Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières

Mardi 16 octobre 2001
Mercredi 17 octobre 2001

Mardi 16 octobre 2001

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Hommage à un sénateur décédé

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, M. Nicolas About, président, a informé la commission du décès accidentel, le 14 octobre 2001, de M. Martial Taugourdeau, membre de la commission depuis 1989. Il a salué sa grande compétence mais également sa parfaite courtoisie et ses qualités humaines exceptionnelles.

La commission a alors respecté une minute de silence à la mémoire de M. Martial Taugourdeau.

Amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à l'examen en nouvelle lecture du rapport de M. Bernard Seillier sur la proposition de loi n° 19 (2001-2002) portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre lesaccidents du travail et les maladies professionnelles.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que la commission des affaires sociales du Sénat avait constamment apporté sa pierre à l'amélioration de la protection des exploitants et des salariés et que, dans un passé récent, elle avait été à l'origine d'une grande partie du volet « protection sociale » agricole de deux textes législatifs : la loi d'orientation agricole et le projet de loi de modernisation sociale.

Il a indiqué qu'en conséquence la commission s'était efforcée de proposer en première lecture un texte original et équilibré, reposant sur un « scénario partenarial » entre les différents acteurs de la protection sociale agricole.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a déploré dans ces conditions que la commission mixte paritaire, réunie le 10 octobre 2001 à l'Assemblée nationale, se soit achevée sur un constat d'échec.

Il a observé que les deux Assemblées s'accordaient pourtant non seulement sur le consensus de départ -le système actuel de l'assurance obligatoire des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles est déficient- mais également sur les trois grands principes devant guider la réforme de cette assurance :

- l'universalité de l'assurance : aucun exploitant agricole ne doit plus échapper à cette obligation ;

- l'amélioration des garanties proposées : les rentes d'inaptitude à la profession agricole doivent être relevées ;

- la définition d'une politique de prévention : une telle politique est la seule susceptible de diminuer le nombre d'accidents du travail en agriculture.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a considéré que la disparition du régime concurrentiel, souhaitée par l'Assemblée nationale en première et en nouvelle lecture, n'était pas la seule voie pour améliorer la couverture sociale des exploitants agricoles pour le risque des accidents du travail et des maladies professionnelles.

Il a relevé que deux techniques s'opposaient :

- soit la création d'une « branche » classique de la sécurité sociale, où les cotisations seraient fixées par arrêté ministériel et les prestations définies par la loi : c'est la voie que l'Assemblée nationale a choisie ;

- soit le maintien d'un régime concurrentiel, où les prestations minimales seraient strictement définies par la loi, mais où la liberté de cotisation serait préservée.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a estimé que le Sénat s'était efforcé de satisfaire l'intérêt général et l'intérêt des exploitants agricoles.

Il a observé que les deux soucis qui avaient expliqué le choix finalement retenu, par la loi de 1966, d'un mécanisme d'assurance restaient actuels :

- le souci de ne pas grever les charges publiques ;

- et le souci de ne pas augmenter les charges des exploitants agricoles.

Il a constaté que le financement du nouveau régime reposait sur des estimations fragiles, variables et contestables. Il a considéré que le débat souffrait du défaut de la procédure utilisée par le Gouvernement : une proposition de loi, empêchant l'examen du texte par le Conseil d'Etat, mais également la réalisation d'une étude d'impact.

Il a indiqué que la transformation de cotisations librement définies en cotisations fixées par arrêté du ministre de l'agriculture aurait mécaniquement pour effet d'augmenter le volume des prélèvements obligatoires.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné que la création du nouveau régime aurait également pour effet d'augmenter les dépenses publiques et les charges des agriculteurs.

Il a relevé que des dépenses mises aujourd'hui à la charge de l'assurance maladie des exploitants agricoles (AMEXA), étaient en fait du ressort de l'assurance accidents des exploitants agricoles (AAEXA), même s'il est toutefois difficile d'en apprécier le montant exact. Il a observé que, s'il était mis fin demain à un tel transfert, il serait nécessaire de prévoir des recettes, et donc des cotisations des exploitants agricoles, à hauteur des dépenses d'AAEXA, compte tenu de la structure « auto-équilibrée » du régime, tandis que dans le même temps, il serait impossible de réduire le taux de cotisation AMEXA, qui a été défini en référence à celui existant dans le régime général.

Il a rappelé que, de toute façon, un mouvement s'effectuerait en sens inverse : les accidents de la vie privée, aujourd'hui pris en charge par l'AAEXA, seraient désormais du ressort de l'AMEXA, ce transfert de charges étant estimé entre 220 à 320 millions de francs.

Il a précisé qu'un autre effet sur les dépenses publiques semblait avoir été insuffisamment pris en compte : la revalorisation inéluctable des pensions d'invalidité d'assurance maladie, compte tenu de l'écart existant désormais entre les deux assurances AMEXA et AAEXA.

Il a estimé que cette tendance à la hausse des prestations AMEXA aurait pour conséquence inéluctable, mais non chiffrée par le Gouvernement, une augmentation des charges publiques, le régime de protection sociale des exploitants agricoles étant, compte tenu de sa situation démographique particulière, pris en charge par la solidarité nationale à hauteur de 80 %.

Il a considéré que le financement des rentes, dans un contexte de diminution des actifs cotisants, poserait inévitablement problème à long terme, même si le texte prévoit un « fonds de réserve » bénéficiant de provisions.

Il a rappelé que, si le Sénat avait souhaité en conséquence le maintien d'un régime concurrentiel, et donc une liberté tarifaire, il avait souhaité que deux garde-fous soient posés à cette liberté de tarification :

- les cotisations correspondant aux garanties minimales obligatoires ne pourraient pas excéder un plafond fixé par arrêté du ministre de l'agriculture ;

- les cotisations seraient modulées par le classement des exploitations dans des catégories de risques. Ce mécanisme, présent dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, était apparu tout à fait pertinent.

Il a relevé que le Sénat n'avait pas proposé de maintenir un régime concurrentiel par « idéologie », mais par pragmatisme ; il était nécessaire de maintenir les charges des agriculteurs à un niveau modéré.

Il a observé que le maintien d'un régime concurrentiel n'était pas incompatible avec la plupart des nouvelles missions confiées à la Mutualité sociale agricole et que le Sénat avait confirmé son rôle clef dans trois domaines : le contrôle de l'obligation d'assurance, l'animation de la prévention et le contrôle médical.

Il a considéré que le Sénat avait tenté, en première lecture, de chercher une « troisième voie » et que l'organisation générale du texte adopté avait été approuvée par la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), le centre national des jeunes agriculteurs (CNJA) et GROUPAMA.

Il a indiqué que ce texte attendait une « réponse » de l'Assemblée nationale.

Il a considéré que l'urgence déclarée par le Gouvernement sur ce texte, qui est pourtant une proposition de loi, ainsi que ses certitudes concernant l'échec de la commission mixte paritaire, en avaient décidé autrement.

Il a observé que le Gouvernement avait réuni, le 18 septembre 2001, le Conseil supérieur des prestations sociales agricoles pour lui demander de se prononcer sur les projets de décret élaborés sur la base du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture : le Gouvernement anticipait ainsi l'échec de la commission mixte paritaire.

Il a rappelé que le désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat avait porté principalement sur la liberté de cotisations. Il a estimé que le choix retenu de cotisations fixées par le ministère de l'agriculture était une grave erreur parce qu'il ne correspond pas au souhait majoritaire des exploitants agricoles et qu'il ne laisse aucune possibilité au système concurrentiel de vivre.

Il a indiqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, même dans sa logique, était loin d'être parfait. Il passait tout d'abord sous silence d'importantes questions, comme la convention signée entre la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) et le groupement d'assureurs, et l'indemnisation des organismes assureurs. Il était ensuite empreint d'effets pervers.

Rappelant que le Sénat avait approuvé la séparation entre accidents du travail et accidents de la vie privée, M. Bernard Seillier, rapporteur, a indiqué qu'une telle séparation nécessitait un alignement des prestations servies en AMEXA sur les prestations servies en AAEXA. Il a précisé que le ministère de l'agriculture avait estimé que cet alignement n'était pas envisageable à court terme.

Il a regretté également l'exclusion du champ de l'AAEXA des retraités participant occasionnellement aux travaux de l'exploitation.

Il a considéré qu'il appartenait au législateur de trouver la voie d'un consensus entre les différents acteurs et que le texte adopté par l'Assemblée nationale risquait de dresser les acteurs de la protection complémentaire contre les acteurs de la protection de base.

Il a reconnu que la tentative du Sénat de parvenir à un texte de consensus s'était soldée par un échec.

En définitive, il a proposé, à partir du moment où seul le Sénat avait souhaité le dialogue et où l'Assemblée nationale avait entendu dire son « dernier mot » dès la nouvelle lecture, l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable.

M. Roland Muzeau a considéré que les propos du rapporteur rendaient compte fidèlement des débats intervenus en première lecture. Il a regretté que la majorité sénatoriale n'ait pas pris en compte les avancées du texte adopté par l'Assemblée nationale qui était déjà un « bon compromis ». Il a fait part du désaccord du groupe communiste républicain et citoyen sur la motion tendant à opposer la question préalable.

M. Gilbert Chabroux a observé que cette discussion se situait « en droite ligne » de la première lecture. Il s'est interrogé sur le propos du rapporteur selon lequel le choix du Sénat était pragmatique et non idéologique. Il a observé que l'opposition entre l'Assemblée nationale et le Sénat se fondait bien « sur le plan des principes » et que la divergence était « profonde ». Il a estimé que la création d'un véritable régime de sécurité sociale représentait une véritable garantie pour les exploitants agricoles. Il a reconnu en revanche le consensus existant sur les objectifs de la réforme.

M. Jean Chérioux, rappelant qu'il avait été un auditeur attentif, en tant que membre suppléant de la commission mixte paritaire, a estimé qu'il n'y avait, malgré la très grande courtoisie des députés de la majorité de l'Assemblée nationale, aucune possibilité d'un accord. Il a précisé qu'aucun « geste » n'avait été fait en direction du Sénat et que le choix de la question préalable était dès lors logique. Il a observé qu'il y avait une certaine posture idéologique à considérer que la sécurité sociale était nécessairement « parée de toutes les vertus ».

M. Nicolas About, président, s'est étonné des modalités de consultation du Conseil supérieur des prestations sociales agricoles sur les projets de décrets. Il a considéré que l'attitude du Gouvernement revêtait un caractère « blessant » pour le Parlement. Il a rappelé que le pragmatisme souhaité par le Sénat consistait à limiter, par le jeu de la concurrence, le montant des cotisations AAEXA.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a observé qu'il aurait été beaucoup plus simple, s'il avait été choisi de privilégier un système de sécurité sociale, de basculer intégralement l'AAEXA dans le champ de compétences de la mutualité sociale agricole (MSA). Il a précisé que la pluralité d'assureurs, conservée par l'Assemblée nationale, était un moyen d'éviter l'indemnisation des organismes assureurs.

