Mission "Cohésion des territoires" - Aménagement des territoires

M. Bernard DELCROS, rapporteur spécial

DEUXIÈME PARTIE
LE PROGRAMME 112
« IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE
D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

1. Un programme affecté par des transferts et une baisse des nouveaux engagements en 2018

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit, pour le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » :

- 191 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) , soit une baisse de 58 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2017 à périmètre courant ;

- 255 millions d'euros en crédits de paiement (CP) , ce qui correspond à une progression de 3 % par rapport à 2017 à périmètre courant.

Évolution des crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » à périmètre courant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances)

La forte baisse des autorisations d'engagement en 2018 s'explique essentiellement par :

- le transfert du financement des contrats de ruralité et du pacte État-métropoles vers la dotation de soutien à l'investissement public local (DSIL) portée par le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » ;

- la diminution de 10 millions d'euros des autorisations d'engagement au profit de la prime d'aménagement du territoire (PAT) . En première lecture, l'Assemblée nationale a néanmoins adopté, à l'initiative du Gouvernement, un amendement relevant de 5 millions d'euros les autorisations d'engagement consacrées à la PAT ;

- un niveau d'engagements en faveur des contrats de plan État-régions (CPER) de la génération 2015-2020 inférieur de 6 millions d'euros par rapport à 2017.

Décomposition de l'évolution des autorisations d'engagement du programme entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances)

S'agissant des crédits de paiement , le projet de loi de finances pour 2018 prévoit 44 millions d'euros et 15 millions d'euros afin d'apurer les restes à payer relatifs aux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles , soit des hausses respectives de 19 et 11 millions d'euros par rapport aux crédits inscrits en 2017. Ces crédits de paiement auront vocation à couvrir une partie des engagements consommés en 2017 sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

Ce surcroît de crédits de paiement serait partiellement compensé par l'extinction du dispositif des pôles d'excellence rurale (- 15 millions d'euros), par une baisse de 5 millions d'euros des crédits de la section générale du FNADT et, enfin, par une mesure de périmètre conduisant au transfert des crédits relatifs à l'immobilier et aux fonctions support du CGET vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », à la suite du regroupement des services du Premier ministre sur le site de Ségur-Fontenoy.

Décomposition de l'évolution des crédits de paiement du programme
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances)

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » par dispositif financé.

Principaux dispositifs financés par le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

À périmètre constant , en neutralisant les crédits relatifs aux contrats de ruralité, au pacte État-métropoles et aux dépenses immobilières du CGET, on observe une diminution en valeur des crédits du programme entre 2018 et 2017, de l'ordre de 7 % en AE et de 8 % en CP .

À l'instar du reste de la mission « Cohésion des territoires », le programme 112 contribue donc de façon importante à la réduction des dépenses publiques sur le budget général de l'État en 2018.

2. La perspective d'une diminution des crédits de 14,5 % sur le triennal 2018-2020

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2020 prévoit un recul de 8,3 % des crédits de la mission « Cohésion des territoires » en valeur (soit 1,4 milliard d'euros) entre 2018 et 2020. En tenant compte de l'inflation, la diminution des crédits de la mission serait de 10,6 %. Un effort significatif pèse sur les crédits de cette mission. En effet, sur la même période, les crédits du budget général ^{4 ( * )} augmenteraient de 3 % en valeur et de 0,5 % en volume, hors économies complémentaires attendues du processus « Action publique 2022 ».

Cette programmation se traduirait, pour le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » , par une baisse de crédits de paiement de l'ordre de 14,5 % entre 2018 et 2020 (soit environ 34 millions d'euros ^{5 ( * )} ).

Selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, un recentrage du programme sur le FNADT et la PAT sont prévus dans les trois prochaines années. Ainsi, les crédits de paiement liés aux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles continueraient de diminuer proportionnellement à la réduction des restes à payer ; ils passeraient ainsi de 44 millions d'euros en 2018 à 25 millions d'euros en 2020 pour les contrats de ruralité et de 15 millions d'euros à 2 millions d'euros s'agissant du pacte État-métropoles.

Évolution comparée des crédits de la mission « Cohésion des territoires »
et du programme 112 sur le triennal 2018-2020

(en milliards d'euros)

* Crédits de la mission hors contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022 et des réponses au questionnaire budgétaire)

Une baisse des dépenses nouvelles en faveur de la PAT est également prévue, conduisant à une réduction des besoins en crédits de paiement de 7 % entre 2018 et 2020.

