 184 millions d'euros en 2018.

Le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile » regroupe les crédits qui financent l'ensemble des fonctions supports de la DGAC (finances, systèmes d'information, ressources humaines, logistique), soit 1 551,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), en légère baisse de 0,7 % par rapport aux 1 563,5 millions d'euros (AE=CP) portés par la loi de finances initiale pour 2017.

Il retrace également la subvention pour charges de service public versée par la DGAC à l'école nationale de l'aviation civile (ENAC), établissement public administratif qui a pour mission d'assurer la formation initiale et continue des cadres de l'aviation civile.

Le programme 612 « Navigation aérienne » rassemble pour sa part les 531,9 millions d'euros (AE=CP) destinés au financement des activités de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA), chargée de rendre les services de la navigation aérienne sur le territoire national et dans les espaces aériens confiés à la France par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) pour plus de 3 millions de vols par an. Il s'agit là d'un niveau de crédits quasiment identique à celui prévu pour 201714(*).

La DSNA est responsable des services de contrôle « En-Route » rendus par les cinq centres En-Route de la navigation aérienne (CRNA) et des services d'approche et de contrôle d'aérodrome des 90 aéroports de métropole et d'outre-mer. Son rôle est crucial pour la sécurité des passagers et des populations survolées, ainsi que pour la sûreté du transport aérien, ainsi que l'a relevé votre rapporteur spécial dans son récent rapport « Pour une sûreté de l'aviation civile efficace et efficiente »15(*).

Enfin, le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification » porte les crédits relatifs à l'exercice des compétences de la DGAC en matière de régulation économique, de développement durable et de respect par l'ensemble des acteurs des règles qui leur sont applicables, en particulier en matière de sécurité et de sûreté, soit 43,4 millions d'euros (AE=CP) prévus pour 2018, soit un niveau quasiment identique à celui qui était prévu en loi de finances initiale pour 2017.

3. Un budget annexe présenté en deux sections équilibrées par le recours à l'emprunt

Le budget annexe est présenté en deux sections : la section d'exploitation (ou section des opérations courantes) et la section des opérations en capital.

La section des opérations en capital comprend, du côté des recettes, l'excédent d'exploitation (différence entre recettes et dépenses d'exploitation), c'est-à-dire la capacité d'autofinancement du budget annexe, la dotation aux amortissements et l'emprunt. Du côté des dépenses, elle comprend les remboursements d'emprunts et les investissements.

Le tableau d'équilibre présenté à la page suivante retrace les évolutions des deux sections entre 2017 et 2018. Elles sont commentées infra.

Tableau d'équilibre du budget annexe en 2017 et 2018

(en millions d'euros)

SECTION EXPLOITATION

Dépenses

LFI 2017

PLF 2018

Écart

%

 

Recettes

LFI 2017

PLF 2018

Écart

%

Dépenses de personnel

1 183,2

1 199,4

16,2

1,4  %

 

Redevance de route

1309,9

1 318

8,1

0,6%

dont T2 Hors CAS pensions

911,9

923,5

11,6

1,3 %

 

RSTCA

206,4

211

4,6

2,2%

dont CAS Pensions

271,3

275,9

4,6

1,7%

 

Redevances océaniques

41

41

0

0%

Dépenses d'exploitation

149,5

149,5

-

0%

 

Frais de gestion des taxes

6,5

6,5

0

0%

Subventions diverses

3,9

4,1

0,2

5,1%

 

Redevances surveillance et certification

28,2

28,5

0,3

1,1%

Dotations aux provisions

-

-

-

-

 

Taxe aviation civile (TAC)

410,4

416,4

6

1,5%

Organismes extérieurs

219

220,6

1,6

0,7%

 

Taxe de solidarité (TS)

-

6,6

 

 %

Charges financières

19,7

16,7

-3

15,2%

 

 Taxe Bâle-Mulhouse

 -

 6

 

 

Subvention opérateur ENAC

93

91

-2

2,1%

 

 Divers

 4,3

 4,2

-0,1 

2,3 

Dotations aux amortissements

-

-

-

%

 

 

 

 

 

 

Sous-total dépenses

1 668,3

1 681,4

13,1

0,8%

 

