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CAS "Participations financières de l'Etat"

M. Victorin LUREL, rapporteur spécial

II. LE RENONCEMENT DU GOUVERNEMENT À ENTRER AU CAPITAL D'ALSTOM REFLÈTE LA CONCEPTION D'UN ÉTAT ACTIONNAIRE ATROPHIÉ

A. PRIVILÉGIER UNE INFLUENCE PASSIVE À UNE PARTICIPATION DIRECTE AU NOUVEL ENSEMBLE ALSTOM-SIEMENS : LE CHOIX RISQUÉ DU GOUVERNEMENT

Le 26 septembre dernier, les conseils d'administration d'Alstom et de Siemens ont approuvé le principe d'un apport par Siemens de ses actifs ferroviaires à Alstom, en contrepartie d'une prise de participation de 50 % au capital du nouvel ensemble. Les actionnaires actuels détiendront donc l'autre moitié du capital - soit la moitié de leur participation actuelle dans le capital d'Alstom.

L'opération doit encore être soumise au contrôle de la Commission européenne en vertu de la politique de la concurrence, et au vote des actionnaires.

Une fois finalisé, il est prévu que Siemens ne pourra pas dépasser 50,5 % du capital du nouvel ensemble pendant une période de quatre ans. Ensuite, l'exercice de bons de souscription d'actions permettra à Siemens d'acquérir 2 % supplémentaires du capital. Les termes de l'accord rendus publics par le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire figurent dans l'encadré ci-après.

L'objectif de ce rapprochement vise principalement à répondre à l'émergence rapide du concurrent chinois CRRC, dont le chiffre d'affaires représente quatre fois celui d'Alstom. Le nouvel ensemble résultant de l'accord représentera le deuxième groupe mondial du matériel roulant et le premier groupe de la signalisation.

Les engagements de Siemens rendus publics

Le rapprochement entre Siemens et Alstom entre dans le champ des dispositions de l'article L. 151-3 du code monétaire et financier soumettant les investissements étrangers en France dans une activité spécifique à l'autorisation préalable du ministre chargé de l'économie.

Dans ce cadre, Siemens doit adresser au Gouvernement une lettre d'engagements, dont certains ont été rendus publics par le ministre de l'économie et des finances le 4 octobre dernier devant la commission des finances de l'Assemblée nationale.

« Henri Poupart-Lafarge, actuel président d'Alstom, présidera le nouvel ensemble. La composition du conseil d'administration reflétera le caractère franco-allemand de l'entreprise, puisqu'il comprendra quatre administrateurs indépendants de Siemens, dont trois Français, et les trois membres français de ce conseil d'administration auront un droit de veto sur les décisions stratégiques du nouvel ensemble Siemens-Alstom. Le siège de l'entreprise sera maintenu en France, avec une cotation à la Bourse de Paris pour une durée au moins équivalente à dix ans.

« Siemens transférera l'ensemble de sa division mobilité et matériel roulant à la nouvelle entreprise et s'engage à ne recréer aucune activité concurrente sur le matériel roulant en son sein. Les compétences industrielles en France et en Allemagne seront conservées. L'intégralité des sites [sera préservée] et le niveau d'emploi global en France et en Allemagne sera maintenu. Aucun départ contraint et aucune fermeture de site ne pourront avoir lieu dans ces deux pays, jusqu'en 2023 au moins. Les investissements et l'emploi dans les départements de recherche et développement resteront au minimum à leur niveau actuel en France et en Allemagne jusqu'en 2023. L'ensemble des engagements pris par l'État en 2016 concernant le site de Belfort seront repris. Enfin, l'entreprise s'engage vis-à-vis des sous-traitants français et allemands à maintenir les commandes nationales à leur niveau actuel et à poursuivre les contrats en cours.

