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CAS "Participations financières de l'Etat"

M. Victorin LUREL, rapporteur spécial

III. L'ABONDEMENT D'UN FONDS POUR L'INNOVATION PAR LA CONTRACTION DU PORTEFEUILLE DE L'ÉTAT : UN PROJET RISQUÉ, DONT L'OPPORTUNITÉ DOIT ÊTRE CONTESTÉE

A. DES CONTOURS FLOUS, UNE PLUS-VALUE MARGINALE

1. Au-delà des annonces, les caractéristiques du fonds demeurent inconnues

Le 6 juillet dernier, le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire a indiqué devant le Sénat que les dix milliards d'euros de cessions visaient à « alimenter un fonds de dix milliards d'euros destiné à financer l'innovation, notamment l'innovation de rupture »50(*).

L'objectif a ensuite été précisé devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet dernier : « si l'on veut prendre l'avenir à bras-le-corps, plutôt que de gérer en bon père de famille les actifs de l'État dans un certain nombre d'entreprises du secteur concurrentiel, il est largement préférable de récupérer ces participations et de les investir dans un fonds qui financera des innovations de rupture. »51(*)

À ce stade, les modalités demeurent toutefois très incertaines : ni la forme juridique, ni le support technique permettant d'assurer le rendement, ni le type d'intervention du fonds ne sont encore arrêtés.

Sur le plan budgétaire, le produit tiré des cessions sera enregistré en recettes du compte, puis devrait être utilisé pour doter la structure chargée de la gestion du fonds.

S'agissant du fonctionnement, le ministre de l'économie et des finances a évoqué deux possibilités : « nous travaillons actuellement sur sa mise en oeuvre : la structure juridique et les modalités de placement des sommes investies sont en cours de discussion. [...] Une première option est celle des concours financiers, sur le modèle de ce qui existe aux États-Unis avec la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) : le fonds pourrait apporter un concours direct à une innovation de rupture identifiée par une grande entreprise ou une PME qui aurait besoin, à un moment donné, de deux à quinze millions d'euros. [...] Une autre possibilité serait d'investir sous forme de subventions dans les projets les plus risqués et à long terme des entreprises industrielles, sur des sujets tels que l'intelligence artificielle, la réalité augmentée, la fabrication additive ou les nouveaux matériaux. Voilà les deux modalités, d'ailleurs potentiellement complémentaires, qui sont envisagées pour ce fonds »52(*).

2. Une perspective de moyen terme, mais des problèmes déjà identifiés

La rhétorique, volontiers moderniste, se heurte toutefois à la réalité des chiffres.

Le montant annoncé de dix milliards d'euros ne constitue qu'un objectif de moyen terme, en fonction des conditions de marché. Il représente plus des trois-quarts du montant des cessions réalisées depuis 2012, et près du tiers des cessions effectuées en 2004 et 2016 (voir graphique ci-après).

Comparaison des cessions effectuées entre 2012 et 201753(*) et des cessions annoncées par le Gouvernement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires et des annonces du Gouvernement

Évolution des recettes tirées des cessions depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

Total

Recettes tirées des cessions

0,298

2 735,96

1 613,39

2 349,61

2 268,55

4 170

13 133,8

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'abondement du fonds ne pourrait de surcroît intervenir qu'à moyen terme, en raison de deux facteurs :

- des dépenses doivent déjà être financées sur le compte d'ici la fin de l'exercice et en 2018, tandis que le Gouvernement prévoit parallèlement la reprise de la contribution au désendettement ;

- les contraintes économiques, liées aux conditions de marché, et juridiques, imposant une disposition législative préalable à certaines cessions.

Or ce n'est qu'une fois abondé que le fonds sera réellement effectif.

En effet, seul le rendement de cette poche d'actifs sera effectivement consacré au financement de l'innovation. Ce rendement sera fonction des arbitrages relatifs au placement financier utilisé. Le ministre de l'économie et des finances « souhaite qu'il puisse dégager de l'ordre de 200 millions d'euros de revenus par an »54(*) - soit un rendement de 2 % par an.

Ainsi que l'a spécifié Martin Vial, plusieurs visées doivent être conciliées : « l'objectif est d'obtenir un rendement optimisé mais aussi soutenable et régulier dans le temps »55(*).