Sous-total recettes

2 006,8

2 038,2

31,4

1,6%

Excédent d'exploitation

338,5

356,8

18,3

5,4%

 

Déficit d'exploitation

-

-

 

 

Total brut de la 1ère section

2 006,8

2 032,8

26

1,3%

 

Total brut de la 1ère section

2 006,8

2 032,8

26

1,3%

SECTION CAPITAL

Dépenses

LFI 2017

PLF 2018

 

%

 

Recettes

LFI 2017

PLF 2018

 

%

Remboursement emprunt

217,1

190

-27,1

-12,5%

 

Autofinancement

338,5

356,8

18,3 

5,4%

 

 

 

 

 

 

Dotation aux amortissements

-

-

 

%

Investissements

250

252

2

0,8%

 

Emprunt

102,6

87,2

-15,4

-15%

Total brut de la 2nde section

467,1

442

-25,1

5,4%

 

Total brut de la 2nde section

441,1

444

2,9

0,6%

TOTAL

 

LFI 2017

PLF 2018

 

%

 

 

LFI 2017

PLF 2018

 

%

BACEA Total brut

     

%

 

BACEA Total brut

     

%

Dotations aux amortissements

-

-

 

%

 

Dotations aux amortissements

-

-

 

%

BACEA Total net

     

%

 

BACEA Total net

     

%

 

LFI 2017

PLF 2018

 

%

 

 

 

 

 

 

Évolution de l'endettement

-114,5

-102,8

-11,7

-10,2 

 

 

 

 

 

 

Encours de dette (*)

       

 

 

 

 

 

 

(*) au 31/12/2014 :1 281,5 M€

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

C. UN BUDGET ANNEXE DONT LES RESSOURCES ET LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE SONT ÉTROITEMENT ENCADRÉS PAR LE DROIT EUROPÉEN, DANS LE CADRE DE LA CONSTRUCTION DU CIEL UNIQUE EUROPÉEN

1. La France, acteur central de la construction du Ciel unique européen au sein du FABEC

Depuis 2004, la France participe à la construction du Ciel unique européen, dont l'objectif est d'assurer une gestion de l'espace aérien européen plus intégrée, de sorte que les frontières nationales cessent de constituer des contraintes pour les acteurs du transport aérien.

Dans un contexte de forte croissance du trafic aérien à moyen et long terme, l'enjeu pour l'Union européenne est d'améliorer la sécurité, les capacités et l'efficacité économique des vols en Europe tout en réduisant leur empreinte environnementale.

Pour optimiser le trafic international, les pays européens sont regroupés au sein de huit blocs fonctionnels d'espace aérien (FABs) intégrés qui rassemblent les espaces supérieurs de pays mitoyens.

Depuis la signature le 2 décembre 2010 à Bruxelles du traité créant le FABEC (ce traité a été ratifié en 2012), la France fait partie du bloc fonctionnel d'espace aérien « Europe centrale » (FABEC) avec l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse. Le FABEC représente à lui seul 50 % du trafic aérien européen.

Le Ciel unique européen s'appuie également sur un important volet technologique et de R&D baptisé SESAR (Single european sky ATM research), qui doit permettre aux États européens de bénéficier d'une nouvelle génération de système de gestion du trafic pour pouvoir faire face aux futurs besoins en matière de capacité et de sécurité du trafic aérien à l'horizon 2020.

C'est dans le cadre de SESAR que la DGAC a cherché ces dernières années à moderniser ses outils de contrôle de la navigation aérienne, après avoir accumulé un important retard en la matière (voir infra).

2. Un prestataire de la navigation aérienne placé sous le contrôle étroit de la Commission européenne dans le cadre du plan de performance RP2 du FABEC

Le règlement européen n° 1070/2009 « Ciel unique 2 » a mis en place un système européen de régulation de la performance des services de navigation aérienne, piloté par la Commission européenne, qui fixe à chaque pays membre des objectifs ambitieux en termes de sécurité, de capacité (réduction des retards) et d'efficacité économique (coût unitaire des services) et environnementale (réduction des distances parcourues) des vols. Dans ce cadre, les taux unitaires des redevances aéronautiques des États européens sont construits sur des hypothèses de coûts et de trafics fixées pour plusieurs années.