Concernant le FNADT, l'extinction progressive de certains dispositifs comme l'opération centres bourgs sera compensée par la montée en charge des crédits de paiement des CPER de la génération 2015-2020.

Si cette programmation demeure indicative, elle confirme le choix du Gouvernement de faire porter un effort substantiel sur les dispositifs en faveur de l'aménagement du territoire au-delà de l'exercice 2018, sans envisager, à ce stade, de dépense nouvelle sur ce programme.

3. Des efforts budgétaires continus en matière de dépenses de personnel et de fonctionnement

L'analyse du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » par catégories de dépenses indique que les dépenses de personnel (titre 2) et les dépenses de fonctionnement (titre 3) connaîtraient également une baisse sensible en 2018.

Évolution des crédits par titres de dépenses (autorisations d'engagement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances)

Ainsi, les dépenses de personnel, qui correspondent essentiellement aux effectifs du CGET, diminueraient de 4 % (en AE et en CP) entre 2017 et 2018.

Le schéma d'emplois du CGET fixe en effet un objectif de suppression de 7 équivalents temps plein (ETP) pour le prochain exercice, qui permettrait de diminuer les dépenses de masse salariale de 0,4 million d'euros. Compte tenu du transfert de 9 ETP à la suite de la mutualisation des fonctions support dans le cadre du projet de regroupement des services du Premier ministre, le plafond d'emplois autorisés du programme passerait de 281 équivalents temps plein travaillé (ETPT) à 266 en 2018.

Des économies sur les dépenses de fonctionnement du CGET (- 8 %) sont également attendues à la suite du déménagement sur le site de Ségur-Fontenoy. Au total, compte tenu du transfert de certaines dépenses immobilières et de fonction support vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement », les dépenses de fonctionnement devraient reculer de près de 15 % en 2018.

Évolution des crédits par titres de dépenses (crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances)

4. Le transfert des contrats de ruralité vers un autre programme, sans garantie de financement dédié : une évolution regrettable

La loi de finances pour 2017 ^{6 ( * )} a prévu une enveloppe de 216 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 25,5 millions d'euros en crédits de paiement ^{7 ( * )} au profit des groupements de collectivités territoriales signataires d'un contrat de ruralité .

L'inscription de ces crédits, issus du fond de soutien à l'investissement public local (FSIL), sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » constituait un engagement prometteur en faveur des territoires ruraux et une nouvelle impulsion pour ce programme dont les crédits étaient, jusqu'alors, en baisse régulière. En outre, elle rejoignait l'une des préconisations formulées dans le cadre d'un contrôle budgétaire sur le FNADT ^{8 ( * )} . À l'issue de ces travaux, j'avais en effet considéré que le FNADT pouvait être un bon outil d'accompagnement au service de la réussite des contrats de ruralité , dans la mesure où il offre une très grande souplesse de gestion ^{9 ( * )} .

Fin septembre 2017, 480 territoires avaient fait part de leur souhait de signer un contrat de ruralité avec l'État et 400 contrats avaient été effectivement signés . Selon le CGET, les autres contrats devraient être signés « d'ici la fin de l'année » 2017. Sur les 400 contrats signés, seuls 82 l'ont été par des PETR, l'immense majorité des signataires étant des intercommunalités. Ainsi, un quart des départements étaient intégralement couverts par des contrats de ruralité .

Sur les 216 millions d'euros en autorisations d'engagement prévus par la loi de finances pour 2017, 212 millions d'euros avaient été effectivement ouverts et 115 millions d'euros avaient été consommés mi-novembre 2017 . Les prévisions au 31 décembre 2017 s'établissent à 150 millions d'euros, soit un taux d'exécution d'environ 70 % .

Le premier bilan des contrats de ruralité est positif : même si la totalité des crédits inscrits n'a pas été consommée, ce nouvel outil a suscité l'intérêt d'un grand nombre d'intercommunalités situées en milieu rural, manifestant ainsi le besoin d'un dispositif d'accompagnement et de mise en cohérence des interventions de l'État dans ces territoires.

Le maintien du dispositif des contrats de ruralités en 2018 doit donc être salué .