La commission a alors adopté la motion présentée par son rapporteur tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.

Lutte contre les discriminations à l'embauche et à l'emploi - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen en nouvelle lecture du rapport de M. Louis Souvet sur la proposition de loi n° 18 (2001-2002) relative à la lutte contre les discriminations à l'embauche et dans l'emploi.

M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que la réunion de la commission mixte paritaire du 10 octobre dernier à l'Assemblée nationale n'avait pas permis aux deux Assemblées de rapprocher leurs points de vue quant aux dispositions qui demeuraient en débat à l'issue de deux lectures successives. Il a observé qu'outre l'intitulé de la proposition de loi que le Sénat avait souhaité compléter pour préciser que la lutte contre les discriminations visée par cette proposition de loi ne concernait que l'embauche et l'emploi, il demeurait deux séries de dispositions ayant donné lieu à une opposition, en apparence, irréductible : le régime de la preuve et le rôle reconnu aux syndicats pour se substituer aux salariés dans une procédure contentieuse.

Evoquant le travail du Sénat au cours des différentes lectures déjà organisées, M. Louis Souvet, rapporteur, a souligné que l'engagement du Sénat dans la lutte contre les discriminations ne faisait pas de doute comme en témoignait ses prises de position constantes antérieures à la discussion même de cette proposition de loi. Il a estimé que le texte qu'il proposait à la commission de rétablir constituait un arsenal déjà suffisant qui devrait permettre, s'il était finalement retenu, de faire progresser considérablement l'état du droit. Il a observé à cet égard que ce texte adopté déjà par deux fois par le Sénat reprenait littéralement le texte des directives européennes qui correspondaient au droit déjà appliqué par la plupart de nos partenaires européens. Il a souligné que ces pays n'avaient pas jugé nécessaire d'aller au-delà pour l'instant.

M. Louis Souvet, rapporteur, a estimé que le texte proposé par l'Assemblée nationale ne présentait pas toutes les garanties de rigueur juridique. Il a évoqué les propos tenus par M. Jean Le Garrec, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, lors du débat en nouvelle lecture selon lesquels « l'élément de fait réside, par exemple, dans la réponse différente adressée à deux curriculum vitae identiques, mais envoyés l'un sous un nom d'origine maghrébine et l'autre sous un nom français ». Il a considéré que cela signifiait que tous les employeurs devaient s'attendre, si le texte était adopté dans la version de l'Assemblée nationale, à recevoir deux séries de curriculum vitae avec un procès en perspective. Il a déclaré que le texte déjà adopté par le Sénat lors des deux premières lectures avait précisément pour objet d'éviter ce genre de dérives.

Concernant le rôle des syndicats et des associations dans la défense du salarié présumé victime d'une discrimination, il a observé que l'Assemblée nationale avait finalement adopté les modifications proposées par le Sénat concernant l'encadrement de l'action des associations ; celles-ci devront pouvoir justifier de l'accord écrit du salarié et le salarié pourra mettre un terme à tout moment à l'action de l'association. Il a considéré qu'il s'agissait de précautions heureuses qui n'enlevaient rien à la capacité d'action de l'association. En conséquence, il a souhaité faire part de son étonnement que la liberté du salarié n'ait pas été reconnue de la même manière concernant l'action du syndicat suite au débat important qui avait eu lieu en commission mixte paritaire à l'occasion des propos tenus par M. Jean-Pierre Michel. Il a estimé que la solution conservée par l'Assemblée nationale était profondément choquante puisque aucun d'entre nous n'accepterait qu'un tiers se porte en justice à notre place et sans notre accord dans une affaire civile. Sur ce point précis, M. Louis Souvet, rapporteur, a souhaité que l'Assemblée nationale, en dernière lecture, modifie sa position pour tenir compte du débat qui a eu lieu lors de la réunion de la commission mixte paritaire.

Enfin, M. Louis Souvet, rapporteur, a fait référence à la position de M. Anicet Turinay, lors de la discussion en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, selon laquelle : « le meilleur moyen de combattre la discrimination à l'embauche et dans l'emploi, c'est l'éducation qui doit faire évoluer les mentalités ». Il a estimé que ces propos ne pouvaient que rappeler que ce texte ne suffirait pas, à lui seul, à supprimer les discriminations et qu'il devait seulement être considéré comme une étape sur la voie d'une plus grande justice dans l'accès à l'emploi. Il a considéré que cela constituait un motif supplémentaire pour essayer d'aboutir à un texte véritablement applicable et indiqué qu'il proposerait à la commission le rétablissement du texte voté par le Sénat en deuxième lecture.

Après avoir rendu hommage à la qualité des travaux du Sénat lors de la discussion de cette proposition de loi et rappelé qu'elle avait permis d'enrichir le texte de l'Assemblée nationale sur de nombreux points, M. Roland Muzeau a estimé que des divergences demeuraient sur des points essentiels. Il a considéré, en particulier, que l'aménagement de la charge de la preuve constituait une avancée indispensable pour donner au salarié les moyens d'agir réellement lorsqu'il était victime d'une discrimination. Il a expliqué que la situation des syndicats et des associations n'était pas comparable, puisque les syndicats étaient présents dans l'entreprise, ce qui justifiait de leur reconnaître la possibilité d'agir en justice en lieu et place du salarié dès lors que ce dernier ne s'y est pas opposé.

M. Gilbert Chabroux a souligné que, compte tenu du travail remarquable réalisé par la commission, un accord avait pu sembler à portée de mains entre l'Assemblée nationale et le Sénat, ne serait-ce la persistance de deux divergences concernant l'aménagement de la charge de la preuve et le rôle des syndicats. Il a estimé indispensable de reconnaître aux syndicats la capacité d'ester en justice dès lors que le salarié ne s'y oppose pas. Concernant la charge de la preuve, il a souhaité s'en tenir au texte de l'Assemblée nationale après avoir rappelé qu'il constituait un bon équilibre.

M. Jean Chérioux, après avoir rappelé que l'ensemble des membres de la commission partageaient le même souci de lutter contre les discriminations, s'est inquiété du fait que le texte adopté par l'Assemblée nationale pouvait sembler établir une présomption de racisme envers les employeurs. Il a estimé qu'il existait un risque de discrimination à rebours, certains employeurs pouvant être amenés à privilégier systématiquement les candidatures de personnes susceptibles d'être discriminées afin de se prémunir de toute contestation. Il a enfin déclaré qu'il était anormal de reconnaître aux syndicats le droit de se substituer au salarié alors même que celui-ci n'aurait pas donné son accord.

M. Bernard Seillier a considéré que les divergences qui subsistaient entre les deux assemblées reposaient plus sur les moyens que sur les principes et que le choix proposé par le rapporteur devait être privilégié au nom du principe bien connu selon lequel « le mieux est l'ennemi du bien ».

M. André Vantomme a estimé que l'aménagement du régime de la charge de la preuve était nécessaire afin de tenir compte de la réalité du déséquilibre de la relation entre le salarié et l'employeur dans l'entreprise.

M. Roland Muzeau a rappelé que la proposition de loi ne se limitait pas aux seules discriminations fondées sur la race, mais avait aussi pour objet de lutter contre les discriminations fondées sur l'âge, le sexe ou encore l'apparence physique.

M. Nicolas About, président, évoquant à son tour les propos tenus par M. Jean Le Garrec, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle lecture, a souligné, comme l'a fait M. Roland Muzeau, que le champ d'application de la proposition de loi était beaucoup plus vaste que la seule discrimination raciale puisqu'il incluait notamment la discrimination fondée sur l'âge. Il a observé qu'en contrepartie d'un champ aussi vaste, la procédure devait être clairement encadrée. Saluant l'avancée réalisée par l'Assemblée nationale qui avait introduit en nouvelle lecture la possibilité pour un salarié de mettre un terme à tout moment à une procédure engagée en son nom par une association, il a estimé que l'adoption par l'Assemblée nationale, lors de son dernier mot, d'une disposition symétrique pour l'action des syndicats, constituerait un geste très important dans le sens du débat tenu en commission mixte paritaire. Il s'est félicité, à ce titre, que le rapporteur propose de rétablir le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, permettant à l'Assemblée nationale d'accomplir ce geste.

En réponse à ces différents intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur, a déclaré qu'il comprenait la position des représentants de l'opposition sénatoriale, mais il a souhaité réaffirmer sa conviction selon laquelle l'adoption d'un dispositif trop large porterait atteinte à l'intérêt même de ceux que l'on entendait défendre. Il a souligné que les petites et moyennes entreprises (PME) n'étaient pas outillées juridiquement pour faire face à de tels contentieux et que l'augmentation de la réglementation sous toutes ses formes pourrait très bien se traduire par des délocalisations frontalières. Il a observé, par ailleurs, que les pénuries de main-d'oeuvre constituaient encore une réalité dans nombre de secteurs d'activité, comme le bâtiment et les travaux publics (BTP), en rappelant que les employeurs de ces secteurs recrutaient sans aucune distinction.

M. Louis Souvet, rapporteur, a estimé que la position de l'Assemblée nationale avait été ébranlée lors du débat en commission mixte paritaire concernant le rôle dévolu aux syndicats qu'il estimait contraire au respect des libertés individuelles. Il a souhaité que, sur ce point, l'Assemblée nationale évolue afin de respecter la liberté d'action du salarié.

M. Gilbert Chabroux a indiqué que les commissaires de son groupe s'abstiendraient à ce stade de la procédure sur l'amendement du rapporteur permettant au salarié de mettre un terme à tout moment à l'action engagée par un syndicat.

La commission a alors adopté successivement les huit amendements présentés par le rapporteur et la proposition de loi ainsi amendée.

Rapport annuel 2001 - Conférence nationale de santé - Audition de M. Marc Brodin, président

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Marc Brodin, président, sur le rapport 2001 de la Conférence nationale de santé.

M. Nicolas About, président, a souligné que la commission entendait, chaque année, toujours avec beaucoup d'intérêt, le président de la Conférence nationale de santé. Il a rappelé que le code de la santé publique prévoyait qu'il était « tenu compte pour l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale » des « analyses et des propositions » qui sont l'objet du rapport annuel de la Conférence.

Il a fait observer que la commission, à de multiples reprises, avait déploré que les lois de financement aient finalement un « contenu en santé publique » assez pauvre, ce qui ne faisait pas pour autant de ce texte une loi comptable tant les comptes étaient embrouillés et incertains. Aussi la commission était-elle particulièrement soucieuse d'entendre M. Brodin présenter les grandes lignes du rapport de la Conférence qui avait été transmis au Parlement et distribué aux membres de la commission.