2018 sera la quatrième année de mise en oeuvre de la deuxième période de référence (RP2) de la régulation européenne des services de navigation aérienne16(*).

La France, à l'instar d'autres pays européens, ayant estimé que les objectifs initialement fixés par la Commission européenne étaient irréalistes et auraient pénalisé de façon excessive les recettes de la DGAC alors qu'elle doit financer de lourds investissements et un protocole social 2016-2019 ambitieux, ce n'est qu'au terme d'un long bras de fer que les objectifs français d'efficacité économique pour les services en-route ont été définitivement arrêtés le 22 mars 2017 : le coût unitaire en 201917(*) de ces services devra être inférieur de - 11,5 % à la valeur inscrite pour 2014 dans le plan de performance 2012-2014, contre une baisse de - 15,5 % initialement demandée par la Commission européenne18(*).

L'indicateur de performance numéro un des services de la navigation aérienne du monde entier, auquel est naturellement très sensible la Commission européenne dans le contexte de RP2, est celui des minutes de retards générés par les régulations de trafic attribuables aux centres en route. L'objectif fixé par le plan de performance pour la France est de 0,42 minute par vol en 2017 et 2018 et de 0,43 minute par vol pour 2019.

Objectifs de retard moyen en route fixés à la DSNA
et résultats sur la période 2015-2019

Retard moyen en route (minutes de retard par vol)

2015

2016

2017

2018

2019

Objectifs globaux

0,48

0,49

0,42

0,42

0,43

Objectif hors causes météorologiques et mouvements sociaux

0,37

0,38

0,33

0,33

0,34

Résultats globaux

0,70

1,07

0,82 (premier semestre 2017)

-

-

Résultats hors causes météorologiques et mouvements sociaux

0,48

0,67

0,50 (premier semestre 2017)

-

-

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Après avoir réalisé des résultats nettement supérieurs à ses objectifs en 2015 et en 2016, notamment à cause de la mise en place du nouveau logiciel d'aide au contrôle aérien « Erato » dans les centres en route de Brest et de Bordeaux, la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) a expliqué à votre rapporteur spécial que les retards étaient en baisse de - 66 % à Brest, de - 33 % à Bordeaux, de - 80 % à Athis-Mons et de -40 % à Reims au premier semestre 2017, le centre d'Aix-en-Provence étant le seul à voir ses retards augmenter de + 50 % sur la même période.

L'un des principaux enjeux du protocole social 2016-2019, dont les modalités précises sont exposées infra, sera de réduire ces retards en améliorant la productivité des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) grâce à des adaptations de leurs horaires de travail pour mieux faire face à un trafic toujours plus saisonnier et concentré sur des jours de pointe. Il s'agit là d'un enjeu essentiel pour que la DSNA parvienne à maintenir sa réputation de service de la navigation aérienne d'excellence au niveau mondial.

D. UNE STABILITÉ APPARENTE DU NIVEAU DES RECETTES D'EXPLOITATION DU BACEA QUI RECOUVRE PLUSIEURS ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES

La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait des recettes de 2 032,7 millions d'euros pour le BACEA en 2017. Le niveau des recettes effectivement enregistrées en gestion devrait être globalement conforme à l'estimation de la loi de finances pour 2017.

Le présent projet de loi de finances prévoit que les recettes du BACEA seront stables en 2018 par rapport à 2017 et atteindront 2 038,2 millions d'euros.

Le dynamisme de la redevance de route (8,1 millions d'euros de recettes supplémentaires), la hausse de 6 millions d'euros des recettes de la taxe de l'aviation civile (TAC) mais également l'affectation au BACEA de deux nouvelles recettes - la taxe Bâle-Mulhouse et la fraction de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS) excédant son plafond - pour des montants de respectivement 6 et 6,6 millions d'euros feront plus que compenser la baisse du taux de la redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M) accordée aux plateformes de Paris-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly, qui a provoqué une chute de 26 millions d'euros de ses recettes en 2017.

