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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 4 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Programmation des finances publiques - Débat sur les prélèvements obligatoires - Grands équilibres du projet de loi de finances pour 2009 - Communication et examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, et examiné son rapport portant conjointement sur le projet de loi n° 55 (2008-2009) de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, sur le débat sur les prélèvements obligatoires, et sur les principaux éléments de l'équilibre sur le projet de loi de finances pour 2009.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la conférence des présidents avait décidé de joindre le débat sur les prélèvements obligatoires à la discussion générale du projet de loi de programmation des finances publiques, et que le Gouvernement procéderait vraisemblablement à l'actualisation des prévisions de recettes de l'Etat pour 2009 à l'occasion de l'examen au Sénat du projet de loi de finances pour 2009.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le projet de loi de programmation des finances publiques posait la question de la politique budgétaire en « temps de crise », la transmission de la crise financière à l'économie réelle étant, selon lui, inéluctable. Il a rappelé que ce projet de loi n'était pas le premier exercice de programmation pluriannuelle, rappelant le précédent de la loi d'orientation quinquennale n° 94-66 du 24 janvier 1994 relative à la maîtrise des finances publiques, alors que MM. Edouard Balladur et Nicolas Sarkozy étaient, respectivement, Premier ministre et ministre du budget.

Il a considéré que ce projet de loi de programmation ne correspondait pas au même degré d'obligation juridique que les projets de loi de finances. Il a cependant estimé qu'il constituait un progrès notable de méthode.

Rappelant que la programmation du Gouvernement reposait en particulier sur l'hypothèse d'une croissance du PIB d'1 % en 2009 et de 2,5 % en 2010, 2011 et 2012, il s'est interrogé sur la tendance des gouvernements successifs à utiliser les prévisions de croissance comme instruments de communication, plus que comme variables devant servir de base à une programmation réaliste. Après avoir rappelé le contenu des principaux articles du projet de loi de programmation relatifs aux dépenses, il a indiqué que si la prévision de croissance du Gouvernement pour 2008, d'1 %, ne s'écartait pas significativement de celle du consensus des conjoncturistes, il en allait différemment pour sa prévision au titre de 2009 (1 %), alors que le consensus des conjoncturistes était de 0,5 %, et que les prévisions du FMI et de la Commission européenne étaient de, respectivement, 0,2 % et 0 %. Une croissance d'1 % en 2009 était donc impossible, faute d'acquis de croissance début 2009.

Il a souligné que si le Gouvernement prévoyait un déficit public de 2,7 points de PIB en 2008, le consensus des conjoncturistes prévoyait un déficit public de 3 points de PIB. Il a rappelé qu'il envisageait, dans le scénario « pessimiste » présenté dans son rapport d'information préalable au débat d'orientation sur les finances publiques pour 2009, un déficit de 3,1 points de PIB en 2008. Il s'est étonné de la prévision de solde public du Gouvernement pour 2008, car ses différentes prévisions pour 2008 semblaient supposer des recettes non fiscales exceptionnelles de l'ordre de 5 milliards d'euros, recettes qui n'apparaissaient pas dans les documents budgétaires.

En ce qui concernait l'année 2009, le consensus des conjoncturistes prévoyait un déficit de 3,4 points de PIB, contre 2,7 points de PIB selon le Gouvernement.

Il a jugé qu'il convenait de se focaliser non sur le solde public, mais sur la croissance des dépenses, et considéré qu'il serait inopportun de réagir au ralentissement de la croissance en augmentant les prélèvements obligatoires ou en infléchissant davantage la dépense, pour atteindre à tout prix les objectifs de solde public. Ce qui consisterait à « ajouter la crise à la crise ».

Il a rappelé le contenu du pacte de stabilité et de croissance : un déficit peut être légèrement supérieur à 3 points de PIB sans pour autant être « excessif » et les sanctions ne sont possibles que si l'Etat concerné ne respecte pas les recommandations du Conseil. Le pacte de stabilité autorise les mesures aggravant le déficit structurel, dès lors qu'elles sont « exceptionnelles ». Toutefois, l'Etat doit réduire son déficit structurel, hors mesures exceptionnelles, de 0,5 point de PIB par an.