Dans ces conditions, il est permis de douter de l'intérêt patrimonial de ce projet.

Le contexte macroéconomique n'est guère favorable à un tel arbitrage. La théorie économique met en effet en évidence une relation négative entre les taux d'intérêt et les marchés actions. En période de faibles taux d'intérêt comme actuellement, les actions sont portées à la hausse. Il est donc paradoxal d'envisager la cession de dix milliards d'euros de participations pour les investir sur un autre support financier.

3. Un dispositif supplémentaire dans une myriade de soutiens à l'innovation préexistants

L'atrophie du pouvoir de l'État résultant d'un portefeuille recentré et d'un compte rigidifié doit être mise en regard du montant effectivement dédié à l'innovation, relativement faible par rapport aux nombreux dispositifs préexistants.

Un rapport de la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation publié en janvier 201656(*) a procédé à une revue de l'ensemble des dispositifs publics de soutien à l'innovation - incitations fiscales, subventions, prêts et participations.

En 2015, les moyens consacrés à l'innovation par l'État et ses opérateurs s'élèvent ainsi à 8,6 milliards d'euros. Ils ont plus que doublé en volume depuis l'an 2000. Le graphique ci-après met en regard ces différents outils et les crédits qui seraient à terme apportés par le « fonds pour l'innovation ».

Comparaison des moyens consacrés par les différents outils
en faveur de l'innovation préexistants et par le futur « fonds pour l'innovation » au terme de sa constitution

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du CNEPI pour 2015

Le Gouvernement ambitionne donc de céder plus de 10 % du portefeuille de participations géré par l'Agence des participations de l'État pour financer un dispositif dont les crédits représenteront seulement 2 % du total des soutiens publics préexistants en faveur de l'innovation.

Même, en intégrant la rhétorique du Gouvernement sur l'innovation « disruptive », le fonds pour l'innovation ne représenterait que 12 % des crédits consacrés à la promotion et au soutien des entreprises innovantes57(*).

À défaut d'un soutien décisif à l'innovation, le fonds risque surtout de favoriser une débudgétisation des crédits qui lui sont consacrés.

B. SOUS LA COMMUNICATION, LA DÉBUDGÉTISATION

Le projet d'un fonds pour l'innovation procède en réalité d'une idée ancienne, portée par le directeur général de BPI-Groupe Nicolas Dufourcq.

Le rapport de la mission d'information sur « la Banque publique d'investissement Bpifrance » publié en septembre 2015 indique à ce titre qu'afin « de soutenir l'effort global de la Bpi en faveur de l'innovation, cette dernière a présenté un projet visant à instaurer une fondation dont la dotation budgétaire reposerait sur les dividendes assis sur un portefeuille d'actions actuellement détenues par l'Agence des participations de l'État. Ce système alternatif aurait pour but de compenser la baisse constatée de la dotation budgétaire du programme 192 et ainsi de permettre à la Bpi de verser davantage d'aides individuelles ».

Cependant, « si les membres de la mission d'information comprennent la démarche de Bpifrance et partagent son inquiétude relative à la baisse de la dotation budgétaire, ils n'adhèrent cependant pas à la création d'une fondation dont le fonctionnement, tel qu'il est actuellement envisagé, conduirait à institutionnaliser un mécanisme de débudgétisation qui n'apparaît conforme ni aux règles de la loi organique relative aux lois de finances ni aux principes de vote et de contrôle du Parlement sur l'ensemble du budget »58(*).

Entendu par la mission d'information, le directeur général de BPI-Group Nicolas Dufourcq indiquait « nous avons imaginé un autre schéma. Dès lors qu'il existe 90 milliards d'euros de fonds propres gérés par l'Agence des participations de l'État et vingt milliards d'euros de fonds propres gérés par Bpifrance, dont 25 %, soit cinq milliards d'euros, uniquement sur Orange, on pourrait placer sept de ces cent dix milliards d'euros dans une fondation - la fondation pour l'innovation - qui gérerait cet actif, recevrait les dividendes et injecterait chaque année deux cents millions d'euros dans le financement des aides à l'innovation. [...] J'ai parlé de la création de cette fondation pour l'innovation au Premier ministre, au secrétaire général de la présidence de la République, ainsi qu'à Emmanuel Macron et à Michel Sapin »59(*).