« Voilà très concrètement l'ensemble des engagements rendus publics au cours de cette audition, pris par Siemens vis-à-vis d'Alstom et des pouvoirs publics. Tous ces engagements que je viens de vous citer, dont seule une partie était publique jusqu'à présent, feront l'objet d'un comité de suivi, qui associera des représentants des salariés, des administrateurs indépendants et des membres des gouvernements français et allemand. J'ai moi-même indiqué aux salariés de Valenciennes il y a deux jours, que je présiderai du côté français ce comité de suivi et que j'attends du gouvernement allemand qu'il propose, dès que mon homologue sera nommé, que celui-ci préside ce comité de suivi pour la partie allemande. »

En juin 2014, l'État a conclu un accord avec Bouygues prévoyant un prêt de titres à hauteur de 20 % du capital d'Alstom. L'accord donnait à l'État l'option d'acquérir jusqu'à 20 % du capital d'Alstom. Ce prêt est entré en vigueur le 4 février 2016 pour une durée de vingt mois.

Dans le cadre du rapprochement entre Alstom et Siemens, le ministre de l'économie et des finances a indiqué que l'option d'achat ne serait pas exercée39(*). Les titres ont donc été restitués à Bouygues le 17 octobre dernier40(*).

Surprenant, ce choix se révèle surtout risqué.

L'exemple des Chantiers de l'Atlantique démontre le caractère crucial d'une participation publique pour influer sur le pouvoir de contrôle d'une entreprise. En renonçant à entrer au capital du nouvel ensemble Alstom-Siemens, de surcroît à des conditions préférentielles compte tenu de l'accord conclu avec Bouygues41(*), le Gouvernement s'est privé d'exercer tout contrôle direct.

Selon le ministre de l'économie et des finances, « acheter 15 % du capital d'Alstom à 35 euros par action aurait coûté un peu plus d'un milliard d'euros à l'État ; en acquérir 20 %, près de 1,5 milliard d'euros. Cela fait cher le strapontin ! »42(*).

En exerçant son option sur les titres prêtés par Bouygues, l'État aurait pourtant constitué le premier actionnaire d'Alstom et aurait pu détenir jusqu'à 10 % du nouvel ensemble.

Ce n'est pas dans l'optique d'une hypothétique plus-value, mais bien dans la perspective d'exercer une influence réelle dans l'émergence du nouveau groupe que l'État aurait dû se porter acquéreur des titres prêtés par Bouygues.

Il ne revient pas à l'État de jouer au casino avec nos champions nationaux. Il revient en revanche à l'État de les accompagner et de préserver nos compétences industrielles.

Interrogé sur ce renoncement préjudiciable, Bruno Le Maire a indiqué devant nos collègues députés que « ce reproche n'a pas de sens, car il n'y aurait tout simplement pas eu d'alliance entre Siemens et Alstom si l'État avait fait usage de ses options d'achat. Cette raison devrait être suffisante pour répondre aux interrogations ».

Pour autant, cette raison n'excluait pas la possibilité d'autres montages, conduisant par exemple à un prêt d'actions à Siemens, précisément sur le modèle de l'accord conclu avec Fincantieri. Cette solution aurait permis de concilier le souhait de Siemens d'être majoritaire et la possibilité de disposer d'un réel pouvoir de contrôle des engagements pris.

Or force est de constater que les engagements listés par le ministre de l'économie et des finances, valables jusqu'en 2023 au plus tard, pèsent peu en regard.

De fait, il semble que toutes les options n'ont pas été étudiées pour favoriser la création d'un groupe européen d'ampleur et assurer la protection de notre savoir-faire.

B. UN CHOIX QUI TRADUIT UNE NOUVELLE CONCEPTION DU RÔLE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

Le traitement du dossier Alstom participe plus globalement de la conception libérale de l'État actionnaire promue par le nouveau Gouvernement. Le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire a caractérisé cette nouvelle approche, indiquant que « les leviers d'action de l'État sur l'économie ne résident pas dans des participations minoritaires dans des entreprises du secteur concurrentiel »43(*).

