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Mission "Investissements d'avenir"

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial

II. UNE MISE EN oeUVRE MARQUÉE PAR DES INCERTITUDES ET DES COMPLEXITÉS

A. UN LANCEMENT DES ACTIONS LIMITÉ EN 2018 ET PROBABLEMENT PLUS PROGRESSIF QUE POUR LES PRÉCÉDENTS PIA

À la fin du premier semestre 2017, 2,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement étaient ainsi consommés.

Au cours de ces six premiers mois, huit conventions ont été conclues pour l'application du PIA 3 sur les trente attendues.

Liste des huit conventions conclues depuis le 1er janvier 2017

- convention du 14 février 2017 entre l'État et l'ANR relative à l'action « Écoles universitaires de recherche » ;

- convention du 14 février 2017 entre l'État et l'ANR relative à l'action « Nouveaux cursus à l'université » ;

- convention du 21 mars 2017 entre l'État et l'ANR relative à l'action « IHU 2 » ;

- convention du 4 mai 2017 entre l'État et l'ADEME relative à l'action « Concours d'innovation » ;

- convention du 7 avril 2017 entre l'État et Bpifrance relative à l'action « Accompagnement et transformation des filières » ;

- convention du 7 avril 2017 entre l'État et Bpifrance relative à l'action « Concours d'innovation » ;

- convention du 10 mai 2017 entre l'État et la CDC relative à l'action « Territoires d'innovation de grande ambition » ;

- convention du 21 septembre 2017 entre l'État et l'ANR relative à l'action « Programmes prioritaires de recherche ».

Source : réponse au questionnaire budgétaire. A la date du 6 novembre 2017, aucune nouvelle convention n'avait été signée.

En outre, par décision du Premier ministre du 2 mars 201713(*) l'enveloppe initialement consacrée à l'action 01 « Soutien à l'initiative collaborative » au sein du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » du PIA 3 a été affectée à l'action du PIA 1 « Projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité ». En effet, cette nouvelle action prend le relais de la précédente et il est apparu plus adapté à l'État de conserver la convention du 13 octobre 201014(*).

D'après le Commissariat général à l'investissement, l'intégralité des conventions devrait être signée d'ici la fin de l'année, à l'exception de l'action 09 « Grands défis » du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », pour laquelle aucun crédit de paiement n'est d'ailleurs prévu sur la période 2018-202015(*).

Toutefois, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur spécial ont laissé entendre qu'un délai plus important pourrait être pris pour conclure l'ensemble des conventions, soit parce que les crédits de paiement ne sont pas nécessairement prévus pour être inscrits, soit parce qu'une réflexion serait menée quant aux objectifs recherchés et aux modalités retenues pour les atteindre.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, quatre appels à projets ont été lancés et deux ont abouti à la désignation de bénéficiaires pour l'action « nouveaux cursus à l'université » et « constitution d'écoles universitaires de recherche ».

Les deux appels à projets ayant abouti à la sélection de bénéficiaires


· L'appel à projets relatif à la première vague des « nouveaux cursus à l'université » a ainsi conduit au dépôt de 66 projets auprès de l'ANR et 17 d'entre eux ont été sélectionnés par le jury international. Ils bénéficieront à ce titre d'un soutien financier prenant la forme d'une dotation décennale d'un montant global de 150 millions d'euros, l'enveloppe allouée à chaque projet sur dix ans s'élevant entre 3,1 millions d'euros (projet de passeport pour la réussite étudiante « MonPassPro » à l'université Clermont Auvergne) et 15,9 millions d'euros (projet de collège universitaire Paris Seine par la Communauté d'universités et établissements - Comue - Paris Seine).


· La constitution d'écoles universitaires de recherche vise à développer en France le modèle étranger des Graduate schools, en rassemblant formation et recherche dans le cadre d'un domaine scientifique (formations de masters et de doctorats adossés à des laboratoires de recherche de haut niveau), afin de renforcer leur attractivité et leur visibilité à l'international. Dans le cadre de la première vague de l'appel à projets, 29 des 191 projets évalués ont été retenus par le jury international. Ils bénéficieront ainsi d'une enveloppe globale de 216 millions d'euros prenant la forme d'une dotation décennale.

