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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 15 octobre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Loi de finances rectificative pour le financement de l'économie -Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du projet de loi de finances rectificative n° 22 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, pour le financement de l'économie.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souligné le contexte inhabituel qui entoure l'examen de ce projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie, qui vient prolonger le débat tenu au Sénat le 8 octobre 2008, sur la crise financière internationale. Il a rappelé que ce texte résultait d'une décision coordonnée au niveau européen destinée à rétablir la confiance et à « oxygéner » les circuits financiers et les besoins de crédits.

Tout en soulignant l'urgence de la réponse à apporter à la crise sur le plan législatif, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'aucun coût immédiat pour les finances publiques n'était induit par ce projet de loi, improprement appelé « collectif budgétaire ». Revenant sur le contexte économique international et les menaces de récession que fait peser la restriction du crédit, il a considéré que ce projet de loi constituait la déclinaison française d'une séquence de réunions internationales destinées à rétablir le fonctionnement du marché interbancaire et la confiance dans les circuits financiers. A cet égard, il a noté que l'émergence d'un gouvernement de la zone euro avait donné un gain décisif de crédibilité à la monnaie européenne, tranchant ainsi avec le « semi-échec psychologique » du « plan Paulson ».

Il a considéré que le dépôt du projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie résultait d'une obligation juridique émanant de la LOLF, dès lors que le pouvoir exécutif est amené à prévoir des garanties, et permettait ainsi au Parlement d'exercer pleinement ses prérogatives et d'être partie prenante au sauvetage du système financier mondial, même si certaines dispositions lui semblaient davantage relever du domaine réglementaire. Il a souligné que le plan proposé par le Gouvernement était décliné en deux volets, « liquidité » et « solvabilité », afin d'apporter une réponse globale à la situation d'assèchement du marché financier et à la défiance mutuelle des acteurs bancaires.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé les modalités techniques de soutien au secteur bancaire en précisant que l'architecture générale du projet de loi prévoyait la mise en place d'une garantie d'Etat sous un plafond global de 360 milliards d'euros. Cette garantie serait affectée pour environ 320 milliards d'euros à la mise en place d'une « caisse de refinancement » permettant aux établissements de crédit de financer les prêts aux agents économiques qui en ont besoin, notamment aux entreprises, et pour 40 milliards d'euros, à la création d'une société publique ayant vocation à prendre des participations dans les banques et organismes financiers dont les ratios de solvabilité pourraient se révéler insuffisants. A ce titre, il a mis en lumière l'absence d'inscription au budget de l'Etat de ces sommes, car elles représentent un risque qui ne se réaliserait pas nécessairement. Il a précisé que la création d'une « caisse de refinancement » s'apparentait à la mise en place d'un organe proche, par ses caractéristiques, d'une banque centrale, dans la mesure où la société prendrait des garanties évaluées par des experts de la Commission bancaire, les taux étant différenciés selon la qualité des établissements emprunteurs. En outre, les garanties demandées par cet organisme seraient « surdimensionnées » par rapport aux prêts alloués pour en garantir les risques. Il a noté que le refinancement proposé aux établissements de crédit serait soumis à la double condition de respecter les règles d'éthique, de gouvernance et d'affectation des fonds au financement des agents économiques, afin d'éviter un « credit crunch ».

Sur le plan de la liquidité, ce mécanisme concrétise le rôle de garant, en dernier ressort, de l'Etat. A ce titre, il a mis en exergue la contrepartie financière que devraient verser les entreprises qui auront recours à la « caisse de refinancement » au moyen d'une convention conclue directement entre elles et l'Etat. Il a rappelé que la garantie de l'Etat ne pourrait être octroyée à la société de refinancement qu'à titre onéreux. En cas d'urgence, cette garantie ne pourrait être accordée sans intermédiaire qu'au bénéfice de sûretés d'un niveau équivalent à celles de la société de refinancement.

S'agissant du mode de fonctionnement de la « caisse de refinancement », il a indiqué que, très vraisemblablement, l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations disposeraient d'une minorité de blocage et que des représentants de l'Etat et du Parlement entreraient à son conseil d'administration afin d'en surveiller la gouvernance.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il ne s'agissait pas, par ce projet de loi, de sauver « les banques et les banquiers » mais de redonner à l'économie la confiance qui a fait défaut face à des perspectives de crise du crédit, de ralentissement de l'activité, de suspension des investissements et de montée du chômage.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que la commission, en principe, était défavorable à la présence de parlementaires au sein de conseils d'administration. En effet, il revient au Parlement de contrôler les établissements en cause. Il s'est cependant félicité de ce que l'Etat dispose d'une minorité de blocage au sein des instances créées par le projet de loi.

Mme Nicole Bricq a rappelé que le groupe socialiste avait présenté sa position sur la crise financière en cours à l'occasion du débat tenu le 8 octobre 2008. Elle a ensuite formulé plusieurs remarques. En premier lieu, elle s'est interrogée sur l'impact du projet de loi sur les finances publiques, et en particulier sur la dette de l'Etat.

En deuxième lieu, elle a estimé que les conventions conclues par les établissements refinancés avec l'Etat n'offraient pas de garanties suffisamment précises. D'une part, les garanties d'éthique que pourrait offrir la référence au « code de bonne conduite » élaboré par le MEDEF, sont, à ses yeux, moins fortes que celles exigées en Allemagne ou au Royaume-Uni. Elle a fait valoir sa préférence en la matière pour un dispositif législatif. D'autre part, elle a estimé que les conditions qui permettraient d'assurer que le refinancement des établissements bancaires obtenu grâce à la garantie de l'Etat bénéficie effectivement aux entreprises, aux ménages ou aux collectivités territoriales restaient à définir. A cet égard, elle a considéré que le projet de loi s'apparentait à une habilitation à légiférer par ordonnance donnée au Gouvernement que l'urgence de la situation ne permettait pas d'encadrer suffisamment.