De fait, le commissaire aux participations de l'État Martin Vial, faisant part de ses « quatre convictions » concernant l'État actionnaire, a relevé : « nous allons à la fois changer la doctrine d'investissement et faire évoluer le périmètre des participations de l'État. L'environnement a changé, sous la pression de la dérégulation, de la disruption numérique et sous l'effet d'un contexte bouleversé en matière de finances publiques. [...] [La nouvelle doctrine d'investissement] sera définie et formalisée par le Gouvernement au cours des prochains mois autour des entreprises les plus stratégiques pour la souveraineté, pour les intérêts industriels du pays, pour les services publics. Dans le cadre de cette évolution de la doctrine souhaitée par le Gouvernement, nous ferons évoluer le périmètre des participations de l'État. Tout cela sera évidemment défini par le Gouvernement dans les prochaines semaines ou les prochains mois et sera bien sûr présenté et discuté au Parlement »44(*).

La gestion active de son portefeuille de participations répond à la fonction que l'État doit tenir. En complément d'un contrôle des activités de souveraineté, il importe qu'il accompagne certaines filières, à l'instar de son soutien récent dans le domaine automobile.

Il ne s'agit donc pas de remettre en cause la nécessité de faire respirer le portefeuille.

En revanche, votre rapporteur spécial considère qu'il importe de toucher avec une main tremblante aux participations publiques.

À cet égard, l'annonce d'une vague de cessions visant à collecter dix milliards d'euros pose deux difficultés :

- d'une part, si le Gouvernement poursuit un effet immédiat de communication, opposant « [la gestion] en bon père de famille [des] actifs de l'État dans un certain nombre d'entreprises du secteur concurrentiel »45(*) au financement « d'innovations de rupture », il alimente aussi les anticipations des marchés sur les actifs qui pourraient être cédés. Compte tenu de la rigidité de certaines participations, pour des contraintes juridiques ou stratégiques, les anticipations se concentrent sur certains titres, au risque d'un effet prix préjudiciable aux intérêts de l'État ;

- d'autre part, le montant annoncé de cessions représente environ 10 % du portefeuille géré par l'Agence des participations de l'État.

Encore le portefeuille de participations cessibles doit-il être réduit. En écartant les participations dans les secteurs de défense et de l'énergie, ainsi que dans des opérateurs d'infrastructures, il est possible d'estimer ce portefeuille à environ 35 milliards d'euros46(*).

Parmi cette revue, il convient de distinguer deux possibilités :

- un approfondissement des cessions déjà réalisées, parmi des entreprises opérant dans un secteur non régalien et concurrentiel ;

- une rupture, en envisageant des cessions d'opérateurs stratégiques ou d'entreprises opérant dans le secteur des jeux.

Quoiqu'il en soit, les annonces du Gouvernement conduiraient à céder près de 30 % de ce portefeuille. D'autres leviers d'action, principalement par la régulation, devraient alors être mobilisés pour maintenir un certain degré de contrôle de l'État sur les activités concernées.

Comparaison du portefeuille géré par l'APE, des participations cessibles
et des cessions annoncées

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Au-delà, il s'ensuivrait plusieurs risques pour la soutenabilité du compte.

C. UN RECENTRAGE DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT ACCENTUERA LES TENSIONS SUR LE COMPTE

1. Une rentabilité plus aléatoire

Dans la mesure où il se compose pour moitié de valeurs énergétiques, un biais sectoriel conditionne le rendement du portefeuille de l'État.

La maquette de performance du compte reflète ce biais sectoriel. Le premier objectif s'attache ainsi à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'État au travers de trois indicateurs47(*) calculés rétrospectivement en fonction de l'évolution des résultats constatés.

Leurs valeurs s'améliorent entre 2015 et 2016, en particulier s'agissant du taux de rendement de l'actionnaire. Ce taux de rendement était négatif en 2016 (- 6,78 %), en raison des difficultés du secteur de l'énergie. Hors énergie, il était ainsi de 7,5 % en 2016. La prévision actualisée pour 2017 est fixée à 8 %.