Le financement par projet va de 3,8 millions d'euros (Institute of acoustics graduate school pour l'université du Mans) à 16,2 millions d'euros (Aix-Marseille Université pour la création deux écoles universitaires de recherche et Université de Bordeaux pour trois écoles). Par ailleurs, le communiqué de presse du 24 octobre 2017 du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation et du Commissariat général à l'investissement précise que 13 projets intègrent des laboratoires d'excellence (LABEX) et qu'en conséquence, ces derniers voient leurs dotations non consommables prolongée pour la durée du projet, soit dix ans, et pour un montant global de 148 millions d'euros.

Source : commission des finances

Les deux autres appels à projets engagés dans le cadre du PIA 3 concernent :

- l'action 02 « Programmes prioritaires de recherche » du programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche », sur la thématique « make our planet great again » et faisant suite à l'Accord de Paris sur le climat de décembre 2015. Il vise ainsi à permettre à des chercheurs ne résidant pas actuellement en France de venir travailler au sein de laboratoires français sur des projets de recherche de haut niveau, destinés à faire face aux changements climatiques et planétaires ;

- l'action 04 « Nouveaux écosystèmes d'innovation » du programme 422 « Valorisation de la recherche » avec la création de nouveaux Instituts hospitalo-universitaires (IHU). Après avoir été lancé en mars 2017, l'appel à projets a finalement été reporté pour être de nouveau ouvert le 26 octobre dernier après plusieurs changements d'orientation souhaités par le Gouvernement16(*).

En outre, un appel à manifestation d'intérêt est actuellement en cours pour l'action « Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition » dans son volet mis en oeuvre par la Caisse des dépôts et consignations. 117 projets ont été déposés et sont en train d'être évalués. Une vingtaine d'entre eux devraient être retenus.

Les opérateurs ne se sont donc avancés que sur assez peu de projets dans le cadre du PIA 3, dans l'attente de la confirmation de l'avenir du PIA et des orientations qui lui seraient données, mais aussi des engagements budgétaires nécessaires pour assurer sa concrétisation. En effet, en l'absence de crédits de paiement, il était moins évident de s'engager dans la mise en oeuvre concrète des actions.

Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur spécial ont mis en évidence le fait que, dans ce contexte, le PIA 3 connaîtrait un démarrage plus lent. Par ailleurs, l'ouverture progressive des crédits de paiement, à l'occasion des lois de finances, engendre nécessairement un séquençage différent des précédents PIA17(*).

B. DE PROBABLES CHANGEMENTS D'ORIENTATION À ATTENDRE

1. Certaines actions peuvent aisément s'intégrer dans les orientations fixées par le nouveau Gouvernement

Certaines actions entrent déjà aisément dans les axes définis par le Gouvernement dans le cadre du « Grand plan d'investissement ».

Ainsi en est-il, par exemple, de l'action 04 « Adaptation et qualification de la main d'oeuvre » du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises », qui participe de l'axe « Édifier une société de compétences », ou encore de l'ensemble des actions du PIA 3 en faveur de l'innovation et qui rejoignent pleinement les objectifs du plan pour « ancrer la compétitivité sur l'innovation ».

De même, l'accélération de la transition écologique, qui constitue également un des axes du « Grand plan d'investissement », devrait se concrétiser dans le cadre de diverses actions du PIA 3 :

- au niveau de la recherche, avec l'appel à projets « make our planet great again » de l'action 02 « Programmes prioritaires de recherche » du programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » précité ;

- pour valoriser la recherche, avec le volet « démonstrateurs de recherche de la transition énergétique et écologique » de l'action 03 « démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition » du programme 422 « Valorisation de la recherche », poursuivant ainsi ce qui a déjà été développé dans les précédents programmes ;

- dans le même esprit, l'action 05 « Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants » du même programme comprend un volet « transport » dont l'opérateur est l'Adème ;

- enfin, dans le domaine de l'innovation, l'action 05 « concours d'innovation » du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » qui, pour 150 millions d'euros confiés à l'Adème, permet d'octroyer une aide financière à des entreprises à très fort potentiel de croissance sur le thème de la transition écologique.

Au-delà du « Grand plan d'investissement », les crédits du PIA consacrés à l'innovation pédagogique peuvent également contribuer à l'action pilotée par le ministère de l'enseignement supérieur afin de répondre aux enjeux de la diversification des parcours en licence.

Pour toutes ces actions, c'est la définition des cahiers des charges des prochains appels à projets qui permettra d'orienter pleinement le PIA 3 dans le sens des objectifs définis par le Gouvernement.

2. D'autres actions seront redéfinies voire pourraient être remises en cause

Il est fort probable que de nouvelles orientations soient données à certaines actions du PIA et même que quelques-unes soient remises en cause.