Toutefois, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l'arrêt du financement de nouveaux engagements concernant les contrats de ruralité sur le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » afin de les transférer vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». Les crédits de paiement prévus sur le programme 112 jusqu'en 2020 serviront uniquement à couvrir les restes à payer des engagements pris en 2017.

D'un point de vue budgétaire, ce transfert manque de cohérence . En effet, la mission « Cohésion des territoires » assure le financement de dispositifs contractualisés similaires aux contrats de ruralité, en particulier les CPER (programme 112) et les contrats de ville (programme 147 « Politique de la ville »).

Selon le projet annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », une enveloppe d'environ 45 millions d'euros au sein de la dotation de soutien à l'investissement public local (DSIL) ^{10 ( * )} pourrait être consacrée aux contrats de ruralité en 2018. Toutefois, ce montant est purement indicatif et ne constitue pas un fléchage contraignant . Il reviendra aux préfets de région, gestionnaires de ces crédits déconcentrés, de décider des crédits alloués à chaque département et, par la suite, aux préfets de département de ceux consacrés aux contrats de ruralité.

Du point de vue du CGET, cette enveloppe indicative de 45 millions d'euros doit être envisagée comme un socle minimal et non un plafond. Ce dernier a également confirmé la possibilité de financer de nouveaux contrats de ruralité en 2018 grâce à la DSIL.

Toutefois, l'absence de financement dédié aux contrats de ruralité marque un recul par rapport à l'exercice précédent .

Par ailleurs, il convient de rappeler que les contrats de ruralité n'ont pas été assortis d'orientations nationales précises, s'agissant notamment des territoires prioritaires en termes de densité ou de déclin démographique. Si la gestion déconcentrée présente certains avantages pour permettre aux préfets de s'adapter à la réalité des territoires, l'absence de cadrage au niveau national nuit à la lisibilité du dispositif.

Évolution des crédits consacrés aux contrats de ruralité

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances)

Au-delà du seul aspect budgétaire, les modifications prévues par le projet de loi de finances pour 2018 donnent le sentiment d'une régression par rapport au progrès que constituait la création de contrats de ruralités dotés d'un financement dédié .

5. L'arrêt du financement partiel du pacte État-métropoles à partir du programme 112

À l'instar des contrats de ruralité, le pacte État-métropoles ne sera plus financé à partir du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » à partir de 2018 . Seuls 15 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits sur ce programme pour 2018 afin de couvrir les autorisations d'engagement ouvertes en 2017.

Ce non renouvellement constitue un recul pour le programme 112 « Impulsion et coordination de l'aménagement du territoire » , censé regrouper les crédits dédiés au pilotage de la politique d'aménagement du territoire de l'État. Cependant, à la différence des contrats de ruralité, le financement du pacte État-métropoles était déjà partagé entre le programme 112 précité (30 millions d'euros en AE) et le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » (120 millions d'euros en AE au titre de la DSIL).

En 2017, les crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » ont essentiellement financé des études et d'autres dépenses immatérielles que la DSIL ne permettait pas de prendre en charge. Sur les 30 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouvertes en 2017 sur le présent programme, environ 20 millions d'euros devraient être consommés fin 2017 en raison de l'abandon de certains projets innovants dont la faisabilité juridique ou technique n'a pas été confirmée.

6. Une baisse de 50 % des nouveaux engagements pour la prime d'aménagement du territoire, partiellement compensée par l'Assemblée nationale

Recentrée en 2014 sur les petites et moyennes entreprises ^{11 ( * )} , la prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services (PAT) est une aide directe à l'investissement des entreprises destinée à promouvoir l'implantation et le développement d'entreprises créatrices d'emplois et d'activités durables.

Le montant maximal de la prime est de 15 000 euros par an par emploi créé et maintenu , dans la limite des crédits disponibles et dans le respect des plafonds d'aide à l'investissement fixés par la réglementation européenne. Les programmes de PAT ayant une durée maximale de cinq ans, l'échéancier de paiement des primes s'étend généralement sur six exercices budgétaires ^{12 ( * )} .