C'est bien le même projet, désormais renommé « fonds pour l'innovation de rupture », qui est promu par le Gouvernement.

Or, en parallèle, le Gouvernement poursuit la diminution de la dotation à l'activité de Bpifrance financement portée par le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ». Nicolas Dufourcq indiquait à ce sujet devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 20 septembre 2017 que « la diminution [du programme 192] est effectivement un problème. [...] La programmation à moyen terme ne prévoit plus que 136 millions d'euros », contre 250 millions d'euros à la création de la Bpi en 2012, et 344 millions d'euros pour les dispositifs préexistants en 2009.

Le graphique ci-après illustre l'érosion progressive de cette dotation, en baisse de près de 60 % depuis 2009.

Évolution de la dotation d'intervention du programme 192
en faveur de l'innovation depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Au-delà des interrogations entourant l'efficacité réelle du dispositif, il est donc permis de douter des objectifs réellement poursuivis.

À rebours des règles budgétaires, des pouvoirs de contrôle du Parlement, des intérêts patrimoniaux de l'État et de ses capacités d'intervention en soutien des secteurs stratégiques de l'économie nationale, le fonds pour l'innovation procède d'un palliatif à la diminution d'une dépense budgétaire. La mesure s'apparente de facto à une débudgétisation.

C. LE COÛT D'OPPORTUNITÉ DU PROJET DE FONDS POUR L'INNOVATION DOIT CONDUIRE À PRIVILÉGIER D'AUTRES SOLUTIONS

1. Les participations de l'État apportent une contribution importante au budget général

Au-delà du risque de débudgétisation sous-tendu par ce projet, son intérêt budgétaire même peut être mis en doute.

Quoique procédant d'une gestion « en bon père de famille » selon les termes du ministre de l'économie et des finances, le portefeuille géré par l'Agence des participations de l'État contribue chaque année au budget de l'État. Les dividendes versés en numéraire sont portés en recettes du budget général parmi les recettes non fiscales.

Entre 2012 et 2016, le budget général a ainsi bénéficié de 3,26 milliards d'euros par an en moyenne, soit :

- un montant proche des crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2018 pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (3,66 milliards d'euros en crédits de paiement) ;

- un montant supérieur à la contribution additionnelle de 3 % au titre des montants distribués60(*), dite « taxe à 3 % sur les dividendes », dont le produit annuel moyen était de 2 milliards d'euros.

Depuis 2010, ce sont ainsi 26,6 milliards d'euros de dividendes en numéraire qui ont été versés au budget général (voir tableau infra).

À ce titre, votre rapporteur spécial critique le versement des dividendes de Bpifrance à l'EPIC Bpifrance, à rebours des règles de la loi organique relative aux lois de finances61(*).

Évolution des dividendes versés depuis 2010

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017 (p)

Total

Dividendes en numéraire

4,3

4,4

3,2

4,2

4,1

3

1,8

1,6

26,6

Dividendes en actions

0,1

-

1,4

0,2

-

0,9

1,7

1,2

5,5

Total

4,4

4,4

4,6

4,4

4,1

3,9

3,5

2,8

32,1

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires).

Le projet annuel de performances du compte indique que « les prévisions du taux de rendement de l'actionnaire se fondent sur la poursuite d'un rendement des dividendes de l'ordre de 3,5 %, en ligne avec ceux observés les années passées sur le portefeuille de participations publiques cotées »62(*). Or il est espéré du fonds un rendement 60 % plus faible, à hauteur de 2 % par an.

Le graphique ci-dessous illustre l'écart entre les dividendes moyens versés en numéraire entre 2012 et 2016 et la contribution du fonds pour l'innovation espérée au terme de sa dotation à hauteur de dix milliards d'euros.

Comparaison du montant moyen des dividendes annuels versés en numéraire entre 2012 et 2016 et de la contribution annuelle attendue
du fonds pour l'innovation63(*)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Encore cette comparaison ne prend-elle pas en compte le rendement complémentaire associé à une action, à savoir l'éventuelle plus-value de cession. L'indicateur 1.3 du compte, portant sur le taux de rendement de l'actionnaire, porte ainsi sur une prévision actualisée de 8 % en 2017, puis une cible de 5 % par an jusqu'en 2020.