Il a jugé que des efforts significatifs seraient nécessaires pour que le déficit public soit inférieur à 3 points de PIB en 2012 et a rappelé que la part des dépenses publiques dans le PIB a été marquée par deux ruptures majeures :

- en 1981-1982, les dépenses publiques sont devenues supérieures aux recettes d'environ 3 points ;

- la récession de 1993 s'est accompagnée d'une forte augmentation de la part des dépenses publiques dans le PIB.

L'effet cumulé de ces deux augmentations de la part des dépenses publiques dans le PIB n'a jamais pu être résorbé, ce qui explique le déficit structurel actuel.

Il a souligné l'ampleur de l'effort structurel mené de 1995 à 1997 et signalé que l'évolution du déficit public ne s'expliquait sur une longue période que marginalement par celle du déficit public structurel.

Il a indiqué que l'élasticité des recettes fiscales au PIB était très dépendante de la croissance du PIB réel, ce qui rendait les prélèvements obligatoires d'autant plus dépendants de la conjoncture. Il a estimé que les dépenses étaient moins sensibles à la conjoncture, et présenté divers scénarios à moyen terme pour les finances publiques. Il a souligné que ces scénarios n'étaient que des illustrations pour montrer la sensibilité de l'évolution du solde à la conjoncture et il en a conclu qu'il était essentiel de maîtriser la croissance des dépenses.

Il a rappelé que le Gouvernement prévoit de ramener à 1,1 % le taux de croissance en volume des dépenses publiques qui était de 2,25 % en moyenne sur la période 1998-2007. Dans le cas de l'Etat, il a jugé l'objectif réaliste, même si les marges de manoeuvre étaient de plus en plus faibles. Il a considéré que l'objectif relatif aux administrations de sécurité sociale, consistant à ramener le taux de croissance en volume des dépenses de 2,75 % sur la période 1998-2007 à 1,75 %, bien qu'ambitieux, était atteignable, même si les économies à réaliser demeuraient à déterminer. Il a jugé que l'effort demandé aux collectivités territoriales, relevait « de l'irréalité la plus totale », en particulier si l'on prenait en compte les dépenses supplémentaires rendues nécessaires par le ralentissement économique.

Il a estimé que la crise était un révélateur des travers de la fiscalité française et évoqué son « émiettement » du fait de la tendance à la multiplication des « recettes de poche », d'un partage de moins en moins lisible des prélèvements entre l'Etat et la sécurité sociale, de la tentation de recherche de la « quadrature du cercle fiscal », à l'image du projet récurrent de réforme de la taxe professionnelle.

Il a estimé que la crise pourrait susciter un retour de la problématique du « hors bilan » des administrations publiques et s'est interrogé sur la prise en compte de la dette contractée avec la garantie de l'Etat par des organismes n'appartenant pas à la sphère publique, en particulier dans le cadre du plan de soutien du système bancaire. Cette relance de l'investissement public par les partenariats public-privé pourrait donc avoir un caractère « déconsolidant » vis-à-vis de la dette publique.

Un très large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité d'une telle contribution à la « lucidité budgétaire ».

M. Bernard Angels a relevé que la période 1997-1999, correspondant aux deux premières années du Gouvernement de M. Lionel Jospin, avait été celle durant laquelle le déficit structurel avait été le plus limité.

M. Edmond Hervé a souhaité distinguer, dans l'analyse économique de la crise, la sphère financière de la sphère réelle. Il a jugé que l'enseignement de l'économie devait tirer les conséquences de la crise actuelle, qu'il a qualifiée de « crise sociale ». Il a pris ses distances avec les positions du rapporteur général quant à la prévision du taux de croissance fixée en loi de finances, en considérant qu'il s'agissait, non d'un affichage, mais d'un repère essentiel autour duquel un Gouvernement appelait à se mobiliser. Il a souligné que la capacité d'investissement des collectivités territoriales constituerait un facteur incontournable pour sortir de la crise. Enfin il a remarqué, en particulier pour les hôpitaux, que la pratique des partenariats public-privé supposait des structures de contrôle efficaces.