En troisième lieu, elle s'est interrogée sur la nature des actions de préférence que devrait détenir l'Etat dans l'hypothèse d'une recapitalisation. Enfin, elle a fait part de ses réserves sur la rédaction du B du II de l'article 6 du projet de loi, prévoyant que « le ministre chargé de l'économie peut exceptionnellement décider, notamment en cas d'urgence, d'apporter la garantie de l'Etat, à titre onéreux, aux titres émis par les établissements de crédit », à la seule condition que « l'Etat bénéficie de sûretés conférant une garantie équivalente à celle dont bénéficie la société de refinancement ».

M. Alain Lambert a souligné les risques à moyen terme sur la notation de la dette française qu'induisait le projet de loi. Il a estimé qu'un important effort d'explication devrait être mené en direction de l'opinion publique, afin que celle-ci ne perçoive pas ce projet de loi comme une opération de « sauvetage » limitée aux banques. Par ailleurs, il a rappelé que la commission, « en temps ordinaire », considérait que les aides de l'Etat bénéficiant aux banques ne devaient pas constituer, pour ces dernières, une « garantie de survie ». Il s'est interrogé sur la pertinence de cette doctrine pour le cas « extraordinaire » de la crise actuelle. Enfin, il a préconisé que la garantie de l'Etat ne puisse être, en aucun cas, apportée aux établissements financiers établis dans des « paradis fiscaux ».

M. Eric Doligé s'est enquis des mesures similaires, aux dispositions du projet de loi, adoptées par les partenaires européens de la France.

M. François Marc s'est félicité de ce que le projet de loi, afin de répondre aux besoins de liquidité et de solvabilité nés de la crise financière, soit inspiré du plan élaboré par le Gouvernement travailliste britannique. Toutefois, il a douté que ce dispositif puisse bénéficier aux recettes de l'Etat, comme rester neutre pour la dette publique, au motif que l'endettement éventuel qui en résulterait serait inscrit « hors bilan ». Il a rappelé que les inscriptions « hors bilan » avaient précisément été à la racine de la crise des « subprimes ». Il a rejoint les observations de Mme Nicole Bricq quant à l'encadrement insuffisant de la compétence donnée au ministre de l'économie par le B, précité, du II de l'article 6 du projet de loi. En outre, il s'est inquiété de l'impact de la mise en oeuvre du dispositif sur les ratios prudentiels des établissements qui seraient concernés, compte tenu du risque que seuls des titres douteux soient maintenus à l'actif de ces établissements. Enfin, il s'est demandé si les participations prises par l'Etat donnent à ce dernier un droit d'accès au capital des établissements aidés et, par conséquent, lui permettent de prendre part à leurs décisions.

Mme Fabienne Keller s'est interrogée sur les moyens, notamment pour le Parlement, de suivre l'effet sur l'économie réelle du dispositif proposé. M. Gérard Longuet a appuyé cette interrogation en rappelant que la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 avait réduit les délais de paiement des entreprises.

M. Joël Bourdin a estimé nécessaire de mener une réflexion, sur le moyen terme, quant aux effets des dispositifs nationaux, mis en place pour répondre à la crise financière, sur la politique monétaire européenne ainsi que sur les relations entre les systèmes financiers nationaux et la Banque centrale européenne.

M. Jean-Pierrre Fourcade a indiqué que, selon lui, le projet de loi constituait bel et bien un projet de loi de finances rectificative affectant l'exercice 2008. En effet, il impactait, à la fois, les crédits budgétaires, les recettes, la dette et le déficit de l'Etat. D'autre part, il a estimé qu'il eût été préférable de scinder en deux articles les dispositions de l'article 6, afin de bien distinguer les deux séries de mesures qui y sont regroupées. Enfin, il s'est interrogé sur la date du 9 octobre 2008 retenue par le projet de loi pour les obligations ou titres souscrits par le groupe Dexia pouvant bénéficier de l'intervention de l'Etat.

Mme Marie-France Beaufils a fait valoir que l'intervention de l'Etat au moyen de ce projet de loi relevait, à ses yeux, d'une évidente nécessité. Elle a néanmoins rappelé que la crise en cours avait résulté de choix et de pratiques jusqu'à présent favorisés par le Gouvernement. Surtout, elle a estimé que le projet de loi ne présentait pas suffisamment de garanties. En particulier, le contenu des conventions prévues n'était pas clairement défini et les conditions d'ordre éthique relevaient, selon elle, de la simple « pétition de principe », sans effet contraignant. Elle a préconisé l'intervention d'un texte législatif, par préférence au code de déontologie élaboré par le MEDEF. De même, il lui est apparu que la condition que le refinancement garanti par l'Etat bénéficie aux entreprises, aux ménages ou aux collectivités territoriales ne constituait qu'un objectif « intermédiaire », le but véritable étant la préservation de l'emploi. Enfin, elle a regretté que la constitution du pôle public financier, prévue par le projet de loi, ait été conçue comme transitoire, et non pérenne.

