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Travaux de la commission des affaires sociales




Mercredi 15 juin 2005

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Adoption - Réforme de l'adoption - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Milon sur laproposition de loi n° 300 (2004-2005),adoptée par l'Assemblée nationale, portantréforme de l'adoption.

M. Alain Milon, rapporteur, a tout d'abord indiqué qu'après les lois des 22 décembre 1976, 5 juillet 1996 et 6 février 2001, qui ont organisé le droit de l'adoption, ce texte s'attache à en moderniser l'organisation institutionnelle et administrative qui n'est pas encore suffisamment efficace. En effet, 25.000 candidats à l'adoption sont en attente d'un enfant, auxquels s'ajoutent chaque année 8.000 nouveaux agréments. Or, en 2004, 5.000 adoptions seulement ont été réalisées, concernant dans 80 % des cas des enfants de nationalité étrangère. A cet égard, le rapporteur s'est dit préoccupé par la diminution continue du nombre d'adoptions d'enfants français.

Il a ensuite exposé les trois axes majeurs de la réforme proposée : l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental, le renforcement de l'aide aux candidats à l'adoption internationale et le développement de l'adoption nationale via la déclaration judiciaire d'abandon prévue par l'article 350 du code civil.

Sur le premier point, M. Alain Milon, rapporteur, a rappelé que la délivrance des agréments au niveau départemental entraîne des inégalités dans le traitement des dossiers. C'est la raison pour laquelle le texte propose de définir par décret la forme et le contenu que devra prendre le document d'agrément. Cet agrément serait désormais accordé ou refusé dans un délai de neuf mois à compter de la confirmation de la demande, plutôt qu'au dépôt de la demande initiale, afin d'instruire au mieux les dossiers, et il sera accompagné d'une notice précisant le projet d'adoption des futurs parents, révisable à tout moment.

Pour ce qui concerne la définition d'éventuelles conditions d'âge, le rapporteur a précisé qu'il n'est pas utile d'en fixer, puisque les pays d'origine des enfants eux-mêmes les imposent aux familles candidates. Il a enfin approuvé le fait que des réunions d'information seront proposées aux candidats à l'adoption et souligné l'importance d'entreprendre un effort de formation des équipes dans chaque service départemental pour mettre en oeuvre l'ensemble de ces nouvelles procédures.

M. Alain Milon, rapporteur, a fait valoir ensuite la nécessité de venir en aide aux candidats à l'adoption internationale, aujourd'hui pénalisés par le fait du très grand nombre d'acteurs qui interviennent en la matière. Le système comprend en effet le conseil supérieur de l'adoption, l'autorité centrale pour l'adoption internationale, la mission de l'adoption internationale (MAI) et une cinquantaine d'organismes autorisés pour l'adoption (OAA).

La MAI, qui est rattachée au ministère des affaires étrangères, est chargée des missions d'information aux familles, des contrôles des organismes autorisés pour l'adoption à l'étranger et de l'interface avec les autorités étrangères. Elle peut aussi transmettre à ses homologues étrangers les dossiers individuels des candidats à l'adoption, ce qui la place d'ailleurs en position de concurrence avec les organismes qu'elle contrôle, les OAA.

Ces OAA, associations régies par la loi de 1901, sont habilités par la MAI pour intervenir dans certains départements ou dans certains pays étrangers nommément désignés. Cette spécialisation les conduit à se montrer souvent trop sélectifs dans le choix des dossiers qu'ils soutiennent, ce qui favorise les démarches individuelles d'adoption, alors même qu'elles sont désormais moins bien accueillies par les pays d'origine des enfants adoptables.

Afin de réduire le nombre des démarches individuelles et de mieux répondre aux exigences fixées par les pays étrangers, le texte propose de créer une Agence française de l'adoption internationale (AFA), qui remplacera la MAI dans ses missions essentielles : l'information et le conseil aux familles, la participation à la gestion du site Internet de l'autorité centrale pour l'adoption internationale, l'aide aux familles dans la constitution des dossiers, le dialogue avec les pays étrangers et la mise en place de relais locaux placés aux côtés des relais consulaires.