Évolution des recettes d'exploitation du BACEA
entre la LFI 2017 et le PLF 2018

Recettes (M€)

Exécution 2016

LFI 2017

PLF 2018

Écart

%

Redevances de navigation aériennes

1605,1

1 583,3

1 570

-13,3

-0,8 %

Redevances de surveillance et de certification

29,6

28,2

28,5

+0,3

1 %

Taxe d'aviation civile

385,1

410,4

416,4

+6

1,5 %

Taxe Bâle-Mulhouse

-

-

6,6

+6,6

-

Taxe de solidarité

-

-

6

+6

-

Autres recettes

58,4

10,8

10,7

-0,1

0,9 %

Total recettes exploitation

2 078,2

2 032,7

2038,2

+5,5

0,2 %

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

1. Des recettes de redevances de navigation aérienne globalement stables grâce au dynamisme de la redevance de route

Les redevances de navigation aérienne regroupent la redevance de route (RR), la redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M) et les redevances de navigation aérienne outre-mer, la redevance océanique (ROC) et la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne outre-mer (RSTCA-OM).

L'évolution de leurs recettes est déterminée par l'évolution des tarifs des taux unitaires inscrits en RP2 et pris en application des règlements Ciel unique II, ainsi que des prévisions de trafic (voir supra).

Le rendement global des redevances de navigation aérienne devrait être de 1 570 millions d'euros en 2018, soit une diminution de 13,3 millions d'euros par rapport aux 1 583,3 millions d'euros prévus en loi de finances initiale pour 2017 mais un niveau légèrement supérieur aux 1 569 millions d'euros de 2016.

En deux ans, la hausse des recettes de la redevance de route (RR), directement indexée sur le dynamisme du trafic aérien en survol, aura donc permis de compenser intégralement la baisse de 26 millions d'euros de redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M) accordée aux compagnies aériennes en 2017 (voir infra).

De fait, le présent projet de loi de finances prévoit que la redevance de route (RR) enregistrera en 2018 une nouvelle hausse de 8,1 millions d'euros de ses recettes par rapport à 2017 pour atteindre 1 318 millions d'euros. Cette augmentation des recettes de la RR fait suite à celle de 14,3 millions d'euros supplémentaires en 2017 par rapport à 2016.

La redevance pour services terminaux de circulation aérienne métropole (RSTCA-M), en revanche, verra ses recettes diminuer en raison de la mise en oeuvre d'une mesure de dépéréquation entre les aéroports parisiens et les aéroports de province réclamée depuis deux ans par le législateur en contrepartie de l'attribution au BACEA de l'intégralité des recettes de la taxe de l'aviation civile (TAC).

Ainsi, alors que la loi de finances initiale pour 2017 prévoyait des recettes de RSTCA-M de 232,4 millions d'euros en 2017, l'entrée en vigueur en cours d'année de la dépéréquation a ramené ses recettes à 206,4 millions d'euros en exécution, soit la baisse de 26 millions d'euros à laquelle le Gouvernement s'était engagée et qu'il aurait dû mettre en oeuvre dès l'année précédente.

Compte tenu de la dynamique de la RSTCA-M, ses recettes devraient représenter 211 millions d'euros en 2018.

L'affectation au BACEA de l'intégralité des recettes
de la taxe de l'aviation civile

L'article 42 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015 a supprimé la quotité de taxe de l'aviation civile (TAC) revenant au budget général de l'État (soit 6,33 %) à compter du 1er janvier 2016.

Depuis cette date, l'intégralité du produit de la TAC est donc affectée au BACEA, ce qui représente une enveloppe de 26 millions d'euros supplémentaires.

Cette mesure, à l'adoption de laquelle votre rapporteur spécial avait contribué, avait un objet très clair : augmenter les recettes du BACEA via la TAC en échange d'une baisse à due concurrence des redevances de navigation aérienne afin d'alléger les coûts des compagnies aériennes.

Après avoir été tenté dans un premier temps d'affecter les 26 millions d'euros en jeu au désendettement du budget annexe, mesure de saine gestion mais qui n'aurait eu aucun effet sur la compétitivité des compagnies, le Gouvernement s'est engagé à procéder à une diminution (« dé-péréquation ») de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) à Roissy-Charles-de-Gaulle et à Orly.

Cette mesure a permis de baisser la tarification pour les aéroports parisiens de près de 20 % et, dans le même temps, de maintenir le tarif des autres aéroports. Selon la DGAC, interrogée sur ce point par votre rapporteur spécial, une telle mesure représenterait un bénéfice annuel de 14 millions d'euros pour les compagnies françaises.

