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Travaux de la commission des affaires sociales



Mardi 26 octobre 2004

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Cohésion sociale - Audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail - Lettre rectificative

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, sur la lettre rectificative au projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, s'est félicité de l'occasion qui lui était donnée de présenter à la commission des affaires sociales les huit articles relatifs à la réforme du licenciement économique et à la création d'une convention de reclassement personnalisé qui ont été ajoutés, par voie de lettre rectificative, au projet de loi de programmation de cohésion sociale.

Il a salué l'ampleur du travail réalisé par les trois rapporteurs sur ce texte, tout en reconnaissant que la lettre rectificative avait alourdi leur charge de travail de façon importante. Il s'est néanmoins dit convaincu que cet effort était justifié car ce texte permettra de doter les entreprises, comme les salariés, d'instruments pour faire face, dans des conditions équilibrées de sécurité et de flexibilité, aux nécessaires mutations économiques.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a considéré que le régime des licenciements économiques souffrait en France d'un triple handicap. En premier lieu, centré sur une gestion « à chaud » des difficultés, il n'incitait pas les entreprises à anticiper sur les évolutions de l'emploi. En deuxième lieu, son aspect procédurier débouche sur la confrontation plutôt que sur le dialogue. Enfin, son caractère, profondément inégalitaire, laisse sans garantie de reclassement plus de 80 % des salariés en cause. A ce titre, il a rappelé que 20 % uniquement des 200.000 licenciements économiques comptabilisés en 2003 étaient intervenus dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi et que la moitié d'entre eux seulement concernait des entreprises de plus de mille salariés dans lesquelles existait un véritable dispositif de reclassement. Il a observé par conséquent que, dans près de 90 % des cas, les salariés licenciés n'avaient droit à aucune mesure particulière d'accompagnement et de reclassement de nature à leur permettre de retrouver un emploi.

Il a jugé qu'une telle situation, qui était préjudiciable aussi bien aux salariés qu'aux entreprises, ne pouvait pas perdurer. C'est pour cette raison que le Gouvernement avait suspendu, en janvier 2003, les dispositions de la loi de modernisation sociale et avait encouragé les partenaires sociaux à rechercher un accord sur des règles plus efficaces et plus équilibrées.

Après avoir regretté l'échec de deux années de négociations qui n'ont pas abouti, malgré le délai supplémentaire ouvert par la loi du 30 juin 2004, il a observé que l'avant-projet de loi sur la prévention des licenciements économiques et sur la création d'une convention de reclassement pour l'ensemble des salariés avait respecté le calendrier annoncé aux partenaires sociaux au mois de juin, puis à la fin du mois d'août.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a indiqué que ce projet avait été présenté à la sous-commission des accords de la Commission nationale de la négociation collective (CNNC) le 15 octobre 2004, examiné par le Conseil d'État avant d'être présenté au Conseil des ministres, et qu'il avait été tenu compte des différentes analyses et prises de position qui s'étaient exprimées lors de ces consultations. Pour procéder avec rapidité et mettre fin à la situation transitoire née de la suspension de la loi de modernisation sociale, le Premier ministre avait décidé de joindre ce texte au projet de loi de programmation déjà déposé sur le Bureau du Sénat au moyen de la procédure de la lettre rectificative.

Il a estimé qu'il s'agissait d'un choix cohérent dans la mesure où l'accompagnement des restructurations et l'amélioration du reclassement des salariés licenciés s'inscrivaient pleinement dans les objectifs du volet emploi du plan de cohésion sociale.

Il a considéré que la technique de la lettre rectificative respectait les prérogatives du Parlement, ce que n'aurait pas permis le dépôt d'un amendement gouvernemental en séance publique.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a estimé que le contenu de cette lettre rectificative comportait trois avancées essentielles, et d'abord le renforcement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, par l'introduction d'une obligation de négocier sur ces sujets tous les trois ans, dans les entreprises et dans les branches, voire dans les groupes. Il s'agit, par le dialogue, de permettre aux entreprises d'anticiper sur les mutations de l'emploi et de donner aux salariés les moyens de s'y préparer.

Il a souligné, en deuxième lieu, que le dispositif proposé permettait un traitement négocié et si possible « à froid », des restructurations et des licenciements économiques par la conclusion d'accords de méthode et qu'il s'inspirait ainsi de l'exemple de nos principaux partenaires de l'Union européenne, comme de l'expérimentation menée en France depuis deux ans.

Il s'est félicité en troisième lieu de la création d'un dispositif de reclassement personnalisé pour les salariés des entreprises de moins de mille salariés, en précisant que sa durée devrait s'établir à environ huit mois et permettre au salarié, ayant le statut de « stagiaire de la formation professionnelle », de bénéficier d'actions d'accompagnement, de formation et de validation des acquis de l'expérience. Il a précisé que les droits à formation acquis par le salarié dans son entreprise seront doublés, qu'il bénéficiera, pendant toute la durée du dispositif, d'une rémunération versée par l'Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) et que les actions de formation et d'accompagnement seront menées sous l'égide des maisons de l'emploi ou des agences de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) sur le modèle des cellules de reclassement interentreprises.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a observé qu'au-delà de ces trois avancées majeures, qui correspondaient d'ailleurs aux points de convergence qui s'étaient dégagés au cours de la négociation interprofessionnelle, le projet comportait deux autres séries de dispositions importantes pour renforcer la sécurité des procédures et sauvegarder la compétitivité.

Sur le premier point, il a estimé que les règles introduites par la loi de modernisation sociale suscitaient des contentieux inutiles et décourageaient la négociation et que la présente lettre rectificative avait précisément pour objet de renforcer la sécurité juridique en définissant les règles applicables en matière de délais de recours contentieux.

Il a relevé qu'il sera mis fin à l'obligation d'élaborer un plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) à chaque fois qu'est envisagée une évolution interne des emplois dans l'entreprise et que, désormais, une telle procédure ne s'imposera que dans l'hypothèse où les salariés ont refusé la proposition qui leur est faite.

Pour ce qui concerne l'article L. 321-1 du code du travail qui définit le champ de la procédure de licenciement économique, il a indiqué que le Gouvernement avait renoncé, après l'avoir un temps envisagé, à expliciter la notion de motif économique, qui n'est définie dans le code du travail que de façon partielle.

A ce titre, M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a rappelé que la jurisprudence de la Cour de cassation avait permis, au fil des années, de clarifier la portée de cette notion et qu'une entreprise pouvait recourir au régime du licenciement économique dans quatre hypothèses : lorsqu'elle rencontre des difficultés économiques ; lorsqu'elle est confrontée à une mutation technologique ; lorsqu'elle est conduite à cesser son activité ; et, enfin, lorsqu'il lui faut sauvegarder sa compétitivité.

Il a considéré que ces règles apparaissaient réalistes et équilibrées, dans la mesure où elles prennent en compte les impératifs d'une économie ouverte à la concurrence, sans pour autant méconnaître le caractère lourd de conséquence d'une décision comme un licenciement, qui ne peut être prise à la légère et sans motifs déterminants.

Après avoir jugé que le point d'équilibre trouvé par la Cour de cassation semblait satisfaisant, il a indiqué que le Gouvernement n'avait pas souhaité ouvrir de polémique inutile sur ce sujet délicat et décidé ainsi de laisser les dispositions de l'article L. 321-1 du code du travail en l'état, ce qui ne devait pas être interprété comme une reculade ou un revirement.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a également relevé que le projet de loi organisait la revitalisation des bassins d'emplois touchés par les restructurations.

Soulignant que ces dernières pouvaient gravement déstabiliser un bassin d'emploi, notamment par des effets en chaîne sur les sous-traitants et les fournisseurs de l'entreprise, il a indiqué que le projet de loi permettra à l'État, à travers la mission interministérielle pour les mutations économiques (MIME) et la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), d'intervenir pour conduire l'entreprise en cause à contribuer à l'implantation de nouvelles activités.

Au terme de cette présentation des principales dispositions de la loi, il a insisté sur la nécessité de mettre un terme à certaines interrogations et de dissiper des malentendus.

Après avoir indiqué que le Gouvernement n'avait nulle intention de faciliter les licenciements économiques, il a souligné que cette lettre rectificative ne modifiait aucune des règles qui protègent les salariés mais visait, à l'inverse, à prévenir les licenciements économiques, en facilitant les mutations internes à l'entreprise et en favorisant la gestion prévisionnelle et négociée des emplois et des compétences.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a estimé par ailleurs que, loin de créer une quelconque différence de traitement entre les salariés selon la taille de l'entreprise, le projet remédiait à l'inégalité dont sont aujourd'hui victimes les salariés des petites et moyennes entreprises (PME).

Rappelant que seuls les salariés des entreprises de plus de mille salariés ont droit actuellement à un mécanisme de reclassement en cas de licenciement économique (le congé de reclassement), que les autres ne peuvent prétendre à de telles mesures que dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) et en fonction de la situation financière de l'entreprise qui les licencie, il s'est réjoui qu'à l'avenir, tous les salariés, quelle que soit la taille de l'entreprise qui les emploie, puissent bénéficier d'actions de reclassement à travers la convention de reclassement personnalisé.

Pour conclure, M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a considéré qu'il était urgent que notre pays dispose d'une législation permettant à ses entreprises et à ses salariés de s'appuyer sur une gestion modernisée et négociée des emplois et des compétences, et qu'il en allait de la croissance et de la compétitivité de notre pays.

M. Alain Gournac, rapporteur, a demandé quelles étaient les différences entre la convention de reclassement personnalisé et les conventions de conversion antérieures à la loi de modernisation sociale et pourquoi il était prévu de supprimer le plan d'action au retour à l'emploi anticipé dit « pré-PARE ».

Il s'est interrogé sur le bilan des accords de méthode autorisés à titre expérimental depuis le début de 2003 et qui figurent à nouveau dans ce texte.

Il a demandé quel bilan le ministre tirait de l'application de l'article 118 de la loi de modernisation sociale relative à la participation des employeurs qui licencient à la revitalisation des bassins d'emploi et quelles étaient les différences entre ces dispositions et la réforme proposée à l'article 37-6 du projet de loi.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a indiqué que 180 accords de méthode avaient été signés depuis le début de l'année 2003, dans des entreprises de toutes tailles, par l'ensemble des partenaires sociaux, y compris Force ouvrière (FO) et la Confédération générale du travail (CGT), et que 25 % d'entre eux traitaient de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Il a considéré que ces accords avaient par là même facilité le reclassement des salariés et favorisé le maintien d'un maximum d'emplois.

S'agissant de la convention de reclassement personnalisé et du plan d'action au retour à l'emploi anticipé, il a observé que ces demandes d'accompagnement permettaient de réduire de 20 à 25 % la durée du chômage et précisé que des études récentes réalisées tant par l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) que par la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) témoignaient d'une neutralité financière du dispositif d'ensemble. Il a considéré qu'il convenait, notamment dans les PME, d'établir une bonne articulation entre les dispositions législatives et l'apport de la négociation collective.

Il a ensuite relevé l'importance des maisons de l'emploi, le rôle souvent mal connu de la MIME, et annoncé qu'il souhaitait, avec Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, voir leur action renforcée sur le plan local.

M. Nicolas About, président, s'est demandé quelle pourrait être la participation demandée aux entreprises en termes de revitalisation industrielle lorsqu'elles sont confrontées à des difficultés économiques, à une mutation technologique, ou lorsqu'elles sont conduites à cesser leur activité.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a cité l'exemple de l'entreprise Lustucru qui, en choisissant de ne pas reprendre la production sur son site d'Arles après les inondations survenues l'année dernière, devra mettre au service de la revitalisation du site une grande partie des sommes qu'elle recevra dans le cadre de l'indemnisation de ce sinistre. Il a précisé que l'objet de ces dispositifs consistait à éviter que des entreprises procèdent par surprise, par exemple le week-end, à un arrêt de la production suivi d'un déménagement à l'étranger de l'outil de travail, plaçant ainsi les salariés devant un fait accompli et un sinistre social.

M. Roland Muzeau a souligné les conditions de travail déplorables dans lesquelles il a été procédé à l'étude des dispositions de la présente lettre rectificative. Il a regretté notamment que très peu de sénateurs aient eu la possibilité matérielle d'assister aux auditions préparatoires.

Revenant sur les protestations émises par le mouvement des entreprises de France (MEDEF) quant à l'absence de modification des dispositions du code du travail relatives au licenciement économique, il a considéré que la question avait été tranchée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et que cette prise de position tendait à occulter le contenu de la présente lettre rectificative. Revenant sur l'exposé du ministre, il a jugé que les huit articles qu'il avait présentés remettaient bel et bien en cause, tous à des degrés différents, les avantages des salariés, comme d'ailleurs la jurisprudence Michelin, et estimé de façon générale que ce texte apparaissait défavorable à l'emploi. Il a également déploré que les voies de recours se trouvent limitées, ce qui ne pourrait qu'affaiblir les rapports de force dans les entreprises. Il s'est enfin inquiété des suggestions d'amendements préconisées par le MEDEF qui, si elles venaient in fine à être intégrées dans la lettre rectificative lors des débats parlementaires, viendraient remettre en cause l'équilibre initial du texte, que certaines organisations syndicales considèrent pour leur part équitable.

Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé si les dispositions de la présente lettre rectificative, en s'ajoutant à celles de la directive sur la négociation collective et le dialogue social pour les entreprises à dimension européenne, ne pourraient pas avoir des effets pervers en décourageant les investissements et en imposant un niveau de contraintes trop élevé.

Elle s'est également interrogée sur les termes très directifs employés à l'article 37-6 de la lettre rectificative en se demandant si de telles dispositions ne risqueraient pas, en incitant les entreprises à s'installer dans des pays étrangers, à ruiner les objectifs poursuivis en termes de revitalisation des bassins d'emploi. Elle s'est enfin enquise du rôle des MIME au regard de la réforme de l'État.

Rappelant que l'île de la Réunion était caractérisée par un taux de chômage très élevé et un déséquilibre accentué du marché du travail, avec 40.000 offres d'emploi seulement - dont la moitié dans le secteur non marchand - face à 100.000 demandes d'emploi, Mme Anne-Marie Payet a regretté la suppression des contrats individuels de formation (CIF). Elle a souhaité savoir s'il était envisageable de prévoir une exception pour les départements d'outre-mer.

M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a réaffirmé qu'il avait parfaitement conscience de la difficulté qu'avait représenté l'examen, dans des délais très courts, des dispositions de la lettre rectificative, mais que pour autant, l'utilisation de cet instrument lui semblait préférable à la technique des amendements du Gouvernement déposés en séance publique, comme cela avait été le cas sous la précédente législature lors de l'examen de la loi de modernisation sociale.

Il a relevé, par ailleurs, que les propositions d'amendement émanant du MEDEF, dont M. Roland Muzeau s'était fait l'écho, montraient précisément que le texte ne lui donnait pas satisfaction. Il a également contesté que cette lettre rectificative se traduise par une remise en cause de la jurisprudence Michelin, qu'elle puisse aboutir à diminuer les droits des salariés ou créer des inégalités selon la taille des entreprises.