M. Marc Brodin, président de la Conférence nationale de santé, a rappelé que la Conférence nationale de santé comprenait 78 membres, dont 19 représentants des professionnels exerçant à titre libéral, 19 représentants des institutions et établissements publics et privés de santé, 26 représentants des conférences régionales de santé et 14 personnalités qualifiées.

Il a indiqué qu'au cours de ces quatre premières années, la Conférence nationale de santé avait essentiellement travaillé sur les dix priorités définies depuis 1996. Il a souligné qu'à partir de l'année 2000, la Conférence, en réponse notamment aux critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2000, s'était efforcée de recenser les thèmes prioritaires élaborés par chaque région. Elle avait ainsi privilégié cette année quatre thèmes proposés par les conférences régionales de santé : les troubles de l'apprentissage et l'école, le suicide et la dépression des jeunes, la prévention du saturnisme et l'habitat, enfin, les accidents de la circulation routière.

S'agissant du thème consacré aux troubles de l'apprentissage et l'école, M. Marc Brodin a indiqué que la Conférence avait recommandé de favoriser toute action d'information concernant le développement cognitif, langagier et psychomoteur de l'enfant et d'améliorer le repérage et le dépistage précoces, le traitement des troubles spécifiques du langage, des troubles de la vision, de l'audition, facteurs d'échec scolaire, professionnel, culturel et de précarisation sociale.

Evoquant le suicide et la dépression des jeunes, il a souligné que la Conférence avait souhaité que l'on généralise les activités de prévention du mal-être des jeunes et le repérage de la crise suicidaire et que l'on instaure l'évaluation psychologique et le suivi de tout jeune suicidant.

S'agissant de la prévention du saturnisme et de l'habitat, il a précisé que la Conférence avait recommandé la suppression de l'origine de l'intoxication, c'est-à-dire les peintures au plomb, qui suffisait à elle seule à supprimer le saturnisme et avait parallèlement préconisé le relogement systématique des habitants concernés.

Abordant le thème des accidents de la circulation routière, M. Marc Brodin a indiqué que la Conférence avait mis l'accent sur la nécessité de réactiver les droits et les devoirs de chacun afin de réduire les écarts entre les devoirs réels et les pratiques observées, tant pour les conducteurs que les distributeurs de boissons, et les professionnels chargés des contrôles. La Conférence avait également souhaité que l'on analyse les raisons des comportements de prise de risques à tous les âges de la vie pour mieux orienter les programmes de prévention impliquant les jeunes et leurs aînés.

M. Marc Brodin a souligné que les propositions de la Conférence nationale de santé de mars 2001 portaient également sur quatre axes d'évolution du système de soins : le panier de soins, la démographie des professionnels de santé, l'aménagement du territoire et les réseaux, l'évolution des relations entre professionnels et usagers au regard des nouvelles technologies de l'information et du recours en responsabilité.

Evoquant le contenu du panier de soins, il a rappelé que le rapport du Haut comité de la santé publique soulignait l'importance de retenir des actions de santé construites à partir de l'ensemble des actes préventifs, curatifs et de réadaptation nécessaires à la maîtrise d'un risque ou d'une pathologie définis. Il a souligné que la Conférence reprenait à son compte les orientations proposées par le Haut comité et avait affirmé le caractère prioritaire de ce dossier. La réflexion devait maintenant se poursuivre, d'une part, sur les critères d'éligibilité au panier de biens et services de santé et, d'autre part, sur la définition des champs et des rôles des différents acteurs concernés.

S'agissant de la démographie des professionnels de santé, M. Marc Brodin a fait observer qu'il convenait de distinguer les problèmes actuels et les problèmes futurs. Il a expliqué que certaines spécialités posaient actuellement des problèmes spécifiques qui pouvaient être en partie résolus en tenant compte des complémentarités établies avec l'ensemble des autres professionnels de santé, en privilégiant la rémunération de l'acte intellectuel clinique distinguée de la rémunération de l'acte technique et en améliorant la répartition des spécialistes entre le secteur public et le secteur privé. La Conférence nationale de santé proposait, pour les professionnels de santé concernés, de faire évoluer les rémunérations en associant progressivement les paiements à l'acte avec le paiement au forfait, à l'image de ce qui se faisait dans les autres pays de l'Union européenne. Elle recommandait également d'instaurer une régulation incitative de l'offre de soins selon les besoins locaux et soulignait la nécessité d'inciter les professionnels de santé à s'installer en zone géographique où l'offre est peu développée, de favoriser les évolutions de carrière, la mobilité et les passerelles entre les métiers de santé, et de réduire les rigidités internes des cursus de formation initiale.

S'agissant de l'aménagement du territoire et des réseaux, M. Marc Brodin a indiqué que la Conférence nationale de santé proposait de favoriser le regroupement par bassin de vie de l'ensemble des activités ambulatoires des professionnels qui interviennent en premier recours ou à domicile et de favoriser le regroupement de professionnels sous les différentes formes juridiques existantes ou sous des formes juridiques nouvelles à créer. La Conférence avait également souhaité que l'on repense la relation entre santé et territoire en appuyant la mise en place d'une organisation coordonnée graduée de l'offre de soins, en développant des plateaux techniques de proximité de qualité, et en rendant faciles et souples le regroupement d'activités complémentaires médicales et chirurgicales et les regroupements entre établissements publics et/ou privés. La Conférence avait en outre proposé que soit reconnu aux habitants le droit d'être associés à part entière à l'élaboration, la réalisation et l'évaluation des politiques régionales de santé.

S'agissant de l'évolution des relations entre professionnels de santé et usagers, M. Marc Brodin a précisé que la Conférence avait entendu aborder ce thème sous deux angles : le développement des nouvelles technologies de la communication et les droits du malade. Il a indiqué que le développement des nouvelles technologies de la communication offrait dans le domaine de la santé des possibilités supplémentaires d'information du grand public, de développement de la prévention, des soins et de la recherche, et d'utilisation des données des dossiers médicaux. Il a souligné que la Conférence avait formulé le souhait que l'utilisation de ces nouveaux outils se fasse dans le respect de la vie privée et de la dignité des patients et que les sites internet consacrés à la santé respectent la confidentialité et déclarent à quelles fins sont recueillies les données. S'agissant de l'exercice des droits du malade, il a estimé qu'il s'agissait là d'une avancée, dans la mesure où l'amélioration de la relation soignant-soigné et de l'information du malade devait contribuer à diminuer les contentieux. Néanmoins, devant le risque d'augmentation des contentieux entre professionnels de santé et malades, il convenait en outre néanmoins, d'une part, de créer des instances de conciliation et d'arbitrage indépendantes et de favoriser le recours à celles-ci, d'autre part, de disposer rapidement d'une loi sur l'aléa médical et l'indemnisation des victimes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité savoir dans quelle mesure le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, notamment le rapport annexé, reflétait les analyses et propositions de la Conférence nationale de santé.

M. Marc Brodin a recensé dans le rapport annexé au projet de loi les priorités de santé publique proposées par le Gouvernement qui pouvaient être reliées aux propositions de la Conférence nationale de santé, telles que le plan national de lutte contre le cancer, la lutte contre les pathologies chroniques, la lutte contre la démence, la santé des populations les plus fragiles, les infections nosocomiales, les accidents iatrogènes, le financement pérenne des réseaux.

Il a constaté que certaines de ces actions avaient parfois fait l'objet de recommandations de la Conférence plusieurs années auparavant et que d'autres apparaissaient très en retrait par rapport aux propositions détaillées de la Conférence. Il a souligné que certaines des propositions formulées par la Conférence cette année trouvaient leur traduction concrète dans le projet de loi relatif aux droits des malades.

M. Alain Vasselle, rapporteur, s'est étonné du délai relativement long séparant souvent les propositions de la Conférence nationale de santé et leur traduction sous forme d'objectifs de santé publique par le Gouvernement.

M. Marc Brodin a estimé qu'un délai de trois ou quatre ans était souvent nécessaire à la construction d'un consensus sur un thème et que le rôle de la Conférence nationale de santé était précisément d'aider à construire ce consensus. Il a indiqué par exemple qu'entre le moment où une région choisissait un thème prioritaire et le moment où ce thème trouvait sa traduction dans un programme régional de santé, il s'écoulait parfois plusieurs années nécessaires à la mobilisation de l'ensemble des acteurs régionaux. Il a souhaité que le thème du panier de biens et services, sur lequel la Conférence avait insisté déjà à deux reprises, puisse déboucher rapidement sur des décisions politiques. Il a regretté que, dans certains domaines, tels que les dépistages du cancer, sur lesquels s'était formé un consensus immédiat, les décisions n'aient pas été prises plus tôt.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a relevé que l'article 24 du projet de loi relatif aux droits des malades et à la qualité du système de santé, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 4 octobre, procédait à une refonte complète de la procédure d'élaboration de la politique de santé. Désormais, le Gouvernement préparerait chaque année, compte tenu de priorités pluriannuelles qu'il déterminerait, un rapport sur la politique de santé pour l'année suivante. Ce rapport serait élaboré, avec le concours d'une nouvelle structure - le Haut conseil de la santé - qui succède au Haut comité de la santé publique, au vu des bilans de l'application de la politique de santé dans les régions établis par les conseils régionaux de la santé et au vu des propositions qu'ils formuleraient. Ce rapport serait transmis, après avis de la Conférence nationale de santé, au Parlement au plus tard le 15 mai et y ferait l'objet d'un débat.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a demandé à M. Brodin quelles réflexions lui inspirait cette nouvelle architecture institutionnelle et quelle appréciation il portait sur la redéfinition des missions de la Conférence nationale de santé et la modification de sa composition.

M. Marc Brodin a considéré que le projet de loi traduisait une volonté d'introduire un séquençage, une linéarité dans la procédure d'élaboration de la politique de santé. Il a considéré que ce texte entendait séparer l'expertise du débat avec la société civile. Le futur Haut conseil jouerait un rôle d'expertise chargé de recueillir l'avis des conférences régionales de santé ; la Conférence nationale de santé, qui n'émettrait plus qu'un avis sur le rapport du Gouvernement, aurait pour mission d'exprimer le vécu des professionnels et des familles.

M. Marc Brodin a estimé qu'à l'avenir le Gouvernement aurait ainsi une maîtrise beaucoup plus grande du processus. Il a considéré que l'impact de cette réforme dépendrait pour une très large part des textes réglementaires d'application, lesquels détermineraient les moyens humains et financiers mis en place, la place réservée aux usagers au sein de la Conférence nationale de santé et l'implication éventuelle d'autres ministères que celui de la santé.