M. Jean-Jacques Jégou a reconnu au moins deux mérites à la crise financière. Le premier est de mettre en relief les vertus de l'Europe et de l'action concertée des Etats-membres. Le second tient à l'obligation d'aborder des thèmes jusqu'alors insuffisamment traités, tels que la question des produits financiers sophistiqués et, notamment, des « papiers toxiques », le rôle des agences de notation ou celui des leverage buy-out (LBO). Il s'est félicité de ce que le projet de loi soit l'occasion d'une « remise en ordre » du système financier français ainsi que d'un « effort de vérité » en direction des Français, quant à la situation des banques. Toutefois, il s'est interrogé sur l'opportunité pour les établissements financiers de recourir au dispositif proposé par le projet de loi, cette démarche comportant pour eux un risque objectif de « déconsidération » sur le marché.

M. Michel Charasse a souligné qu'une loi de finances rectificative était nécessaire pour instaurer le dispositif proposé, dans la mesure où seule une loi de finances pouvait autoriser l'Etat à accorder une nouvelle garantie et en fixer le plafond et les conditions. Il a regretté qu'aucun chiffrage ne figure dans le projet de loi, tout en reconnaissant qu'un tel chiffrage était aujourd'hui, sans doute, prématuré. Il a rappelé que le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la commission pourraient mettre en oeuvre leurs prérogatives de contrôle sur pièces et sur place, tout comme la Cour des comptes ses pouvoirs d'investigation, en direction des deux entités créées par le projet de loi. Par ailleurs, faisant observer que tous les établissements financiers présents sur le territoire, français comme étrangers, auraient vocation à bénéficier de la garantie créée, il a souhaité qu'il soit impossible pour les « Etats voyous » d'y accéder. Enfin, il a observé qu'avant même l'adoption du projet de loi, les marchés financiers avaient semblé réagir favorablement à celui-ci.

M. Albéric de Montgolfier a souhaité savoir si le coût de la garantie de l'Etat aménagée par le projet de loi varierait, ou non, selon les établissements. Il a également demandé comment s'organisaient les recours de la société créée par le projet de loi, en cas de défaillance d'un établissement aidé.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur l'interprétation qu'il convenait de donner au B, précité, du II de l'article 6 du projet de loi.

M. Pierre Bernard-Reymond s'est demandé dans quelle mesure les fonds mis en oeuvre par la Banque centrale européenne, depuis le début de la crise financière, faisaient l'objet d'une « traçabilité », et si l'on pouvait en tirer quelque enseignement utile pour l'application du dispositif proposé par le projet de loi.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les inscriptions « hors-bilan » devraient faire l'objet d'une plus grande attention de la part des analystes et, en particulier, des agences de notation financière. Par ailleurs, il a estimé qu'il conviendrait de s'assurer que les fonds mis à la disposition des établissements financiers par l'intermédiaire de la société de refinancement instituée par le projet de loi parviendraient effectivement jusqu'aux entreprises, aux ménages et aux collectivités territoriales, véritables destinataires du dispositif proposé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors répondu aux différents intervenants. Tout d'abord, il a indiqué que, selon lui, le projet de loi permettrait d'éviter l'effondrement du crédit (« credit crunch ») mais non sa raréfaction, phénomène vraisemblablement inévitable dans le contexte actuel.

En ce qui concerne les conditions qui figureraient dans les conventions prévues par le projet de loi, il s'est proposé de demander, en séance publique, à la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi d'associer le Parlement à la définition d'une « convention type ». L'urgence qui a présidé à l'élaboration du projet de loi n'a bien évidemment pas permis qu'un tel document soit établi dès son dépôt.

Il a précisé que la ventilation, entre la société de refinancement et la société de prises de participation de l'Etat créées par le projet de loi, des 360 milliards d'euros auxquels avait été globalement chiffré le coût potentiel de ce dispositif, à ce stade, restait un ordre de grandeur. La réalité des décaissements éventuels serait fonction des établissements demandeurs et de l'évolution de la situation économique et financière. Il parait évident que les banques ne souhaiteraient pas devoir faire appel à ces dispositifs, dans la mesure où un tel recours pourrait constituer un signe, pour le marché, qui les pénaliserait.

M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens en soulignant que le projet de loi avait été conçu, dans l'idéal, pour ne pas devoir être effectivement mis en oeuvre.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la seule alternative à un tel plan consisterait à laisser les établissements financiers fragilisés aller, le cas échéant, jusqu'à la faillite. Toutefois, dans une telle hypothèse, le risque d'effet systémique apparait considérable, comme l'avait bien illustré le cas du groupe Lehman Brothers aux Etats-Unis.

Il a reconnu que la nature des titres garantissant les prêts accordés avec la garantie de l'Etat devrait être clarifiée.

Par ailleurs, il a signalé que le plan britannique de réponse à la crise financière avait dû prendre en compte un degré de risque encore plus élevé que celui que connaissait la France et, à cette fin, avait mis en place une garantie directe et globale, contrairement au projet de loi.

S'appuyant sur la comparaison de séries de cotations relevées au 26 septembre 2008, puis au 13 octobre 2008, il a fait observer que les conditions d'endettement de l'Etat français, comme celles de l'Etat allemand, durant cette période, avaient connu une amélioration significative.

S'agissant du travail d'explicitation à mener en direction de l'opinion publique, il a préconisé la tenue de réunions, à l'initiative des parlementaires, notamment avec des associations et les élus locaux.

Il a confirmé que l'ensemble des établissements financiers, français ou étrangers, notamment par l'intermédiaire de filiales, pourraient bénéficier du dispositif proposé par le projet de loi. Cependant, il a reconnu la nécessité de lutter contre les paradis fiscaux et a estimé que le projet de loi, en ce domaine, offrait une réelle « fenêtre d'action » qu'il conviendrait d'exploiter.