En réponse aux préoccupations exprimées par Mme Marie-Thérèse Hermange, il a considéré que le nouveau dispositif destiné à se substituer à l'article 118 de la loi de modernisation sociale sera proportionné à la taille des entreprises et interviendra en simple complément de la directive précitée. Se référant aux pays voisins de la France, il a cité l'exemple du conflit social entre l'entreprise General Motors et le syndicat allemand de la métallurgie IG Metal et indiqué que les objectifs de revitalisation des bassins d'emploi apparaissaient identiques à ceux poursuivis par le Gouvernement.

S'agissant de la situation particulière des départements d'outre-mer, M. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a fait part de la volonté de M. Jean-Louis Borloo, ministre du travail, de l'emploi et de la cohésion sociale, de conduire avec leurs élus une concertation spécifique.

Cohésion sociale - Examen du rapport supplémentaire - Lettre rectificative

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport supplémentaire de M. Alain Gournac sur la lettre rectificative au projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

Au préalable, M. Alain Gournac, rapporteur, a souligné que l'introduction de huit nouveaux articles, par voie de lettre rectificative, dans le projet de loi de cohésion sociale paraissait cohérente dans la mesure où ces dispositions comportaient des avancées notables pour les droits des salariés, notamment ceux travaillant dans les petites et moyennes entreprises.

Il a rappelé que les partenaires sociaux avaient négocié pendant plusieurs mois, sans aboutir à un accord, pour définir de nouvelles règles relatives au licenciement économique et que, pour donner toutes ses chances à cette négociation, il avait lui-même déposé une proposition de loi, adoptée en juin dernier, pour prolonger de six mois la période de suspension des dispositions les plus contestables dans la loi de modernisation sociale. Constatant l'échec des négociations, il a estimé que le Gouvernement prenait aujourd'hui ses responsabilités et que le projet de réforme dont le Sénat avait été saisi constituait le fruit d'une longue concertation avec les organisations syndicales et patronales.

Il a observé que le premier article visait à abroger les dispositions, jusqu'ici suspendues, de la loi de modernisation sociale qui avaient fait l'objet de vives critiques au moment de leur adoption en raison des contraintes excessives qu'elles faisaient peser sur les entreprises.

M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué que plusieurs articles tendaient à réformer le droit du licenciement économique et que l'article 37-2 ouvrait aussi de nouveaux champs à la négociation collective, dans le but de prévenir et de mieux gérer les procédures de licenciements. Parmi celles-ci, il a noté la possibilité de conclure des « accords de méthode » définissant la procédure applicable en cas de licenciements économiques et les modalités de négociation du plan de sauvegarde de l'emploi. Par ailleurs, il a relevé la création d'une obligation de négocier tous les trois ans, dans les entreprises de plus de trois cents salariés, selon la rédaction actuelle, sur la stratégie globale de l'entreprise et ses effets prévisibles sur l'emploi comme sur la mise en place d'un dispositif de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ainsi que sur le maintien dans l'emploi des salariés âgés.

Sur ce point, il a indiqué qu'il proposera un amendement destiné à corriger une erreur manifeste survenue dans sa rédaction dans la mesure où il est fait référence, à une obligation de négociation sur la stratégie de l'entreprise, alors que les travaux préparatoires employaient les termes de négociation sur « les modalités d'information et de consultation du comité d'entreprise sur la stratégie de l'entreprise ».

M. Alain Gournac, rapporteur, a observé que l'article 37-3 avait pour objet principal de revenir sur une jurisprudence de la Cour de cassation, dissuadant les employeurs de proposer à leurs salariés une modification de leur contrat de travail avant d'envisager des licenciements économiques. Il a regretté qu'aujourd'hui, un chef d'entreprise proposant à dix salariés une modification de leur contrat de travail doive présenter et mettre en oeuvre un plan de sauvegarde de l'emploi, sans même attendre leur réponse. Cette disposition aboutit à prendre en compte, dans le calcul du seuil de dix salariés déclenchant le plan de sauvegarde de l'emploi, des salariés qui ne seront pas forcément licenciés. En conséquence, la lettre rectificative propose que l'obligation d'élaborer un plan de sauvegarde de l'emploi ne s'appliquera que si dix salariés expriment leur refus et si l'employeur envisage de les licencier pour motif économique. Sur un plan purement rédactionnel, il a relevé que le même article remplaçait dans le code du travail l'expression « modification substantielle » du contrat de travail, tombée en désuétude, par celle davantage utilisée par les praticiens du droit du travail, de « modification d'un élément essentiel » du contrat.

M. Alain Gournac, rapporteur, a noté que l'article 37-4 créait un droit à convention de reclassement personnalisé au profit des salariés des entreprises de moins de mille salariés qui n'y ont pas accès aujourd'hui, alors même qu'ils représentent 80 % des cas de licenciements pour motif économique. Ces personnes se verront désormais proposer une convention de reclassement leur permettant de bénéficier d'actions d'orientation, d'évaluation des compétences et de formation destinées à favoriser leur retour rapide vers l'emploi. Il a par ailleurs approuvé la possibilité donnée aux salariés licenciés d'activer le reliquat de leur droit individuel à la formation, le financement de ce nouveau dispositif étant partagé entre l'employeur, le régime d'assurance chômage, les organismes participant au service public de l'emploi et l'État, le cas échéant.

Il a considéré néanmoins que le dispositif de reclassement proposé lui semblait quelque peu déséquilibré, en ce qu'il faisait supporter la charge du financement essentiellement sur les petites entreprises et les salariés licenciés. Il a estimé en conséquence qu'il conviendra de mieux définir la durée des conventions de reclassement, dont il n'est fait aucune mention dans le projet de loi. Il a également proposé de tenir compte des inquiétudes des PME, en allégeant autant que possible leurs charges financières, sans bouleverser l'équilibre du texte négocié par les partenaires sociaux.

S'agissant de l'article 37-5 qui vise à sécuriser les procédures de licenciement sur le plan juridique en précisant certains délais de recours devant les tribunaux, M. Alain Gournac, rapporteur, a noté que la longueur des procédures juridiques était mal ressentie par les entreprises. Il a observé que pour remédier à cette difficulté sans remettre en cause le droit des salariés d'ester en justice, la lettre rectificative proposait ce qui semblait représenter un juste milieu : les actions en référé portant sur la procédure de consultation du comité d'entreprise devront être introduites dans un délai de quinze jours ; les recours portant sur la régularité de la procédure de licenciement devront intervenir au plus tard douze mois après qu'elle se sera achevée.

Il a noté que, dans le cadre de l'article 37-6, se trouvait abrogé l'article 118 de la loi de modernisation sociale créant un nouveau dispositif de revitalisation des bassins d'emplois affectés par un plan de licenciements économiques. Il a précisé que les grandes entreprises avaient l'obligation de contribuer à la création d'activités et d'emplois nouveaux lorsqu'elles procèdent à des licenciements d'ampleur, tandis que les entreprises de taille plus réduite avaient une obligation atténuée, l'État étant chef de file pour mener à bien de telles actions dans le bassin d'emploi et définissant, par voie de convention, la contribution que peut apporter l'entreprise. Afin d'améliorer le dispositif proposé par le Gouvernement, il a indiqué qu'il sera amené à proposer quelques modifications, consistant notamment à prévoir une mobilisation plus forte de l'État et un suivi plus efficace de la mise en oeuvre des mesures de revitalisation.

M. Alain Gournac, rapporteur, a noté que l'article 37-7, relatif aux modalités de fonctionnement du comité d'entreprise, précisait que les consultations du comité d'entreprise rendues obligatoires par des dispositions légales, réglementaires ou par un accord collectif, figuraient de plein droit à son ordre du jour, ce qui constituait une mesure de bon sens destinée à éviter le blocage du comité d'entreprise. Il a relevé également que le texte prévoyait désormais que les chefs d'entreprise ne seront pas tenus d'informer le comité d'entreprise avant le lancement d'une offre publique d'achat (OPA) ou d'une offre publique d'échange (OPE). Il a estimé que les dispositions de la loi de modernisation sociale qui avaient posé une règle inverse, présentaient de gros risques au regard du droit boursier, en multipliant les occasions de délit d'initié.

Enfin, il a observé que l'article 37-8 précisait que ces nouvelles dispositions s'appliqueront uniquement aux procédures de licenciement engagées après l'entrée en vigueur de la loi.

M. Roland Muzeau a considéré que, faute d'avoir disposé du temps nécessaire pour analyser la présente lettre rectificative, il n'était pas en mesure d'en commenter les termes de façon détaillée.

Après avoir déclaré qu'il partageait ce jugement, M. Jean-Pierre Godefroy a déploré les conditions de travail inacceptables sur ce texte et indiqué qu'il prendrait position lors de la discussion en séance publique.

Revenant sur les dispositions proposées à l'article L. 37-3 relatives au seuil de dix salariés exprimant leur refus de changer leur contrat de travail, comme facteur déclenchant l'obligation d'élaboration d'un plan de sauvegarde de l'emploi, Mme Catherine Procaccia a jugé qu'il serait plus adapté de faire référence à une proportion déterminée des effectifs de l'entreprise.

M. Louis Souvet a jugé qu'il serait utile, lors des débats, de rappeler les dispositions applicables dans les cas principaux de licenciement.

M. Alain Gournac, rapporteur, a souligné l'impact des effets de seuil dans l'application du droit du travail.

M. Jean-Pierre Godefroy a noté que ces seuils avaient été récemment modifiés par voie d'ordonnance.

La commission a ensuite abordé l'examen des articles et des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 37-2 (négociations obligatoires et autorisation de négocier des accords de méthode), la commission a adopté quatre amendements tendant à corriger des erreurs rédactionnelles.

A l'article 37-3 (modification du contrat de travail proposée pour un motif économique), la commission a adopté un amendement apportant une précision rédactionnelle.

A l'article 37-4 (convention de reclassement personnalisé), elle a adopté cinq amendements. Le premier établit une coordination avec les dispositions relatives au champ de négociation de l'accord interprofessionnel sur les conventions de reclassement personnalisé. Le deuxième vise à renforcer l'usage du droit individuel à la formation des salariés en levant les obstacles qui pourraient s'opposer à l'utilisation et la transférabilité de ces droits pour les personnes licenciées. Le troisième est un amendement de précision. Le quatrième a pour objet de déterminer les modalités de mise en oeuvre de la convention de reclassement et d'encadrer sa durée entre quatre et neuf mois, tout en laissant aux partenaires sociaux le soin de la fixer en fonction des situations locales. Le cinquième tend à affirmer la contribution de l'État au financement des dépenses relatives aux actions de formation.

A l'article 37-6 (équilibre des bassins d'emploi), la commission a adopté trois amendements. Le premier vise à renforcer la participation de l'État à la revitalisation des bassins d'emploi affectés par des licenciements collectifs effectués par les entreprises de moins de mille salariés. Le deuxième est d'ordre rédactionnel. Le troisième présente un double objet : instituer, sous l'autorité du préfet, un système de suivi de la mise en place des mesures de revitalisation proposées et renvoyer à un décret la détermination des conditions dans lesquelles les entreprises dont le siège n'est pas situé dans le bassin d'emploi, ou dont la fermeture totale ou partielle est envisagée, participent à sa revitalisation.

A l'article 37-8 (application dans le temps des nouvelles dispositions introduites par ce projet de loi), elle a adopté deux amendements de nature rédactionnelle.

La commission a enfin adopté la lettre rectificative au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale ainsi amendée.

PJLF pour 2005 - Audition de M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants sur le projet de budget de son ministère pour 2005.

M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a d'abord souligné l'augmentation significative des crédits du projet de budget des anciens combattants pour 2005, après une décennie de baisse, preuve de l'attention que le Gouvernement porte au monde combattant, dans un contexte financier pourtant difficile. La Nation consacrera, en 2005, 3,39 milliards d'euros aux anciens combattants, soit une hausse des crédits par ressortissant de près de + 4 %.

Cette tendance résulte d'abord des mesures de justice, de solidarité et d'équité décidées par le Gouvernement, plusieurs des dispositions prises en 2004 produisant, pour la première fois, leur effet en année pleine. Il a ainsi évoqué l'harmonisation des conditions d'attribution de la carte du combattant en Afrique du Nord, désormais attribuée, pour l'ensemble des appelés d'Algérie, Tunisie et Maroc, à partir de quatre mois de séjour avant le 2 juillet 1962, ainsi que l'augmentation de 15 points des pensions des veuves.

Il a observé, en outre, que l'augmentation du budget en 2005 s'explique par une raison démographique, de nombreux anciens combattants de la guerre d'Algérie atteignant 65 ans, âge à partir duquel ils commencent à percevoir la retraite du combattant.

Il a précisé, par ailleurs, que le projet de budget pour 2005 porte la marque de la priorité sociale retenue par le Gouvernement : en témoigne l'augmentation de près de 4 % des crédits sociaux de l'ONAC, qui atteindront 12,6 millions d'euros, alors qu'ils étaient, jusqu'en 2003, partiellement financés par la réserve parlementaire. Cette hausse a été décidée à la suite des conclusions du rapport consacré aux anciens combattants et leurs veuves dont les revenus sont inférieurs au SMIC, établi en application de l'article 122 de la loi de finances pour 2004.

Abordant la question de l'indemnisation des orphelins des victimes d'actes de barbarie pendant la deuxième guerre mondiale, M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a indiqué que ceux-ci bénéficieront d'une indemnisation identique à celle accordée aux orphelins des déportés de la Shoah par le décret du 13 juillet 2000. 500 dossiers d'orphelins de déportés, de fusillés et de massacrés sont d'ores et déjà en instance de réponse auprès du secrétariat général du Gouvernement. Les crédits nécessaires au financement de cette nouvelle indemnisation sont inscrits au budget du Premier ministre et s'ajoutent donc aux crédits du budget des anciens combattants.

Il a ensuite évoqué la question du « rapport constant », que le Gouvernement a décidé de rendre plus lisible. Le débat récurrent sur l'évolution de la valeur du point de pension va trouver son issue grâce à un mécanisme d'ajustement identique, en niveau et en rythme, à celui applicable au point « Fonction publique ».

Il a également souhaité mettre en perspective son action avec le mouvement, plus large, de réforme de l'État : l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC, qui entre dans sa troisième année, est conforme aux objectifs fixés en 2002 et approuvés par le monde combattant ; l'Institution nationale des Invalides (INI) devrait conclure un contrat du même ordre avant la fin de l'année 2004 et une « démarche qualité » a été engagée dans le domaine des pensions afin de réduire les délais de gestion des dossiers.

