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Mission "Recherche et Enseignement supérieur"

MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2018

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » voit ses crédits progresser de 557 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 2,06 %) et de 717 millions d'euros en crédits de paiement (+ 2,66 %) par rapport à 2017. Ils atteignent ainsi 27,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 27,67 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant plus de 6,2 % des crédits du budget général.

2. L'enseignement supérieur (+ 1,29 % en crédits de paiement) comme la recherche (+ 4,64 % des crédits de paiement) bénéficient de cette augmentation des crédits. Six des neufs programmes de la mission voient leurs dotations augmenter, les crédits du programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » étant reconduits alors que ceux des programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » enregistrent une baisse de leurs crédits.

3. Le montant des quinze dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission demeure stable. Le crédit d'impôt en faveur de la recherche (5,8 milliards d'euros), deuxième dépense fiscale la plus coûteuse, représente 89 % du montant de ces dépenses pour la mission.

4. Le nombre d'emplois de l'État (titre 2) et d'emplois de la mission relevant du titre 3 (opérateurs) est quasiment stable (respectivement 11 934 et 259 376 équivalents temps-plein travaillés).

5. La mission « Investissements d'avenir » qui récapitule les crédits inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) prévoit 339,5 millions d'euros en autorisations d'engagement au bénéfice de l'enseignement supérieur et la recherche.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget consacré à l'enseignement supérieur (programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et programme 231 « Vie étudiante ») présenté par le Gouvernement issu des élections de 2017 est en progression, avec 16,12 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2018 (respectivement + 1,47 % et + 0,42 %).

2. Concernant le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », 13,42 milliards d'euros sont inscrits, soit 194 millions d'euros supplémentaires qui tiennent compte des décisions prises par l'État en faveur de ses agents et d'une progression des crédits consacrés à l'immobilier.

Les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, en hausse de 1 %, représentent 12,52 milliards d'euros et 93 % de la dépense. 10,92 milliards d'euros sont prévus pour les seuls universités et établissements assimilés.

3. Un montant de 29,9 millions d'euros est inscrit au titre du schéma d'emplois des établissements d'enseignement supérieur : 28,4 millions d'euros sont prévus pour le financement en année pleine des 950 emplois créés en 2017 dans des établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) ainsi qu'une provision de 1,5 million d'euros correspondant à 50 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) au titre des emplois de titre 2 qui pourraient être attribués à des établissements n'ayant pas encore accédé aux RCE, à l'instar des communautés d'universités et d'établissements (COMUE).

4. Toutefois, la réalité de la création de ces emplois n'est pas assurée dans la mesure où, sur la base d'une enquête déclarative conduite par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour la période 2013-2016, seulement 76 % des emplois notifiés aux établissements ont effectivement été mis au recrutement.

5. Compte tenu de la part des dépenses de masse salariale au sein du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » - près de 87 % des crédits de paiement -, les diverses mesures en faveur des personnels influencent fortement l'enveloppe budgétaire allouée à l'enseignement supérieur. À ce titre, les crédits initialement inscrits pour le dispositif « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), dont les mesures devant intervenir à partir du 1er janvier 2018 ont été finalement reportées d'un an ainsi que l'a annoncé le Gouvernement après le dépôt du projet de loi de finances pour 2018, devraient financer la mesure compensatoire pour les fonctionnaires prévue en parallèle de la hausse de la cotisation sociale généralisée (CSG).

6. Quoique positive, l'inscription de 10 millions d'euros de crédits supplémentaires pour financer les besoins de couverture du glissement-vieillesse-technicité (GVT) des établissements n'ayant pas accédé aux RCE ne constitue pas une réponse suffisante. En effet, compte tenu de la charge non compensée accumulée depuis le 1er janvier 2012 estimée à 222 millions d'euros au 1er janvier 2017, ce sont 60 millions d'euros qui sont nécessaires chaque année pour couvrir cette dépense contrainte.

7. Dans ces conditions, la hausse des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de 194 millions d'euros doit être nuancée. Les deux tiers de cette progression sont destinés à couvrir la progression naturelle et contrainte des dépenses de masse salariale. Il convient toutefois de l'apprécier à sa juste mesure dans le contexte budgétaire actuel.

8. Le plafond d'emplois de l'État du programme 150 est fixé à 8 016 ETPT en 2018, en réduction de 7 emplois par rapport à 2017. Le passage à l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur se traduit par un transfert des emplois et des dépenses de masse salariale du titre 2 vers le titre 3. Le plafond de ces emplois « opérateurs » reste stable par rapport à 2017, à hauteur de 192 173 emplois (+ 1,1 % par rapport à 2017).