M. Alain Milon, rapporteur, s'est dit très favorable à la création de l'AFA, mais s'est montré soucieux que les associations de parents adoptifs et les OAA soient membres de son conseil d'administration et y disposent d'une voix consultative, ce qu'il proposera d'ajouter au texte par voie d'amendement.

Il a également souligné le coût très élevé que représentent les démarches d'adoption pour les adoptants, celui-ci pouvant atteindre jusqu'à 17.000 euros par enfant, selon les pays. Aussi s'est-il réjoui que la proposition visant à doubler la prime à l'adoption permette d'en alléger le coût pour les familles : elle devrait ainsi passer de 812,37 à 1.624,74 euros en 2005.

Il a enfin indiqué que la proposition de loi organise un réel suivi des enfants après leur adoption, cet aspect constituant un axe fort de la réforme puisqu'il devrait permettre d'aider les familles à surmonter les difficultés rencontrées dans les premiers temps de l'arrivée de l'enfant au foyer, tout en rassurant les pays d'origine de ces enfants sur la qualité de l'accueil qui leur est réservé.

M. Alain Milon, rapporteur, s'est attaché ensuite à présenter les mesures favorisant le développement de l'adoption nationale, notamment via la déclaration judiciaire d'abandon prévue par l'article 350 du code civil.

En premier lieu, il a rappelé qu'une faible proportion des pupilles de l'État fait l'objet d'un placement en vue d'adoption chaque année, notamment en raison de leur état de santé, de leur appartenance à une fratrie ou de leur âge, les adoptants préférant le plus souvent se voir confier un tout jeune enfant.

Il a néanmoins reconnu que la longueur de la procédure d'abandon est à l'origine, bien souvent, de l'élévation de l'âge moyen des enfants adoptables. Le système actuel prévoit que les enfants délaissés par leurs parents biologiques sont placés sous la protection de l'aide sociale à l'enfance et ne peuvent être adoptés qu'à condition d'être légalement abandonnés en application des termes de l'article 350 du code civil. Or, cette procédure suppose une intervention préalable des services sociaux, qui ont souvent tendance à privilégier le lien entre l'enfant et ses parents biologiques et le privent, de ce fait, de la chance de pouvoir bénéficier d'un foyer adoptif stable.

C'est pourquoi M. Alain Milon, rapporteur, a insisté sur le caractère indispensable de la mesure qui prévoit d'assouplir les critères auxquels se réfère le juge pour accepter ou refuser la demande de déclaration d'abandon d'un mineur : désormais, seuls les critères affectifs et objectifs de la notion de désintéressement prolongé de l'enfant pourront être retenus, ce qui signifie que l'état de grande détresse des parents ne pourra plus faire obstacle à cette déclaration. Au-delà de cette mesure, il a souligné la nécessité d'inciter les juges et surtout les services sociaux qui présentent les demandes, à utiliser cette procédure en respectant des délais raisonnables dans l'intérêt de l'enfant et des familles candidates à l'adoption.

M. Bernard Seillier s'est ému du fait que l'Assemblée nationale ait supprimé l'exception liée à l'état de grande détresse des parents biologiques parmi les critères d'appréciation devant être pris en compte à leur décharge lorsqu'ils délaissent leurs enfants. Il a souhaité que l'on tienne compte de l'accompagnement qu'offrent certaines associations à ces familles pour protéger leurs intérêts. Il s'est dit prêt à déposer un amendement pour rétablir cette disposition dans le texte de l'article 350 du code civil.

Mme Sylvie Desmarescaux a partagé les réserves de M. Bernard Seillier tout en reconnaissant la nécessité de définir rapidement de nouveaux critères permettant aux enfants d'être adoptés, lorsque leur situation le justifie.

Mme Bernadette Dupont s'est tout d'abord interrogée sur l'origine de la proposition de loi examinée, puis a demandé au rapporteur de préciser les critères d'agrément retenus par les conseils généraux pour mieux comprendre en quoi ils peuvent varier d'un département à l'autre.