M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a constaté que le projet de budget pour 2005 répond à la volonté affirmée par le Gouvernement, dès sa nomination, de répondre aux attentes légitimes des anciens combattants. S'il est impossible, pour 2005, de revaloriser la retraite du combattant, des avancées ont été réalisées depuis lors : la décristallisation des pensions des anciens combattants des pays anciennement sous souveraineté française, l'indemnisation des orphelins des victimes de la barbarie pendant la deuxième guerre mondiale, l'harmonisation des conditions d'attribution de la carte du combattant AFN, l'augmentation des pensions des veuves et celle des crédits sociaux de l'ONAC, le rétablissement du remboursement des cures thermales, la revalorisation de 7,5 points du plafond majorable des rentes mutualistes, la sauvegarde de l'ONAC, la modernisation de l'INI, la création d'un bilan médical gratuit pour les névroses traumatiques de guerre et d'un observatoire de la santé des vétérans et, dans le domaine de la mémoire, la création d'une journée d'hommage aux Harkis et d'une journée nationale d'hommage aux morts pour la France en Afrique du nord.

Enfin, M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a insisté sur le fait que la politique de mémoire est une priorité de son action, dont témoignent les 845 commémorations organisées en 2004 en Normandie, en Provence et à Paris, et qui trouveront leur prolongement en 2005 pour le 60e anniversaire de la victoire sur le nazisme, de la libération des camps de concentration, du retour des prisonniers de guerre et des victimes du service du travail obligatoire et, enfin, de la victoire dans le Pacifique.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis des crédits affectés aux anciens combattants, s'est félicité des progrès enregistrés depuis 2002 en faveur du monde combattant. Il a souhaité connaître le coût des mesures prévues au titre du budget des anciens combattants pour 2005. Revenant sur la publication, le 27 juillet 2004, d'un décret instituant l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie, il s'est interrogé sur l'impact budgétaire et le calendrier de mise en oeuvre de cette mesure. Il a rappelé la revendication des anciens combattants d'Afrique du Nord pour obtenir le bénéfice de la « campagne double ». Il s'est ensuite enquis des principaux axes du projet d'établissement de l'INI. Il a enfin voulu savoir si le Gouvernement envisage, à moyen terme, une revalorisation de la retraite du combattant.

M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a rappelé que le budget des anciens combattants pour 2005 s'élève à 3,39 milliards d'euros, soit une augmentation globale de 0,14 % et une hausse par ancien combattant de 4 % par rapport à 2004. Cette augmentation des crédits résulte d'une évolution démographique contrastée, l'arrivée à l'âge de la retraite de contingents importants d'anciens combattants d'Afrique du Nord compensant la diminution inéluctable du nombre de pensionnés pour invalidité.

Concernant l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie, il a indiqué que l'inscription d'une provision de 20 millions d'euros au budget du Premier ministre a été calibrée en fonction de sa montée en charge, sept à huit mille personnes devant bénéficier de cette nouvelle mesure d'indemnisation.

Il a ensuite expliqué qu'une mission d'études a été confiée à un inspecteur général des affaires sociales sur la question de la « campagne double » pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et qu'un rapport d'étape est attendu pour la fin du mois de novembre 2004.

Abordant ensuite la question de la modernisation de l'INI, il a souligné la nécessité de prévoir des exigences adaptées au type de prestation, hospitalière ou hôtelière, fournie par l'institution. Le projet hospitalier de l'INI a fait l'objet d'une démarche d'accréditation auprès de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), dont les conclusions ont été positives. L'INI s'engage désormais dans l'élaboration d'un contrat d'objectifs et de moyens global, prévoyant notamment le recrutement de professionnels de qualité.

S'agissant enfin de la retraite du combattant, il a précisé que ses services travaillent en concertation avec les associations d'anciens combattants pour déterminer les priorités de chaque exercice budgétaire et que la revalorisation de la retraite n'avait pas été retenue à ce titre pour 2005.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial de la commission des finances, a souligné l'adoption de ce budget à l'unanimité par la commission des finances. L'augmentation des crédits consacrés aux anciens combattants en 2005 contraste avec les dix années précédentes marquées par une baisse moyenne de 2,41 %. Il s'est déclaré, en outre, satisfait de la montée en charge de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

Revenant sur la publication du décret du 27 juillet 2004, il a fait état des réclamations de certains orphelins pour que le décalage de quatre ans entre l'indemnisation des orphelins de confession juive et celle des autres catégories d'orphelins soit compensé, tout en les estimant peu fondées. Il a enfin regretté qu'aucune revalorisation, même symbolique, de la retraite du combattant ne soit prévue en 2005.

M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a expliqué que la mise en oeuvre rétroactive de l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie n'est pas envisageable car la nouvelle indemnisation n'a ni les mêmes causes, ni le même périmètre d'éligibilité, que celle prévue par le décret du 13 juillet 2000.

M. Guy Fischer a fait valoir que l'augmentation de 0,14 % du budget des anciens combattants pour 2005 est due en réalité à la montée en charge de mesures votées en 2003 et 2004. Il a déploré le fait qu'aucune mesure nouvelle ne soit envisagée pour 2005. Évoquant le rapport sur les anciens combattants et leurs veuves disposant de ressources inférieures au SMIC, il a regretté que celui-ci s'en tienne à un simple état des lieux et que la question de la création d'une allocation différentielle de solidarité soit éludée. Il s'est enfin inquiété de la diminution des effectifs de l'ONAC, susceptible de conduire à une remise en cause du service de proximité assuré par ses antennes départementales.

Mme Gisèle Printz a également souligné l'absence de mesure nouvelle dans ce projet de budget, notamment en matière de revalorisation de la retraite du combattant et du plafond majorable des rentes mutualistes du combattant. Elle a fait état de l'injustice frappant certains orphelins exclus du périmètre du décret du 27 juillet 2004. Elle a enfin souhaité connaître l'état d'avancement des négociations avec la fondation « Entente franco-allemande » concernant l'indemnisation des anciens incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes.

Mme Bernadette Dupont a observé que les associations locales d'anciens combattants se prévalent de leurs dépenses d'action sociale en faveur de leurs adhérents à l'appui de leurs demandes de subvention et qu'elles paraissaient donc ignorer l'existence de crédits d'action sociale intégrés dans le budget de l'ONAC.

M. Gilbert Barbier s'est fait l'écho des difficultés de mise en oeuvre de l'harmonisation à quatre mois de la durée de présence requise en Afrique du Nord pour l'obtention de la carte du combattant, insistant sur le fait que cette harmonisation place sur le même plan militaires de carrière et appelés du contingent.

M. Marcel-Pierre Cléach, président du groupe d'études des sénateurs anciens combattants, a regretté l'absence de revalorisation du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant, estimant que cette mesure peu coûteuse recevrait l'assentiment de l'ensemble du monde combattant. Il a souhaité connaître les principales mesures envisagées dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC.

M. Hamlaoui Mékachéra, ministre délégué aux anciens combattants, a tout d'abord rappelé que si l'objectif du rapport consacré aux anciens combattants et leurs veuves disposant de ressources inférieures au SMIC est d'établir un recensement des ressortissants de l'ONAC disposant de faibles ressources, cela ne signifie pas pour autant que le Gouvernement n'envisage pas d'améliorer leur situation.

Revenant sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC, il a rappelé que la réduction des effectifs a été proposée par le conseil d'administration de l'Office lui-même et que les suppressions de postes se sont accompagnées de mesures de restructuration d'un certain nombre de corps de fonctionnaires.

Il a souligné la difficulté à laquelle s'est heurté le Gouvernement pour définir le périmètre d'éligibilité à la nouvelle indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie de la manière la plus large et équitable que possible mais il a reconnu, que dans un certain nombre de cas, le juge devra apprécier in concreto si les conditions d'indemnisation sont réunies.

Abordant ensuite la question de l'indemnisation des alsaciens et des mosellans incorporés de force dans le Reicharbeitsdienst (RAD) et le Krieghilfsdienst (KHD), il a rappelé les démarches entreprises par le Gouvernement auprès de la fondation « Entente franco-allemande », qui en est chargée. Il a souligné la bonne volonté du Gouvernement français, qui a proposé de prendre à sa charge la moitié de l'indemnisation, bien que celle-ci relève normalement de la responsabilité allemande. Il a regretté que la fondation, interprétant très restrictivement ses statuts, ait jusqu'à ce jour refusé toute solution de compromis.

Il a souligné que les subventions attribuées par l'ONAC aux anciens combattants sont des subventions individuelles et qu'elles ne recoupent donc pas entièrement le champ de celles qui sont versées par les collectivités territoriales aux associations locales d'anciens combattants. Il a toutefois concédé l'utilité d'une meilleure coordination de ces subventions, individuelles et collectives, afin d'améliorer l'efficacité globale de l'action sociale en faveur du monde combattant.

Revenant enfin sur les conditions d'attribution de la carte du combattant, il a rappelé que l'harmonisation à quatre mois de la durée de séjour en Afrique du nord requise pour l'obtention de la carte constitue une mesure d'équité dans la mesure où, jusqu'à présent, la durée exigée des appelés du contingent était de douze mois, mais de quatre mois pour les policiers et CRS. Le projet de budget pour 2005 prend en compte les conséquences financières de cette harmonisation sur les dépenses de retraite du combattant.

PJLF pour 2005 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer

Puis elle a procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de budget de son ministère pour 2005.

Après avoir indiqué que le budget du ministère de l'outre-mer pour 2005 s'élève à 1,71 milliard d'euros, soit une progression de 52 % par rapport au projet de budget pour 2004, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a reconnu le caractère artificiel de cette progression. Cette hausse très importante est, en effet, liée au transfert, sur le budget de l'outre-mer, de 678 millions d'euros de crédits destinés à la compensation des exonérations de cotisations sociales dans les départements d'outre-mer, jusque là inscrits au titre du budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Ce transfert permettra de garantir l'application de la loi de programme, puisque la maîtrise globale des crédits sera assurée par le ministère.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souligné les deux priorités que constituent l'emploi et le logement, auxquels les trois-quarts du budget de l'outre-mer sont consacrés.

La politique pour l'emploi, qui mobilise près de 67 % des crédits, soit 1,15 milliard d'euros, repose sur les créations d'emploi, les allégements de charges sociales et la formation professionnelle des jeunes à travers le service militaire adapté (SMA). La fongibilité complète des crédits d'emploi permettra d'assurer avec plus de souplesse et plus d'efficacité le financement des mesures pour l'emploi et l'insertion des publics des plus démunis. La priorité portera sur le développement de l'emploi dans le secteur marchand, sans lequel il n'y a pas de développement durable possible, à travers notamment les contrats d'accès à l'emploi et les dispositifs créés par la loi de programme du 21 juillet 2003 en faveur des jeunes diplômés. En outre, le redéploiement de l'encadrement des unités du SMA permettra d'améliorer encore la formation des jeunes ultramarins. Enfin, les nouvelles mesures en faveur de l'emploi créées par le plan national de cohésion sociale soutenu par M. Jean-Louis Borloo seront, bien entendu, mises en oeuvre outre-mer.

Elle a ensuite assuré que la politique pour l'emploi tiendra compte des enjeux spécifiques de l'outre-mer en matière de formation et de mobilité professionnelles. Ainsi, la dotation de continuité territoriale, qui constitue, selon elle, la véritable mesure nouvelle de ce budget 2005, permettra de compléter, à hauteur de 51 millions d'euros, les aides du ministère destinées à pallier les handicaps structurels des collectivités d'outre-mer. Quant au passeport-mobilité qui permet la prise en charge des billets d'avion vers la métropole des étudiants y poursuivant leur cursus universitaire, son financement sera préservé en 2005. Elle s'est félicitée de la qualité du partenariat qui s'est instauré entre l'État et les collectivités territoriales auxquelles elle continuera d'apporter son soutien.

En ce qui concerne le logement, priorité essentielle de son action ministérielle, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a assuré qu'elle veillerait au maintien du haut niveau d'effort de 2002 et 2003 en faveur de la construction de logements sociaux et de la résorption de l'habitat insalubre.

Elle a ajouté que l'année 2005 sera marquée par une diversification des produits du logement social dans le secteur locatif, avec l'extension aux départements d'outre-mer du prêt locatif social (PLS), dans la filière accession, avec la réforme du logement évolutif social (LES) et la mise en place des prêts sociaux location-accession, et, en matière d'aménagement foncier, avec le nouveau dispositif partenarial de participation à l'aménagement des quartiers (PAQ), qui a pour objectif de recentrer la production de logements dans les zones prioritaires.

Grâce aux mesures du plan national de cohésion sociale présenté par M. Jean-Louis Borloo, notamment l'exonération de taxe foncière portée de 15 à 25 ans pour la construction de logements sociaux, elle espère atteindre en 2005 un objectif de 1.000 réalisations supplémentaires en partenariat avec les collectivités territoriales et les organismes du logement social.

Par ailleurs, l'effort budgétaire de l'État en faveur de la construction de logements sociaux en accession à la propriété et en locatif serait renforcé en 2005 par la montée en puissance des dispositions fiscales de la loi de programme pour l'outre-mer. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a chiffré à 35 millions la dépense fiscale qui sera ainsi injectée dans le secteur du bâtiment-travaux publics outre-mer.

Enfin, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souhaité attirer l'attention du Sénat sur les autres mesures à caractère social de son budget : la couverture maladie universelle complémentaire, dont le budget de l'outre-mer finance le rehaussement du plafond des ressources, et la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte, qui bénéficie d'une dotation de 0,6 million d'euros. Au total, 35 millions d'euros seront ainsi consacrés à l'accès aux soins des personnes les plus démunies.

En conclusion, elle s'est réjouie de pouvoir participer à la politique de modernisation de l'État, conformément aux nouvelles règles édictées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Le ministère de l'outre-mer a ainsi introduit, dans son budget 2005, de nouveaux outils qui permettront de responsabiliser les gestionnaires publics et d'anticiper le passage d'une logique de moyens à une logique d'objectifs et de résultats. L'ensemble de ces réformes a pour objectif de respecter les engagements du Président de la République et de la loi de programme, gage d'un développement social et économique durable de l'outre-mer.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis des crédits affectés à l'outre-mer, a demandé à connaître la réalité de l'augmentation du budget de l'outre-mer, à périmètre constant, c'est-à-dire hors transfert des crédits destinés à la compensation des exonérations de cotisations sociales, jusque là inscrits sur le budget du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a répondu que les comparaisons d'une année sur l'autre, à périmètre constant, n'avaient plus guère de signification, en raison des mouvements budgétaires croisés qui se sont multipliés ces dernières années : si des transferts de crédits ont eu lieu en faveur de son ministère, d'autres crédits ont été transférés de son ministère vers le ministère de l'intérieur et celui de la santé. Au total, la réduction de certaines dotations budgétaires n'a pas remis en cause les missions du ministère de l'outre-mer.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis des crédits affectés à l'outre-mer, s'est enquise du bilan de la globalisation des crédits de l'emploi expérimentée l'an dernier et de la répartition des crédits entre emplois marchands et non marchands. Elle a ensuite souhaité connaître la position du Gouvernement sur la mise en place d'un passeport-logement.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que les crédits de l'emploi votés en 2004 se sont portés à 70 % vers l'emploi non marchand et à 30 % vers l'emploi marchand. Toutefois, elle a estimé que la globalisation des crédits de l'emploi expérimentée en Martinique a été menée en application de la loi organique relative aux lois de finances et qu'elle permettra de donner une plus grande souplesse aux politiques publiques locales.