Cela s'est d'ailleurs déjà concrétisé dans le cadre de la création de nouveaux instituts hospitalo-universitaires (IHU). Alors qu'un appel à projets avait été lancé en mars 2017, le Gouvernement a décidé de le reporter à quelques jours de la date butoir de remise des dossiers et de lui apporter un certain nombre de modifications.

Ainsi, dans un communiqué de presse conjoint du 2 octobre 2017, Agnès Buzyn, ministre de la Santé, et Frédérique Vidal, ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, ont indiqué que « l'évaluation à mi-parcours [des premiers IHU] confirm[ait] le grand intérêt scientifique des projets mais soulève des questions à ce jour non résolues concernant la gouvernance et le modèle économique à terme. »

En conséquence, un nouvel appel à projets a été relancé jeudi 26 octobre 2017, pour une remise des dossiers jusqu'au 15 décembre 2017. Il diffère en particulier du précédent par :

- la création de 2 IHU et non plus de 3 ;

- l'enveloppe financière allouée qui n'est plus que de 100 millions d'euros (au lieu de 200 millions d'euros initialement prévue), correspondant à 50 millions d'euros pour chaque IHU créé ;

En outre, en termes de gouvernance, il est demandé qu'il ne soit plus créé spécifiquement de fondations de coopération scientifique (FCS) pour porter ces IHU.

Autre exemple, l'avenir reste incertain pour le « plan numérique à l'école » tel qu'il a été mis en place sous le précédent gouvernement. En conséquence, en fonction des nouvelles dispositions qui seront prises, l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » du programme 421 pourrait évoluer pour ce qui concerne son volet « enseignement scolaire ». La Caisse des dépôts et consignations, opérateur pour cette action, attend de connaître les orientations finalement retenues.

Il paraît tout-à-fait logique que de telles évolutions soient opérées et que le PIA puisse répondre, le cas échant, aux priorités définies par le nouveau Gouvernement.

Cependant, il conviendra de rester vigilant quant aux choix opérés et de s'assurer que certains projets pourtant essentiels, notamment en matière de recherche et d'enseignement supérieur, ne soient pas remis en cause.

De même, il convient d'éviter, comme pour le cas des IHU, que des appels à projets déjà bien avancés ne soient brutalement stoppés, alors que des structures ont déjà pu travailler plusieurs mois et que le processus de sélection est enclenché.

Actuellement, comme indiqué précédemment, la seule action dont la concrétisation semble réellement incertaine est « Grands défis ».

Dotée de 700 millions d'euros en autorisations d'engagement mais d'aucun crédit de paiement pour 2018 ni pour 2019 et 2020 d'après la programmation triennale, cette action vise à soutenir des entreprises innovantes par la prise de « gros tickets » de 100 à 200 millions d'euros, en particulier dans les secteurs des nouvelles technologies en matière de santé (medtechs) ou de finance (fintechs).

Tout en mettant en évidence le fort dynamisme des entreprises françaises dans ce secteur, le rapporteur spécial de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, avait souligné l'an dernier, dans son rapport sur la mission, que « la seule inscription des crédits ne saurait garantir la capacité du PIA et de l'opérateur (la Caisse des dépôts et consignations) à prendre des risques par définitions très importants compte tenu de la nature même de ces projets - d'autant que le fonds de fonds « Grands défis » a vocation à demeurer, comme toujours, un investisseur minoritaire, ce qui implique que d'autres acteurs soient déterminés à prendre ce risque. En d'autres termes, il n'est pas certain que cela suffise à « retenir en France » les prochains Blablacar et autres Criteo ».

Il avait également marqué son étonnement quant au fait que ce programme pourrait « financer toute transformation de modèle économique, (...) dans le domaine de la culture par exemple ». Il existait notamment un risque que le PIA soit ainsi utilisé pour contribuer au financement de la rénovation du Grand Palais. Dans ce cas, votre rapporteur spécial ne peut qu'à son tour craindre ce risque de débudgétisation évident et noter qu'un tel détournement de l'esprit du PIA ne paraît plus envisagé à ce stade.

3. La crainte d'une réallocation des crédits du PIA au sein du « Grand plan d'investissement » apparaît politiquement peu crédible

Votre rapporteur spécial s'est également interrogé sur le fait que le PIA puisse faire l'objet de réallocations de crédits avec les autres actions du « Grand plan d'investissement ». En effet, le rapport remis au Premier ministre par Jean Pisani-Ferry prévoit expressément des réallocations de crédits chaque année au sein du plan, afin d'adapter les investissements aux résultats obtenus et de concentrer les efforts sur ce qui fonctionne.