M. Aymeri de Montesquiou a rappelé que si la dépense publique était en France au niveau de la moyenne de l'Union européenne, il serait possible d'économiser 100 milliards d'euros.

Mme Nicole Bricq a souhaité la révision de la prévision de croissance attachée au projet de loi de finances pour 2009, en tenant compte des dernières hypothèses de travail de la Commission européenne. Elle a rappelé que l'horizon de sortie de la crise n'était évidemment pas connu, mais a indiqué craindre que la France n'en sorte affaiblie, car ses fondamentaux économiques et budgétaires ne sont pas bons. Elle a souhaité que le rapporteur général mette l'accent, non seulement sur la question de la dépense, mais encore sur celle des recettes. A défaut, elle a craint que le débat ne soit « hémiplégique ». Elle a enfin demandé quelles étaient les prévisions de recettes non fiscales pour 2009.

M. Alain Lambert a appelé à un consensus transpartisan sur le niveau souhaitable de la dépense publique, en jugeant que les divergences politiques ne devaient pas porter sur le niveau de la dépense, mais sur sa répartition. Il a remarqué que le Gouvernement, s'il était maître de la dépense, ne pouvait maîtriser l'évolution de la croissance, et donc des recettes. Il a jugé que les mesures nouvelles visant à des diminutions de recettes fiscales devaient être évitées tant que l'Etat serait en situation de déficit primaire. Il a souhaité savoir ce que représentait le « grain à moudre » issu de la progression des dépenses publiques au rythme d'1,1 % par an.

M. Gérard Longuet a considéré que le débat sur ce projet de loi de programmation était essentiel en raison de la prise de conscience qu'il permettait. Il a souligné l'impact, sur la situation actuelle des finances publiques, des déficits structurels passés. Il a relevé l'étendue de l'offre de prestations publiques aujourd'hui assumée par les collectivités territoriales et la sécurité sociale, relevant que l'Etat, au-delà de ses fonctions régaliennes, n'offrait plus aujourd'hui qu'une seule grande prestation, celle de l'éducation.

M. Jean-Claude Frécon a considéré comme inéluctable la révision de la prévision de croissance en 2009. Il a jugé que les chiffres concernant la dépense publique transférée aux collectivités territoriales par des mesures de décentralisation sous-estimaient l'impact des dépenses de proximité que l'Etat leur faisait supporter. Il a observé que la réforme de la taxe professionnelle était bien l'expression d'une « quadrature du cercle fiscal ». Il a précisé que le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) ne devait pas être considéré comme une dotation de l'Etat, mais comme un remboursement de TVA, car il était lié au remplacement des taxes en cascades dont avaient bénéficié les collectivités territoriales.

M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité obtenir des précisions quant aux réponses économiques et sociales des différents pays de l'Union européenne à la crise.

Mme Marie-France Beaufils a souligné l'importance des pertes de recettes issues de l'adoption du paquet fiscal à l'été 2007, qui avait fragilisé le budget de l'Etat.

M. Thierry Foucaud s'est étonné que, face à la crise, le rapporteur général souhaite que l'on « persiste » dans la même politique en matière de finances publiques que par le passé.

M. Charles Guené est revenu sur le rôle incontournable des collectivités territoriales dans une éventuelle relance économique.

M. Pierre Jarlier a considéré que l'effort demandé aux collectivités territoriales était trop lourd.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la portée réelle de la programmation pluriannuelle, observant que l'annualité budgétaire offrait plus de visibilité aux votes du Parlement.