S'agissant du passeport-logement, elle a reconnu que seule la moitié des demandes de logements en métropole déposées par les étudiants ultramarins a été satisfaite. Elle a toutefois ajouté que la conclusion d'une convention entre l'État et l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) a permis de mettre à la disposition des étudiants ultramarins, lors de la rentrée universitaire 2004, huit cents chambres, dont deux cent-vingt en Ile-de-France. Elle a également souhaité que cette convention serve de modèle pour construire un partenariat de même nature avec les collectivités territoriales.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis des crédits affectés à l'outre-mer, s'est préoccupée de l'avenir de la coopération régionale des départements d'outre-mer avec leur environnement géographique. Puis elle a souhaité avoir des précisions sur les réponses que le Gouvernement comptait apporter à l'afflux important de migrants comoriens à la Réunion.

Observant que la coopération régionale ne pouvait être conduite qu'avec la volonté politique des élus d'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, les a encouragés à participer aux négociations portant sur des thèmes susceptibles d'intéresser les économies locales. Elle s'est ensuite montrée réservée sur l'éventualité d'un problème d'immigration à la Réunion, car les mahorais ne sont pas des immigrés mais des Français à part entière et, en ce sens, libres de circuler sur l'ensemble du territoire français, même si elle a reconnu que les trafics de faux papiers entre comoriens et mahorais ont été longtemps facilités par l'absence d'état civil.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis des crédits affectés à l'outre-mer, a demandé s'il était opportun de mettre fin au plafonnement à trois enfants des allocations familiales dans la collectivité départementale de Mayotte.

Après avoir rappelé que ce plafonnement avait été décidé par le Gouvernement socialiste dans l'objectif de contrôler une natalité mahoraise plus dynamique qu'en métropole, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a plaidé pour un alignement sur le droit commun, étant donné que Mayotte a vocation, prochainement, à devenir un département d'outre-mer. Elle a estimé le coût de cette mesure à 3 millions d'euros.

Axant son intervention sur la Martinique, M. Serge Larcher a déploré que les crédits affectés au logement social pour 2004 soient déjà épuisés, car les dotations initialement prévues n'ont pas été entièrement versées. Puis, il a souhaité que l'État tienne compte des spécificités locales, outre-mer, lorsqu'il attribue, aux collectivités concernées, leur part de la dotation de décentralisation.

Faisant valoir la bonne consommation des crédits de la ligne budgétaire unique relative au logement, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a affirmé qu'elle s'emploie à obtenir le dégel de 26 millions d'euros et qu'elle puiserait dans ces dotations pour aider les entreprises martiniquaises confrontées à des difficultés particulières, notamment dans le bâtiment et les travaux publics. Elle a souligné qu'à la demande des deux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Gouvernement a décidé de réformer les critères d'attribution des dotations budgétaires afin de mieux prendre en considération « l'ultra-spécificité » des départements d'outre-mer.

Mercredi 27 octobre 2004

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PJLFSS pour 2005 - Auditions

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé aux auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

PJLFSS pour 2005 - Audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

La commission a, tout d'abord, procédé à l'audition de M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la CNAMTS, a indiqué que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) 2005 peut, sous certaines conditions, être considéré comme pertinent. Cela suppose de tenir compte des effets mécaniques produits par la réforme, notamment les recettes nouvelles procurées par la hausse du forfait hospitalier et par le prélèvement forfaitaire de un euro, mais également par la marge de dépassement tolérée (0,75 %) avant que le comité d'alerte ne notifie le dépassement de l'ONDAM au Gouvernement, au Parlement et aux caisses nationales de sécurité sociale.

Il a attiré également l'attention de la commission sur la situation du fonds d'aide à la qualité des soins de ville (FAQSV), plaidant pour une modification de ses règles de fonctionnement afin de lui permettre de prendre des engagements financiers pluriannuels.

Il a fait enfin observer que les exonérations de cotisations de charges sociales accompagnant les contrats d'avenir proposés par le projet de loi relatif à la cohésion sociale en cours d'examen par le Sénat, ne font l'objet d'aucune compensation pour la sécurité sociale.

Après avoir rappelé l'impact financier croissant des prescriptions délivrées par les médecins hospitaliers sur les dépenses d'assurance maladie, M. Nicolas About, président, a voulu connaître les moyens mis en oeuvre par l'assurance maladie pour contrôler ces prescriptions. Il a demandé également des précisions sur l'organisation et la gestion du réseau local de la CNAMTS.

M. Jean-Marie Spaeth a observé qu'au-delà du poids financier de ces prescriptions, dont la raison d'être est incontestable, la véritable source d'inquiétude se trouve dans la rapidité de progression de certains de ces postes, notamment celui du médicament. Pour encadrer ces évolutions, il est indispensable de développer des accords de bon usage des soins à l'hôpital, comme cela se pratique déjà pour la médecine de ville, et de développer des références médicales. Ces recommandations, outre leur influence sur la qualité et l'efficience des soins, permettront d'effectuer des contrôles dans la plus grande transparence. Il a souligné les grandes difficultés que rencontre l'assurance maladie pour contrôler les médecins hospitaliers.

Abordant la question relative à la gestion du réseau local de l'assurance maladie, il s'est déclaré favorable à une réorganisation de ce réseau avec, comme objectif, une meilleure articulation entre les caisses locales et régionales. Il a souligné que la politique contractuelle développée entre les instances nationales et locales a permis déjà des gains de productivité substantiels. Ainsi, entre 1997 et 2003, les caisses locales ont été amenées à traiter des décomptes en forte progression (+ 25 %) et elles ont su gérer l'application des 35 heures dans les services, la prise en charge des bénéficiaires de la couverture maladie universelle, mais également le développement d'une politique de contrôle.

Il a souligné la politique volontariste de l'assurance maladie en matière d'accueil des usagers et a indiqué que plusieurs enquêtes de satisfaction ont mis en valeur les effets positifs de cette politique de modernisation.

Il a confirmé enfin que la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie accorde au directeur général de la CNAMTS tous les pouvoirs nécessaires à la gestion du réseau local.

M. Alain Gournac a rappelé que le ministre de la santé a annoncé sa volonté de développer des mesures d'économies grâce à une nouvelle politique d'achat des hôpitaux. Il a souhaité un renforcement de la politique des arrêts de travail et de la politique de lutte contre les fraudes à la carte Vitale.

Mme Marie-Thérèse Hermange a observé que le recours à l'hospitalisation à domicile est moins développé en France que dans d'autres pays européens, ce qui pèse sur les finances sociales du fait du prix plus élevé de l'hospitalisation en établissement. Elle a également voulu connaître les raisons pour lesquelles, à pathologie égale, il existe une tarification différente pour les enfants et pour les adultes.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour les accidents du travail et les maladies professionnelles, a voulu savoir si les caisses seront techniquement en mesure de prélever la participation forfaitaire d'un euro des assurés, lors d'une consultation médicale ou d'un acte de biologie, dès le 1er janvier.

M. François Autain a observé que la mise en oeuvre de la nouvelle classification commune des actes médicaux (CCAM), prévue pour le 1er décembre 2004, est source de dépenses supplémentaires pour l'assurance maladie. Il a souligné la hausse régulière des dépenses de médicaments au sein des dépenses de soins de ville et s'est étonné de la faiblesse des prescriptions de médicaments génériques. Il a plaidé pour un renforcement des contrôles sur les prescriptions.

M. Gilbert Barbier a indiqué que le rôle important assuré par les hôpitaux en matière de permanence des soins, au travers des services d'urgence, explique en partie l'évolution des prescriptions d'origine hospitalière.

M. André Lardeux a observé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2005 prévoit un retard supplémentaire de deux mois pour la mise en oeuvre de la tarification à l'activité et organise le versement d'avances de trésorerie aux établissements de santé privés. Il s'est inquiété de la fragilité financière croissante de la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), notamment au regard des dépenses liées à l'indemnisation des victimes de l'amiante.

M. Guy Fischer a estimé que la restructuration du réseau local de l'assurance maladie se traduira par une perte de proximité pour les assurés. Il a considéré que le PLFSS réaffirme la volonté du Gouvernement de mettre en oeuvre la tarification à l'activité.

M. Jean-Claude Etienne s'est prononcé en faveur du développement des références médicales opposables, pourvu que ces recommandations soient adaptées aux exigences de la médecine de ville ou hospitalière. Il a rappelé les enjeux liés au développement de la télémédecine et a souhaité que l'assurance maladie participe au développement de ces nouvelles techniques.

M. Dominique Leclerc a déploré que les missions des médecins-conseils de la CNAMTS ne soient pas centrées sur les contrôles car ils sont également chargés d'assurer les missions de contrôle sanitaire qui relèvent de la compétence de l'État.

M. Jean-Marie Spaeth a indiqué que les travaux des médecins conseils, comme l'ensemble des informations produites pas la CNAMTS, sont reconnus par l'ensemble des acteurs du système de santé, ce qui n'était pas le cas il y a encore une quinzaine d'années.

Il a précisé que l'assurance maladie n'a pas les moyens d'analyser l'activité hospitalière et a confirmé son accord avec toute mesure d'optimisation des dépenses de santé. Il a estimé que cette situation ne permet pas à l'assurance maladie d'établir des comparaisons entre les coûts de la médecine de ville et de la médecine hospitalière.

Il a souligné le rôle important confié à la Haute autorité de santé et a jugé indispensable d'établir rapidement des guides de bon usage de soins et des références médicales propres à la médecine hospitalière.

Il a rappelé l'importance de la définition d'un panier de biens et services, pris en charge par l'assurance maladie obligatoire, et a approuvé les mesures législatives organisant une meilleure coordination entre les régimes d'assurance maladie obligatoires et les régimes complémentaires.

Il a estimé que la mise en oeuvre de la tarification à l'activité et de la nouvelle classification commune des actes médicaux permettra une organisation plus rigoureuse de la prise en charge des soins.

Abordant la question de l'avenir de la branche AT-MP, il a jugé que l'organisation actuelle est figée et qu'il est devenu indispensable de redéfinir le rôle de cette branche, notamment au regard des notions de risque, de responsabilité de l'employeur ou de risque différé. Cette évolution doit s'accompagner d'une meilleure articulation entre les différents acteurs, notamment entre la médecine du travail et les caisses régionales d'assurance maladie chargées de la sécurité des postes de travail.

PJLFSS pour 2005 - Audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS)

La commission a, ensuite, procédé à l'audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS).

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a souhaité connaître la situation de la CNAVTS en 2004, ainsi que ses perspectives financières jusqu'en 2008. Il s'est interrogé sur la vraisemblance d'un retour à une situation excédentaire à l'avenir, compte tenu de l'imminence du choc démographique correspondant au départ en retraite des premières classes d'âge du « baby boom » d'après-guerre.

Mme Danièle Karniewicz, présidente de la CNAVTS, a indiqué que l'année 2004 marquait effectivement le début d'un renversement de tendance caractérisé par une situation de déficit structurel croissant : limité à 73 millions d'euros cette année, le résultat négatif de la CNAVTS devrait ainsi atteindre 1,4 milliard d'euros dès 2005. Elle a estimé certaine la perspective de difficultés financières jusqu'en 2020, quelles que soient les hypothèses retenues.

A ce titre, elle a précisé que ses services avaient procédé à une actualisation des données prospectives réalisées pour le Conseil d'orientation des retraites (COR) en 2001, sur la base des deux paramètres d'évolution suivants : une progression annuelle du salaire moyen de 1,6 % et une baisse progressive du taux de chômage de 9,9 % de la population active en 2004 à 4,5 % en 2020. Sur ces bases, le déficit prévisionnel de la CNAVTS à cette date s'établirait à 8,9 milliards d'euros (valeur 2003) par an, ce qui devrait mécaniquement se traduire par une hausse des cotisations de 1,84 point. En l'absence de la loi portant réforme des retraites, ce déficit prévisionnel aurait atteint un niveau encore plus élevé, 14 milliards d'euros par an à cette même échéance, équivalant à un relèvement de 2,9 points de cotisations. Elle en a conclu que les perspectives de la CNAVTS demeuraient à terme préoccupantes.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur l'impact du dispositif des « carrières longues », permettant aux salariés ayant commencé à travailler à 14, 15 ou 16 ans de liquider leur pension de retraite avant l'âge de 60 ans. Tout en se félicitant de la générosité de cette mesure, il s'est demandé si, sans elle, les comptes de la CNAVTS seraient restés à l'équilibre jusqu'en 2008.

Reconnaissant tout à la fois l'importance de cette mesure pour les assurés sociaux et son impact financier considérable, Mme Danièle Karniewicz a indiqué que son coût annuel devrait être de 1,3 milliard d'euros de 2005 à 2008 inclus. Au regard de ces dépenses nouvelles, le relèvement de 0,2 point des cotisations qui interviendra en 2006 ne permettra de dégager que 750 millions de recettes supplémentaires par an. Ces données prospectives doivent toutefois être appréhendées avec prudence, dans la mesure où elles reposent sur des hypothèses de changements des comportements des assurés sociaux, intégrant la mise en oeuvre des dispositifs de surcote et de décote.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est également inquiété du tarissement des ressources allouées au Fonds de réserve des retraites (F2R) et a insisté sur la nécessité d'une augmentation du taux d'activité des personnes âgées de plus de 50 ans.

Mme Danièle Karniewicz a estimé que, compte tenu d'un démarrage plus lent que prévu, le coût du dispositif « carrières longues » ne sera que de 630 millions d'euros cette année, en retrait par rapport à la prévision initiale de la Direction de la sécurité sociale qui l'établissait à 900 millions d'euros, mais que, dès l'année prochaine, il devrait s'élever de 1,2 à 1,3 milliard d'euros par an. Le délai de réaction des demandeurs fait que 99.000 personnes seulement en bénéficient à ce jour mais la CNAV a déjà délivré 180.000 attestations aux assurés sociaux répondant aux critères d'éligibilité et devrait en avoir établi 220.000 à la fin 2004. Une note présentant le profil type du bénéficiaire sera prochainement transmise à la commission. Pour autant, elle a indiqué que, même sans ces dispositions nouvelles, la CNAVTS ne serait pas restée à l'équilibre jusqu'en 2008.

Abordant le dossier des retraites des industries électriques et gazières (IEG), M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a rappelé l'engagement ferme de la commission en faveur de l'inscription, dans la loi, du principe de neutralité du schéma d'adossement pour les régimes de retraite de droit commun. Il a souhaité connaître le montant de la soulte que devront finalement acquitter les IEG et s'il sera suffisant pour garantir aux assurés sociaux du secteur privé qu'ils ne seront pas mis à contribution pour maintenir le niveau de prestations des personnels gaziers et électriciens. Il s'est interrogé enfin sur l'éventualité de voir reproduit à l'avenir ce schéma d'adossement, jusqu'ici totalement inédit, pour d'autres régimes spéciaux de retraite.