Après avoir rappelé qu'il siégeait au Haut comité de santé publique en tant que représentant du Sénat, M. Francis Giraud a estimé qu'il était nécessaire d'introduire davantage de cohérence dans la politique de santé de notre pays. Il a exprimé son scepticisme face à l'utilité de multiplier les comités et les conseils et a souhaité la création d'un véritable ministère de la santé qui puisse précisément donner cette cohérence d'ensemble. Il a regretté l'absence, dans notre pays, d'une véritable politique de prévention et d'éducation à la santé. Il a enfin jugé que les médecins généralistes n'étaient pas assez rémunérés, ce qui conduisait à une multiplication des actes et à des gaspillages dangereux pour la santé.

M. Marc Brodin a souligné que la France avait récemment accompli un effort important en créant les agences sanitaires mais que notre pays n'avait pas encore entamé de véritable réflexion sur les liens qui devaient unir les problématiques de santé et l'organisation du système de santé. Il a indiqué que les recommandations communautaires conduisaient à analyser toute politique publique au regard de son impact sur la santé publique. Citant l'exemple de l'éducation à la santé, il a fait observer que celle-ci ne concernait pas uniquement les professionnels de santé mais l'ensemble des acteurs de la prévention. Il a mis en avant l'exemple des Pays-Bas qui parvenaient à concilier efficacité des politiques de santé publique et maintien d'une solidarité minimum entre les différentes composantes de la population.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est dit très inquiet de l'évolution démographique du monde médical. Evoquant la mauvaise répartition des praticiens sur le territoire, il a fait état d'une véritable pénurie de généralistes et de spécialistes dans l'Indre-et-Loire, alors même qu'une faculté de médecine était implantée à Tours. Il a jugé que l'on n'avait pas été assez attentif aux conséquences de l'évolution du mode d'exercice, de la féminisation et des débats relatifs à la réduction du temps de travail. Il a regretté que l'institution d'un numerus clausus trop restrictif ne conduise aujourd'hui à recruter des médecins à diplôme étranger.

M. Marc Brodin a souligné qu'il était frappant de constater que l'on n'avait procédé, jusqu'à une date récente, à aucune analyse de l'évolution démographique des professions de santé. Evoquant la création annoncée par le Gouvernement d'un observatoire de la démographie des professions de santé, il a considéré que celui-ci devrait également étudier les évolutions technologiques et leur impact sur l'évolution des métiers. Il a estimé que la notion de pénurie de médecins avait, avant tout, été générée par nos processus organisationnels et parce que l'on avait, en quelque sorte, cassé la motivation des intéressés. Il a cité à cet égard, l'exemple des jeunes médecins qui ne voulaient plus travailler 48 heures par semaine. Il a souligné que si l'on passait de 45 heures à 35 heures la durée du travail hebdomadaire des médecins, on susciterait très rapidement un véritable phénomène de pénurie. Il a jugé que les aspects organisationnels et psychologiques étaient redoutables : on avait ainsi remplacé la culture de la responsabilité individuelle par le suivi de la qualité d'un process.

S'agissant des médecins à diplôme étranger, il a indiqué que l'on avait intégré un effectif d'environ 5.000 personnes, âgées généralement d'une cinquantaine d'années, qui n'allaient vraisemblablement pas s'installer en exercice libéral mais qui connaîtraient un problème aigu de retraite dans les prochaines années.

M. Gilbert Chabroux a dit tout l'intérêt qu'il portait aux réflexions de la Conférence nationale de santé. Il a souligné que l'inertie caractérisant la prise de décision en la matière ne tenait pas uniquement au Gouvernement, mais au délai nécessaire à l'élaboration de certaines propositions. Relevant que le suicide des jeunes et la prévention des accidents les concernant figuraient déjà parmi les priorités définies depuis 1996, il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles si peu de résultats avaient été obtenus.

M. Marc Brodin a souligné que le dossier de la santé des jeunes était essentiel aux yeux de la Conférence nationale de santé. Il a constaté que depuis 150 ans, notre pays abordait les questions de santé à l'entrée du système de soins et non en amont et se refusait dès lors à approcher les problèmes de santé par leurs déterminants. Il a regretté que l'on mélange trop souvent les enjeux industriels et les problèmes de santé, comme l'avait douloureusement illustré le drame du Sida. Il a jugé qu'en matière de santé publique il convenait d'avoir une vision du temps, à un horizon de quinze ou vingt ans, ce qui semblait difficilement compatible avec la volonté de récupérer tout de suite sa mise. A cet égard, il a invité les commissaires à lire avec attention le remarquable exposé de Mme Suzanne Rameix figurant dans le rapport de la Conférence nationale de santé.

Nomination d'un rapporteur

Ensuite la commission à nommé M. Gérard Dériot, rapporteur sur projet de loi de modernisation sociale en remplacement de M. Claude Huriet (chapitre premier : établissements et institutions de santé) et IV (pratiques et études médicales) du titre premier (santé, solidarité, sécurité sociale)].

Loi de modernisation sociale - Désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

Puis la commission a ensuite procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de modernisation sociale.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Nicolas About, Gérard Dériot, Bernard Seillier, Alain Gournac, Mme Annick Bocandé, MM. Gilbert Chabroux, Roland Muzeau et comme candidats suppléants : MM. Paul Blanc, Guy Fischer, Serge Franchis, Francis Giraud, Dominique Leclerc, Georges Mouly et Mme Gisèle Printz.

Mercredi 17 octobre 2001

- Présidence de Nicolas About, président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de M. Patrice Ract Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Patrice Ract Madoux, président de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

M. Nicolas About, président, a rappelé les raisons pour lesquelles la commission avait souhaité entendre le président de la CADES, ce qu'elle ne fait pas systématiquement tous les ans : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a, d'une part, ouvert la voie des exonérations de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) engendrant une perte de recettes non négligeable pour la CADES et une diminution corrélative de son résultat ; d'autre part, le projet de loi de financement, en majorant de 7,5 milliards de francs le versement annuel de la Caisse à l'Etat pendant la période 2002-2005, aurait pour effet de ramener ce résultat à zéro, voire de provoquer un léger déficit. Rappelant que c'était l'excédent annuel de la CADES qui lui permettait de remplir sa mission de remboursement de la dette sociale, M. Nicolas About, président, a fait part de l'inquiétude de la commission face à cette situation.

A titre liminaire, M. Patrice Ract Madoux a rappelé que la CADES, créée en 1996 par voie d'ordonnance, avait pour mission initiale d'apurer, sur une durée de treize années et un mois, la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale, correspondant au financement, d'une part, du déficit des exercices 1994 et 1995 et, d'autre part, du déficit prévisionnel pour 1996. Une ressource affectée, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), a été parallèlement instituée afin d'assurer, à titre principal, ce financement. En contrepartie de cette reprise de dette, les réformes structurelles destinées à éviter l'apparition de nouveaux déficits devaient être engagées. Or, au 1er janvier 1998, la mission de la CADES a été étendue au refinancement de la nouvelle dette cumulée par la sécurité sociale au titre des exercices 1996 à 1997, et au « préfinancement » du déficit prévisionnel de l'exercice 1998. En conséquence, la durée de vie de la CADES a été prolongée de cinq ans et la fin de perception de la CRDS repoussée de janvier 2009 à janvier 2014. Le montant total de la dette ainsi reprise par la CADES atteint 224 milliards de francs pour les années 1996 à 1998.

M. Patrice Ract Madoux a ajouté que la CADES doit également, « hors bilan », rembourser à l'Etat la dette de la sécurité sociale prise en charge par ce dernier au titre des exercices antérieurs à 1994, soit 110 milliards de francs remboursables à raison de 12,5 milliards par an d'ici 2008. Il a précisé que le montant de ce versement annuel a été diminué à 12,15 milliards de francs en 2001, afin de compenser la perte de recettes résultant, pour la CADES, de l'exonération du paiement de cette contribution désormais accordée aux retraités et aux chômeurs non imposables. A ce sujet, il a souligné que cette compensation, soit 350 millions de francs, ne couvrait que très partiellement les pertes de recettes de CRDS, qui représentent 2,1 milliards de francs au total.

M. Patrice Ract Madoux a ensuite évoqué l'augmentation du montant du versement annuel de la CADES à l'Etat, prévue par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2002. A ce sujet, il a indiqué qu'il avait demandé au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, par note en date du 10 août 2001, « de ne pas prendre en compte les propositions d'accélération des versements de la CADES à l'Etat qui pourraient lui être présentées dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2002 », soulignant les conséquences défavorables qu'aurait une telle mesure, notamment sur la capacité de remboursement de la dette sociale par la CADES, l'augmentation de ses coûts de refinancement, la crédibilité de sa signature sur les marchés et la confiance des investisseurs. Suite à ces observations, les incidences financières de l'augmentation du versement annuel à l'Etat ont été neutralisées pour la CADES en ramenant le terme de ces versements de 2008 à 2005. Ainsi, au lieu d'avoir à rembourser à l'Etat 12,15 milliards de francs pendant sept ans (soit 85 milliards), la CADES devra désormais lui verser 19,68 milliards pendant quatre ans (soit 78,7 milliards). Traduit en taux d'intérêt, cet aménagement a pour effet de diminuer de 6,10 % à 5,8 % « l'intérêt » de la dette de la CADES à l'égard de l'Etat. Sa mise en oeuvre entraînera, au cours des quatre prochaines années, une contraction significative de la capacité de remboursement de la Caisse, suivie, après l'expiration définitive de cette dette, par une forte augmentation, à condition, toutefois, que d'autres modifications du dispositif de la CADES n'interviennent pas d'ici là.

Répondant ensuite aux questions de M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, M. Patrice Ract Madoux a rappelé que la diminution du montant du versement annuel de la CADES à l'Etat, appliquée en 2001, soit un « gain » de 350 millions de francs pour la Caisse, couvrait presque en totalité les pertes de recettes résultant de l'exonération de CRDS accordée aux chômeurs non imposables (soit 375 millions de francs), mais ne compensait pas la perte de recettes résultant de l'exonération des retraités non imposables (soit 1,8 milliard de francs). Il a ajouté que le « manque à gagner » ainsi constaté perdurera jusqu'en 2014. Par ailleurs, M. Patrice Ract Madoux a indiqué que la CADES avait réalisé des simulations afin d'évaluer l'impact, sur sa trésorerie, de l'augmentation du montant du versement annuel à l'Etat prévu par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2002. Il a précisé que ces simulations, réalisées sur la base d'une croissance annuelle moyenne du produit de la CRDS de + 3,5 %, permettaient, compte tenu de la « neutralisation financière » de cette mesure sur le long terme, d'être raisonnablement optimiste quant à la situation de la CADES à l'échéance de 2014. Souscrivant totalement aux recommandations de la Cour des comptes sur la nécessaire stabilité des règles régissant la CADES, M. Patrice Ract Madoux a indiqué qu'une grande partie de son temps était consacrée à la défense et à l'illustration de la crédibilité de la Caisse auprès des marchés financiers internationaux. Enfin, évoquant l'éventuelle reprise, par la CADES, de la nouvelle dette du régime général constituée depuis 1998, il a précisé qu'une telle opération serait techniquement réalisable, compte tenu de la notation de la CADES par les agences internationales, mais qu'il serait toutefois préférable que soient d'abord engagées les réformes structurelles de la sécurité sociale permettant d'éviter la résurgence chronique de déficits cumulés.