Elle a ensuite souligné l'utilité de prendre en compte la grande détresse des familles et rappelé la tendance naturelle des enfants délaissés à rechercher leurs racines. Elle a appelé de ses voeux la recherche d'un équilibre, qui permette à la fois de préserver l'intérêt des parents biologiques et le bien-être de l'enfant. Elle s'est en outre interrogée sur les critères susceptibles d'être retenus pour permettre à un enfant d'être adopté ; elle a soulevé notamment le problème de leur état de santé, se demandant s'il constitue réellement un obstacle à l'adoption. Elle a enfin souhaité savoir quelle sera la durée du suivi de l'enfant dans sa famille d'accueil.

M. Alain Gournac a regretté les blocages et les difficultés que rencontrent les candidats à l'adoption. Pour autant, il a souhaité rétablir l'exception liée au cas de grande détresse des parents pour repousser la déclaration d'abandon, considérant qu'elle n'est pas contradictoire avec l'objectif que s'est fixé la proposition de loi de favoriser l'adoption.

Mme Claire-Lise Campion a souligné les éléments positifs du texte, notamment ceux relatifs à l'accompagnement des familles et au suivi des enfants, ce qui permettra selon elle de réduire les échecs qui, au-delà du drame humain qu'ils représentent, ne sont pas dénués de coûts pour les services de l'ASE. Elle a proposé ensuite que la commission présente un amendement pour rétablir la disposition relative aux familles en situation de grande détresse. Elle a regretté enfin que la création de l'AFA n'entraîne pas la disparition des autres acteurs, ce qui aurait permis d'offrir aux familles un interlocuteur unique.

M. Guy Fischer s'est réjoui du dépôt de ce texte, qui facilitera l'adoption internationale et permettra de conforter l'adoption nationale. Il a appelé de ses voeux la constitution rapide de groupes de travail pour approfondir certaines questions, notamment celle relative à la revalorisation des primes d'adoption, ainsi que le problème de l'exclusion, par la loi du 6 février 2001, des procédures d'adoption internationale des pays de droit coranique, comme l'Algérie, le Maroc et le Bengladesh. En outre, dans un souci d'équité, il s'est dit prêt à déposer un amendement relatif au congé de paternité en cas d'adoption. Enfin, il a rappelé son attachement au droit à l'adoption des personnes célibataires. Il a conclu en affirmant son absence d'opposition majeure sur ce texte qui améliore selon lui sensiblement la situation actuelle.

Mme Marie-Thérèse Hermange a souhaité savoir si le personnel employé par la MAI serait ensuite transféré au service de la nouvelle agence. Elle s'est inquiétée également de la complexité du mode de fonctionnement de cette agence, qui aura un statut de groupement d'intérêt public. Enfin, comme ses collègues, elle a fait valoir ses réserves sur la disposition relative aux familles en situation de grande détresse.

Mme Isabelle Debré s'est prononcée en faveur d'un approfondissement de la réflexion sur cette disposition sensible. Elle s'est étonnée que personne n'ait jusqu'à présent évoqué l'intérêt de l'enfant et a souhaité l'élaboration d'une rédaction plus satisfaisante de l'article 350 du code civil, qui concilierait l'intérêt de l'enfant et la levée des blocages à la déclaration d'abandon.

Mme Raymonde Le Texier a regretté que la commission n'ait pu organiser d'auditions sur un sujet aussi sensible. Elle s'est inquiétée qu'aucun délai d'intervention ne soit imposé aux services sociaux ni au juge en cas d'abandon manifeste de l'enfant par sa famille biologique et a indiqué son intention de déposer un amendement en ce sens.

Mme Françoise Henneron s'est étonnée du caractère dérisoire de la prime d'adoption au regard des sommes considérables engagées par les familles pour adopter un enfant à l'étranger.

M. Nicolas About, président, a indiqué à cet égard que certains réseaux illégaux ont été écartés des circuits d'adoption internationale, ce qui a permis de limiter les dérives. Toutefois, une centralisation des procédures au niveau de chaque pays demeure nécessaire, afin de limiter le coût de l'adoption aux frais de justice, de voyage et à la contribution au fonctionnement des organismes favorisant les démarches.