Si les dossiers et résultats concernant la PAT sont hétérogènes d'une année sur l'autre, les données actualisées pour l'année 2017 indiquent que 25 emplois ont été créés et maintenus par tranche de 100 000 euros de PAT attribués pour des dossiers engagés en 2010 , soit un doublement par rapport à 2015 et 2016. Par ailleurs, la cible du montant d'investissements réalisés par les entreprises bénéficiaires pour un euro de PAT attribué devrait être dépassée en 2017 pour atteindre 19 euros au lieu de 22 euros initialement prévus. Le projet annuel de performances précise en effet que « parmi les 25 dossiers de PAT, 25 entreprises ont dépassé les objectifs fixés au sein des conventions attributives ».

À titre d'illustration, en octobre 2017, l'attribution de 4 millions d'euros de PAT a permis l'opération de reprise du site de Whirlpool à Amiens par la société WN en Picardie. Parallèlement au maintien de la production d'électroménager jusqu'en juin 2018, l'entreprise repreneuse devrait développer de nouvelles productions de chargeurs électriques et de casiers réfrigérés ainsi qu'une usine collaborative pour des entreprises des secteurs de l'équipement, de l'aménagement et du mobilier urbain. L'objectif fixé est le maintien de 277 emplois dont 236 ex-salariés de Whirpool.

Efficience des financements attribués aux entreprises bénéficiaires de la prime d'aménagement du territoire

Source : projet annuel de performances

Si ces résultats ainsi que l'actualité montrent que la PAT demeure un dispositif pertinent et relativement efficient, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit de diviser par deux le montant des autorisations d'engagement en faveur de la PAT . Or, selon le CGET, 10 millions d'euros de nouveaux engagements ne permettraient de financer qu'une vingtaine de nouveaux dossiers, voire moins compte tenu de l'engagement exceptionnel pris par l'État pour faciliter la reprise du site de Whirlpool à Amiens.

À l'initiative du Gouvernement, un amendement a ainsi été adopté par l'Assemblée nationale afin de relever de 10 millions d'euros à 15 millions d'euros le montant des autorisations d'engagement en faveur de la PAT. Le montant des crédits d'engagement serait, quant à lui stabilisé à 20 millions d'euros.

Il s'agit d'un signal encourageant. Toutefois, le montant des autorisations d'engagement demeure inférieur de 26 % à celui prévu en 2017 et bien en deçà des besoins constatés dans les territoires où la reprise économique est moins nette. Selon le CGET, les besoins de financement au titre de la PAT se situeraient entre 30 et 40 millions d'euros par an, soit un niveau comparable à celui observé entre 2010 et 2014.

Évolution des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances pour 2018 et des rapports annuels de performances des années précédentes)

7. Un risque de retard de mise en oeuvre des volets territoriaux des contrats de plan État-région

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », et en son sein le FNADT, contribue à hauteur de 725 millions d'euros ^{13 ( * )} au financement des volets territoriaux des contrats de plan État-région (CPER) pour la période 2015-2020 .

Pour 2018, le projet de loi de finances prévoit 122 millions d'euros en autorisations d'engagement (- 5 % par rapport à 2017) et 103 millions d'euros en crédits de paiement au titre des CPER. Si la totalité de ces autorisations d'engagement concernent les CPER 2015-2020, environ 15 % des crédits de paiement sont destinés à couvrir les restes à payer des CPER de la génération 2007-2014.

Si l'on considère uniquement les crédits de paiement dévolus aux contrats de plan 2015-2020, on observe une progression de 18 % entre 2017 et 2018 . Selon les prévisions initiales, les besoins en crédits de paiement concernant les CPER 2015-2020 devraient atteindre un pic en 2018 et 2019. Or

fin 2018, le montant cumulé des crédits de paiement atteindrait seulement 29 % de la contribution totale de l'État au titre du programme 112, tandis que le montant cumulé des autorisations d'engagement représenterait 62 % de la contribution totale.

Évolution des crédits consacrés aux CPER 2015-2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet annuel de performances pour 2018 et des rapports annuels de performances des années antérieures)

De plus, les annulations de crédit opérées par le décret d'avance du 20 juillet 2017 ^{14 ( * )} à hauteur de 37 millions en autorisations d'engagement et de 22 millions d'euros en crédits de paiement sur les CPER risquent de perturber le rythme d'exécution des contrats de plan .