Source : commission des finances du Sénat

Les prévisions de recettes pour 2018 des redevances de navigation aérienne outre-mer, pour leur part, s'établissent à 41 millions d'euros, soit un niveau identique à celui de 2017.

2. Des redevances de surveillance et de certification dont le niveau sera quasiment identique à celui de 2017

Les redevances de surveillance et de certification19(*) viennent financer en partie la surveillance des acteurs de l'aviation civile, la délivrance d'agréments et d'autorisations, de licences ou de certificats nécessaires aux opérateurs (constructeurs, ateliers d'entretien, compagnies aériennes, aéroports, personnels, organismes de sûreté, opérateurs de navigation aérienne). Ces différentes activités sont principalement prises en charge par la direction de la sécurité de l'aviation civile (DSAC) au sein de la DGAC.

Leurs recettes s'élèveraient à 28,5 millions d'euros en 2018, soit un montant voisin des 28,2 millions d'euros attendus pour 2017.

3. Le montant de la taxe de l'aviation civile, perçue intégralement par le budget annexe depuis le 1er janvier 2016, connaîtra une augmentation de 1,5 % en 2018

Le présent projet de loi de finances prévoit que le produit de la taxe de l'aviation civile s'élèvera à 416,4 millions d'euros en 2018, soit une hausse de 6 millions d'euros par rapport aux recettes attendues pour 2017.

Cette augmentation serait la conséquence directe de la légère reprise du trafic aérien au départ et à destination de la France, fragilisé en 2015 et en 2016 par les attentats successifs qui ont frappé notre pays : en 2018, la DGAC prévoit que 79 millions de passager (fret compris) seront assujettis à la TAC, soit une hausse de 3 millions de passagers par rapport à 2017.

Aux recettes de la TAC viendront s'ajouter en 2018 celles de la « taxe Bâle-Mulhouse » dont devront désormais s'acquitter les passagers et le fret à l'arrivée et au départ de l'aéroport franco-suisse de Bâle-Mulhouse et destinées à couvrir le coût des missions d'intérêt général assurées sur la plateforme par la DGAC. Le montant de ces recettes est estimé à 6 millions d'euros.

Les évolutions récentes du régime de la taxe de l'aviation civile (TAC)

À la suite des préconisations du rapport du groupe de travail présidé par notre ancien collègue député Bruno Le Roux sur « La compétitivité du transport aérien français », le régime de la TAC a été profondément modifié par l'article 92 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, dans le but d'améliorer l'attractivité des plateformes aéroportuaires parisiennes.

En vertu de cet article, les compagnies aériennes ont été exonérées du paiement de la TAC à 50 % pour les passagers en correspondance depuis le 1er avril 2015 et cette exonération a été portée à 100 % à compter du 1er janvier 2016. Elle concernera en 2016 12,6 millions de passagers et entraînera une diminution de recettes de 63,5 millions d'euros.

Afin de compenser la perte de recettes subie par le BACEA en raison de cette mesure, la quotité de TAC qui lui est affectée est passée de 80,91 % à 85,92 % au 1er avril 2015 puis à 93,67 % au 1er janvier 2016.

Le régime de la TAC a de nouveau été modifié par l'article 42 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015, qui a supprimé la quotité de TAC revenant au budget général de l'État à compter du 1er janvier 2016. Depuis cette date, l'intégralité du produit de la TAC est donc affectée au BACEA.

Source : commission des finances du Sénat

4. Les excédents de la taxe de solidarité sur les billets d'avion font désormais partie des autres recettes du budget annexe

En 2018, le BACEA devrait recevoir 6,5 millions d'euros au titre des frais de gestion des sommes recouvrées au titre de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), de la taxe d'aéroport (TA) et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), soit un niveau analogue à celui qui est prévu pour 2017. Le prélèvement pour frais de gestion de la TS, de la TA et de la TNSA correspond à 0,5 % des produits de ces trois taxes depuis le 1er janvier 2013.

Les taxes perçues par la DGAC pour le compte de tiers

La DGAC est chargée de l'établissement de l'assiette, du recouvrement et du contrôle de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS), de la taxe d'aéroport (TA) et de la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), dont le produit est reversé à des tiers.