M. Guy Fischer a exprimé sa satisfaction en ce qui concerne, d'une part, l'exonération de CRDS accordée aux chômeurs et aux retraités non imposables et, d'autre part, la neutralisation financière, sur le long terme, de l'augmentation du montant du versement annuel de la CADES à l'Etat. En outre, il a souhaité connaître l'évolution du produit de la CRDS au cours de ces dernières années.

M. Gilbert Chabroux a rappelé que la création de la CADES avait été rendue nécessaire pour apurer les importants déficits cumulés de la sécurité sociale au cours des années 1995-1997, tout en soulignant l'amélioration notable des comptes de la sécurité sociale intervenue depuis lors. Il s'est également félicité que la CADES puisse dégager, après les difficultés passagères dues à l'augmentation du versement annuel à l'Etat, une forte capacité de remboursement.

M. Claude Domeizel a estimé, d'une part, que la situation de la CADES était aujourd'hui plutôt favorable et que, d'autre part, la non-compensation intégrale des exonérations de CRDS accordées aux retraités et aux chômeurs non imposables n'était pas véritablement préoccupante, dans la mesure où l'amélioration sensible de la conjoncture économique réduisait le nombre de bénéficiaires potentiels. En outre, il s'est interrogé sur l'évolution passée, et prévisionnelle, des recettes de CRDS, sur son taux de recouvrement et sur les produits financiers éventuellement dégagés par la CADES dans la gestion de sa trésorerie.

M. Alain Gournac a souhaité savoir si la note en date du 10 août 2001 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avait été suivie de contacts ou d'entretiens directs permettant au président de la CADES d'exposer de vive voix ses arguments.

Exprimant sa crainte que de nouvelles modifications soient apportées, à l'avenir, aux règles régissant la CADES, M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir si, suite aux exonérations de CRDS accordées aux retraités et aux chômeurs non imposables, l'assiette de cette contribution était désormais identique à celle de la contribution sociale généralisée (CSG). Il s'est également enquis, d'une part, de la valeur, en termes de recettes, d'un point de CRDS et, d'autre part, des modalités de la notation de la CADES sur les places financières internationales. Enfin, il a attiré l'attention de M. Patrice Ract Madoux sur le fait que les taux d'intérêt actuellement pratiqués sur le marché lui paraissaient bien plus avantageux que le taux d'intérêt de la dette de la CADES à l'égard de l'Etat, évoqué par ce dernier dans son propos liminaire.

En réponse, M. Patrice Ract madoux a fourni les précisions suivantes :

- le produit de la CRDS a atteint 21,61 milliards de francs en 1996, 25,38 milliards en 1997, 26,46 milliards en 1998, 28,77 milliards en 1999, 29,53 milliards en 2000 et 28,35 milliards en 2001 (cette baisse résultant des exonérations non compensées) ;

- l'assiette de la CRDS est désormais pratiquement identique à celle de la CSG, à l'exception, toutefois, de certaines prestations familiales qui demeurent soumises à la CRDS et non à la CSG ;

- les comptes prévisionnels de la CADES sont bâtis sur la base d'une hypothèse centrale d'une croissance annuelle moyenne de 3,5 % du produit de la CRDS. Dans l'hypothèse où cette croissance s'établirait à + 4,5 % (un point de plus que l'hypothèse retenue), une ressource supplémentaire de 19,68 milliards de francs serait dégagée sur l'ensemble de la vie de la Caisse ; dans l'hypothèse où cette croissance s'établirait à + 2,5 % (un point de moins que l'hypothèse retenue), un « manque à gagner » d'un montant identique (19,68 milliards de francs) serait constaté sur le résultat final de la CADES ;

- s'agissant de la perception du produit de la CRDS, la trésorerie de la CADES est alimentée, d'une part, par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), qui procède à des versements quotidiens et, d'autre part, par le Trésor, qui effectue 5 versements dans l'année. Les réserves de trésorerie disponibles ne peuvent être placées qu'en titres d'Etat et les produits financiers correspondants s'élèvent à 925 millions de francs ;

- suite à sa note du 10 août 2001, des contacts avec le cabinet du ministre concerné ont permis de définir les modalités de la neutralisation financière, sur le long terme, de l'augmentation du versement annuel de la CADES à l'Etat ;

- les emprunts de la CADES, qui est « adossée » à l'Etat français, bénéficient de la notation « triple A » (meilleure qualité, risque le plus faible) accordée par les trois grandes agences de notation financière ;

- la CADES assure son financement en recourant aux marchés financiers et bénéficie, à ce titre, et compte tenu de sa notation « triple A », des taux d'intérêt les plus avantageux pouvant être offerts par ces derniers. La mention, en propos liminaire, d'un « taux d'intérêt » de la dette de la CADES à l'égard de l'Etat avait pour objet d'illustrer, à l'aide d'un indicateur immédiatement compréhensible, la neutralisation financière, sur le long terme, de l'augmentation du versement annuel de la caisse à l'Etat.

Auditions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS)

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), accompagnée de MM. Patrick Hermange, directeur, et de Pierre Raynaud, agent comptable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé que le conseil d'administration de la CNAV avait émis un avis défavorable (19 voix contre, 2 pour, 9 prises d'acte) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Elle a précisé que ce désaccord portait sur trois points :

- la revalorisation des pensions, certaines délégations estimant qu'elle était « insuffisante », tandis que d'autres la jugeaient « imprudente » ;

- la mise à la charge de la sécurité sociale d'une partie du financement des allégements de charges décidés dans le cadre de la réduction du temps de travail ;

- la complexité des transferts opérés entre les différentes branches.

Mme Danièle Karniewicz a considéré qu'à cet égard, un plan de financement de la sécurité sociale ne pouvait reposer que sur des objectifs ou des orientations politiques clairement identifiés, et qu'en l'absence de tels objectifs ou de telles orientations, le système manquait de transparence.

En conclusion de son intervention liminaire, elle a insisté sur le fait que les hypothèses macro-économiques retenues pour 2002 étaient « très favorables » et qu'en conséquence, le solde annoncé (+ 1,1 milliard de francs) montrait que la branche vieillesse était « sur le fil ».

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a demandé si l'excédent pour 2000 de la CNAV, prévu à hauteur de 3,2 milliards de francs, serait reversé au fonds de réserve des retraites.

Mme Danièle Karniewicz a répondu que les comptes de la CNAV pour 2000, arrêtés par le conseil d'administration le 7 juillet 2001, faisaient effectivement apparaître un excédent de 3,2 milliards de francs. Elle a précisé que si l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, procédant à une annulation de créances sur l'exercice 2000, était adopté par le Parlement, il serait nécessaire de procéder à une modification des comptes pour l'année 2000. Compte tenu de la créance de 4,7 milliards de francs qui serait ainsi « annulée », la CNAV serait désormais en déficit de 1,5 milliard de francs. Il serait alors impossible d'effectuer un quelconque versement au fonds de réserve pour les retraites.

M. Dominique Leclerc est alors revenu sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui avait prévu le versement au fonds de réserve, à titre d'acompte, d'une fraction de l'excédent prévisionnel de la CNAV pour 2000, soit un montant de 2,9 milliards de francs. Il a demandé quelles étaient les autorités qui avaient pris la décision de ne pas effectuer ce versement au cours de l'année 2000.

Mme Danièle Karniewicz a indiqué que le conseil d'administration de la CNAV, dans sa séance du 4 décembre 2000, avait émis un avis négatif sur un projet d'arrêté dont elle était saisie pour avis, compte tenu des incertitudes pesant sur le solde. Cet arrêté n'a jamais vu le jour.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé de quelle manière serait financé le déficit de l'exercice 2000.

Mme Danièle Karniewicz a répondu que, compte tenu des résultats excédentaires des exercices précédents, la CNAV disposait d'un excédent cumulé de 2 à 3 milliards de francs qui lui permettrait d'éponger ce déficit.

M. Nicolas About, président, a demandé si le conseil d'administration de la CNAV avait été consulté sur une disposition prévue à l'annexe f) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, selon laquelle la caisse verserait 6,4 milliards de francs au fonds de réserve, au titre de son excédent pour 2001.

M. Patrick Hermange a répondu par la négative.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a rappelé que le Premier ministre, le 21 mars 2000, avait annoncé que le fonds de réserve disposerait à l'horizon 2020 de 1.000 milliards de francs, dont 100 milliards de francs provenant des excédents de la CNAV entre 2000 et 2007. Il a demandé si la CNAV avait été consultée sur la révision de ce montant, effectuée lors du Conseil d'orientation des retraites (COR) du 2 mai 2001 : 30 milliards de francs seraient désormais attendus. Il s'est interrogé sur la crédibilité de cette nouvelle estimation.

Mme Danièle Karniewicz a indiqué que la CNAV effectuait des simulations dans le cadre des estimations macro-économiques communiquées par le COR. Elle a précisé que la première estimation de la CNAV prévoyait un excédent cumulé en 2010 compris entre 134 et 171 milliards de francs. Elle a ajouté qu'à partir de ces éléments, le COR avait établi un « solde élargi », prenant en compte le solde des salariés agricoles et le mécanisme de la compensation démographique. Elle a indiqué que l'écart entre le solde de la CNAV et ce solde élargi se chiffrait en 2001 à 8 milliards de francs et qu'en extrapolant sur la période 2001-2010, et en prenant pour hypothèse que cet écart de 8 milliards de francs reste stable, l'excédent cumulé en 2010 était chiffré désormais entre 53 et 90 milliards de francs. Elle a précisé que la CNAV ne s'était pas prononcée sur l'estimation de 30 milliards de francs, dont la responsabilité incombait à la Direction de la sécurité sociale.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a souhaité alors connaître le coût cumulé en 2010, pour la CNAV, des mesures de revalorisation des pensions de retraite décidées par les précédentes lois de financement de la sécurité sociale.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé l'impact annuel de ces différentes mesures de revalorisation :

- « coup de pouce » de 0,3 % décidé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 : 1 milliard de francs ;

- « coup de pouce » de 0,5 % décidé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 : 1,7 milliard de francs ;

- « coup de pouce » de 0,3 % inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : 1,3 milliard de francs.