En réponse à M. François Marc, qui s'interrogeait sur la nature de la clause de sauvegarde réclamées par l'Etat en contrepartie d'un refinancement, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que toute garantie de l'Etat serait accordée sous une double condition : le caractère onéreux du prêt et le bénéfice d'une sûreté d'un niveau équivalent à celle de la société de refinancement. Il a précisé que la participation de l'Etat dans la société de recapitalisation ne comporterait pas de droit de vote afin d'éviter tout conflit d'intérêt en cas d'entrée au capital d'établissements financiers concurrents.

En réponse à M. Joël Bourdin, qui s'est interrogé sur le bien-fondé de la comparaison faite entre la caisse de refinancement et la Banque centrale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a maintenu que cet organisme constituait selon lui un succédané de banque centrale, même si le Gouvernement n'entendait pas en afficher l'objectif. A ce titre, il a considéré que la création de cette société de refinancement mettait en lumière certaines limites de la Banque centrale européenne. Tout en confirmant que le pouvoir de contrôle parlementaire proposé par M. Michel Charasse sur cet organisme entrait dans le champ de compétence de la commission, il a toutefois indiqué que la caisse de refinancement ne présentait pas les mêmes garanties d'indépendance qu'une banque centrale. En outre, il a précisé que la garantie de l'Etat donnée à Dexia à partir du 9 octobre 2008 faisait bien partie intégrante du montant global de 360 milliards d'euros.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Philippe Marini, rapporteur général, a confirmé que le chiffrage de la crise sur les bilans bancaires des établissements financiers ne pouvait pas encore être défini avec exactitude et qu'en tout état de cause, au 31 décembre 2008, la valorisation de leurs actifs constituerait une tâche complexe.

En réponse à MM. Albéric de Montgolfier et Jean-Jacques Jégou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la facturation de la garantie de l'Etat serait fonction du coût auquel la caisse emprunterait, majoré d'une prime de risque. Pour chaque établissement financier, cette facturation pourrait être modulée selon la qualité de sa signature. A cet égard, il a précisé qu'il n'existait pas de méthode idéale pour apprécier la qualité d'un établissement financier et qu'en la matière tant les outils de notation des agences que celle dite du « CDS » (credit default swap) ne présentaient pas un caractère incontestable. Il a avancé la proposition jadis faite par M. Hans Tietmeyer, alors président de la Bundesbank, en faveur d'une agence publique européenne de notation.

En réponse à Mme Nicole Bricq qui s'interrogeait sur l'encadrement des garanties demandées aux établissements financiers par l'Etat, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il demanderait au Gouvernement que le Parlement soit associé à l'élaboration d'une « convention type ».

Puis la commission a procédé à l'examen des six articles du projet de loi de finances rectificative pour le financement de l'économie.

Après avoir précisé à M. Jean-Pierre Fourcade, qui s'interrogeait sur les risques que faisait peser sur l'Etat l'éligibilité des crédits à l'exportation, qu'il s'agissait de financements « Cofacés », M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est prononcé pour l'adoption sans modification du texte.

A l'issue de ce débat, après que les groupes UMP et UC eurent déclaré voter pour, le groupe CRC voter contre et le groupe socialiste s'abstenir, la commission a adopté, sans modification, l'ensemble du projet de loi.

Loi de finances rectificative pour le financement de l'économie - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi de finances rectificative n° 22 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, pour le financement de l'économie.

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

PREMIERE PARTIE :

CONDITIONS GENERALES DE l'EQUILIBRE FINANCIER

Motion

Question préalable

13

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat

Défavorable

Article additionnel avant l'article premier

 

6 rect.

M. Jacques Muller

Défavorable

14

M. Bernard Véra

Défavorable

16 rect.

M. Bernard Véra

Défavorable

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES

TITRE III

DISPOSITIONS PERMANENTES

Article additionnel avant l'article 6

 

17

M. Bernard Véra

Défavorable

18 rect.

M. Bernard Véra

Défavorable

15 rect.

M. Bernard Véra

Défavorable

Article 6

Garanties apportées au secteur financier

9

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement

10

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement

1

M. Jacques Muller

Avis du Gouvernement, puis retrait

2

M. Jacques Muller

Retrait

3

M. Jacques Muller

Défavorable

21

M. Bernard Véra

Défavorable

4

M. Jacques Muller

Défavorable

23

M. Bernard Véra

Défavorable

22

M. Bernard Véra

Défavorable

11

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement, puis retrait

12

Mme Nicole Bricq

Avis du Gouvernement, puis retrait

25

M. Bernard Véra

Avis du Gouvernement, puis retrait

24

M. Bernard Véra

Défavorable

19

M. Bernard Véra

Défavorable

5

M. Jacques Muller

Avis du Gouvernement, puis retrait

20

M. Bernard Véra

Défavorable

Article additionnel après l'article 6

 

7

M. Jacques Muller

Défavorable

8

M. Jacques Muller

Défavorable

Jeudi 16 octobre 2008

- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président -

Loi de finances pour 2008 - Projet de décret d'avance - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Yann Gaillard, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance relatif à diverses mesures en matière, notamment, d'agriculture, de sécurité sanitaire, d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, et d'aide aux Français rapatriés, transmis pour avis à la commission, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Yann Gaillard a indiqué que le projet de décret d'avance prévoyait l'ouverture de 233 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 223,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP) destinés à financer :

- des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) ;

- des mesures tendant à indemniser les pertes occasionnées aux arboriculteurs touchés par le gel et les pertes dues à la crise ostréicole ;

- l'hébergement des demandeurs d'asile ;

- les aides aux Français rapatriés ;

- et la chaîne française d'information internationale France 24.