Mme Sylvie Desmarescaux a évoqué son expérience personnelle en soulignant combien les obstacles que rencontrent les familles lors de la procédure peuvent les décourager dans la poursuite de leur projet d'adoption.

M. Nicolas About, président, est revenu sur l'aménagement possible de l'article 350 du code civil, invitant à la recherche d'un équilibre entre le respect des liens de l'enfant avec ses parents biologiques et la nécessité de réduire la durée des procédures lorsque l'abandon est manifeste. Il s'est dit prêt à réfléchir à la possibilité d'une mise à l'épreuve des parents biologiques, après une mise en demeure ou un rappel à la loi par le juge ou par les services sociaux, avant de procéder à un jugement définitif d'abandon.

Mme Raymonde Le Texier s'est interrogée sur la nature de l'autorité la mieux à même de reprendre contact avec la famille biologique pour lui signaler une mise en demeure ou un rappel à la loi.

M. Alain Vasselle a suggéré que l'on puisse faire appel aux officiers de police judiciaire, afin de donner un caractère solennel à la mise en demeure, sans pour autant exclure la compétence naturelle du juge en la matière. Il a ajouté que la réduction des délais suppose que le Gouvernement soit sensibilisé à la nécessité de dégager les moyens humains pour y faire face.

En réponse à Mme Bernadette Dupont, M. Alain Milon, rapporteur, a rappelé que cette proposition de loi a été déposée par M. Yves Nicolin, député UMP de la Loire, président du conseil supérieur de l'adoption (CSA). Il a souligné que l'harmonisation du document d'agrément a pour vocation de réduire les disparités observées d'un département à l'autre et indiqué que le délai de délivrance d'agrément ne devra pas excéder neuf mois, tandis que l'agrément lui-même est valide pour cinq ans.

En réponse à M. Guy Fischer, M. Alain Milon, rapporteur, s'est dit réservé sur l'opportunité d'ouvrir le débat sur la structure des familles d'accueil, considérant qu'il s'agit d'un sujet sans rapport direct avec la réforme des structures et des procédures. En revanche, il ne s'est pas montré hostile au dépôt d'une proposition de loi sur ce thème. Il a enfin rappelé que les conditions actuelles prévoient, dans le cas de l'adoption d'un enfant, dix semaines de congés pour l'un ou l'autre parent adoptif (ou cinq semaines pour l'un et l'autre) et, dans le cas de l'adoption d'une fratrie, dix-huit semaines (ou neuf semaines pour l'un et l'autre).

Abordant la question de l'article 350 du code civil, M. Alain Milon, rapporteur, a rappelé qu'actuellement, l'ASE a en charge 135.000 enfants et que le nombre de déclarations d'abandon par le juge s'est fortement réduit depuis l'introduction d'une disposition préservant le lien des familles avec leurs enfants en cas de grande détresse. Il a insisté sur le fait que la procédure actuelle assure une réelle protection aux parents biologiques quelle que soit leur situation financière, puisqu'elle suppose le franchissement de trois obstacles : le constat fait par les services sociaux d'un désintéressement manifeste des parents biologiques par rapport à l'enfant pendant une durée minimum d'un an, l'intervention, souvent non immédiate, de l'ASE auprès du juge pour qu'il prononce le jugement d'abandon, puis la décision du juge après des enquêtes contribuant parfois à allonger encore la procédure.

En réponse à Mme Claire-Lise Campion, M. Alain Milon, rapporteur, a rappelé l'importance de la disposition relative au renforcement du suivi de l'enfant et de l'accompagnement des familles, ce qui devrait permettre de réduire le nombre des échecs.

Mme Isabelle Debré a également fait valoir l'intérêt d'une information à destination des parents ainsi qu'une formation à destination des juges et des personnels de l'ASE.

En réponse à Mme Françoise Henneron, M. Alain Milon, rapporteur, a précisé que les frais engagés par la famille adoptante correspondent au coût des voyages vers le pays d'origine, aux visas, aux congés non rémunérés, à la traduction des documents, aux frais de justice et aux éventuels frais médicaux qui ne sont pas pris en charge par la sécurité sociale tant que l'enfant n'est pas formellement adopté.