Elle a indiqué que le coût cumulé de ces « coups de pouce » serait communiqué ultérieurement à la commission.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a demandé si un mécanisme pérenne de revalorisation des pensions de retraite pouvait faire l'objet d'un consensus.

Mme Danièle Karniewicz a considéré qu'une indexation sur les salaires serait « dangereuse » pour les régimes de retraite et qu'une indexation sur les prix serait injuste pour les retraités. Elle a estimé que le consensus devrait se situer « entre les deux ».

M. Alain Gournac s'est interrogé sur le défaut de transparence caractérisant les régimes de retraite et sur les propositions faites par la CNAV pour y remédier.

Mme Danièle Karniewicz a considéré que le défaut de transparence du financement de la sécurité sociale ne concernait pas seulement la branche vieillesse, mais l'ensemble des régimes de protection sociale. Elle a estimé que l'opacité, reprochée par tous les partenaires sociaux, s'expliquait notamment en raison des modifications incessantes d'affectation de recettes.

M. Patrick Hermange a estimé qu'en raison des modifications de périmètre, le problème devait être appréhendé par toutes les branches de la sécurité sociale et que, par conséquent, la CNAV n'était pas en mesure de formuler des propositions concrètes d'amélioration. Il a considéré que l'intégralité du financement de la protection sociale devait être remis à plat.

M. Jean Chérioux, citant l'exemple de la majoration pour enfants, transférée de manière progressive à la branche famille, s'est interrogé sur l'impact financier de cette disposition.

M. Pierre Raynaud a rappelé que cette majoration pour enfants était financée, depuis 1993, par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il a précisé que ce transfert s'élevait à environ 3 milliards de francs en 2001 et 6 milliards de francs en 2002. Il a ajouté que la charge annuelle, une fois les transferts achevés, était estimée entre 18 et 20 milliards de francs.

M. Guy Fischer, après avoir noté les propos de Mme Karniewicz sur l'équilibre fragile de la CNAV pour 2002, s'est interrogé sur le mécanisme actuel de revalorisation des pensions, qui ignore la perte du pouvoir d'achat des retraités constatée dans les années récentes.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé qu'un mécanisme pérenne de revalorisation des pensions de retraite faisait aujourd'hui défaut et que les revalorisations décidées chaque année n'avaient aucun caractère obligatoire.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur l'impact de la baisse du chômage sur les comptes du FSV et sur le taux moyen de progression des recettes de la CNAV.

M. Patrick Hermange a indiqué que la CNAV n'avait pas procédé pour l'instant à des hypothèses différentes de celles du COR, qui reposent sur un taux de chômage de 4,5 % en 2010. Il lui a semblé utile de disposer de projections construites sur un taux de chômage de 6 % et de 9 %.

S'agissant de la progression des recettes de la CNAV, il a précisé que les hypothèses de croissance de la masse salariale retenues par le COR étaient de 3 % entre 2001 et 2005, de 2,6 % entre 2006 et 2010 et de 1,5 % après 2010.

A la demande de M. Nicolas About, président, M. Patrick Hermange a confirmé que la CNAV fournissait des données au COR, construites sur la base des analyses macro-économiques communiquées par le même COR.

Après s'être félicité que le département des Alpes-de-Haute-Provence compte désormais deux présidents de caisses nationales de retraite, M. Claude Domeizel a estimé que « le juste milieu » de la revalorisation se situait entre les prix et les salaires et que, par conséquent, le Gouvernement avait trouvé une position consensuelle. Il s'est interrogé sur les résultats comptables des précédents et des prochains exercices de la CNAV.

Mme Danièle Karniewicz a rappelé ces résultats comptables : en 1996, un excédent de 301 millions de francs ; en 1997, un déficit de 4,9 milliards de francs ; en 1998, un excédent de 2,8 milliards de francs ; en 1999, un excédent de 5 milliards de francs, versé au fonds de réserve ; en 2000, un excédent de 3,2 milliards de francs, avant réouverture du compte pour annulation de la créance de 4,7 milliards de francs ; en 2001, un excédent estimé à 4,7 milliards de francs ; et en 2002, un excédent prévu après mesures du projet de loi de financement de 1,1 milliard de francs.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux, après avoir rappelé que la loi du 22 juillet 1993 avait instauré pour cinq ans un mécanisme de revalorisation des pensions de retraite sur les prix, a regretté qu'aucun mécanisme pérenne n'ait été proposé par l'actuel Gouvernement. Il a demandé si la CNAV avait formulé des propositions dans ce sens.

Mme Danièle Karniewicz a répondu par la négative, mais a reconnu qu'il lui semblait utile que le conseil d'administration se penche sur cette question.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 - Audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), accompagnée de M. Philippe Frigeri, agent comptable

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Accueillant Mme Nicole Prud'homme, M. Nicolas About, président, l'a félicitée pour sa réélection à la tête du conseil d'administration de la CNAF.

Mme Nicole Prud'homme s'est réjouie que le Sénat reçoive successivement deux présidentes de caisse nationale de sécurité sociale.

Elle a rendu hommage à M. Claude Huriet, ancien président du conseil de surveillance de la CNAF, pour le travail accompli ainsi que pour ses qualités humaines exceptionnelles.

Elle a ensuite indiqué qu'un conseil extraordinaire s'était réuni et avait adopté, à la quasi-unanimité, un avis négatif à l'encontre du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2002.

Elle a affirmé, à ce titre, l'attachement du conseil d'administration aux principes fondateurs de la sécurité sociale qui impliquent la transparence des comptes et la responsabilité des partenaires sociaux.

Elle a considéré que cette transparence et la vérité des comptes interdisaient que le coût des 35 heures soit financé par la sécurité sociale. A ce titre, elle a rappelé que l'annulation des créances de la branche sur le FOREC coûterait, à cette dernière, 2,8 milliards de francs et provoquerait la mise en déficit du régime général en 2000.

Elle a ensuite souhaité noter le succès de la convention d'objectif et de gestion nouvellement signée. Elle a déclaré, à ce titre, que le conseil d'administration avait cherché à rappeler, par cette signature, le rôle joué par la branche dans le maintien de la cohésion sociale.

Elle a, en outre, rappelé que le conseil d'administration s'était prononcé contre l'affectation de la moitié des excédents de la CNAF au fonds de réserve des retraites.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, s'est associé aux félicitations adressées par le président à Mme Nicole Prud'homme. Il lui a demandé tout d'abord si la CNAF disposait d'une estimation du coût, en termes de prestations, du renouveau démographique et si la croissance économique, en raison de l'évolution du plafond de ressources déterminant l'accès à certaines prestations, avait eu pour effet d'exclure des familles du bénéfice de ces mêmes prestations.

Mme Nicole Prud'homme a déclaré ne pas disposer d'une évaluation suffisamment précise pour répondre à la première question du rapporteur, mais elle s'est engagée à lui fournir cette réponse par écrit dans les prochains jours.

Elle a toutefois noté que ce renouveau des naissances s'était nettement affirmé en 2000, provoquant apparemment une accélération des dépenses d'allocations pour jeune enfant et d'allocations parentales d'éducation, même si, dans le même temps, le complément familial confirmait sa décroissance tendancielle liée à la diminution du nombre des familles nombreuses.

S'agissant du second point soulevé par le rapporteur, elle a indiqué que les services de la CNAF travaillaient sur cette question mais ne pouvaient pas fournir dans l'immédiat une réponse suffisamment précise.

Puis M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a demandé à Mme Nicole Prud'homme si la CNAF avait dès aujourd'hui recensé les projets susceptibles d'être financés par les crédits du fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE II).

En réponse, Mme Nicole Prud'homme a précisé que la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle constituait un enjeu de première importance pour la CNAF. Elle a rappelé qu'en 2000 le Gouvernement avait décidé de doter un fonds d'investissement pour aider les collectivités territoriales à construire des structures d'accueil pour la petite enfance.

Elle a constaté que la première tranche de 1,5 milliard de francs s'était révélée insuffisante puisqu'aujourd'hui 500 millions de francs restaient nécessaires pour faire face aux demandes.

Elle a noté que certains dossiers étaient gelés car les règles régissant le FIPE II pouvaient faire l'objet d'une inflexion par rapport au fonds précédent. Elle a néanmoins déclaré que 430 projets étaient en attente pour un montant de 394 millions de francs.

Enfin, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a demandé à Mme Nicole Prud'homme si, au regard de sa progression des dernières années, le conseil d'administration de la CNAF ne craignait pas que le fonds national d'action sociale (FNAS) devienne un substitut et non un complément aux prestations légales.

En réponse, Mme Nicole Prud'homme a rappelé que le FNAS était passé, en 1997, d'un montant de 11,3 milliards de francs à 13,5 milliards de francs en 2000 et que ce dernier finançait essentiellement les contrats enfance, destinés à l'accueil des jeunes enfants, et les contrats temps libre, créés en 1998, destinés aux adolescents.

Elle a reconnu que le fait que ces prestations de service soient versées à « guichet ouvert » avait fait l'objet d'un débat au sein du conseil d'administration qui n'avait pas choisi de trancher.

Elle a ensuite noté que la convention d'objectif et de gestion pour 2001-2004 prévoyait une augmentation très importante des crédits du FNAS qui passeraient de 13,1 milliards de francs en 2000 à 19,4 milliards de francs en 2004.

Elle a déclaré enfin que la taille du FNAS, encore modeste par rapport au fonds national des prestations familiales, ne devait pas faire craindre à un effet de substitution.

Elle a souhaité enfin que les prestations de service demeurent du ressort de l'action sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a demandé à Mme Nicole Prud'homme si les résultats de l'exercice 2000 permettaient le prélèvement de 5 milliards de francs au profit du fonds de réserve des retraites et de 1,5 milliard de francs au profit du FIPE II, compte tenu de l'annulation des créances liées à la compensation des exonérations de cotisations sociales.

Il a également demandé selon quelles modalités juridiques et comptables le conseil d'administration de la CNAF entendait rectifier les comptes de cet exercice.

En réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur, M. Philippe Frigeri a déclaré que le résultat 2000 de la CNAF, tel qu'arrêté par son conseil d'administration, s'élevait à 9,4 milliards de francs.

Il a souhaité distinguer l'annulation de créance de la CNAF sur le FOREC qui entraîne une modification du résultat pour 2000 des mesures procédant à l'affectation de ce résultat sans rouvrir les comptes de cet exercice.

Il a rappelé à la commission que l'annulation rétroactive de créances posait un problème considérable à tout comptable public, puisqu'elle rendait nécessaire de modifier des comptes déjà approuvés par les conseils d'administration et transmis à la Cour des comptes depuis plusieurs mois.