S'agissant des mesures de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), il a souligné que les ouvertures de crédit présentaient un caractère d'urgence, mais il a relevé que Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », avait dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, relevé l'insuffisance des crédits consacrés à la gestion de l'épizootie. Il a aussi montré que le décret d'avance ouvrait des crédits au titre du Fonds national de garantie des calamités agricoles, dont la commission regrettait, chaque année, qu'il ne soit pas doté dès la loi de finances initiale.

En complément, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a fait valoir qu'elle avait présenté le 10 juillet 2008 devant la commission les conclusions de sa mission de contrôle sur la gestion de l'épizootie de FCO (rapport n° 460 2007-2008) en attirant l'attention sur deux points : les faibles résultats à attendre des premières campagnes de vaccination et l'insuffisance des crédits destinés à financer ces campagnes. Elle a rappelé les dommages économiques de la fièvre catarrhale ovine pour les éleveurs, environ 107.000 bovins et 63.500 ovins étant morts de la FCO. Elle a relevé le manque de doses vaccinales au début de la campagne de lutte contre la fièvre catarrhale, le taux de vaccination peu satisfaisant des cheptels contre le sérotype 8 en raison du caractère facultatif de celle-ci. Elle a souligné que la stratégie vaccinale retenue par le ministère de l'agriculture a privilégié les enjeux politiques et économiques de la crise par rapport aux enjeux sanitaires. Elle a donc souhaité qu'un bilan rapide des campagnes de vaccination soit mis en place. Elle s'est inquiétée des sous-dotations des crédits pour 2009 et s'est interrogée sur le partage du financement prévu entre l'Etat, l'Union européenne et les éleveurs, qui lui apparait peu réaliste.

M. Yvon Collin a souligné la nécessité de prendre en compte les recommandations des rapporteurs spéciaux, en particulier en ce qui concerne une crise mettant en péril la filière bovine, dont il a souligné la particulière gravité. Il en a donc regretté la mauvaise gestion par le ministère de l'agriculture.

M. Denis Badré a observé que les crédits consacrés à la FCO, dont l'ouverture est demandée par le projet de décret d'avance, étaient prévisibles et que cela devait figurer dans l'avis de la commission.

M. Pierre Bernard-Reymond s'est inquiété des retards dans la production des vaccins.

Mme Nicole Bricq a indiqué que la mise à disposition progressive des vaccins contre le sérotype 1 de la maladie ralentira encore sans doute les prochaines campagnes de vaccination.

M. Yann Gaillard a souhaité que l'avis de la commission fasse l'objet d'un communiqué de presse pour signaler ces difficultés. Puis il a fait valoir, en ce qui concerne les autres ouvertures de crédits, que l'évolution de la dépense liée à l'hébergement des demandeurs d'asile dépendait du nombre de demandes d'asile et de la durée de la procédure. Il a indiqué que la loi de finances initiale pour 2008 avait anticipé une baisse du nombre de demandeurs d'asile, alors que celui-ci avait augmenté de manière significative. Il a cependant souligné que l'évolution de cette demande étant largement imprévisible, le caractère urgent de ces ouvertures de crédits était donc incontestable.

S'agissant des aides aux Français rapatriés, il n'a pas contesté l'urgence des ouvertures de crédits demandés, mais a noté qu'elles étaient prévisibles. De même, en ce qui concerne la chaîne française d'information internationale France 24, il a relevé l'écart entre les montants ouverts en loi de finances initiale pour 2008 et les crédits prévus par la convention de subvention conclue avec l'Etat, qui conduit nécessairement, comme l'avait montré M. Claude Belot, rapporteur spécial, lors de la présentation de son contrôle budgétaire sur France 24, à ouvrir des crédits en cours d'année.

A la demande de M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que cet écart s'établissait à 18,5 millions d'euros.

Dans ces conditions, M. Jean Arthuis, président, a souhaité que le Gouvernement prenne toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 les besoins prévisibles de crédits, en intégrant les montants figurant dans le décret d'avance, et en corrigeant les sous-dotations relevées par les rapporteurs spéciaux. Il a souhaité qu'il soit tenu compte de l'évolution de la demande d'asile en 2008 pour mieux évaluer son impact sur les dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile en 2009.

Mme Marie-France Beaufils a regretté que les annulations de crédits destinées à gager les ouvertures n'aient épargné ni la politique de la ville, ni le secteur de la recherche.

En réponse, M. Yann Gaillard a indiqué que les annulations avaient concerné des crédits déjà mis en réserve, et avaient été mises en oeuvre de manière transversale, par l'application d'un taux forfaitaire.

Sous réserve de ces observations, la commission des finances a alors émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.

Revenu de solidarité active - Désignation du rapporteur pour avis et examen du rapport pour avis

La commission a ensuite désigné M. Eric Doligé rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a rappelé que le revenu de solidarité active (RSA) avait été instauré, à titre expérimental, par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il a noté que ce projet de loi tend à généraliser ce dispositif à compter du 1er juin 2009 et qu'il réforme également les politiques d'insertion.