Pour mémoire, un retard important pouvait déjà être déploré fin 2016 sur l'ensemble des contrats de plan en raison de la signature tardive des contrats en 2015 et des effets de la réorganisation territoriale. Au 31 décembre 2016, seuls 25 % des crédits contractualisés par l'État au titre des CPER - tous volets confondus - avaient été engagés. Or compte tenu des annulations de crédits intervenues cet été, le niveau d'engagement théorique de 37 % - pourtant inférieur au niveau théorique attendu à mi-parcours - ne devrait pas pouvoir être atteint.

Ainsi, la question d'un éventuel prolongement de la durée d'exécution des contrats devrait se poser sérieusement à l'occasion de la révision à mi-parcours des CPER , qui interviendra en 2018. Dans le cadre de cette révision à mi-parcours, un aménagement des volets territoriaux des contrats de plan sera également discuté afin de mettre en cohérence les divers dispositifs contractuels impliquant l'État et les collectivités territoriales. Une intégration des contrats de ruralité dans les volets territoriaux des contrats de plan est également à l'étude. Cette option intéressante plaide, là encore, pour le maintien du financement des contrats de ruralité au sein du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».

8. Le projet d'Agence nationale de la cohésion des territoires

Le 18 juillet 2017, le Président de la République, Emmanuel Macron, a annoncé la création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires afin de soutenir les collectivités territoriales des territoires ruraux et des villes moyennes, qui souffrent souvent d'un déficit d'ingénierie publique, dans le montage et la réalisation de leurs projets.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette future agence pourrait offrir trois niveaux de prestation : premièrement, des conseils et un appui au montage de dossiers , comme le font déjà les services déconcentrés de l'État, deuxièmement, une assistance à maîtrise d'ouvrage pour les collectivités de taille insuffisante, troisièmement, une direction de projet pour les collectivités les plus en difficulté. Il s'agirait également d'offrir aux collectivités des conseils et une assistance afin qu'elles mettent en place leur propre ingénierie.

Il s'agirait ainsi de généraliser, à l'ensemble du territoire, l'expérimentation menée en Ariège, en Lozère et dans la Nièvre avec le dispositif AIDER « Appui interministériel au développement et à l'expertise en milieu rural » , piloté par le CGET.

S'agissant de la forme que prendra cette agence, deux options sont à l'étude et en attente d'arbitrage :

- une structure pilotée par le CGET qui jouerait le rôle de tête de réseau nationale pour mobiliser des experts aux niveaux national et déconcentré dans les différentes administrations ;

- un nouvel opérateur, sur le modèle de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) , doté de moyens humains et financiers plus conséquents qui interviendrait directement dans les territoires, tout en respectant un principe de subsidiarité en s'appuyant sur les échelons territoriaux.

Quelle que soit l'hypothèse retenue, le CGET devra constituer la base de cette nouvelle agence . En tant que pilote du dispositif expérimental AIDER, le Commissariat dispose déjà d'une expertise en matière de soutien aux projets des collectivités territoriales. Cependant, compte tenu des efforts importants de réduction des effectifs (- 15 %) et de baisse des dépenses de fonctionnement (- 22 %) réalisés depuis la création de l'établissement, un renforcement des moyens devra sans doute être prévu pour lui permettre de remplir ses nouvelles missions.

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* ⁴ Hors dettes, remboursements et dégrèvements et pensions.

* ⁵ En retenant un périmètre retraité excluant les dépenses de personnel et de fonctionnement.

* ⁶ Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* ⁷ Le montant initialement prévu par le projet de loi de finances pour 2017 s'élevait à 30 millions d'euros de crédits de paiement.

* ⁸ Sénat, rapport d'information n° 838 (2015-2016) fait par le sénateur Bernard Delcros au nom de la commission des finances sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), septembre 2016.

* ⁹ Le FNADT peut financer à la fois des dépenses d'investissement et de fonctionnement et des acteurs publics et privés.

* ¹⁰ La DSIL est inscrite sur le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ».

* ¹¹ Les grandes entreprises restent éligibles mais dans des conditions restreintes.

* ¹² Pour mémoire, compte tenu du calendrier de versement des primes, le montant des engagements non couverts au titre de la PAT s'élevait à 99 millions d'euros au 31 décembre 2016.

* ¹³ Ceci correspond à environ 5 % de la participation totale de l'État.

* ¹⁴ Décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance. Les annulations effectuées sur le programme 112 s'élèvent à 106 millions d'euros en autorisations d'engagement et 35 millions d'euros en crédits de paiement.