Après avoir souligné l'apport essentiel de la commission pour obtenir l'affirmation du principe de neutralité de l'adossement des IEG dans la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, Mme Danièle Karniewicz a estimé que le niveau de la soulte correspondra à ce qu'il est convenu d'appeler le « juste prix ». Elle s'est félicitée de ce compromis, dont les conséquences sont vitales pour les équilibres financiers de la CNAVTS.

Pour ce qui concerne plus particulièrement les modalités de calcul de la soulte, elle a fait observer que, pour la première fois s'agissant de la CNAVTS, le recours à la méthode dite « prospective » a été consacré. Cette méthode consiste à projeter dans l'avenir les données financières, économiques et démographiques du régime adossé et celles du régime d'accueil, afin de prévenir une dégradation exogène des équilibres de ce dernier. Elle s'est dite profondément convaincue de l'utilité de cette décision, notamment dans l'hypothèse où d'autres régimes spéciaux seraient concernés dans l'avenir.

Le compromis repose ici sur les paramètres suivants : une durée de projection de 25 ans, un taux d'actualisation de 2,50 %, la fixation du salaire de base pour le calcul de la pension des retraites à 100 % du plafond de la sécurité sociale pour 2004 et l'exclusion des prestations familiales, lesquelles seront finalement prises en charge par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Elle a insisté sur la nature particulière du compromis conclu au titre du salaire de base : le niveau correspondant à 100 % du plafond de la sécurité sociale semblait initialement incompatible avec les exigences de la CNAVTS d'une part, en raison de l'écart entre ce taux et le fait que le salaire moyen des actifs des IEG s'établit à 95,6 % du plafond de la sécurité sociale, d'autre part, parce que la valeur retenue pour les assurés sociaux du régime général correspond actuellement à 88 % de ce plafond et devrait, à terme, être ramenée à 85 %. Seul l'engagement des IEG de prendre en charge la différence entre 95,6 % et 100 % du plafond de la sécurité sociale a rendu possible l'accord. Reproduire ce schéma d'adossement pour d'autres entreprises publiques suppose donc qu'elles disposent des capacités financières pour l'assumer, ce qui n'est pas patent pour toutes celles qui pourraient être concernées.

Elle a précisé que la soulte correspondra à un « droit d'entrée » de 7,7 milliards d'euros acquitté par les IEG auprès de la CNAVTS, auxquels s'ajoutera 1,3 milliard d'euros de prestations familiales remboursées à la CNAVTS par le FSV, soit au total 9 milliards d'euros. Son versement sera étalé dans le temps et payé de la façon suivante : un versement initial de 40 % de la soulte, soit 3,1 milliards d'euros valeur 2005, sera confié au F2R, pour être placé à long terme jusqu'à l'horizon 2020 ; le solde de 4,6 milliards d'euros sera versé de façon échelonnée par la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) à la CNAVTS pendant 20 ans, de 2005 à 2024 ; en 2020, la CNAVTS recouvrera son capital de 3,1 milliards d'euros, majoré des intérêts capitalisés depuis 2005.

Mme Danièle Karniewicz a fait observer que le versement de 3,1 milliards d'euros sera effectivement bloqué au F2R au moins jusqu'à 2019 et ne pourra être utilisé qu'à partir de 2020 et que les versements de la CNIEG, répartis sur 20 ans, ne compenseront pas totalement, dans un premier temps, le surcoût annuel des charges liées à l'adossement. En effet, dès 2005, ces versements seront inférieurs de 48 millions d'euros aux besoins, puis l'écart s'accroîtra jusqu'à atteindre 150 millions d'euros en 2019. C'est la raison pour laquelle la CNAVTS avait demandé initialement un échelonnement sur 15 ans seulement, ce qui aurait permis des écarts moins importants. Elle a jugé toutefois que ces déséquilibres ne seront que transitoires, puisqu'il seront compensés, après 2020, lors de la restitution de la quote-part de 3,1 milliards d'euros, augmentée des intérêts capitalisés résultant de son placement sur la période. Elle s'est également félicitée d'avoir obtenu la garantie de l'État sur les versements de la CNIEG à la CNAVTS entre 2005 et 2024.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est préoccupé d'un éventuel recours à la même technique d'adossement pour d'autres régimes spéciaux.

Mme Danièle Karniewicz a déclaré ne pas avoir été officiellement saisie d'autres dossiers de ce type, même si cette probabilité l'avait conduite à demander à ses services l'établissement de plusieurs études, notamment pour La Poste. Dans cette hypothèse, le niveau du salaire à prendre en compte par rapport au plafond de la sécurité sociale constituera à nouveau un élément crucial de la négociation, d'autant qu'il lui semblait douteux que l'exemple du niveau de prise en charge différentielle, assumé par les IEG, puisse être transposable à d'autres candidats potentiels à ce mécanisme d'adossement.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur l'impact que représentait, aujourd'hui encore pour la CNAVTS, la modification intervenue en 2002 des règles de calcul du mécanisme de compensation démographique, qui s'est traduite par l'intégration des chômeurs dans ses effectifs. Il a demandé également quelle était la position du conseil d'administration de la CNAVTS sur le rapport d'audit de MM. Normand et Pelé, établi pour la commission de compensation en juillet 2004.

Mme Danièle Karniewicz a précisé que la modification des règles de calcul de la compensation imposée en 2002 revêtait désormais un caractère durable et entraînait une charge supplémentaire de 873 millions d'euros pour la CNAVTS pour la seule année 2003.

Sur le rapport d'audit réalisé à la demande de la commission de compensation, elle a considéré, d'une façon générale, que l'objectif d'une plus grande transparence devait être promu, mais qu'il convenait d'éviter de rendre plus complexes encore ces mécanismes de transferts financiers. Elle a relevé, en particulier, que les auteurs de ce rapport avaient choisi des hypothèses d'ajustement particulièrement sensibles aux variations de données. Ainsi, le conseil d'administration de la CNAVTS a rejeté l'hypothèse d'une prise en charge de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) qui se traduirait, pour le régime général, par une ponction financière annuelle de 500 millions d'euros s'ajoutant à celle résultant de la prise en compte des chômeurs. Elle a indiqué, en revanche, que la CNAVTS envisageait favorablement l'hypothèse de la prise en compte des durées validées et cotisées des assurés sociaux, au lieu du seul décompte de leur effectif.

M. Alain Gournac a demandé à combien était estimée la hausse de cotisations qui permettrait d'équilibrer les comptes de la CNAVTS. Il s'est enquis également des nouvelles dispositions réglementaires relatives aux pensions de réversion des veuves, dont le Premier ministre a annoncé récemment la suspension.

Mme Marie-Thérèse Hermange a également fait part de son souhait de voir prises en compte les inquiétudes manifestées par les veuves au cours des dernières semaines.

Sur le dossier des IEG, M. Guy Fischer s'est inquiété de l'éventualité d'une soulte financée par le biais d'une hausse de taxes, et donc in fine par une augmentation du prix de l'électricité.

Mme Danièle Karniewicz a indiqué qu'à court terme, c'est-à-dire à l'échéance 2008, il conviendrait, pour équilibrer les comptes du régime général, d'accroître le taux des cotisations de 0,3 point, mais que d'ici 2020 l'effort à fournir devrait atteindre 1,87 point de cotisation.

En ce qui concerne l'impact de la nouvelle contribution tarifaire des IEG, elle a simplement précisé qu'il s'appliquera sur la quote-part de 60 % de la soulte destinée à faire l'objet d'un versement échelonné dans le temps. Il appartient toutefois aux IEG, et en particulier à EDF, d'indiquer sa répercussion éventuelle sur le prix de l'électricité.

Sur le problème des pensions de réversion, elle a observé que le Gouvernement n'avait pas tenu compte de l'avis unanimement défavorable du conseil d'administration de la CNAVTS, émis en juin dernier, sur le projet de décret qui lui avait été alors soumis et qu'il avait jugé inacceptable et injuste. Elle a pris acte de la décision du Premier ministre d'en suspendre l'application d'une part, de celle du ministre de la santé et de la protection sociale, de consulter, à ce sujet, le conseil d'orientation des retraites, d'autre part. Tout en reconnaissant les problèmes rencontrés jusqu'à présent par les jeunes veuves de moins de 55 ans, elle a estimé qu'il aurait été plus sage d'en rester à l'état du droit prévalant antérieurement à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

M. Nicolas About, président, et Mme Isabelle Debré ont tous deux déploré que le Parlement ne soit pas consulté sur de tels projets de décret.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a rappelé que le Parlement était représenté au sein du conseil de surveillance de la CNAVTS, mais pas au sein de son conseil d'administration. Il a ensuite indiqué que le COR tiendra, dès la semaine prochaine, une première réunion au sujet des pensions de réversion.

PJLFSS pour 2005 - Audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF)

La commission a enfin procédé àl'audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Mme Nicole Prud'homme, présidente de la Caisse nationale des allocations familiales, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 prévoyait un léger déficit de 31 millions d'euros pour la branche famille, et qu'il constituait la traduction budgétaire des décisions prises lors de la conférence de la famille de 2003 qui avait conduit à la mise en oeuvre de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).

En ce qui concerne la politique menée en direction des adolescents, thème de la conférence de la famille du 29 juin 2004, elle a estimé que les éventuelles mesures qui seront arrêtées devraient faire l'objet d'une réorientation de l'action sociale des caisses d'allocations familiales (CAF), dans le cadre de la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) en cours de discussion avec l'État, ce qui expliquait l'absence de mesures spécifiques dans le cadre du PLFSS pour 2005.

M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, s'est interrogé sur le bilan qu'il était aujourd'hui possible de tirer des premiers mois de mise en place de la PAJE, notamment concernant sur d'éventuels changements de comportements en matière de libre choix d'activité des parents et du mode de garde des enfants.

Mme Nicole Prud'homme a indiqué que, selon les chiffres dont disposait la CNAF au 31 juillet 2004, 380.000 familles bénéficiaient de l'allocation de base, dont 1.200 au titre d'une adoption, et que 55.000 primes à la naissance étaient versées chaque mois. S'agissant des compléments de la prestation, elle a indiqué que 75.000 familles avaient opté pour le complément de libre choix d'activité, dont 25 % au titre du premier enfant, ce qui constitue une particularité de la PAJE par rapport à l'allocation parentale d'éducation (APE), 47 % au titre d'un cadet et 28 % pour un enfant de rang trois et plus. Elle a estimé que, dans un cas sur cinq, ce complément était perçu à taux réduit lorsque le parent avait décidé d'exercer son activité à temps partiel, hypothèse fréquente lorsque la prestation était versée pour une première naissance. Elle a ajouté que 37.000 familles bénéficiaient du complément de libre choix du mode de garde, une hausse importante de ce nombre étant attendue au quatrième trimestre compte tenu des reprises d'activité suivant les naissances intervenues au cours du premier semestre.

Elle a fait valoir qu'au total, la création de la PAJE profitait à plus de familles que les anciennes prestations, puisque le plafond de ressources pris en compte était plus élevé, cette proportion atteignant 37 % entre le plafond de l'allocation de base de la PAJE et celui de l'allocation pour jeune enfant (APJE).

Elle a rappelé que cette nouvelle prestation s'accompagnait d'une simplification pour les familles employeurs grâce au chèque Pajemploi et aux procédures de télédéclaration, même si la mise en place de ces dispositifs constituait une difficulté nouvelle pour les caisses.

Elle a enfin estimé qu'il était encore trop tôt pour observer une modification dans les comportements et les choix des familles.

M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, a voulu connaître l'opinion de la CNAF sur le doublement de la prime à l'adoption prévu dans le PLFSS.

Mme Nicole Prud'homme a approuvé cette mesure et a rappelé que 70 % des 5.000 enfants adoptés chaque année en France étaient nés à l'étranger, ce qui imposait aux parents adoptant des démarches longues et coûteuses, dont le coût était estimé entre 10.000 et 20.000 euros par famille.

Elle a souhaité que cette mesure justifiée de doublement de la prime soit renforcée par la mise en oeuvre rapide de la réforme annoncée des procédures d'adoption et de la création de la future Agence française de l'adoption.

M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, a rappelé combien il lui semblait important que la France se dote d'un interlocuteur institutionnel unique avec les pays étrangers en matière d'adoption, rappelant les mesures prises récemment par la Roumanie pour lutter contre les abus trop fréquents dont étaient victimes les enfants et les familles de la part d'associations peu scrupuleuses.

Mme Nicole Prud'homme a estimé, à titre personnel, que, face aux dérives liées aux trafics d'enfants et d'organes, la réaction de la Roumanie paraissait pleinement justifiée.

M. Nicolas About, président, a signalé que les problèmes rencontrés dans le cadre des adoptions en Roumanie avaient régulièrement été dénoncés au Conseil de l'Europe depuis plusieurs années.

M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, a ensuite souhaité faire le point sur la réforme proposée pour les modalités de financement du fonds de l'Union nationale des associations familiales (UNAF).

Rappelant que la Cour des comptes avait régulièrement dénoncé les dysfonctionnements et l'opacité de l'utilisation du fonds UNAF, ce qui justifiait cette réforme, Mme Nicole Prud'homme a indiqué que le fonds était actuellement adossé aux prestations et recevait, à ce titre, 0,1 % des prestations versées l'année précédente par l'ensemble des régimes. Elle s'est félicitée de la clarification proposée qui consiste à ventiler le fonds en deux enveloppes : la première serait dotée de 80 % des crédits alloués au fonds (19,3 millions d'euros en 2005) pour les missions traditionnelles de l'UNAF (représentation des familles, études et propositions sur la politique familiale, possibilité d'ester en justice) et serait indexée sur l'inflation ; la seconde bénéficierait du solde des crédits (4,8 millions d'euros en 2005) pour les actions spécifiques de l'UNAF (médiation familiale, Points Info Famille, etc.) et évoluerait en fonction du montant des prestations familiales. Seules la CNAF et la Mutualité sociale agricole (MSA) participeraient désormais au financement du fonds, à l'exclusion des autres régimes.

M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, s'est enfin interrogé sur le déficit annoncé des comptes de la branche famille et sur les moyens d'y remédier.

Mme Nicole Prud'homme a indiqué que ce déficit avait été limité grâce à l'intervention de Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance, qui avait permis de préserver le principe d'un taux de prise en charge des majorations de pension pour enfant par la branche famille à 60 %, alors que ce taux aurait logiquement dû augmenter en 2005.

Elle a fait valoir que l'objectif de la CNAF n'était pas d'avoir des excédents mais d'utiliser l'ensemble des crédits disponibles en faveur des familles. Elle a souhaité que le retour annoncé de la croissance économique permette, via l'augmentation des recettes de la branche, un rapide retour à l'équilibre des comptes.

M. Nicolas About, président, a estimé que les majorations de pension au titre des enfants contribuaient indirectement à la politique familiale, ce qui pouvait justifier leur prise en charge par la CNAF.