9. L'année 2018 sera marquée par la mise en oeuvre du « Plan étudiant », présenté le 30 octobre dernier par le Premier ministre. Visant à répondre aux défis auxquels notre système d'enseignement supérieur est confronté, au premier rang desquels l'afflux d'étudiants - + 21 % attendus entre 2014 et 2025 - ce plan s'articule autour de trois axes principaux : la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière, une offre de formation post-baccalauréat rénovée et une amélioration des conditions de vie étudiante, marquée en particulier par le rattachement des nouveaux étudiants au régime général de la Sécurité sociale dès 2018 et un accroissement du nombre de logements étudiants.

10. À cet effet, des moyens financiers importants devraient accompagner la mise en oeuvre du « Plan étudiant ». Un milliard d'euros devrait ainsi être ouvert sur le quinquennat, dont 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement et 500 millions d'euros de crédits budgétaires. Il s'agira en particulier d'ouvrir des places et de créer des postes dans les filières en tension. Pour tirer les conséquences de ces annonces, l'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, adopté un amendement de majoration de 15,5 millions d'euros des crédits du programme 150 pour 2018.

11. Le soutien à l'enseignement privé progresse de 1,26 % par rapport à 2017, après plusieurs années de baisse consécutives. Toutefois, cette stabilisation à la hausse contraste avec la dynamique parallèlement constatée du programme 150. Entre 2012 et 2018, alors que les crédits de ce dernier ont progressé de plus de 7 %, ceux consacrés à l'enseignement privé ont été réduits de plus de 10 %. Surtout, la part de la dotation aux établissements d'enseignement privé dans les crédits du programme 150 (0,6 %) contraste avec les effectifs des étudiants qu'ils accueillent (3,5 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). De fait, le montant moyen de la subvention de l'État par étudiant a diminué de 37 % entre 2008 et 2017. Cette diminution est d'autant plus préjudiciable que les établissements d'enseignement supérieur privé font face à effet de ciseau dès lors que les aides de certaines collectivités territoriales, elles-mêmes confrontées à une diminution de leurs ressources, reculent.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial propose un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements de 6 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement.

12. Les crédits consacrés à la recherche universitaire portés par le programme 150 sont stables en 2018 (+ 0,72 %) ; ils s'élèvent à 3,9 milliards d'euros. Il importe de concentrer l'action sur le transfert des résultats de la recherche pour une meilleure valorisation des efforts en la matière. Dans cette perspective, le rôle des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), créées en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), afin de répondre à certaines des lacunes du système de valorisation français doit être conforté.

13. À la suite de la réflexion engagée par le précédent Gouvernement, une nouvelle expérimentation de la dévolution du patrimoine immobilier sera conduite en 2018 pour quatre universités candidates - Bordeaux, Aix-Marseille, Tours et Caen. Conformément aux analyses de votre rapporteur spécial, elles ne reproduisent pas le mode de transfert ayant présidé à la première expérimentation et ne prévoient pas de dotation récurrente. De surcroît, aucune dotation financière exceptionnelle n'est prévue. Une vigilance sera donc requise.

14. Les crédits du programme 231 « Vie étudiante » sont stables par rapport à 2017. Si les crédits de l'action 01 « Aides directes » en constituent une part prépondérante (84 %), ils progressent moins fortement en 2018 que ces dernières années (+ 0,32 % contre + 8 % en 2017). Cette évolution s'explique principalement par le montant plus faible des crédits prévus au titre de l'aide à la recherche du premier emploi, en baisse de 15 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, soit 25 %. Deux nouvelles aides sont toutefois créées : une aide à la mobilité master, pour laquelle 2,05 millions d'euros sont inscrits, et une aide destinée aux apprenants de la Grande école du numérique, à hauteur de 2 millions d'euros.

15. Toutefois, votre rapporteur spécial insiste sur la stabilité en trompe-l'oeil des crédits de l'action 01, dans la mesure où elle résulte essentiellement de la surbudgétisation manifeste de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2017 relevée par votre rapporteur spécial. La stabilité intègre en effet la diminution de 15 millions d'euros des crédits au titre de l'ARPE, contribuant à masquer les facteurs de hausse continue de l'enveloppe dévolue aux bourses. Il est donc probable qu'en exécution, les crédits consommés au titre des aides directes aux étudiants soient supérieurs. Votre rapporteur spécial renouvelle à ce titre ses propositions formulées en 2016 pour renforcer le contrôle entourant l'octroi des bourses.

16. À la suite du « Plan 40 000 » initié lors du précédent quinquennat, un plan de construction de 60 000 nouveaux logements a été annoncé par le Gouvernement. Son financement est prévu dans le Grand plan d'investissement ; quelque 20 000 places auraient déjà été identifiées et devraient pouvoir être livrées entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2020.

III. Les programmes « Recherche » (Jean-François Rapin)

1. La somme des budgets des sept programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) consacrés à la recherche devrait atteindre 11,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2018, ce qui représente une hausse de 394,4 millions d'euros en AE (+ 3,6 %) et de 512,3 millions d'euros en CP (+ 4,6 %) par rapport à 2017. Les crédits consacrés à la recherche représenteront ainsi près de 3 % des dépenses du budget général de l'État en 2018.