Il a rappelé la philosophie du RSA et indiqué qu'il se décomposait en deux parts : un RSA dit « de base », correspondant à la part de l'allocation portant les revenus de l'allocataire au niveau d'un montant forfaitaire et un RSA dit « chapeau », correspondant à une fraction des revenus professionnels de l'allocataire et s'ajoutant au RSA « de base ».

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que les résultats des expérimentations s'étaient révélés positifs et qu'au total, dans la configuration actuelle, plus de 3 millions de personnes devraient bénéficier du RSA. Le coût global de cette prestation est évalué à 9,75 milliards d'euros, et son surcoût à 1,5 milliard d'euros.

Il a relevé que le financement de l'allocation de RSA serait partagé entre les départements et le Fonds national des solidarités actives (FNSA) créé par le projet de loi, les départements prenant en charge le RSA « de base », dont les bénéficiaires correspondent exactement aux actuels bénéficiaires du RMI et de l'API.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que le projet de loi modifie le périmètre des allocations à la charge des départements et prévoit, par conséquent, une compensation « intégrale » des charges résultant de cette extension de compétences, de sorte que le coût net du RSA pour les départements soit nul.

Il a relevé que, si le texte initial du projet de loi ne prévoyait pas de saisine de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales, plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale garantissaient que l'ensemble des montants servant à la compensation serait désormais vérifié par la CCEC.

Il a observé que l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 prévoyant d'affecter aux départements une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), était proche du dispositif de la compensation versée aux départements pour le transfert du RMI.

Il a reconnu que ce mode de compensation pouvait susciter des inquiétudes, d'autant plus fortes que les nouvelles charges du département correspondaient, d'après le projet de loi, à une « extension » des compétences existantes, et non à un « transfert » de compétences. Dès lors, il n'existe pas de mécanisme constitutionnel de garantie du niveau de la compensation. L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement assurant le maintien du niveau de la compensation en cas de diminution du produit de la TIPP.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le RSA « chapeau » serait financé par le FNSA, qui serait alimenté par deux types de recettes : d'une part, des contributions sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; d'autre part, une subvention de l'Etat, qui doit assurer son équilibre.

Le rendement de ces contributions est évalué à 1,43 milliard d'euros pour 2009, mais il a jugé cette évaluation « fragile ». Les contributions seraient incluses dans le bouclier fiscal, ce qui lui semblait cohérent, dès lors que la CSG, la CRDS, le prélèvement social de 2 % et la contribution de solidarité pour l'autonomie entrent également dans son champ.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement afin de préciser que le taux de ces contributions serait diminué au vu de l'effet du plafonnement global des niches fiscales qui devrait être institué par la loi de finances pour 2009.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a remarqué que le choix de faire porter les dépenses du RSA « chapeau » par un fonds spécifique pouvait apparaître contestable, dans la mesure où il contrevenait aux principes d'unité et d'universalité budgétaires, mais il a rappelé que des précédents existaient. En outre, il a observé que les modalités de financement retenues permettraient de se soustraire, pour partie, à la norme de dépenses « zéro volume » qui s'applique à l'Etat.

Puis il a présenté l'articulation entre le RSA et certains dispositifs fiscaux.

Il a relevé que l'équilibre financier de la réforme reposait sur une absence d'indexation des seuils et limites de la prime pour l'emploi (PPE) en 2009, ainsi que sur l'imputation du RSA « chapeau » sur la PPE. Le projet de loi contient également d'autres mesures visant à rompre le lien entre le statut de bénéficiaire d'un minimum social et le fait de bénéficier d'un dégrèvement de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle.

Enfin, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a jugé opportun, au moment où la CNAF refond ses systèmes d'information pour s'adapter au RSA, de rappeler les travaux menés par la commission lors de l'examen de la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du RMI et d'en traduire les dispositions, alors adoptées par le Sénat, au sein de ce projet de loi.

En conclusion, il a estimé que l'équilibre général de la réforme proposée apparaissait satisfaisant.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que si la généralisation du RSA semble faire consensus, son financement a, lui, fait l'objet de commentaires contrastés.

Mme Nicole Bricq a déclaré qu'elle voterait, à titre personnel, contre le RSA, pour des raisons tenant à la « philosophie politique » de cette réforme. Elle a plaidé pour l'impôt progressif et a jugé que le RMI aurait pu s'articuler avec un recentrage de la prime pour l'emploi, en affectant un éventuel reliquat de cette prime vers l'aide à l'insertion. Elle a regretté que le RSA, bien qu'étant un dispositif social, s'apparente à une mesure d'assistance.