La mise en oeuvre du programme de cessions annoncé par le Gouvernement sanctionnerait donc un double affaiblissement de l'État : une neutralisation de sa capacité de réaction aux difficultés sectorielles temporaires et une diminution de ses ressources.

2. D'autres solutions, préservant les intérêts patrimoniaux de l'État, existent et doivent être étudiées

Le mécanisme envisagé par le Gouvernement pourrait être concrétisé autrement, sans remettre en cause de façon radicale le portefeuille de participations de l'État.

Il convient de rapprocher ce projet des réflexions entourant le statut de l'Agence des participations de l'État depuis plusieurs années ainsi que la politique de dividendes de l'État actionnaire64(*).

Ces analyses découlent du traitement distinct des dividendes selon leur nature :

- les dividendes en action, compte tenu de leur nature mobilière, sont versés au compte d'affectation spéciale ;

- les dividendes en numéraire sont affectés au budget général ; ils contribuent donc à l'amélioration du solde budgétaire. N'étant pas retracés au sein du compte d'affectation spécial, ils ne peuvent pas être réinvestis par l'Agence des participations de l'État. 

La comparaison entre la contribution au budget général des dividendes en numéraire et les versements du budget général au compte depuis 2006 fait état d'une contribution nette de près de 42 milliards d'euros. Une affectation des dividendes au compte spécial, sans versement du budget général, aurait ainsi eu pour effet d'améliorer le solde du compte de 42 milliards d'euros, montant qui aurait pu alimenter d'autres prises de participation.

Ce montant aurait également pu concourir au soutien à l'innovation, tout en préservant les intérêts patrimoniaux de l'État actionnaire.

Dans son rapport consacré à l'État actionnaire, la Cour des comptes recommande ainsi une évolution du statut de l'Agence vers une société publique de gestion des participations, intégralement détenue par l'État. « L'Agence des participations de l'État verserait chaque année au budget de l'État un dividende, fruit des produits de cession et des dividendes qu'elle aura elle-même reçus, et qui alimenterait le budget général sous la forme de recettes non fiscales »65(*).

Votre rapporteur spécial soutient une évolution conduisant à permettre à l'Agence des participations de l'État de disposer des dividendes versés en numéraire.

Il importe que le Gouvernement fasse montre de pragmatisme en étudiant toutes les possibilités et en déterminant la solution permettant de concilier la volonté louable de soutenir l'innovation de rupture et les intérêts patrimoniaux de l'État.

À défaut, la mise en oeuvre d'une vague de cession de grande ampleur répondrait davantage d'une conception idéologique que d'une impulsion de politique publique en faveur de l'innovation.


* 50 Compte rendu intégral de la séance du 6 juillet 2017.

* 51 Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 52 Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 53 Au 26 octobre 2017.

* 54 « Le fonds pour l'innovation générera 200 millions d'euros par an, dit Bruno Le Maire », Reuters, 21 septembre 2017.

* 55 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017.

* 56 « Quinze ans de politiques d'innovation en France », Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation, France stratégie, janvier 2016.

* 57 Estimation du montant annuel consacré aux dispositifs de l'objectif principal « Soutenir le développement des entreprises innovantes » en 2015 par la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation, rapport précité.

* 58 Rapport d'information de la mission d'information commune sur la Banque publique d'investissement Bpifrance, Assemblée nationale, 30 septembre 2015, pages 127 et 128.

* 59 Audition par la mission d'information commune sur la Banque publique d'investissement Bpifrance, 6 juillet 2015.

* 60 Article 235 ter ZCA du code général des impôts.

* 61 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 62 Projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », page 20.

* 63 Sous l'hypothèse d'un capital de dix milliards d'euros.

* 64 Voir « La politique de dividendes de l'État actionnaire », rapport d'information n° 355 (2016-2017) de M. Maurice Vincent, fait au nom de la commission des finances du Sénat, 25 janvier 2017.

* 65 « L'État actionnaire », Rapport public thématique, Cour des comptes, janvier 2017, page 122.