En principe, les crédits du PIA pourraient donc être réalloués à d'autres actions du GPI.

Toutefois, en pratique, ces mouvements devront passer par la voie législative, dans le cadre de redéploiement de crédits, en fonction des ministères concernés et des montants en jeu.

En outre, les règles exceptionnelles applicables au PIA - et notamment le fait qu'il n'entre pas dans les normes de dépenses, contrairement aux autres crédits du « Grand plan d'investissement » - rendent ces mouvements moins probables.

Enfin, d'un point de vue politique, une telle réallocation des crédits reviendrait à remettre en cause l'enveloppe initiale de 10 milliards d'euros pour le PIA 3, ce qui pourrait susciter de vives réactions, notamment dans les secteurs de la recherche et de l'enseignement supérieur.

C. DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT POUR L'ESSENTIEL BIENVENUES, QUI DEVRONT FAIRE LEURS PREUVES PAR LES RÉSULTATS OBTENUS

Sur le fond, les actions financées par le PIA 3 correspondent à des dépenses plutôt justifiées et attendues afin de maintenir l'investissement public dans des secteurs à fort potentiel pour l'avenir.

Elles prolongent et renforcent aussi les programmes mis en oeuvre dans le cadre des précédents PIA. Ainsi en est-il notamment des instituts hospitalo-universitaires (IHU) ou encore du fonds national post-maturation « Frontier venture », destiné à prendre le relai des structures de valorisation à l'issue de la maturation des projets. De même, plusieurs fonds figurant au sein du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » s'inscrivent dans la continuité de ceux déjà mis en place (fonds national d'amorçage, fonds de fonds « Multicap croissance »).

Pour autant, certaines actions restent plus critiquables, soit parce qu'elles procèdent de débudgétisations manifestes, par exemple pour le financement du réacteur Jules Horowitz ou encore avec certaines aides accordées pour le développement des entreprises au sein du programme 423, soit parce que des réserves peuvent être émises sur leur opportunité. Ainsi, par exemple, Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » a recommandé, dans son contrôle budgétaire sur les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT), d'envisager « avec prudence » l'intégration éventuelle de l'activité des incubateurs de la recherche publique au sein de ces sociétés (action 01 « Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs » du programme 422 « Valorisation de la recherche »)18(*). De même, comme évoqué précédemment, l'action 09 « Grands défis » du programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » ne manque pas d'interroger sur la pertinence des projets susceptibles d'être financés par son champ très large.

Par ailleurs, s'agissant en particulier des actions tournées vers l'innovation des entreprises, il n'est pas à exclure que certaines interventions ne conduisent à du saupoudrage, voire ne provoquent un effet d'aubaine ou d'éviction (pour l'investissement en fonds propres).

En tout état de cause, il est indispensable que les actions des PIA fassent l'objet d'évaluations poussées, permettant de mesurer les résultats obtenus et l'impact des actions menées sur la politique publique visée. À ce titre, votre rapporteur spécial a porté un intérêt tout particulier à la démarche d'évaluation ex-post actuellement entreprise par l'Adème auprès des bénéficiaires de ses actions.

Enfin, le PIA 3 est marqué par un montant important de fonds propres (4 milliards d'euros sur les 10 milliards d'euros votés en 2017) parmi ses moyens de financement. Il faut espérer que ces crédits pourront bien être utilisés car, d'après les informations recueillies lors des auditions de votre rapporteur spécial, certains opérateurs s'interrogent, compte tenu de leurs expériences dans les PIA 1 et 2, sur la possibilité de trouver suffisamment de projets à financer par de telles prises de participation. Cela peut s'avérer d'autant plus compliqué quand aucun soutien aux dépenses d'ingénierie n'est par ailleurs prévu en complément pendant la phase de définition des projets.

D. LA CONFIRMATION D'UNE GESTION ET D'UN SUIVI RENDUS PLUS COMPLEXE PAR L'OUVERTURE ANNUELLE DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le fait que les autorisations d'engagement et les crédits de paiement n'aient pas été intégralement ouverts et versés aux opérateurs conduit à une gestion différente et davantage sous contrainte des actions par les opérateurs.