Mme Marie-France Beaufils a rappelé les nombreuses réserves émises à l'Assemblée nationale sur le RSA. Elle a souligné que le retour à l'emploi serait rendu plus difficile par la dégradation de la situation économique et jugé qu'il serait d'autant plus efficace que l'accompagnement des allocataires serait de qualité. Elle s'est interrogée sur l'impact, pour le travail d'accompagnement pris en charge par les départements, du transfert à l'Etat des dispositifs d'intéressement, et s'est inquiétée de ce que le RSA puisse dévaloriser le travail, puisqu'il institutionnalisait le fait que les revenus du travail ne permettaient pas, à eux seuls, de vivre. Enfin, elle a mis en garde contre le risque d'un poids croissant du RSA dans les finances départementales et s'est enquise des garanties supplémentaires apportées par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est félicité de ce que le RSA vise à valoriser le volet insertion du RMI et a jugé que ce dispositif devrait développer le retour à l'emploi des allocataires de minima sociaux. Il a toutefois relevé trois problèmes : la surtaxation du capital mise en place pour financer le RSA ; le maintien de la prime pour l'emploi, qui aurait dû être intégrée dans le nouveau dispositif ; et, enfin, le risque que des difficultés ne surgissent dans l'évaluation du montant de la compensation des charges nouvelles assumées par les départements. Il s'est, enfin, interrogé sur le risque que les éventuels excédents du FNSA ne soient recyclés par l'Etat pour combler son déficit budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, dans le département de la Mayenne, l'expérimentation du RSA était un réel succès, le RMI étant à l'inverse un « échec absolu ». Il a toutefois reconnu qu'un « risque d'optimisation » du temps partiel existait et que ce risque justifiait une évaluation permanente du dispositif par le Gouvernement. Quant au financement du RSA, il a précisé avoir été très partisan, initialement, d'un recyclage de la prime pour l'emploi. Cette solution n'ayant pu être retenue, il a jugé plus sage de créer un nouvel impôt que de financer cette nouvelle dépense par un accroissement du déficit budgétaire. Il a, par ailleurs, observé que la nouvelle taxe de 1,1 % ne toucherait pas l'épargne populaire, puisqu'elle ne s'appliquait ni au livret A, ni au livret de développement durable. Enfin, il s'est déclaré « perplexe » quant à la pertinence du bouclier fiscal dans la situation économique actuelle et s'est montré partisan d'un plafonnement global des niches fiscales.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a précisé que la suppression de l'intéressement concernait uniquement les dispositifs financiers de primes forfaitaire et proportionnelle et que cela n'aurait pas d'impact sur l'accompagnement des allocataires par les services d'insertion. Il a indiqué l'objet des quatre amendements adoptés à l'Assemblée nationale pour garantir la compensation aux départements : cette compensation serait « intégrale », la commission consultative d'évaluation des charges serait saisie périodiquement, cette compensation se ferait par l'affectation d'impositions et, enfin, le montant de la compensation ne pourrait être inférieur à son montant initial. Enfin, il a rappelé que la base de compensation définitive serait constituée par les dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2010, ce qui devrait garantir une compensation équitable.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que l'Etat assurait l'équilibre du FNSA en dépenses et en recettes et qu'il pourrait, par conséquent, réduire sa contribution au fonds si celui-ci s'avérait surdoté. Il a, par ailleurs, estimé que le RSA apporterait des réponses aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre actuelle de l'insertion des allocataires du RMI. Enfin, il a insisté sur le fait que, si le RSA réussissait, les départements verraient leurs charges diminuer, et il a appelé au vu des résultats des expérimentations à l'optimisme.

M. Jean Arthuis, président, a noté que l'aide personnalisée de retour à l'emploi, qui se substitue à la prime de retour à l'emploi dans le cadre du RSA, permettrait de lever de manière efficace certains obstacles à la reprise d'emploi.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a précisé que 150 millions d'euros seraient prévus en année pleine pour le financement de cette aide personnalisée de retour à l'emploi, qui devrait effectivement revêtir un réel intérêt pour les bénéficiaires du RSA.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la nécessité d'une évaluation permanente des effets du RSA, compte tenu des effets d'aubaine possibles, notamment en termes de développement du travail à temps partiel.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il serait vigilant sur ce point.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du RSA), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Albéric de Montgolfier et Jean-Pierre Fourcade, elle a adopté, après que le groupe socialiste eut déclaré s'abstenir, cinq amendements reprenant des dispositions déjà adoptées en mai 2008 par le Sénat, lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion :

- le premier amendement tend à préciser le contenu des conventions passées entre les conseils généraux et les organismes payeurs du RSA (caisses d'allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole) ;

- le deuxième amendement vise à garantir que le président du conseil général est bien informé des reprises de versement d'allocations effectuées par les organismes payeurs, consécutivement à une période de suspension de l'allocation ;

- le troisième amendement tend à rendre plus systématiques les confrontations de données entre les organismes payeurs et les autres administrations publiques et à améliorer l'information des conseils généraux sur le nombre et l'issue des contrôles menés par les organismes payeurs ;

- le quatrième amendement prévoit de renforcer l'information dont dispose le président du conseil général sur les indus qui lui seront transférés par les organismes payeurs ;

- le cinquième amendement vise à améliorer l'information transmise au président du conseil général lors de la demande de versement mensuel formulée par les organismes payeurs du RSA.

Puis la commission a adopté trois amendements à l'article 3 (modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l'extension prévue de leurs compétences) :

- le premier amendement a pour objet de garantir que l'application réglementaire du RSA n'entraînera pas, pour les départements, des dépenses supérieures à celles actuellement supportées par l'Etat au titre de l'allocation de parent isolé ;

- le deuxième amendement tend à préciser que l'Etat devra compenser la perte résultant de la disparition des recettes des impositions attribuées aux départements pour la compensation de l'extension de leurs compétences, dans l'éventualité où ces recettes viendraient à disparaître ;

- le troisième amendement vise à ajuster le montant de la compensation versée aux départements, au titre de l'année 2009, en fonction des dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009, et non au regard des dépenses d'API engagées par l'Etat en 2008.

M. Albéric de Montgolfier a relevé que le projet de loi ne prévoyait pas de disposition précisant que les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole servaient le RSA à titre gratuit. Il a donc craint que ces organismes ne facturent des frais de gestion aux départements.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que le FNSA verserait 100 millions d'euros aux organismes payeurs au titre des frais de gestion et que les frais de service de l'allocation devraient, ainsi, être partiellement pris en charge. Il a toutefois estimé qu'il conviendrait d'interroger le Haut commissaire aux solidarités actives lors de l'examen du projet de loi en séance publique, afin de lever cette ambiguïté.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

Revenus du travail - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

Puis la commission a décidé de se saisir pour avis sur le projet de loi n° 502 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, en faveur des revenus du travail et a désigné M. Serge Dassault rapporteur pour avis de ce projet de loi.