A l'inverse, M. André Lardeux, rapporteur pour la famille, a considéré que, les familles nombreuses ayant contribué à l'équilibre des comptes des retraites, cette charge devait au contraire incomber à la branche vieillesse. Évoquant, par ailleurs, la mise en oeuvre de la prestation de service unique (PSU) pour les structures d'accueil des jeunes enfants, il a soulevé les difficultés de financement rencontrées par les crèches familiales.

Mme Nicole Prud'homme a fait valoir que la PSU avait pour objet d'améliorer le service rendu aux familles en incitant, notamment, les structures de garde à assouplir leurs horaires et leurs conditions d'accueil. Elle a reconnu que certaines d'entre elles pouvaient effectivement connaître des difficultés de financement à la suite de cette réforme, même si l'objectif n'était évidemment pas de les pénaliser.

M. Nicolas About, président, a estimé que les difficultés rencontrées aujourd'hui par de nombreuses crèches familiales étaient également dues à la suppression de certains contrats aidés.

M. Michel Esneu a demandé de quelle manière la CNAF allait accompagner la mise en oeuvre de l'entretien de santé en classe de cinquième.

M. Alain Gournac a estimé que la PSU constituait un frein à la création de nouvelles structures, compte tenu des difficultés de financement qu'elle pouvait entraîner et a appelé de ses voeux une réforme rapide de ses conditions d'attribution.

Mme Isabelle Debré a confirmé cette analyse, tout en reconnaissant que la PSU avait apporté quelques éléments positifs, comme l'amélioration de la prise en compte financière de l'accueil des enfants âgés de plus de trois ans.

En réponse, Mme Nicole Prud'homme a indiqué que, face aux conséquences de la redistribution des financements entre les structures du fait de la PSU, la CNAF travaillait à mieux adapter le dispositif aux différentes structures de garde.

En réponse à M. Michel Esneu, elle a précisé que, si l'entretien de santé relevait de la compétence de l'assurance maladie, la branche famille allait mettre en oeuvre des actions en faveur des adolescents dans le cadre de la prochaine COG.

M. Nicolas About, président, a souhaité, cette année encore, l'assouplissement des barèmes des CAF pour le financement des crèches, afin d'accorder aux communes les marges de manoeuvre suffisantes en matière de gestion de l'offre de garde pour jouer leur rôle d'acteur de la politique familiale.

Mme Nicole Prud'homme, a considéré qu'une mesure de ce type pourrait être prise dans le cadre de la prochaine COG, mais a rappelé que l'enveloppe action sociale de la branche famille se trouvait limitée par le nombre sans cesse croissant d'actions qu'elle était appelée à financer.

Cohésion sociale - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue à l'issue de la séance publique de l'après-midi, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a examiné les amendements au projet de loi n° 455 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

La commission a tout d'abord émis un avis défavorable à la motion n° 394 présentée par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à opposer la question préalable ainsi qu'à la motion n° 218 présentée par les membres du groupe socialiste et apparentés tendant au renvoi en commission.

Elle a ensuite émis un avis défavorable aux amendements, visant à insérer un article additionnel avant le titre premier, nos 219 rectifié, présenté par les membres du groupe socialiste, prévoyant une adaptation des dispositions du projet de loi aux régions et départements d'outre-mer, et 362, présenté par les membres du groupe de l'union centriste, prévoyant la représentation du citoyen dans les instances compétentes en matière d'emploi, de logement et de lutte contre l'exclusion.

Elle a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 396 à 403 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à insérer une division additionnelle et sept articles additionnels avant le chapitre premier et visant à interdire les licenciements motivés par la rentabilité financière.

Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 389 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier et visant à interdire la mise en cause par l'État des collectivités territoriales refusant de participer à la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale.

A l'article premier, (définition et réforme du service public de l'emploi), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 469, 486, 488, 490 et 494 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, 221 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 210 présenté par M. André Lardeux.

Elle a également donné un avis défavorable aux amendements nos 473 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, relatif à la gratuité du placement des demandeurs d'emploi, 176 présenté par M. Roland du Luart, 220 et 222 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 182 de M. Philippe Goujon, Mme Marie-Thérèse Hermange et M. André Lardeux, visant à associer les missions locales au service public de l'emploi. Elle a adopté la même position sur le sous-amendement n° 319 à l'amendement n°5 de la commission, présenté par M. Bernard Seillier et visant à joindre les plans locaux pour l'insertion et l'emploi et les fonds locaux emploi-solidarité à l'action du service public de l'emploi. Elle s'est aussi opposée à l'amendement n° 471 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen visant à joindre l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) aux conventions passées entre l'État, l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC). Elle a émis également un avis défavorable à l'amendement n° 472 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen visant à associer l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) au service public de l'emploi. Elle a émis en outre un avis défavorable à l'amendement n° 177 présenté par M. Roland du Luart tendant à confier aux départements un rôle de chef de file en matière d'insertion.

Elle a donné ensuite un avis défavorable à l'amendement n° 489 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à garantir la confidentialité des informations confiées par les demandeurs d'emploi aux organismes de placement, ainsi qu'à l'amendement de précision n° 491 des mêmes auteurs. Elle a émis également un avis défavorable aux amendements nos 323 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à rendre obligatoire la participation des maisons de l'emploi à la formation et à l'accompagnement des demandeurs d'emploi, 492 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à préciser les caractéristiques de l'accompagnement des demandeurs d'emploi, 224 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à clarifier le régime juridique des maisons de l'emploi et 363 présenté par les membres du groupe de l'union centriste visant à assouplir le dispositif des maisons de l'emploi.

Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 226 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant la signature de conventions avec les structures d'insertion par l'activité économique.

Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 225 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, 493 et 470 déposés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen et 536 soutenu par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou et Pierre Laffitte visant à compléter la liste des partenaires des maisons de l'emploi. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 227 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir une représentation des associations de chômeurs au sein des instances de la politique de l'emploi. Elle a ensuite émis un avis favorable au sous-amendement de codification n° 562 du Gouvernement apporté à l'amendement n° 7 de la commission.

La commission a donné ensuite un avis défavorable à l'amendement n° 474 présenté par M. Gérard Delfau visant à insérer un article additionnel après l'article premier et créant un conseil national d'orientation de l'emploi.

A l'article 2 (libéralisation de la diffusion des offres et des demandes d'emploi), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 495 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 3 (activité de placement exercée par des personnes privées), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 496 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen ainsi qu'aux amendements n°s 228 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 497 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à soumettre à un agrément les organismes de placement. Elle a également donné un avis défavorable aux amendement nos 498, 499 et 501 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen visant respectivement à interdire aux organismes de placement toute autre activité à but lucratif, à réaffirmer le principe de gratuité du placement des demandeurs d'emploi et à préciser les informations nominatives pouvant être exigées par les organismes de placement. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 229 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 500 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen prévoyant la fermeture des organismes de placement en cas de comportement fautif.

A l'article 5 (modification du statut de l'ANPE), elle a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 230 du groupe socialiste, apparentés et rattachés et 502 présenté par le groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que 231 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à confier à des agents publics le fonctionnement des filiales de l'ANPE. Elle a donné en revanche un avis favorable au sous-amendement n° 563 à l'amendement n° 9 de la commission, présenté par le Gouvernement, visant à préciser la nature des activités pouvant être exercées par ces filiales.

Elle a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 503 et 504 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 et visant à prévoir une représentation des chômeurs dans les organismes chargés de la gestion de leur droit.

A l'article 6 (autorisation donnée à l'UNEDIC de financer des mesures d'aide au retour à l'emploi), elle a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 505 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen et 232 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A l'article 7 (obligations des demandeurs d'emploi), elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 233 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif à la mobilité géographique des demandeurs d'emploi, 506 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à confier l'inscription des demandeurs d'emploi à l'ANPE, et 509 des mêmes auteurs, prévoyant que l'obligation de recherche active d'emploi doit s'apprécier au regard du projet professionnel de l'intéressé. Elle a considéré que l'amendement n° 364 du groupe de l'union centriste visant à assimiler à la recherche active d'emploi les démarches entamées en vue de la création ou de la reprise d'une entreprise était déjà satisfait par l'amendement n° 11 de la commission et s'est déclarée défavorable aux amendements nos 235 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 512 du groupe communiste républicain et citoyen, tous deux relatifs aux motifs d'extinction du droit au revenu de remplacement des demandeurs d'emploi. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 539, présenté par les membres du groupe de l'union centriste, visant à permettre aux demandeurs d'emplois d'être entendus avant toute décision d'extinction de leurs droits. Elle a émis enfin un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 507, 508, 510 et 511, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 234 du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A l'article 8 (contrôle de la recherche d'emploi), elle a émis un avis défavorable aux amendements de suppression nos 236 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, 513 et 515 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 514 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant une obligation d'entendre le demandeur d'emploi avant toute suppression de ses droits au revenu de remplacement. Elle a donné enfin un avis défavorable à l'amendement n° 516 des mêmes auteurs, précisant les conditions de recours contre les décisions de suspension de droits.

Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 477 présenté par M. Gérard Delfau, tendant à insérer un article additionnel après l'article 8 et créant des comités locaux pour l'emploi.

A l'article 9 (accompagnement et insertion dans l'emploi de jeunes sans qualification), la commission a tout d'abord émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 237 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 205 présenté par M. Philippe Goujon, Mme Marie-Thérèse Hermange et M. André Lardeux, visant à confier à l'État l'accompagnement des jeunes en difficulté. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 238 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à aligner à vingt-cinq ans la limite d'âge des dispositifs d'accompagnement dans l'emploi des jeunes sans qualification, estimant qu'il était satisfait par un amendement semblable de la commission. Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 517 et 518 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant un accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi, ainsi qu'aux amendements nos 239 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant un soutien financier des jeunes sans emploi et 520 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant le financement par l'État de postes de référents au sein des missions locales.

Elle a donné ensuite un avis défavorable à l'amendement n° 519 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 et enjoignant au Gouvernement de présenter dans le délai d'un an des propositions pour améliorer l'accès des jeunes à l'emploi.

A l'article 10 (modification du CIVIS), la commission a considéré qu'elle adapterait sa position sur les sous-amendements de coordination nos 206 rectifié et 207 rectifié à l'amendement n° 15 de la commission, présentés par M. Philippe Goujon, Mme Marie-Thérèse Hermange et M. André Lardeux, en fonction du sort qui sera réservé, en séance publique, à l'amendement n° 205 présenté à l'article 9. Elle a émis un avis défavorable sur les amendements de suppression nos 240 à 242 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A l'article 11 (disparition des emplois jeunes), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 521 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 522 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 12, visant à améliorer la rémunération des apprentis.

A l'article 12 (contrats d'apprentissage d'une durée inférieure à un an), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 243 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ainsi qu'à l'amendement n° 523 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à fixer une durée minimale pour la formation des apprentis.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 245, déjà satisfait, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 12 concernant la formation des maîtres d'apprentissage, et au sous-amendement n° 244 des mêmes auteurs, relatif aux conditions de validité de la carte d'apprenti, pour les mêmes raisons, ainsi qu'au sous-amendement n° 568 du Gouvernement relatif au contrat de professionnalisation.

A l'article 13 (possibilité pour les créateurs ou repreneurs d'entreprise de conclure un contrat d'apprentissage après vingt-cinq ans), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 404 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 1 présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 et prévoyant une base annuelle pour le calcul du salaire minimum de croissance.

Elle a émis en revanche un avis défavorable à l'amendement n° 405 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 14 et prévoyant les conditions de désignation des maîtres d'apprentissage.

A l'article 14 (réforme du mécanisme exonératoire de la taxe d'apprentissage), elle a été défavorable à l'amendement de suppression n° 246 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A l'article 15 (institution d'un crédit d'impôt et intermédiation obligatoire des collecteurs de la taxe d'apprentissage), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 247 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a donné en revanche un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 160 présenté par M. Paul Girod au nom de la commission des finances.

A l'article 16 (contrats d'objectifs et de moyens en matière d'apprentissage), la commission s'est dite défavorable à l'amendement de suppression n° 248, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 569 du Gouvernement donnant aux conventions régionales un objectif de valorisation de la condition matérielle de l'apprenti et a demandé le retrait du sous-amendement n° 559 à l'amendement n° 28 de la commission, présenté par M. Francis Grignon et Mme Catherine Troendle, précisant que les conventions d'objectifs passées pour le développement de l'apprentissage doivent viser les actions innovantes. Elle a déclaré que l'amendement n° 631 présenté par M. Serge Dassault était satisfait. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 406 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, supprimant la participation des chambres consulaires aux contrats d'objectifs. Elle a considéré que l'amendement n° 173 présenté par M. Serge Dassault, visant à développer le préapprentissage, était déjà partiellement satisfait. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 407 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, précisant le contenu des contrats d'objectifs. Elle a été également défavorable aux amendements nos 524 présenté par M. Jacques Blanc, prévoyant une possibilité de conventionnement direct par l'État des centres de formation d'apprentis, et 478 de M. Gérard Delfau, visant à encourager l'apprentissage dans les grandes entreprises, tous deux contraires à la position précédemment retenue par la commission.

La commission a donné ensuite un avis favorable à l'amendement n° 2 du Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 16, et créant un fonds de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Elle a émis en revanche un avis défavorable à l'amendement n° 408 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 17, et prévoyant la mise en place de conseils d'administration au sein des centres de formation des apprentis.

A l'article 17 (publicité des fonds consacrés à l'apprentissage), elle a demandé le retrait de l'amendement n° 249 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif à l'information sur l'utilisation des fonds de la formation professionnelle, celui-ci étant satisfait par l'amendement n° 2 du Gouvernement.

A l'article 18 (intermédiation obligatoire des organismes collecteurs pour le versement de la taxe d'apprentissage), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 250 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

A l'article 19 (organismes collecteurs dans les départements d'outre mer) , elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 359 rectifié, présenté par M. Francis Grignon et Mme Catherine Troendle, prévoyant un rapport annuel des organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle sur l'utilisation du produit de la collecte.

A l'article 21 (contrôle des bénéficiaires des fonds de la taxe d'apprentissage), elle a demandé le retrait de l'amendement n° 251, déjà satisfait par la commission, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à soumettre les centres de formation des apprentis au contrôle technique et financier de la région.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 409 rectifié, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 23 visant à augmenter la participation des employeurs au dispositif des chèques-vacances. Elle a souhaité enfin connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 535 rectifié, présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte et Georges Mouly, visant à autoriser une compensation sous forme de repos ou de prime du temps de déplacement professionnel lorsque celui-ci est anormalement long.

Jeudi 28 octobre 2004

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Cohésion sociale - Examen des amendements

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 409 tendant à insérer un article additionnel après l'article 23, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, proposant de renforcer les avantages des salariés au titre des chèques-vacances. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 535 rectifié bis présenté par MM. Jacques Pelletier, Aymeri de Montesquiou, Pierre Laffitte et Georges Mouly portant article additionnel après l'article 23, et qui vise à exclure le temps de trajet professionnel du temps de travail effectif.

La commission a émis un avis défavorable aux amendement nos 410 et 411, portant articles additionnels avant l'article 24, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, relatifs au relèvement des minima sociaux.

Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 412 des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 25 proposant la création d'un contrat unique d'insertion dans le secteur non marchand.