De ce point de vue, l'évolution du périmètre des participations publiques conduira de facto à accentuer la sensibilité au secteur énergétique. En effet, compte tenu des contraintes juridiques de seuil de détention et des contraintes de marché pour des entreprises en réorganisation, les cessions ne porteront pas à court et moyen termes sur les titres énergétiques.

Le graphique ci-après illustre ce risque à partir de l'évolution des dividendes en numéraire versés à l'État entre 2010 et 2017.

Estimation de l'évolution des dividendes perçus en numéraire
au titre des exercices 2010 et 2017 pour EDF, Engie et Orange

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat.

2. Une rigidité préjudiciable à la capacité de l'État à répondre aux difficultés sectorielles

Surtout, le recentrage du portefeuille géré par l'Agence des participations de l'État risque de se traduire par une rigidité accrue du compte d'affectation spéciale.

La capacité de réaction de l'État à d'éventuelles difficultés, matérialisée ces dernières années pour PSA ou pour le secteur énergétique, s'en trouverait obérée.

Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances48(*), le fonctionnement du compte fait principalement reposer l'acquisition de titres de participation par les produits tirés des cessions d'autres titres.

En recentrant le portefeuille de l'État sur un noyau dur de participations, dont la motivation repose sur des intérêts régaliens et stratégiques, les titres entrant dans la respiration du portefeuille deviendraient marginaux.

De fait, c'est ainsi l'équilibre même du fonctionnement du compte d'affectation spéciale qui serait en partie remis en cause.

Or le soutien apporté par l'État à des entreprises faisant face à des difficultés temporaires, à l'instar de PSA en 2014 ou de l'ambitieuse réorganisation de la filière nucléaire française depuis 2015, a précisément été rendu possible par la cession préalable d'autres titres49(*).

À défaut de pouvoir rapidement céder une partie de son portefeuille, seul un versement du budget général pourrait permettre à l'État d'apporter son concours à un groupe. À rebours de toute vision stratégique et patrimoniale, ainsi que du rôle de « maître des horloges » de l'État, la préservation de compétences sur le territoire national serait alors soumise aux contingences budgétaires.

Un compte plus rigide signifie donc une capacité amputée de l'État à jouer son indispensable rôle de soutien aux secteurs stratégiques.

Une telle perspective contraste avec l'objectif affiché par le Gouvernement pour justifier l'atrophie l'État actionnaire, à savoir préparer l'avenir.

Surtout, le projet d'abonder un fonds de soutien à l'innovation est fortement critiquable. En effet, si ses modalités demeurent floues à ce stade, il procède davantage d'une débudgétisation de crédits destinés au financement de l'innovation qu'à une impulsion nouvelle en faveur de l'innovation.


* 39 Voir le communiqué de presse du ministère de l'Économie et des Finances n° 136 du 26 septembre 2017.

* 40 Voir le communiqué de presse de l'Agence des participations de l'État du 18 octobre 2017.

* 41 Depuis l'annonce du 26 septembre 2017, le cours de l'action Alstom était supérieur au cours plancher négocié avec Bouygues (35 euros).

* 42 Audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2017.

* 43 Audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2017.

* 44 Audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017.

* 45 Propos tenus par le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire à l'occasion de son audition par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 46 Sont retranchées du portefeuille les participations dans Airbus, EDF, Engie, Safran, Thalès, BPI, RATP et SNCF.

* 47 Il s'agit de l'indicateur 1.1 « Rentabilité opérationnelle des capitaux employés (ROCE), de l'indicateur 1.2 « Suivi et maîtrise de l'endettement » et de l'indicateur 1.3 « Taux de rendement de l'actionnaire ».

* 48 L'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances indique que « Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. ».

* 49 La participation à l'augmentation de capital de PSA en 2014 avait été en partie préalablement financée par la cession de titres GDF-Suez, de même, les cessions des titres Engie en janvier 2017 puis des titres PSA en juin 2017 ont dégagé une partie de la trésorerie nécessaire aux augmentations de capital d'EDF et d'Areva.