M. Nicolas About, président, s'est demandé si la voie de l'adoption simple, qui serait accordée par le juge même sans l'accord des parents biologiques, pourrait constituer une solution à explorer comme une situation transitoire avant une éventuelle adoption plénière. Elle permettrait en effet de stabiliser l'enfant dans un cadre affectif d'accueil durable, tout en préservant les liens avec sa famille biologique, le temps que la procédure suive son cours. Ce mode de fonctionnement n'est finalement pas si éloigné de celui des familles recomposées où le nouveau conjoint du parent divorcé participe à l'éducation des enfants du premier lit sans que soit rompu le lien avec le parent biologique.

A Mme Bernadette Dupont qui s'interrogeait sur la faculté de revenir sur la décision d'accouchement sous x, M. Nicolas About, président, a confirmé que cette décision était possible à tout moment, y compris après l'accouchement.

M. Alain Milon, rapporteur, a tenu à rappeler l'intérêt de raccourcir le délai du jugement d'abandon pour faciliter l'adoption, les parents préférant se voir confier des enfants plus jeunes.

M. Alain Vasselle a préconisé la référence à des textes d'ordre législatif ou réglementaire afin de fiabiliser les dispositions prévues pour la mise en application de la procédure qui conduit à la déclaration judiciaire d'abandon.

Puis la commission a adopté l'amendement présenté par son rapporteur à l'article 4 (création de l'Agence française de l'adoption), afin de préciser que les organismes agréés pour l'adoption et les associations de parents adoptifs seront membres de droit du conseil d'administration de l'Agence française de l'adoption et y disposeront d'une voix consultative.

La commission a ensuite adopté la présente proposition de loi ainsi modifiée.

Projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a ensuite procédé à l'examen en deuxième lecture du rapport de M. Alain Vasselle sur le projet de loi organique n° 391 (2004-2005), modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.

En préambule, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait examiné ce projet de loi organique le 24 mars 2005, au cours d'une unique séance et dans un contexte particulier. En effet, la commission des affaires sociales avait souhaité débuter la discussion des amendements par sa proposition d'élever au niveau organique le principe d'une compensation intégrale, à la sécurité sociale, des exonérations de cotisations sociales. Or, le Gouvernement s'était opposé à cet amendement que le Sénat avait ensuite repoussé. Pour ces raisons, la commission avait préféré mettre fin à cette divergence de vues en retirant, avant discussion, la totalité de ses amendements.

Il a déclaré que cette péripétie ne faisait pas pour autant de l'examen de ce projet de loi organique un rendez-vous manqué, car la commission avait travaillé, depuis 1999, sur ce thème et le projet de loi finalement déposé par le Gouvernement répond à la plupart de ses préoccupations et de ses souhaits.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a toutefois admis que cette satisfaction générale reste teintée du regret de n'avoir pas vu traitées plus à fond la question de la compensation intégrale des exonérations et, plus globalement, celle de l'articulation entre les finances de l'État et les finances sociales.

En ce qui concerne la question de la compensation, à la sécurité sociale, des allégements de cotisations, il a estimé, en concédant que cette analyse n'est pas unanimement partagée au Parlement, que les dispositions la loi du 25 juillet 1994 ont constitué un engagement fort de l'État vis-à-vis d'une sécurité sociale en difficulté financière, à un moment où les politiques d'allégements de cotisations se multipliaient. Cet engagement répondait à une logique saine : l'État peut, à sa guise, décider de modifier l'assiette des ressources des assurances sociales, dès lors qu'il prend en charge l'intégralité des modifications qu'il opère. Le rapporteur a considéré que, même si elle n'a pas été élevée au niveau organique, la règle de la compensation intégrale constituera encore pour l'avenir la meilleure garantie pour l'intégrité des finances sociales. Aussi a-t-il proposé que la commission ne revienne pas sur le vote du Sénat intervenu en première lecture, mais plutôt qu'elle élabore des outils permettant de renforcer l'effectivité de cette garantie.