A l'article 25 (contrat d'accompagnement dans l'emploi), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 413 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a considéré comme satisfait, par le texte du projet de loi, l'amendement n° 365 présenté par les membres du groupe de l'union centriste, tendant à ouvrir aux jeunes le contrat d'accompagnement dans l'emploi. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 252 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, identique à l'amendement n° 36 de la commission et visant à ouvrir aux entreprises d'insertion par l'activité économique le contrat d'accompagnement.

Elle a fait appel à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 293 rectifié et demandé le retrait de l'amendement n° 294 rectifié, présentés tous deux par M. Bernard Seillier, et qui visent respectivement à ouvrir le contrat d'accompagnement aux groupements d'employeurs et à préciser les catégories de publics visés par ce même contrat. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 253 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui dresse la liste des différents publics concernés par le dispositif. Elle a également donné un avis défavorable aux amendements nos 254, 255, 256 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 295 proposé par M. Bernard Seillier, tendant tous quatre à préciser les modalités d'application du contrat d'accompagnement.

La commission a émis un avis défavorable au sous-amendement n° 564 du Gouvernement à l'amendement n° 38 de la commission tendant à proposer une nouvelle rédaction à l'article 25. Elle a enfin considéré que l'amendement n° 296 de M. Bernard Seillier, visant à reconnaître la spécificité des entreprises d'insertion par l'activité économique, était satisfait par l'amendement n° 236 de la commission.

A l'article 26 (contrat initiative-emploi), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n414 de suppression, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 298 rectifié de M. Bernard Seillier tendant à ouvrir le CIE aux groupements d'employeurs. Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 321 et 297 rectifié de M. Bernard Seillier, 257 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 415 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, qui proposent de rendre obligatoire ou de rémunérer la formation délivrée dans le cadre du CIE. Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 258 à 261 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à préciser les modalités d'application financière du CIE. Elle a fait de même pour l'amendement n° 416 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à obliger l'employeur à rembourser les aides de l'État en l'absence de formation du salarié.

La commission a également donné un avis défavorable aux amendements nos 261 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 417 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à transformer le CIE en CDI. Elle a fait appel à la sagesse du Sénat pour le sous-amendement n° 565 du Gouvernement à l'amendement n° 50 de la commission qui tend à exclure les bénéficiaires du CIE du calcul de l'effectif de l'entreprise pendant toute la durée de la convention. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 347 rectifié bis de M. Alain Vasselle relatif à l'ouverture d'une exonération spécifique de charges sociales pour les entreprises employant des personnes handicapées en CIE.

A l'article 27 (mesures de coordination), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 418 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a considéré que l'amendement n° 299 de M. Bernard Seillier, tendant à supprimer partiellement cet article, était satisfait par l'amendement n° 52 de la commission puis, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 361 du même auteur visant à donner une reconnaissance légale au secteur d'utilité sociale estimant que cette question était également satisfaite par les dispositions du code du travail.

La commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 262 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, 322 de M. Bernard Seillier, et 366 de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, tendant tous trois à insérer un article additionnel après l'article 27 pour donner une base légale aux chantiers d'insertion.

A l'article 28 (mesures de coordination relatives à l'outre-mer), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 419 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen ainsi qu'à l'amendement n° 381 déposé par les membres du groupe de l'union centriste, visant à préserver, dans les départements d'outre-mer, les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi consolidé. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 186 rectifié de M. Denis Detcheverry, visant à préserver les stages individuels de formation et d'emploi (SIFE) à Saint-Pierre-et-Miquelon.

A l'article 29 (contrat d'avenir), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 420 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Estimant qu'ils étaient incompatibles avec l'amendement n° 55 de la commission, elle a demandé le retrait des sous-amendements nos 560 présenté par les membres du groupe de l'union centriste à l'amendement n° 55 de la commission, tendant à donner au préfet le rôle de chef de file dans la mise en oeuvre du contrat d'avenir, ainsi que de l'amendement n° 301 rectifié de M. Bernard Seillier tendant à confier, par délégation, la gestion du contrat aux missions locales, aux maisons de l'emploi ou au plan local pluriannuel pour l'insertion et l'emploi (PLIE). Elle a indiqué que l'amendement n° 393 de M. Philippe Darniche était identique à l'amendement n° 55 rectifié de la commission. Elle a considéré comme satisfait par le texte du projet de loi l'amendement no 303 de M. Bernard Seillier, visant à ouvrir le contrat d'avenir à tous les publics en difficulté. Elle a toutefois demandé le retrait de l'amendement n° 300 rectifié du même auteur visant à confier le contrat d'avenir aux missions locales, aux maisons de l'emploi ou au PLIE. Elle a ensuite a demandé que le sous-amendement n° 263 déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés à l'amendement n° 56 de la commission, tendant à intégrer les chantiers d'insertion parmi les employeurs potentiels de contrats d'avenir, soit retiré. Elle a en revanche émis un avis favorable au sous-amendement n° 264 des mêmes auteurs à l'amendement n° 56 de la commission, pour rendre la formation obligatoire, mais défavorable au sous-amendement n° 265 des mêmes auteurs à l'amendement n° 56 de la commission, visant à rémunérer les formations délivrées dans le cadre du contrat d'avenir.

La commission a fait appel à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 302 de M. Bernard Seillier visant à intégrer les groupements d'employeurs parmi les entreprises autorisées à embaucher des personnes en contrat d'avenir. Elle a considéré que l'amendement n° 304 du même auteur, prévoyant de réserver les contrats d'avenir aux titulaires de minima sociaux, était satisfait par l'amendement n° 55 de la commission. Elle a souhaité le retrait des amendements nos 421, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 292 de M. Bernard Seillier, visant à rendre obligatoire la formation ou l'accompagnement social, ceux-ci étant satisfaits par l'amendement n° 55 rectifié de la commission.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 422 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen modifiant le contrat d'avenir. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 305 de M. Bernard Seillier, tendant à autoriser une durée hebdomadaire du travail inférieure à 20 heures et à instaurer l'obligation de formation pendant le temps de travail.

Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 423, 424 et 425 déposés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser les modalités d'application et de financement du contrat d'avenir. Elle a considéré comme satisfaits par l'amendement n° 60 de la commission, l'amendement n° 306 de M. Bernard Seillier visant à supprimer la dégressivité de l'aide accordée aux entreprises d'insertion, par l'amendement n° 61 de la commission, et l'amendement n° 426 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à rendre obligatoire le financement des contrats d'avenir transformés en CDI par l'État.

La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 479 présenté par M. Gérard Delfau, tendant à insérer un article additionnel après l'article 29, pour créer un fonds national de compensation de l'emploi finançant l'accès aux services bancaires de base des personnes à faibles ressources.

A l'article 30 (maintien des droits garantis au titre du revenu minimum d'insertion pour les bénéficiaires du contrat d'avenir), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 427 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 31 (délégation aux communes des compétences des départements et des régions), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 429 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. En revanche, elle a donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 148 présenté par M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des lois.

A l'article 32 (extension du champ de compétences des représentants du personnel aux contrats d'avenir), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 428 déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 33 (mesures d'adaptation du contrat d'insertion-revenu minimum d'activité), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression nos 266 et 430, présentés pour l'un, par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, pour l'autre, par ceux du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a également émis un avis défavorable aux amendements nos 267 et 269 présentés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant tous deux à renforcer le rôle des entreprises d'insertion par l'activité économique dans la politique d'insertion menée par le département.

Estimant que les entreprises d'insertion par l'activité économique étaient déjà étroitement associées à la politique d'insertion du département, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 324 de M. Bernard Seillier tendant à insérer un article additionnel après l'article 33 pour créer un fonds départemental destiné à l'insertion par l'activité économique. En revanche, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 320 du même auteur, portant article additionnel après l'article 33 et visant à autoriser les départements à distribuer des chèques d'accompagnement personnalisé aux personnes rencontrant des difficultés sociales.

La commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 307, présenté par M. Bernard Seillier, qui vise à insérer un article additionnel après l'article 34, pour autoriser le transfert de la compétence d'action sociale des communes à des centres intercommunaux d'action sociale créés par les établissements publics intercommunaux. Puis elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 308 de M. Bernard Seillier, visant à insérer un article additionnel après l'article 34, et tendant à autoriser l'exercice conjoint de la compétence d'action sociale des communes par les centres communaux d'action sociale et les centres intercommunaux d'action sociale.

A l'article 35 (réduction d'impôt pour les tuteurs de chômeurs créateurs d'entreprise), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 270 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a émis un avis favorable aux amendements nos 162 et 161 présentés par M. Paul Girod au nom de la commission des finances, tendant respectivement à exclure du bénéfice de la réduction d'impôt les contribuables qui aident à la création d'une entreprise dans laquelle ils détiennent des intérêts financiers et à améliorer la rédaction de l'article.

A l'article 36 (participation des maisons de l'emploi aux actions menées en vue du reclassement des salariés), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 431, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 37 (création d'un nouveau cas de recours à l'intérim), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 432 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a fait de même pour les amendements nos 318, présenté par M. Bernard Seillier, et 271, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui tendent tous deux à restreindre les possibilités d'utilisation du travail temporaire. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 433 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser que le recours à l'intérim ne peut intervenir que pour l'exécution d'une tâche précise et temporaire.

Après l'article 37, elle a fait appel à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 183 rectifié tendant à l'insertion d'un article additionnel, présenté par M. Louis de Broissia et Mme Marie-Thérèse Hermange, qui tend à modifier la définition du travail de nuit pour certaines professions. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 174 portant article additionnel, présenté par M. Serge Dassault, tendant à rendre obligatoire l'organisation d'une formation des salariés à l'économie sur leur temps de travail. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 480 portant article additionnel, présenté par M. Gérard Delfau, qui vise à instituer une taxe prélevée sur les entreprises bénéficiaires qui licencient. Elle a, en revanche, donné un avis favorable à l'amendement n° 366 présenté par les membres du groupe de l'union centriste, tendant à insérer un article additionnel pour définir, dans le code du travail, les chantiers et ateliers d'insertion par l'activité économique.

A l'article 38 (programmation financière), elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 185 présenté par M. Jean-Paul Virapoullé, tendant à autoriser les collectivités territoriales à abonder un fonds ayant notamment pour objet d'octroyer des prêts à des chômeurs créateurs d'entreprise. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 323 présenté par M. Bernard Seillier, qui propose d'augmenter l'aide de l'État aux entreprises de travail temporaire d'insertion, mais a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 360 du même auteur, tendant à prévoir une programmation financière pluriannuelle en faveur des groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification.

La commission a émis défavorable à l'amendement n° 280 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui tend à insérer un article additionnel après l'article 38 pour prévoir la publication d'un rapport d'évaluation des effets de l'application de la présente loi. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 534 présenté par Mme Anne-Marie Payet, prévoyant une programmation financière pluriannuelle en faveur du service militaire adapté qui contribue à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes outre-mer.

Cohésion sociale - Examen des amendements - Suite

Au cours d'une seconde séance tenue à l'issue de la séance publique du matin, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a poursuivi l'examen des amendements au projet de loi n° 455 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 35 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 39, visant à faire de l'État le garant du droit au logement.

A l'article 39 (développement des capacités d'hébergement et de logement temporaire), la commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 327 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 309 présenté par M. Bernard Seillier, visant tous deux à sortir du dispositif d'urgence les maisons relais. Elle a donné en revanche un avis favorable à l'amendement de précision nos 126 présenté par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques.

La commission a donné également un avis favorable à l'amendement de précision n° 573 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 39 et a demandé le retrait des sous-amendements nos 385 et 346 présentés par M. Alain Vasselle et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à préciser les compétences du représentant des associations agréées au sein de la commission d'attribution des logements sociaux locatifs, ces sous-amendements étant déjà satisfaits par l'amendement n° 82 de la commission.

A l'article 40 (accès prioritaire au logement locatif social pour les personnes hébergées dans des établissements et logements de transition), elle a demandé le retrait des amendements nos 175 et 310 présentés respectivement par MM. Serge Dassault et Bernard Seillier, ces amendements étant déjà satisfaits par l'amendement n° 82 de la commission.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 326 et 558 présentés l'un, par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et l'autre, par M. Bernard Seillier, visant tous deux à insérer une division additionnelle après l'article 40.

La commission a émis ensuite un avis défavorable aux amendements nos 325 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 357 de M. Bernard Seillier, visant, dans un article additionnel après l'article 40, à distinguer les moyens budgétaires consacrés à la création de places en maisons relais. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 436 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à insérer un article additionnel après l'article 40, relatif au logement des travailleurs saisonniers. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 311 de M. Bernard Seillier, relatif au contingent préfectoral, déjà satisfait par l'amendement n° 128 de la commission des affaires économiques. Elle a donné en revanche un avis favorable à l'amendement n° 312 de M. Bernard Seillier visant à insérer un article additionnel après l'article 40, relatif à la saisine de la commission de médiation par les associations d'insertion.

Puis la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 333 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 41, proposant de doubler le montant du prélèvement opéré lorsque les communes ne respectent pas l'obligation de réaliser 20 % de logements sociaux. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 334 des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel avant l'article 41, ayant pour objet de ne pas comptabiliser comme logements sociaux ceux financés par les prêts locatifs sociaux (PLS). Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 437 à 442 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 41 et tendant à supprimer plusieurs dispositions de l'article 65 et la totalité de l'article 66 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

A l'article 41 (construction de logements locatifs sociaux), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 443 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à modifier les objectifs du programme national de rénovation urbaine. Elle a donné en revanche un avis favorable à l'amendement de précision n° 576 du Gouvernement, mais défavorable à l'amendement n° 343 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, proposant de distinguer la programmation des prêts locatifs à usage social (PLUS) et des prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI).

A l'article 42 (compatibilité des conventions de délégations de la compétence logement avec la loi de programmation pour la cohésion sociale), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 127 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, tendant à associer les collectivités territoriales à la mise en oeuvre des programmes définis aux articles 41 et 50 du présent texte.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 128 de M. Dominique Braye, au nom de la commission des affaires économiques, tendant à insérer un article additionnel après l'article 42, visant à préciser les modalités d'association des communes à l'utilisation des droits de réservation des logements sociaux implantés sur leur territoire. Elle a donné en revanche un avis défavorable à l'amendement n° 332 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 42, visant à supprimer toute délégation du contingent préfectoral de logements sociaux vers les communes. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 561 du Gouvernement, visant à insérer un article additionnel après l'article 42, organisant la prolongation du programme national de rénovation urbaine jusqu'en 2011. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 331 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à insérer un article additionnel après l'article 42, interdisant la délégation du contingent préfectoral de logements sociaux aux communes.