Celui de la TA est transféré aux aéroports au titre du financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animal, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Pour 2018, son produit est estimé à 1 031 millions d'euros, y compris majoration (115 millions d'euros) ;

Le produit de la TS participe au financement de l'aide au développement dans le domaine de la santé dans le cadre du programme UNITAID confié pour la France à l'Agence française pour le développement (AFD). Pour 2018, son produit est estimé à 216,6 millions d'euros ;

Le produit de la TNSA est reversé aux exploitants d'aéroports en vue du financement des aides accordées aux riverains pour l'atténuation des nuisances sonores ou au remboursement à des personnes publiques des avances consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores. Pour 2018, son produit est estimé à 46 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances pour 2018

Par ailleurs, le BACEA percevra 10,75 millions d'euros d'autres recettes courantes, dont 6,6 millions d'euros correspondant au reversement au budget annexe des recettes de la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TS) excédant son plafond annuel de 210 millions d'euros, jusque-là reversé au budget général.

Cette mesure résulte de l'article 65 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016, adopté à l'initiative de nos collègues députés.

À l'appui de leurs démarche, ceux-ci avaient notamment fait valoir que la Cour des comptes, dans son rapport remis à votre commission des finances sur le fondement de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) le 16 octobre 2016, avait écrit à propos de la taxe de solidarité  que « force est de constater que ce mécanisme de solidarité, sans lien avec le domaine aérien, a perdu de son idéal, que l'exemple de la France n'est pas suivi et conduit à pénaliser le trafic aérien français » et en conclut « qu'il conviendrait dès lors de se réinterroger sur ses objectifs et sa pertinence ».

Dans la mesure où la taxe de solidarité se voyait qualifiée par la Cour de « prélèvement défavorable à la compétitivité du transport aérien », les députés avaient considéré que ses excédents devraient à tous le moins être utiles au secteur aérien en étant confiés à la DGAC et avaient émis le voeu que ces crédits supplémentaires puissent être affectés aux dépenses de sûreté. Plus classiquement, la DGAC a décidé de les utiliser en 2018 pour accélérer son désendettement.

S'il aurait été préférable d'ajuster les recettes de la taxe de solidarité aux besoins du fonds de solidarité pour le développement en diminuant ses taux, ainsi que l'avait proposé le rapporteur général de la commission des finances pendant la discussion de cet article au Sénat, la solution retenue par les députés a tout au moins permis que le surplus d'une taxe très contestée par les compagnies aériennes puisse désormais bénéficier au secteur aérien au lieu d'être reversé au budget général.

Les critiques relatives à la taxe de solidarité devraient de nouveau faire l'objet d'un débat à l'occasion des Assises du transport aérien que la ministre chargée des transports compte organiser au premier semestre 2018.

Pour sa part, votre rapporteur spécial estime que la question de l'élargissement de l'assiette de cette taxe, qui pèse pour l'heure uniquement sur les compagnies aériennes, mériterait d'être enfin étudiée sérieusement, en envisageant soit de taxer d'autres modes de transports internationaux comme les TGV empruntant des lignes européennes (Thalys, Eurostar, etc.), qui transportent environ 20 millions de passagers par an, soit d'autres secteurs d'activité.


* 12 La reprise est particulièrement vive avec la Russie, la Tunisie et le Maroc.

* 13 Cette hausse de part de marché comprend une hausse de 0,7 point sur le réseau intérieur, de 2,8 % en Europe et une stabilité à l'international hors Union européenne.

* 14 Ce montant était 528,4 millions d'euros d'AE et en CP en loi de finances initiale pour 2017.

* 15 Rapport d'information n° 31 (2016-2017) de Vincent Capo-Canellas, fait au nom de la commission des finances le 12 octobre 2016.

* 16 Dans le cadre de la première période de régulation RP1 (2012-2014), les États ont réalisé une baisse de leurs coûts de navigation aérienne de -7 % pour un objectif de -10 %.

* 17 En valeur 2009.

* 18 Dans sa décision du 11 mars 2013.

* 19 Ces redevances ont été instaurées par l'article 120 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 codifié à l'article L. 611-5 du code de l'aviation civile.