Nomination des rapporteurs spéciaux

Enfin, la commission a désigné ses rapporteurs spéciaux. M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, pour cet exercice, le Bureau de la commission, réuni avant la réunion de la commission, avait pris en compte au mieux les souhaits de chacun, et a remercié ses collègues pour leur diligence. La liste s'établit comme suit :

Missions du budget général

Action extérieure de l'Etat

Adrien Gouteyron (UMP, Haute-Loire)

Administration générale et territoriale de l'Etat

Michèle André (Soc, Puy-de-Dôme)

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Joël Bourdin (UMP, Eure)

Aide publique au développement

Michel Charasse (RDSE, Puy-de-Dôme)

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Jean-Marc Todeschini (Soc, Moselle)

Conseil et contrôle de l'Etat

Jean-Claude Frécon (Soc, Loire)

Culture

Yann Gaillard (UMP, Aube)

Défense

François Trucy (UMP, Var)
Jean-Pierre Masseret (Soc, Moselle)
Charles Guené (UMP, Haute-Marne)

Direction de l'action du gouvernement

Yves Krattinger (Soc, Haute-Saône)

Ecologie, développement et aménagement durables

Alain Lambert (UMP, Orne)
Gérard Miquel (Soc, Lot)
Yvon Collin (RDSE, Tarn-et-Garonne)
Fabienne Keller (UMP, Bas-Rhin)

Economie

André Ferrand (UMP, Français établis hors de France)
François Rebsamen (Soc, Côte-d'Or)

Engagements financiers de l'Etat

Jean-Pierre Fourcade (UMP, Hauts-de Seine)

Enseignement scolaire

Gérard Longuet (UMP, Meuse)
Thierry Foucaud (CRC, Seine-Maritime)

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Bernard Angels (Soc, Val d'Oise)

Immigration, asile et intégration

Pierre Bernard-Reymond (UMP, Hautes-Alpes)

Justice

Roland du Luart (UMP, Sarthe)

Médias

Claude Belot (UMP, Charente-Maritime)

Outre-mer

Marc Massion (Soc, Seine-Maritime)
Eric Doligé (UMP, Loiret)

Politique des territoires

François Marc (Soc, Finistère)

Pouvoirs publics

Henri de Raincourt (UMP, Yonne)

Provisions

Jean-Pierre Demerliat (Soc, Haute-Vienne)

Recherche et enseignement supérieur

Philippe Adnot (NI, Aube)
Christian Gaudin (UC, Maine-et-Loire)

Régimes sociaux et de retraite

Bertrand Auban (Soc, Haute-Garonne)

Relations avec les collectivités territoriales

Pierre Jarlier (ratt. UMP, Cantal)

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils (CRC, Indre-et-Loire)

Santé

Jean-Jacques Jégou (UC, Val-de-Marne)

Sécurité

Aymeri de Montesquiou (RDSE, Gers)

Sécurité civile

Claude Haut (Soc, Vaucluse)

Solidarité, insertion et égalité des chances

Auguste Cazalet (UMP, Pyrénées-Atlantiques)
Albéric de Montgolfier (UMP, Eure-et-Loir)

Sport, jeunesse et vie associative

Michel Sergent (Soc, Pas-de-Calais)

Travail et emploi

Serge Dassault (UMP, Essonne)

Ville et logement

Philippe Dallier (ratt. UMP, Seine-Saint-Denis)

Missions hors du budget général

Contrôle et exploitation aériens

Yvon Collin (RDSE, Tarn-et-Garonne)

Publications officielles et information administrative

Bernard Vera (CRC, Essonne)

Accords monétaires internationaux

Edmond Hervé (Soc, Ille-et-Vilaine)

Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics

Bernard Angels (Soc, Val d'Oise)

Avances à l'audiovisuel

Claude Belot (UMP, Charente-Maritime)

Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres

Fabienne Keller (UMP, Bas-Rhin)

Avances aux collectivités territoriales

Pierre Jarlier (ratt. UMP, Cantal)

Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route

Gérard Miquel (Soc, Lot)

Développement agricole et rural

Joël Bourdin (UMP, Eure)

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

Nicole Bricq (Soc, Seine-et-Marne)

Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien

André Ferrand (UMP, Français établis hors de France)
François Rebsamen (Soc, Côte-d'Or)

Participations financières de l'Etat

Jean-Pierre Fourcade (UMP, Hauts-de-Seine)

Pensions

Bertrand Auban (Soc, Haute-Garonne)

Prêts à des Etats étrangers

Edmond Hervé (Soc, Ille-et-Vilaine)

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Bernard Angels (Soc, Val d'Oise)

   

Affaires européennes (articles de première partie)

Denis Badré (UC, Hauts-de-Seine)

Mme Nicole Bricq a regretté que la mission « Immigration » n'ait pas pu être attribuée au groupe socialiste, tout en relevant qu'il fallait savoir faire des compromis.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la répartition des rapports n'était pas toujours un exercice aisé, ce qui rendait donc nécessaires les compromis. Il a insisté sur l'intérêt de présenter des rapports concis et axés sur des préconisations concrètes.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur l'articulation entre les missions du budget général et les comptes spéciaux qui peuvent y être attachés.