2. Malgré cette hausse des crédits, l'objectif - fixé par la stratégie « Europe 2020 », et repris par le Gouvernement, de porter à cet horizon les investissements en recherche et développement (R&D) à 3 % du PIB européen et français - ne sera pas atteint en 2018. En effet, la part de la R&D, mesurée par l'indicateur 4.1 « Effort de recherche de la France » de la mission - ne devrait atteindre que 2,24 % du PIB, en 2018.

3. Les crédits des programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont en forte hausse, confirmant ainsi l'augmentation de 2017. Ainsi le montant total des crédits alloués aux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira, en 2018, à 8 345,9 millions d'euros en AE et 8 391,8 millions d'euros en CP, soit une forte hausse de 365,4 millions d'euros en AE (+ 4,4 %) et de 501,3 millions d'euros en CP par rapport à 2017 (+ 6 %).

4. Le budget alloué aux programmes « recherche » qui relèvent des autres ministères s'élèvera en 2018 à 3 140,1 millions d'euros en AE et 3 153,7 millions d'euros en CP, soit une très légère hausse de 29 millions d'euros en AE (+ 0,9 %) et 11 millions d'euros en CP (+ 0,3 %). Cette augmentation provient d'un effort de rebudgétisation des subventions de la recherche aéronautique, qu'il convient de saluer. Néanmoins, cette plus grande sincérité des crédits aurait pu se traduire par une diminution du taux de mise en réserve des opérateurs des programmes de recherche, ce qui ne semblerait pas être le cas, selon les informations fournies à votre rapporteur. Les nouvelles marges de manoeuvre financières des opérateurs doivent ainsi être confirmées.

5. L'Agence nationale de la recherche (ANR) verra ses moyens augmenter de 32,7 millions d'euros en AE et de 133,9 millions d'euros en CP, conformément aux engagements du nouveau Président de la République de relever le taux de sélection des projets financés par l'agence, comme l'avait préconisé notre ancien collègue Michel Berson1(*). L'ANR recevra ainsi 736,13 millions d'euros de crédits en AE et 773,2 millions d'euros en CP, soit un niveau jamais atteint depuis 2011.

6. Les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », destinés notamment aux pôles de compétitivité, vont diminuer de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2018. Ainsi l'enveloppe allouée aux pôles de compétitivité va passer de 75 millions d'euros en 2017 à 67 millions d'euros en 2018.

7. Le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » verra ses crédits diminuer de près de 4 % en 2018. Cette évolution reflète celle de la subvention à l'opérateur Universcience (Palais de la découverte et Cité de la science et de l'industrie), invité à puiser dans son fonds de roulement afin de boucler son budget. Il serait utile qu'un éclairage soit apporté, en séance publique, sur le niveau de ce fonds de roulement ainsi que sur la soutenabilité d'une telle politique à moyen terme.

8. Alors que les financements européens consacrés à la recherche augmentent, les participations françaises dans les projets sélectionnés poursuivent leur diminution. En effet, la situation relative de la France en matière d'accès aux financements européens ne cesse de se dégrader depuis 1998. Votre rapporteur insiste, ainsi, sur la nécessité de renforcer notre dispositif de pilotage, à l'image de nos voisins espagnols, de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne.

9. La contribution des collectivités territoriales - principalement des régions (à hauteur de 90 %) - à la recherche de 1,19 milliard d'euros, en 2016, est en diminution, traduisant ainsi les moindres ambitions, dans ce domaine, des CPER 2015-2020, dont les crédits sont en nette baisse par rapport aux CPER 2007-2013.

10. Le crédit d'impôt recherche - dont le coût est évalué à 5,8 milliards d'euros pour 2018 - constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES. Ce dispositif est devenu la première aide à la R&D des entreprises depuis 2008, toutefois ses effets demeurent encore mal évalués en dépit des nombreuses études dont il fait l'objet.

11. Par ailleurs, la création d'un « fonds pour l'innovation de rupture » - envisagée par le ministre de l'économie et des finances en juillet dernier - suscite les plus vives inquiétudes de votre rapporteur, en raison du risque de débudgétisation préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'État.

12. Votre rapporteur s'interroge sur la construction de la présente mission dont le découpage apparemment thématique, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, présente en réalité un caractère administratif très marqué, correspondant à une logique de financement par ministère. Ce cloisonnement et cette multiplicité de canaux de financement conduit à un manque de transparence, et par la même, une limitation regrettable de la capacité d'arbitrage et d'amendement du Parlement

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 73,77 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».


* 1 Rapport d'information n° 684 (2016-2017) de Michel Berson, « L'Agence nationale de la recherche : une ambition à retrouver pour le financement de la recherche sur projets », fait au nom de la commission des finances, déposé le 26 juillet 2017.