A l'article 43 (allongement de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 284 présenté par MM. Jean-Paul Alduy, André Lardeux, Gérard Longuet et Michel Thiollière, visant à compenser pour partie l'allongement de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle a demandé en conséquence le retrait des amendements nos 379 et 380 présentés par le groupe de l'union centriste, déjà satisfaits par l'amendement n° 284 susmentionné. Elle a émis un avis favorable au sous-amendement n° 577 du Gouvernement, visant à préciser la rédaction de l'amendement n° 86 de la commission, ainsi qu'à l'amendement n° 129 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, prolongeant jusqu'en 2009 le bénéfice, pour les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM), de l'abattement de 30 % sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFBP) due pour les immeubles situés en zones urbaines sensibles (ZUS). La commission s'est dite défavorable à l'amendement n° 344 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à compenser l'exonération de la TFPB par une majoration des droits du tabac. Elle a donné un avis de sagesse à l'amendement n° 347 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à étendre aux logements réalisés par l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais, le dispositif d'exonération de la TFPB.

A l'article 44 (règles applicables aux aides délivrées par l'agence nationale pour la rénovation urbaine), la commission a donné un avis favorable aux amendements nos 290, 291, 289, 282 et 281 présentés par MM. Jean-Paul Alduy, André Lardeux, Gérard Longuet et Michel Thiollière, visant à préciser le calendrier d'exécution et le financement du programme national de rénovation urbaine, à déterminer les conditions dans lesquelles le délégué territorial de l'Agence nationale de rénovation urbaine peut subdéléguer ses compétences et à rétablir la signature de l'État dans les conventions de rénovation urbaine. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 130 rectifié de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, déjà satisfait par les amendements précédents.

A l'article 45 (statut respectif des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers), la commission a demandé le retrait de l'amendement no 131 rectifié de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à modifier les compétences des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers, incompatible avec l'amendement n° 89 de la commission. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 345 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à modifier les compétences des établissements publics fonciers. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 285 de MM. Jean-Paul Alduy, André Lardeux, Gérard Longuet et Michel Thiollière lui préférant l'amendement n° 132 rectifié présenté par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, ayant pour objet de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents et aux communes qui n'en sont pas membres, d'être consultés sur la création d'un établissement public foncier sur leur territoire. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 286 de MM. Jean-Paul Alduy, André Lardeux, Gérard Longuet et Michel Thiollière, autorisant les EPCI à percevoir la taxe spéciale d'équipement et un avis favorable à l'amendement de cohérence rédactionnelle n° 133 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques.

Puis la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 134 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à insérer un article additionnel après l'article 45, prévoyant la remise au Parlement d'un rapport annuel indiquant les opérations de cession des actifs fonciers et immobiliers de l'État destinés à la création de nouveaux logements. Elle a émis un avis de sagesse au sous-amendement n° 578 du Gouvernement, visant à modifier la périodicité du rapport proposé par cet amendement n° 134. Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 475 et 476 de M. Gérard Delfau, visant tous deux à insérer un article additionnel après l'article 45 l'un, pour prévoir de taxer les plus-values réalisées lors d'aliénation de terrains à bâtir au profit des collectivités territoriales, l'autre, pour instituer un fonds national de financement du patrimoine foncier, de la conservation des espaces et de la mixité de l'habitat.

A l'article 46 (taxe spéciale d'équipement pour les établissements publics fonciers), elle a demandé le retrait de l'amendement de coordination n° 135 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 136 du même auteur, exonérant les organismes HLM de la taxe additionnelle au titre des locaux d'habitation et dépendances dont ils sont propriétaires. Elle a émis un avis favorable à l'amendement de coordination n° 163 présenté par M. Paul Girod, au nom de la commission des finances.

Puis la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 444 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 47 et visant à calculer le montant de l'APL en fonction du montant des charges locatives.

A l'article 47 (protocole d'accord entre le bailleur social et le locataire en situation de défaut de paiement du loyer), elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 335 et 445 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et ceux du groupe communiste républicain et citoyen, proposant que le protocole d'accord soit signé, non seulement par le bailleur et l'occupant, mais également par le préfet. Elle a donné un avis favorable au sous-amendement n° 580 du Gouvernement, visant à préciser la rédaction de l'amendement n° 91 de la commission. Elle a demandé le retrait des amendements nos 315 et 215 présentés par M. Bernard Seillier et Mme Marie-Thérèse Hermange au profit de l'amendement n° 369 présenté par les membres du groupe de l'union centriste, qui visent à intégrer dans le protocole d'accord un volet accompagnement social. Elle a donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 137 présenté par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques. Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 336 et 346 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à préciser le rôle du préfet dans le cadre de la signature d'un protocole. Elle a demandé le retrait des amendements nos 337 et 447 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et ceux du groupe communiste républicain et citoyen, déjà satisfaits par l'amendement n° 93 de la commission. Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 386 rectifié, présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Alain Vasselle, qui modifie la durée maximale du protocole prévue par l'amendement n° 93 de la commission.

Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 338 et 448 présentés l'un, par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, l'autre, par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant tous deux la participation du représentant de l'État à la signature du protocole d'accord. Elle a donné un avis favorable au sous-amendement n° 579 présenté par le Gouvernement, qui précise la rédaction de l'amendement n° 94 de la commission. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 316 de M. Bernard Seillier, déjà satisfait par l'amendement n° 370 des membres du groupe de l'union centriste. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 574 du Gouvernement dont l'adoption aurait pour conséquence de ne plus faire coïncider la durée du plan d'apurement et du protocole d'accord avec la date de conclusion d'un nouveau bail. Elle a donné un avis favorable à l'amendement de coordination n° 138 déposé par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, et un avis défavorable à l'amendement de coordination n° 339 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 370 présenté par les membres du groupe de l'union centriste, qui complète le volet social du protocole d'accord. Par coordination avec sa position sur l'amendement n° 446, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 449 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a souhaité le retrait des amendements nos 340, 450 et 313 présentés respectivement par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ceux du groupe communiste républicain et citoyen et M. Bernard Seillier, déjà satisfaits par l'amendement n° 94 de la commission. Elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 575 présenté par le Gouvernement, visant à modifier radicalement l'amendement n° 98 de la commission. Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 371, 372 et 373 présentés par les membres du groupe de l'union centriste, visant à déroger aux conditions d'ouverture du droit à l'aide personnalisée au logement (APL). Elle a proposé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 348 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif aux droits de l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais.

La commission a émis ensuite un avis défavorable aux amendements nos 314 et 329 présentés respectivement par M. Bernard Seillier et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à insérer un article additionnel après l'article 47, proposant de modifier les procédures d'expulsion des ménages. Elle a fait de même pour l'amendement n° 330 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à insérer un article additionnel après l'article 47, pour que l'actualisation des barèmes des aides personnalisées soit indexée sur l'indice de référence de l'évolution des loyers.

A l'article 48 (recevabilité de la demande d'assignation du bailleur), la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat sur l'amendement no 349 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif à la situation de l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais.

A l'article 49 (information du préfet d'une demande de résiliation de bail faite par le bailleur sous forme reconventionnelle), la commission en a appelé à la sagesse du Sénat sur l'amendement no 350 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, relatif à la situation de l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais.

La commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 317 de M. Bernard Seillier, visant à insérer un article additionnel après l'article 49, afin de permettre aux associations intervenant dans le domaine de l'insertion ou du logement social d'être associées à l'élaboration des programmes locaux de l'habitat (PLH) et à leur mise en oeuvre. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 209 de Mmes Catherine Procaccia et Marie-Thérèse Hermange, visant à insérer un article additionnel après l'article 49, qui complète les conditions dans lesquelles sont attribués les logements sociaux. La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 146 rectifié présenté par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à insérer un article additionnel après l'article 49, pour autoriser les organismes HLM, les SA d'HLM et les SA coopératives à acquérir des parts de SCI ayant pour objet la réalisation d'immeubles destinés pour partie à des accédants sociaux à la propriété. Elle a donné un avis défavorable aux amendements nos 395, 525 et 526 présentés par M. Serge Dassault, visant à insérer un article additionnel après l'article 49, tendant à supprimer la garantie d'emprunt apportée par les communes aux opérations de construction de logements sociaux. Elle a donné en revanche un avis favorable à l'amendement n° 147 rectifié de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à insérer un article additionnel après l'article 49, tendant à rendre compatibles les dispositions du présent projet de loi avec la loi du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière.

A l'article 50 (objectifs de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat pour la période 2005-2009), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 451 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à modifier les crédits destinés à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Elle a fait de même pour l'amendement n° 351 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, qui vise à exclure, du bénéfice des subventions de l'ANAH, le parc privé banalisé. Elle a émis en revanche un avis favorable à l'amendement de précision n° 139 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques.

La commission a donné ensuite un avis favorable à l'amendement n° 184 de M. Claude Biwer, visant à insérer un article additionnel après l'article 50, tendant à préciser que le propriétaire bailleur peut, sous certaines conditions, bénéficier du versement direct de l'aide au logement dont bénéficie le locataire.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 351 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à insérer un article additionnel avant l'article 51, qui supprime le dispositif de soutien dit « amortissement Robien ».

A l'article 51 (taux de la déduction forfaire sur les revenus fonciers pour les logements loués à des associations d'insertion), elle a donné un avis favorable aux amendements de précision nos 140 et 141 présentés par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 164 présenté par M. Paul Girod au nom de la commission des finances, visant à insérer un article additionnel après l'article 51, tendant à éviter un changement de régime fiscal pour les unions d'économie sociale.

Elle a donné ensuite un avis favorable à l'amendement n° 142 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à insérer un article additionnel après l'article 52 qui autorise les organismes et les sociétés anonymes d'HLM à gérer des logements privés pour le compte de tiers. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 328 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à insérer un article additionnel après l'article 52, qui autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à utiliser les fichiers fiscaux relatifs aux logements vacants.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 143 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à insérer un article additionnel avant l'article 53 pour porter à 2006 la date d'application des mesures prévues par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, concernant les règles comptables applicables aux propriétés.

A l'article 53 (habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures de lutte contre l'habitat insalubre), elle a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 342 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés. Elle a émis en revanche un avis favorable à l'amendement n° 144 de M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques, visant à préciser la rédaction de cet article. Elle a émis un avis défavorable aux amendements de précision nos 452 et 453 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, de même qu'à l'amendement n° 287 de M. Jean-Paul Alduy qui vise à aménager la loi du 10 juillet 1970 relative à la suppression de l'habitat insalubre. La commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 288 du même auteur, tendant à créer un dispositif de traitement d'urgence des situations d'insalubrité grave. Elle a donné un avis défavorable à l'amendement de précision n° 454 présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, de même qu'à l'amendement n° 481 de M. Gérard Delfau, visant à instaurer un moratoire des loyers pendant cinq ans.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 217 présenté par Mme Marie-Thérèse Hermange, portant article additionnel après l'article 53, qui traite de la question du surendettement sans lien direct avec l'objet du présent texte. Elle a donné en revanche un avis favorable aux sous-amendements nos  191 du Gouvernement et 216 de Mme Marie-Thérèse Hermange, portant article additionnel après l'article 53, qui précisent la rédaction de l'amendement n° 102 de la commission. Elle a demandé le retrait des amendements nos 378 et 377 présentés par les membres du groupe de l'union centriste, portant article additionnel après l'article 53, qui traitent également de la question du surendettement. Elle a donné enfin un avis favorable à l'amendement n° 208 rectifié présenté par M. André Lardeux, portant article additionnel après l'article 53, visant à interdire la facturation aux personnes physiques des frais afférents à l'inscription sur le fichier de la Banque de France.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2004 - Communication

La commission a entendu une communication de son président sur le contrôle de l'application des lois du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004.

M. Nicolas About, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentent, chaque année, un bilan de l'application des lois intervenues dans leur domaine de compétences, dont la synthèse fait l'objet d'une communication du Président du Sénat en Conférence des présidents et est annexée au bulletin des commissions. Cet exercice est fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation et donner une vision panoramique de la réalité de l'entrée en vigueur des lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions.

Le bilan de l'année parlementaire écoulée, allant du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004, montre que, sur les quarante lois adoptées par le Parlement, neuf ont relevé, au fond, de la compétence de la commission.

L'une d'entre elles résulte d'une initiative parlementaire : la proposition de loi déposée par M. Alain Gournac relative à la relance de la négociation collective en matière de licenciements collectifs ; le texte adopté étant d'application directe, la loi est pleinement entrée en vigueur. Parmi les huit autres lois votées, seule celle relative à la réforme du RMI et à la création du RMA est intégralement applicable et ce, quatre mois seulement après sa promulgation. En revanche, quatre textes ne sont que partiellement applicables et trois n'avaient reçu, au 30 septembre 2004, aucun texte d'application : les lois relatives à la caisse de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, à la politique de santé publique et à la réforme de l'assurance maladie.

M. Nicolas About, président, a considéré que cette dernière situation n'est pas anormale et qu'elle s'explique par le caractère très récent de l'adoption de ces textes. Elle est toutefois préoccupante car certaines de leurs dispositions doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2005 et il devient donc urgent de publier les mesures d'application qui s'y rapportent. Plusieurs décrets ont d'ailleurs été publiés depuis le 1er octobre dernier dans cet objectif.

Abordant ensuite les quatre textes qui ne sont que partiellement applicables (loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, protection de l'enfance, formation professionnelle et dialogue social, bioéthique), il a observé que leur taux d'applicabilité est très faible puisqu'ils n'ont reçu, suivant les cas, que 2 % à 50 % de leurs mesures d'accompagnement.

Il a précisé d'ailleurs, comme l'an dernier déjà, que l'urgence demandée par le Gouvernement sur un texte ne constitue pas un gage de rapidité de publication des décrets. En témoignent les lois « caisse de solidarité pour l'autonomie » ou « réforme de l'assurance maladie ».

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué le cas des lois promulguées lors des précédentes sessions, pour déplorer la dégradation de la situation observée cette année. Certes, trois textes de la session 2002-2003 sont désormais totalement applicables, mais si l'on expertise les 47 lois adoptées entre 1997 et 2003, on constate que 23 seulement sont en vigueur, soit moins de la moitié, alors que ce taux était de 55,3 %, l'an dernier. Il a ajouté toutefois que 22 autres lois sont désormais partiellement applicables, ce qui signifie, par élimination, que deux textes, adoptés l'un et l'autre en 1999, demeurent totalement inapplicables, en l'absence de tout dispositif d'accompagnement (la loi créant le Conseil national des communes « Compagnons de la Libération » et celle portant création des chèques-vacances).

En revanche, et c'est un point plus positif, il a observé que le délai moyen de parution des mesures réglementaires s'établit, cette année, à une durée comprise entre six mois et un an à compter de la promulgation du texte de loi auquel elles se rapportent. Ce délai s'est considérablement raccourci par rapport à l'an dernier, grâce à la publication rapide de certains des décrets requis par la loi portant réforme des retraites, conformément aux engagements du Gouvernement.

Sa dernière observation a porté sur l'activité législative intense en matière sociale, qui conduit à introduire des mesures parallèles, voire concurrentes, simultanément dans plusieurs textes en discussion. Si la plus grande vigilance n'est pas portée au suivi de ces textes, ils peuvent aboutir à des dispositifs contradictoires qui rendent forcément impossible leur application ultérieure.

La commission a donné acte au président de sa communication.