Outre ces problèmes juridiques et comptables, il a également fait part d'importantes difficultés techniques, et notamment informatiques, entravant une telle opération.

Toujours en réponse à M. Alain Vasselle, rapporteur, il a déclaré n'être pas en mesure d'assurer que le résultat 2000, tel que diminué de 2,773 milliards de francs au titre de l'annulation des créances, permettait les prélèvements envisagés par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Il a en effet souligné que le résultat de l'exercice devait encore être diminué d'une somme de 185 millions de francs au titre du régime des prestations familiales agricoles.

Il a précisé que cette prévision était susceptible d'être réévaluée de 3 millions de francs, réduisant l'excédent de l'exercice à 6,499 milliards de francs, niveau d'excédent alors insuffisant pour permettre le versement de 6,5 milliards de francs prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a demandé si les dépenses susmentionnées, exécutées en 2002, devaient figurer, du point de vue de la CNAF, dans l'objectif des dépenses de la branche famille, tel que voté par le Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

En réponse, M. Philippe Frigeri a considéré que ces mesures étaient financées par une affectation du résultat 2000 et n'avaient pas, à ce titre, à figurer dans cet objectif des dépenses.

M. Alain Gournac a considéré que le leitmotiv de la commission des affaires sociales était que les ressources de la CNAF devaient profiter aux familles. Il a, en outre, souhaité souligner le problème lié à la prolifération des normes de sécurité sanitaire dans le domaine des crèches. Il a enfin fait part de la responsabilité des parlementaires qui doivent, selon lui, expliquer le fonctionnement de la CNAF aux citoyens.

M. Guy Fischer s'est déclaré, en premier lieu, très attaché à l'attribution des allocations familiales dès le premier enfant, et a ensuite jugé primordiale une politique de présence des caisses dans les quartiers difficiles.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que le principe de l'étanchéité financière des branches de la sécurité sociale n'avait été respecté par aucun gouvernement. Il a ensuite demandé à Mme Nicole Prud'homme si le conseil d'administration de la CNAF s'était prononcé sur une évolution possible du quotient familial.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur le coût, pour la CNAF, du passage aux 35 heures ainsi que sur les raisons pour lesquelles le renouveau démographique se traduisait par une hausse de la demande de places en crèche et une stagnation de l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (AGED).

M. Gilbert Chabroux a déclaré avoir suivi avec intérêt l'exposé de Mme Nicole Prud'homme. Il s'est interrogé sur les raisons du renouveau des naissances qu'il a attribué, pour sa part, à la politique familiale menée par le Gouvernement. Il a ensuite fait référence au congé de paternité qu'il a considéré comme une avancée sociale des plus importantes. Il a toutefois regretté que rien n'ait été fait en faveur de l'autonomie des jeunes adultes qui restait, selon lui, un secteur de la politique familiale à investir.

Mme Nelly Olin a félicité Mme Nicole Prud'homme pour son élection et a souhaité attirer son attention sur la nécessité d'une présence des caisses d'allocations familiales au plus près des usagers.

En réponse aux différents intervenants, Mme Nicole Prud'homme a souligné, en premier lieu, que le départ du MEDEF rendait nécessairement moins aisé le dialogue entre les différents partenaires du conseil d'administration.

Elle a constaté ensuite que les manipulations comptables exercées au détriment de la CNAF posaient des difficultés juridiques, comptables et informatiques considérables.

En réponse à M. Guy Fischer, elle a observé que l'attribution des allocations familiales dès le premier enfant coûterait une somme trop importante pour être envisagée, au moins dans un premier temps, sans introduire de clauses restrictives.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, elle a attribué le regain de natalité aux effets de la croissance économique. Elle a constaté que la femme française était la femme qui travaillait le plus en Europe, tout en ayant le plus d'enfants. Elle a considéré, à ce titre, que, malgré ses carences, la politique familiale permettait aux femmes de travailler, tout en faisant garder leurs enfants.

Elle a toutefois mentionné que l'ensemble des enquêtes prouvait que les foyers français avaient, en définitive, un enfant de moins qu'ils le souhaitaient.

Elle a enfin rendu hommage aux personnels des caisses d'allocations familiales (CAF) qui sont souvent les premiers représentants des services publics à s'installer dans des zones difficiles.

Nomination de rapporteurs

Enfin, la commission a procédé à la désignation des rapporteurs suivants :

- M. Bernard Cazeau sur la proposition de loi n° 409 (2000-2001), présentée par M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues, visant à autoriser les opérations de parrainage en faveur du vin ;

- M. Roland Muzeau sur la proposition de loi n° 428 (2000-2001), présentée par M. Ivan Renar et plusieurs de ses collègues, visant la préservation et le développement des industries du textile et de l'habillement ;

- M. Marcel Lesbros sur la proposition de loi n° 430 (2000-2001), présentée par M. Claude Huriet et plusieurs de ses collègues, visant à étendre à tous les orphelins de personnes déportées, le bénéfice du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 ;

- Mme Michelle Demessine sur la proposition de loi n° 435 (2000-2001), présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à restaurer un diplôme spécifique de gynécologie médicale et à garantir le libre accès des femmes aux gynécologues ;

- M. Guy Fischer sur la proposition de loi n° 441 (2000-2001), présentée par M. Pierre Lefebvre et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à instaurer réparation pour les époux, les orphelins de déportés, résistants, fusillés, massacrés par les nazis ou leurs complices français.

Application des lois de financement de la sécurité sociale - Audition de M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes accompagné de M. Gabriel Mignot, président de la 6e chambre, et de M. Claude Thélot, rapporteur général, sur le rapport annuel de la Cour des comptes

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes accompagné de M. Gabriel Mignot, président de la 6e chambre, et de M. Claude Thélot, rapporteur général, sur le rapport annuel de la Cour des comptes consacré à l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

M. Nicolas About, président, a déclaré que l'audition de la Cour des comptes, de son Premier président, du président de la 6^è Chambre et de son rapporteur général, était un moment important des travaux de la commission sur les lois de financement de la sécurité sociale.

Il a noté, à ce titre, que ces lois étaient devenues d'une telle complexité financière, souffraient d'un tel manque de stabilité quant au flux tant des dépenses que des recettes, que le Parlement avait bien besoin de l'assistance de la Cour telle que la Constitution l'avait prévue.

Il a indiqué que l'exercice du rapport annuel pouvait être quelquefois perçu comme un peu décalé par rapport aux préoccupations du moment, la Cour s'attachant à l'exercice N-2 au moment où le Parlement consacre son énergie à l'examen de ce que sera l'exercice N.

Mais il a constaté que, cette année, le rapport de la Cour portant sur l'exercice 2000 était d'une totale actualité, dès lors que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 revenait à deux titres sur cet exercice, en annulant la créance sur le FOREC (35 heures) et en opérant des prélèvements sur les excédents 2000 de la branche famille au profit des crèches et du fonds de réserve pour les retraites.

M. Nicolas About, président, a fait part, en conséquence, de la perplexité de la commission devant des comptes de la sécurité sociale « glissants ».

Il a remercié la Cour d'avoir bien voulu répondre par écrit aux douze questions qui lui avaient été adressées le 21 septembre par son prédécesseur, le président Jean Delaneau.

Il a souligné la richesse et la pertinence de ces réponses, distribuées aux commissaires et qui seront annexées au rapport de la Commission.

M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, a indiqué que la présentation du rapport annuel de la Cour sur la sécurité sociale constituait, à l'instar de la présentation du rapport sur l'exécution des lois de finances, un moment important de l'activité de la Cour.

Il a souligné que ce rapport constituait une application de l'exigence constitutionnelle, pour la Cour, d'assister le Parlement dans ses missions de contrôle.

Il a noté que les questions adressées par la commission des affaires sociales permettaient à la Cour de cerner plus précisément les préoccupations des parlementaires.

Il a ensuite rappelé que la compétence de la Cour des comptes, quant à la sécurité sociale, avait 40 ans d'ancienneté, mais que cette compétence s'était étoffée avec les lois constitutionnelles et organiques de 1996.

Il a précisé que le premier objet du rapport était de rendre compte de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, le second objet étant de vérifier l'état des comptes de la sécurité sociale, rendu plus difficile cette année-là du fait de la présence du FOREC. Il a toutefois souhaité signaler un progrès dans l'élaboration des comptes.

Il a ajouté que le troisième objet de ce rapport était de présenter une synthèse des activités de contrôle menées par les comités régionaux d'examen des comptes (COREC) et les comités départementaux d'examen des comptes (CODEC) des organes de sécurité sociale dont il a tenu à souligner la qualité des travaux.

Il a ensuite précisé que, chaque année, le rapport contenait des développements sur des points précis ; ainsi la Cour avait-t-elle choisi de privilégier, dans son dernier rapport, une étude sur le financement de la sécurité sociale, tant du point de vue de ses recettes et dépenses, que de celui des relations financières entre la sécurité sociale et l'Etat.

Il a mentionné, en outre, le développement relatif à la politique du médicament, aux prestations sous condition de ressources, et aux régimes agricoles.

Il a constaté que l'ampleur des travaux justifiait la taille du rapport, dont une part était néanmoins consacrée aux réponses des administrations.

Il a enfin rappelé que le document comportait des recommandations et que, comme les années précédentes, une synthèse avait été réalisée et mise à la disposition des parlementaires et du public.

M. Gabriel Mignot a rappelé que les dépenses de sécurité sociale, de l'ordre de 1.800 à 1.900 milliards de francs, dépassaient désormais celles du budget de l'Etat. Il a indiqué que le rapport de la Cour sur la sécurité sociale était centré en 2001 sur le financement, alors que les rapports des trois années précédentes avaient privilégié la question de la politique d'assurance maladie. Il a ajouté que le rapport de 2002 serait plus particulièrement consacré aux dépenses hospitalières, en liaison avec les chambres régionales des comptes. Il a précisé que les enquêtes réalisées par la Cour étaient « lourdes », et a souhaité que les commissions des affaires sociales du Parlement puissent faire part, en amont, des sujets sur lesquels elles souhaitent que la Cour insiste plus particulièrement de sorte que cette dernière puisse intégrer ces demandes dans l'établissement de son programme de travail.

Il a observé qu'en 2000, comme les années précédentes, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), malgré son « rebasage », avait été dépassé. Il a indiqué que sur moyenne période les dépenses d'assurance maladie n'augmentaient pas beaucoup plus vite que la richesse nationale. Citant l'exemple particulièrement frappant des dépenses pharmaceutiques, il a estimé que les procédures de maîtrise des dépenses d'assurance maladie n'avaient pas fait preuve de leur efficacité. Il a observé que la « nouvelle technique » prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, opérant une « délégation de gestion » de la CNAMTS sur les dépenses de ville, avait échoué. S'agissant des dépenses hospitalières, les protocoles signés par le ministère de l'emploi et de la solidarité au cours de l'année 2000 avaient nécessairement eu pour conséquence des dépassements de l'objectif.