En ce qui concerne la définition des règles d'articulation cohérentes entre les finances de l'État et les finances sociales, il a rappelé que les propositions faites initialement par la commission ont rencontré certaines hostilités au motif qu'il ne fallait pas, par principe, modifier une fois de plus la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), bien que ses dispositions ne soient pas encore entrées en vigueur dans leur totalité. L'Assemblée nationale a d'ailleurs également respecté cette consigne, tout en adoptant les garanties qu'elle estimait devoir apporter à la sécurité sociale : elle a ainsi prévu que la loi de financement approuvera le montant de la compensation - financée pourtant par des dotations budgétaires - et qu'elle bénéficiera d'un monopole sur l'affectation des recettes exclusives de la sécurité sociale, même si ce partage concerne l'État. Il a conclu de ce constat qu'il appartiendra donc au Conseil constitutionnel, au fil de ses jurisprudences, de procéder au travail de délimitation qu'aurait dû effectuer la loi organique elle-même.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué qu'après avoir un temps envisagé la constitution d'une commission spéciale, l'Assemblée nationale avait saisi trois commissions de l'examen de ce texte : la commission des lois au fond, les commissions en charge des affaires sociales et des finances, pour avis. Les cinq jours de débats ont traduit la préoccupation désormais centrale du Parlement : maîtriser les déficits pour financer durablement la sécurité sociale.

Dans cette optique, le rapporteur de la commission des lois a proposé d'élargir la gamme des instruments de gestion infra annuels des déséquilibres et d'organiser un traitement responsable des déficits, une fois ceux-ci constatés. Pour satisfaire au premier objectif, l'Assemblée nationale a prévu que la loi de financement puisse aussi être une loi d'habilitation pour que, conformément aux dispositions de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement prenne, par ordonnance, les mesures d'urgence susceptibles de contrecarrer l'apparition d'un déficit en exécution. Pour atteindre le second, elle a modifié l'ordonnance relative à l'amortissement de la dette sociale, afin d'interdire au législateur d'étendre, par de nouveaux transferts, la durée de vie de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Au total, M. Alain Vasselle, rapporteur, s'est déclaré satisfait des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, d'autant que celles-ci s'inspirent largement des amendements qu'il avait lui-même proposés en première lecture : c'est le cas de la future architecture en quatre parties de la loi de financement, très proche du découpage ternaire qu'il avait soutenu pour mieux appréhender les comptes relatifs aux exercices passés ; tel est également le cas de la reconnaissance, dans la loi, du rôle prééminent incombant au ministre chargé de la sécurité sociale dans l'élaboration des lois de financement.

Il a ensuite fait valoir que, pour tenir l'objectif d'entrée en vigueur de cette réforme organique dès le projet de loi de financement pour 2006, il ne présenterait à la commission qu'un nombre réduit d'amendements.

Ses propositions concernent d'abord le contrôle et le suivi de la compensation, dont il souhaite améliorer l'effectivité, notamment en réservant à la loi de financement le monopole de création des dispositifs d'exonérations non compensées ; elles portent ensuite sur l'affectation ou la couverture des excédents/déficits des exercices passés, pour lesquelles l'obligation de lisibilité et de sincérité de la dette commande que l'on impose le respect des règles de la comptabilité en droits constatés et du principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a également formulé des réserves sur la faculté désormais ouverte au Gouvernement de modifier la loi de financement, par voie d'ordonnance, en cours d'année. En effet, cette disposition semble paradoxale : alors même qu'elle est censée présenter des prévisions sincères, la loi de financement afficherait de ce fait, dès son vote initial, le fait qu'elle peut être rectifiée par voie réglementaire. Il s'agit là, politiquement, d'un dispositif susceptible d'affaiblir sa portée et son autorité, voire de justifier sa suppression. Il a souhaité que le Gouvernement s'en explique, avant que le Sénat ne tranche définitivement ce point.

En ce qui concerne les annexes de la loi de financement, il a proposé de redéfinir le contenu de l'annexe relative à la « neutralité financière » entre les finances sociales et de celle relative à la trésorerie.