Des auditions organisées par votre rapporteur spécial, il ressort que le pilotage des actions s'avèrera ainsi plus complexe puisque les opérateurs devront ajuster au plus près les engagements aux crédits réellement disponibles sur les comptes au Trésor. Chaque action mise en oeuvre nécessitera de déterminer une « chronique » adaptée des engagements et une anticipation beaucoup plus fine des décaissements prévus et réalisés.

Afin que les opérateurs puissent disposer d'une certaine visibilité, le Commissaire général adjoint à l'investissement, Thierry Francq, a adressé une lettre de cadrage aux quatre opérateurs, tendant à leur préciser ces nouvelles modalités et à leur indiquer les crédits de paiement inscrits sur leurs actions. Surtout, elle leur donne une « première estimation de la capacité d'engagement permise par ces [crédits de paiement] pour la période 2017-2020. »

Pour chaque appel à projets, les opérateurs devront en particulier déterminer précisément le montant d'engagement possible et « l'instruction des projets devra présenter la trajectoire de décaissements liée à l'engagement envisagé ».

Exemple d'échéancier prévisionnel (2017-2020)
Engagements et décaissements pour les actions confiées à l'Adème

Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la lettre de cadrage du CGI à l'Adème

Le versement annuel de crédits de paiement risque aussi de conduire à des « à-coups » dans la mise en oeuvre du PIA alors que, justement, beaucoup de ses actions exigent un travail sur le long terme et une stabilité des procédures.

Une certaine frilosité des opérateurs est également possible : ils pourraient systématiquement attendre que les crédits soient disponibles pour finaliser le cahier des charges et lancer l'appel à projets.

Il est à noter que le suivi de la mise en oeuvre du PIA sera rendu également plus difficile pour le Parlement, lequel devra à la fois s'intéresser à l'exécution des crédits de paiement au niveau du budget de l'État mais aussi au niveau de chaque opérateur, en s'assurant que les crédits sont conformes aux prévisions de la convention conclue avec l'État, que les engagements pris par les opérateurs sont cohérents avec les crédits ouverts mais encore que ces derniers restent suffisants pour couvrir les besoins des exercices précédents.

E. VERS UNE REDÉFINITION DU POSITIONNEMENT DU CGI ?

Dans le cadre du « Grand plan d'investissement », le rapport de préfiguration remis par Jean Pisani-Ferry au Premier ministre le 25 septembre 2017 prévoit que le Commissariat général à l'investissement (CGI) évolue pour « voir son fonctionnement rénové ». Pour le suivi du plan en lui-même, une « structure légère » devrait être instaurée - un « secrétariat des investissements » - et elle prendrait appui sur le CGI.

Des auditions réalisées par votre rapporteur spécial, il apparaît que la gouvernance du « Grand plan d'investissement » reste encore floue et que le rôle du CGI n'est pas non plus clairement défini.

Pour le pilotage du PIA 3, il devrait conserver le rôle central qui lui était attribué auprès du Premier ministre depuis le lancement du premier programme. Toutefois, son organisation et son fonctionnement pourraient probablement évoluer, un changement de nom n'étant pas non plus à exclure.

Pour les autres actions du « Grand plan d'investissement », il devra s'adapter puisqu'elles sont directement portées par les ministères concernés, lesquels disposent des crédits inscrits en loi de finances. D'après le rapport de Jean Pisani-Ferry, les ministères sont ainsi responsabilisés, « après une décennie marquée par un certain dualisme entre impulsion réformatrice et routine gestionnaire ». Le CGI jouera alors davantage un rôle de coordonnateur et de garant de la cohérence du plan dans sa mise en oeuvre.

Sous l'effet de ce plan, il n'est pas à exclure que l'on constate également une accentuation du poids des ministères dans la mise en oeuvre du PIA 3, dans la définition des actions menées et des appels à projets lancés.


* 13 Décision n° 2017-PSPC-06 du 2 mars 2017 du Premier ministre.

* 14 Convention du 13 octobre 2010 entre l'État et OSEO Innovation relative au programme d'investissements d'avenir (action « renforcement des pôles de compétitivité » et volet « projets de recherche et développement structurants des pôles de compétitivité »)

* 15 Cf. en annexe du présent rapport, l'état de signature des conventions.

* 16 Cf. infra le 2 du B du présent II.

* 17 Cf. le D du présent II.

* 18 Rapport d'information n° 683 (2016-2017) de M. Philippe Adnot au nom de la commission des finances du Sénat, « Les SATT : des structures de valorisation de la recherche publique qui doivent encore faire la preuve de leur concept ».