M. Gabriel Mignot a considéré que le problème de la maîtrise des dépenses d'assurance maladie restait entier et que les « bonnes solutions » n'avaient pas encore été trouvées.

Abordant la complexité croissante des « tuyauteries » et des transferts financiers engendrée par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales (FOREC), il a rappelé que « la Cour ne portait pas de jugement » sur le point de savoir s'il était pertinent d'affecter à la sécurité sociale, par le biais d'un fonds, des ressources fiscales, par définition sujettes à variation, ou de lui compenser ex post ses pertes de recettes, « le débat restant ouvert ». Il a estimé à cet égard que l'appellation de « fonds » faisait l'objet d'un « abus de langage » et devait être réservée aux entités disposant de ressources affectées.

Il a indiqué que la Cour s'était penchée sur la question des frais de gestion que l'Etat perçoit sur les impôts et taxes perçus au profit de la sécurité sociale ou que la sécurité sociale perçoit ou ne perçoit pas sur les prestations, tel le revenu minimum d'insertion (RMI), servies pour le compte de l'Etat. Il a fait part de « réalités disparates », ne reposant sur aucune règle claire.

M. Claude Thélot s'est félicité que l'audition de la Cour des comptes devant la commission soit « décalée » par rapport à la présentation du rapport, intervenue à la mi-septembre, ce délai permettant à la Cour de préparer des réponses écrites aux questionnaires des rapporteurs. A la demande de M. Nicolas About, président, il a commenté certaines des réponses écrites de la Cour à ce questionnaire.

Il a tout d'abord noté que les comptes des caisses de sécurité sociale, approuvés par les conseils d'administration, avaient été arrêtés en 2000 selon « les règles de l'art ».

Il a expliqué ainsi que les régimes sociaux avaient inscrit dans leurs recettes une créance sur le FOREC, au titre de la non-compensation intégrale des exonérations de cotisations décidées dans le cadre de la réduction du temps de travail. Il a indiqué que la commission des comptes de la sécurité sociale du 7 juin 2001 n'avait pas eu connaissance préalablement des intentions de l'Etat sur cette créance. Il a précisé qu'en conséquence lesdits régimes ne pouvaient pas inscrire une « provision », parce qu'une telle décision aurait anticipé celle des pouvoirs publics.

M. Claude Thélot a affirmé que la Cour des comptes, dans son commentaire, s'était bornée à constater que les comptes ne reflétaient plus la réalité économique. Il a observé que la réforme des droits constatés était un « grand progrès », mais qu'elle était compliquée et nécessitait un accord sur les conventions comptables utilisées. Il a précisé qu'une telle mission relevait de la Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), remplacée depuis peu par une mission permanente placée sous l'autorité du Haut conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale. Il a indiqué que la Cour n'avait pas demandé la « réouverture » des comptes 2000 ou leur « rectification » mais avait considéré que l'application des règles comptables existantes aurait dû conduire à l'inscription d'une charge exceptionnelle sur l'exercice 2001, à hauteur de la créance irrécouvrable figurant dans les comptes de l'exercice précédent.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé si cette réouverture, explicitement prévue par l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, était approuvée par la Cour des comptes. Il s'est interrogé sur la mention, par le rapport de la Cour, d'une créance sur l'année 2000 de 10 milliards de francs, alors qu'elle semblait finalement s'établir à 16 milliards de francs.

M. Claude Thélot a confirmé que le chiffrage de la Cour des comptes était effectivement différent de celui présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale du 21 septembre 2001, en raison de la publication du rapport de la Cour, antérieure à la date de la réunion de la commission des comptes. Il a indiqué à cet égard que les comptes agrégés de la sécurité sociale n'étaient pas des comptes d'un organisme unique, mais constituaient des comptes « plutôt macro-économiques ».

M. Gabriel Mignot a confirmé que les comptes de la sécurité sociale relevaient d'une logique différente de celle des comptes d'une entreprise. Il a indiqué que la Cour des comptes n'avait pas à se prononcer sur l'article 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, mais qu'elle s'exprimerait dans son rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, si un tel article était finalement adopté. Il a observé que l'introduction de cet article dans le projet de loi ne résultait pas du contenu du rapport 2001, portant sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est étonné que la Cour des comptes considère que les comptes de la sécurité sociale soient d'un ordre « macro-économique », à partir du moment où l'article 5 aura pour conséquence la réouverture des comptes d'organismes bien réels : la CNAF, la CNAMTS, la CNAV et la CCMSA. Evoquant les difficultés juridiques que rencontrerait une collectivité territoriale qui s'autoriserait une réouverture de son budget, il s'est déclaré par avance intéressé par la lecture du rapport 2002 de la Cour.

M. Gabriel Mignot a estimé que les comptes de la sécurité sociale avaient fait l'objet d'une amélioration importante, la réforme des droits constatés étant entrée en vigueur dans tous les organismes. Il a considéré que « l'étape de l'agrégation » n'était pas encore réalisée, mais qu'elle serait effective dans une ou deux années. Il s'est félicité que, pour la première fois, les comptes de l'année n-1 présentent un intérêt, parce qu'ils ont enfin une réelle signification. Il a estimé que « l'affaire du FOREC » était une « belle illustration » d'une situation encore complexe. Il a constaté que l'Etat ne présentait pas encore une comptabilité en droits constatés et que cette situation, dès lors que l'Etat était « un partenaire privilégié » de la sécurité sociale, posait problème.

Abordant les questions relatives au fonds de réserve des retraites, M. Claude Thélot a expliqué qu'un examen précis de la situation de ce fonds n'avait pas été conduit par la Cour des comptes. Il a indiqué que la Cour s'était bornée à deux recommandations :

- la stabilisation de la structure de financement du fonds de réserve, cette question faisant partie du thème général de la simplification et la clarification du financement de la sécurité sociale ;

- la définition d'une politique de placements financiers, le fonds de réserve devant disposer, sur le montant de 1.000 milliards prévu pour 2020, de 330 milliards de francs de produits financiers.

S'agissant du versement des excédents de la CNAV au fonds de réserve, il a estimé que la politique de versement sur acomptes n'était pas « très raisonnable » et qu'il était préférable d'affecter ces excédents une fois réalisés. Il a estimé qu'il était logique d'inscrire les recettes des licences UMTS dans les recettes de la sécurité sociale. Il a considéré que la réponse de la Cour des comptes, faisant l'analogie avec le cas de l'EDF, qui inscrit dans ses comptes les charges futures du démantèlement des centrales nucléaires, avait pour objectif d'être « frappante », même si elle n'était pas tout à fait juste du point de vue comptable.

S'agissant des questions relatives à la branche famille, M. Claude Thélot a rappelé que la Cour des comptes s'était penchée l'année précédente sur les avantages familiaux de retraite. Il a souligné que ces avantages -assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), majorations de pensions et bonifications- faisaient l'objet d'un financement extrêmement disparate, alors même qu'ils répondaient à un même objet : améliorer les retraites des familles ayant élevé des enfants. Il a considéré que la prise en charge progressive par la CNAF des majorations, qui représenterait à terme 20 milliards de francs, allait modifier de façon sensible cette situation. Il s'est interrogé sur la nécessité de poursuivre dans cette logique, ce qui aurait pour contrepartie de diminuer les ressources disponibles pour les familles d'aujourd'hui. Il a jugé qu'il convenait de procéder, en matière de politique familiale, à un arbitrage entre les mesures destinées aux familles d'hier et celles destinées aux familles d'aujourd'hui.

M. Claude Thélot a fait observer que la valeur des prestations familiales avait évolué dans l'ensemble comme les prix. Il a souligné qu'il n'y avait donc pas pour les familles allocataires de participation aux fruits de la croissance. Ce choix était fondé sur le principe que les familles, dont le revenu primaire croissait plus vite que les prix, étaient progressivement mieux à même d'assumer directement la charge de leurs enfants.

M. Claude Thélot a fait valoir que cette indexation était un des facteurs contribuant à l'apparition régulière d'excédents à la CNAF, excédents qui pouvaient être par exemple consacrés à l'extension de l'âge limite de versements des prestations familiales. Il a considéré que notre politique familiale était contrainte financièrement à la fois par les charges de retraite à venir et l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

M. Guy Fischer a mis l'accent sur la montée en puissance de l'impôt dans le financement de la sécurité sociale et le risque d'étatisation qui en résultait. Il s'est dit choqué de l'introduction en bourse de la Compagnie générale de santé, premier groupe de cliniques privées en France, et a jugé qu'il n'était pas moral que des entreprises privées puissent voir ainsi leur activité solvabilisée par de l'argent public.

M. Gabriel Mignot a indiqué que la Cour des comptes analyserait dans son rapport de septembre 2002 l'évolution de l'offre hospitalière publique et privée. Il a souligné que cette étude s'efforcerait de dégager les différentes problématiques soulevées par la coexistence d'offres publique et privée : quelle place fallait-il réserver à l'hospitalisation privée ? Pourquoi l'offre privée se spécialisait-elle ? Quelles missions devaient être confiées à l'une et à l'autre ? Comment s'expliquaient les différences de productivité pour une même activité ?

M. Claude Thélot a mis l'accent sur les extraordinaires progrès de l'information en matière d'activité hospitalière : il a expliqué que la mesure par points ISA (indice synthétique d'activité) révélait de grandes différences de coût selon les structures hospitalières.

M. Jean Chérioux a fait valoir que les majorations de pensions constituaient un élément important et ancien de la politique familiale et que l'on n'avait pas prévu de faire supporter cette charge à la branche famille au moment où l'on avait opéré la répartition des ressources entre les différentes branches. Il a jugé que le transfert de cette charge à la branche famille supposait une modification de la répartition des cotisations, faute de quoi on empêcherait tout développement futur de la politique familiale. Il a regretté que les prestations familiales soient de plus en plus souvent versées sous condition de ressources.

M. Claude Thélot a souligné que ces prélèvements aux dépens de la branche famille avaient effectivement pour effet de neutraliser les excédents de la branche. Il a estimé que l'évolution des prestations familiales vers une exigence de condition de ressources n'était pas si évidente. Il a considéré qu'une réflexion globale s'imposait s'agissant des dépenses de la branche famille et de l'ensemble des dépenses fiscales en faveur des familles. Il a fait observer que ces dernières étaient souvent mal connues et, dès lors, peu sujettes à un véritable débat.

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