Enfin, sur la question du contrôle, M. Alain Vasselle, rapporteur, a proposé de ne pas instaurer un débat d'orientation des finances sociales, susceptible d'introduire une confusion avec le débat d'orientation budgétaire organisé au même moment, mais de permettre aux commissions en charge des affaires sociales, si elles le souhaitent, de confier à un rapporteur général l'évaluation et le contrôle des finances sociales, dans des conditions définies par le règlement de chaque assemblée.

Puis M. Jean-Pierre Godefroy est intervenu pour faire part de son opposition à la disposition introduite par l'Assemblée nationale pour permettre à la loi de financement de la sécurité sociale d'habiliter le Gouvernement à arrêter en cours d'année, par ordonnance, les mesures destinées à corriger une éventuelle dérive des comptes sociaux. Il a dénoncé l'incohérence de cette mesure avec le schéma de gouvernance et de pilotage de l'assurance maladie proposé par le Gouvernement lors de l'examen de la loi du 13 août 2004. Il a également déploré la multiplication du recours aux ordonnances décidé par le Gouvernement.

Il a ensuite regretté que l'adoption de l'amendement présenté en première lecture par la commission et visant à assurer l'intégralité de la compensation à la sécurité sociale des exonérations de cotisations décidées par l'État ait été contrecarrée par l'opposition du « lobby des anciens de Bercy ». Il a souhaité que la commission présente à nouveau cet amendement en deuxième lecture.

Il a par ailleurs insisté pour que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) soit pleinement intégrée au champ des lois de financement de la sécurité sociale.

Il a enfin rappelé que l'article 6 undecies sanctuarisant l'échéance de vie de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale.

M. Alain Gournac a déclaré partager l'essentiel des conclusions du rapporteur, mais a déclaré qu'il s'abstiendrait de voter un amendement prévoyant la création d'un rapporteur général des lois de financement de la sécurité sociale auprès de la commission des affaires sociales.

M. Roland Muzeau a déploré qu'il puisse arriver que des amendements adoptés à l'unanimité par la commission ne reçoivent pas ensuite le même soutien unanime des commissaires lors de leur examen en séance publique. Il s'est inquiété de la teneur du discours du Premier ministre, qui laisse entendre que pourrait intervenir une multiplication des dispositifs d'exonérations de cotisations, dont le coût potentiel, pour les régimes sociaux, serait très élevé.

M. Guy Fischer a partagé les considérations de M. Jean-Pierre Godefroy sur l'inscription dans la loi organique du principe d'une compensation intégrale des allégements de cotisations sociales.

Il a par ailleurs fait valoir que, dans son esprit, la loi de financement a pour mission de limiter les dépenses de la protection sociale, notamment en matière de santé et de soins hospitaliers. Cette crainte a d'ailleurs été confirmée, lors de la discussion en première lecture au Sénat, par les propos de M. Alain Lambert, qui a alors défendu l'idée de voter des crédits limitatifs pour l'assurance maladie. La proposition de loi organique s'inscrit, à son sens, dans une série d'atteintes au droit à la santé entamée par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

M. François Autain a regretté que la commission ne présente pas à nouveau un amendement destiné à constitutionnaliser la compensation des allégements de cotisations sociales à la sécurité sociale. Il a en outre souhaité que soit maintenu l'article 3 quater, qui instaure un débat d'orientation sur les finances sociales concomitant au débat d'orientation budgétaire, contrairement au rapporteur qui en préconise la suppression.

Mme Marie-Thérèse Hermange a estimé que l'introduction du dossier médical personnel permettra à l'assurance maladie de réaliser des économies. Elle a fait part de son soutien au Gouvernement dans sa démarche de recourir à des ordonnances afin d'engager des réformes rapides au bénéfice de l'emploi. Elle a par ailleurs souhaité que la commission soit en mesure d'organiser des rencontres avec les gestionnaires des organismes de sécurité sociale et des hôpitaux, afin de familiariser les parlementaires au fonctionnement de ces institutions.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a déclaré soutenir également la démarche du Gouvernement de recourir aux ordonnances pour proposer des mesures destinées à l'emploi, mais il a considéré qu'il est d'une autre nature de prévoir, dans la loi organique, que la loi de financement puisse elle-même devenir, à l'occasion, une loi d'habilitation. Il a ensuite insisté sur le fait que le Sénat s'était prononcé en première lecture contre sa proposition de constitutionnaliser le principe de compensation intégrale des allégements de cotisations : la commission ne peut donc, à son sens, ignorer la portée de ce vote et doit plutôt s'attacher, en deuxième lecture, à améliorer le dispositif existant.

Il a enfin rappelé qu'il a été mandaté par la commission pour effectuer une mission de contrôle sur l'hôpital, dont il présentera les conclusions à l'automne. Cette communication donnera alors lieu à un débat.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par M. Alain Vasselle, rapporteur.

A l'article premier, elle a adopté trois amendements de clarification et de précision : le premier vise à séparer l'approbation des tableaux d'équilibre du dernier exercice clos de l'approbation du montant des recettes des organismes sociaux correspondant à ce même exercice ; le deuxième prévoit que les mesures destinées à affecter les excédents et à couvrir les déficits du dernier exercice clos soient respectueuses à la fois du principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale et des règles de la comptabilité en droits constatés ; le troisième rend impérative la rectification, dans la partie de financement consacrée à l'exercice en cours, des sous-objectifs de dépenses ayant été approuvés dans la loi de financement initiale précédente.

Au même article, elle a également adopté trois amendements d'harmonisation rédactionnelle, puis deux amendements prévoyant respectivement de préciser les conditions d'application du monopole des lois de financement de la sécurité sociale sur l'affectation des recettes des régimes et à prévoir un monopole de cette loi sur la création d'une dérogation à la règle de la compensation des allégements de charges de cotisations.

Puis elle a adopté trois amendements visant à supprimer d'abord la possibilité de prévoir que la loi de financement puisse habiliter le Gouvernement à modifier celle-ci, ensuite le fait que la loi de financement puisse décider des modalités de gestion des organismes complémentaires, enfin la création d'annexes non prévues par l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale.

Enfin, elle a adopté deux amendements précisant le contenu du rapport retraçant les opérations de certification des comptes sociaux réalisées par la Cour des comptes et prévoyant le régime comptable applicable à ces mêmes comptes.

A l'article 2, elle a adopté tout d'abord cinq amendements de coordination et d'harmonisation rédactionnelle, puis deux amendements visant, pour le premier, à intégrer dans l'annexe relative aux perspectives pluriannuelles des comptes sociaux les résultats des régimes des travailleurs non-salariés non agricoles, et pour le second, à rétablir l'annexe décrivant les conditions dans lesquelles est assurée la neutralité des relations financières entre la sécurité sociale et l'État, votée par le Sénat en première lecture, mais supprimée par l'Assemblée nationale.

Elle a également adopté deux amendements recentrant l'annexe n° 8 consacrée à la trésorerie sur son contenu financier et précisant le champ du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, en prévoyant notamment qu'il comprendra des développements spécifiques consacrés à la nouvelle Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Elle a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 3 quater relatif à l'instauration d'un débat d'orientation des finances sociales au sein du débat d'orientation budgétaire.

A l'article 4, elle a adopté six amendements visant à préciser et à rationaliser les modalités de vote des différentes parties de la loi de financement de la sécurité sociale.

A l'article 5, outre un amendement de précision rédactionnelle, elle a adopté un amendement permettant aux commissions en charge des affaires sociales de procéder éventuellement à la nomination d'un rapporteur général.

Auparavant, M. Alain Gournac et Mme Marie-Thérèse Hermange avaient indiqué vouloir s'abstenir sur ce point ; M. André Lardeux s'était déclaré favorable à l'amendement estimant que, dès lors que les budgets adoptés dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale sont supérieurs à ceux de l'État, aucune raison ne justifie que la commission des affaires sociales ne dispose pas des mêmes moyens que la commission des finances en charge du contrôle du budget ; M. Gilbert Barbier avait affirmé partager l'analyse développée par M. André Lardeux.

A l'article 6 bis, la commission a adopté un amendement de coordination avec les dispositions introduites par l'Assemblée nationale à l'article premier.

A l'article 6 quater, elle a également adopté un amendement de coordination.

Puis la commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.