M. Philippe Adnot a jugé que l'inclusion du FCTVA dans la norme de dépense des collectivités territoriales présentait des effets pervers, puisqu'un investissement important de celles-ci se traduirait par une augmentation des concours de l'Etat au titre de ce fond, au détriment des autres dotations dont elles bénéficiaient.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le projet de loi de finances pour 2009 était en lui-même un plan de relance compte tenu de l'ampleur du déficit budgétaire. Il a appelé à un vrai débat sur les prélèvements obligatoires dans un contexte de mondialisation, rappelant que le chantier de la réforme de la taxe professionnelle consistait à reprendre le travail de la commission « Fouquet ». Il a estimé le nombre d'emplois créés dans les collectivités territoriales, en 20 ans, à 500.000, notant que, seule, une petite part (120.000) était due au transfert de compétences. Il a donc souhaité un moratoire sur les dépenses locales imposées du fait des décisions de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé qu'il serait souhaitable, afin de valoriser les travaux du Sénat, d'ouvrir plus largement les réunions de commission au public et à la presse. Il a rappelé que si le déficit structurel avait été fortement réduit de 1995 à 1997, il avait été seulement stabilisé de 1997 à 2001, alors même que la croissance était forte.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que de 1995 à 1997, la France s'était efforcée de satisfaire aux critères de convergence du traité de Maastricht.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que si les partenariats public-privé devaient être davantage contrôlés, ils jouaient un rôle utile. De même que M. Jean Arthuis, président, il a considéré qu'ils constituaient une forme de dette publique déguisée. Il a estimé que la forte réduction des dépenses publiques envisagée par M. Aymeri de Montesquiou était très ambitieuse. Il a considéré que la question de la compétitivité de la France pourrait être abordée dans le cadre du débat relatif aux prélèvements obligatoires. Il a souligné que, selon le fascicule relatif aux « Voies et moyens », les recettes non fiscales de l'Etat seraient stables en 2007, 2008 et 2009, et chiffrées à 23 milliards d'euros. Il a indiqué qu'un point de dépenses publiques correspondait à environ 10 milliards d'euros, et considéré que la question de l'inclusion du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) au sein des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales soumises à indexation devait être renvoyée au débat relatif aux recettes des collectivités territoriales. Il a estimé que la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) était bénéfique aux PME, grâce à l'avantage fiscal accordé aux contribuables assujettis à l'ISF investissant dans les PME. Il a déclaré partager le scepticisme de M. Yann Gaillard quant à la possibilité de respecter les objectifs de solde public du projet de loi de programmation, mais a considéré que les crédits alloués aux missions du budget général de l'Etat pour les années 2009, 2010 et 2011 étaient une innovation particulièrement bienvenue.

M. Jean Arthuis, président, a alors qualifié ce projet de loi de programmation de « réducteur d'illusion ».

La commission a ensuite donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication sur les prélèvements obligatoires et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information. Puis elle a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur général sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

A l'article 2 (objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques), elle a adopté deux amendements, le premier, après une modification rédactionnelle apportée à l'initiative de M. Jean-Pierre Fourcade, précisant que les objectifs de solde public s'entendent sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé soient confirmées, et le second, après les interventions de MM. Jean-Claude Frécon et Serge Dassault, supprimant la distinction des objectifs de solde par niveau de collectivité territoriales.

A l'article 4 A (approbation du rapport annexé à la présente loi), elle a adopté, à l'unanimité, un amendement prévoyant que la norme de dépenses ne concernait que l'Etat, les organismes divers d'administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

A l'article 4 (norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat), elle a adopté, après les interventions de Mmes Nicole Bricq, Marie-France Beaufils et de M. Serge Dassault, un amendement tendant à soumettre les « niches » fiscales à la règle du « zéro volume ».

A l'article 6 (évolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales), après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 9 (encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale), après une intervention de M. Jean Arthuis, président, elle a adopté deux amendements, tendant à prévoir, respectivement, que la règle de compensation entre mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires concerne chaque année de la programmation, et s'applique tant que le déficit public est supérieur à 1,5 point de PIB.

A l'article 10 (encadrement des « niches » fiscales et sociales), elle a adopté, après les interventions de MM. Serge Dassault, Jean-Claude Frécon et de Mme Nicole Bricq, deux amendements, prévoyant, respectivement, que la règle de compensation entre « niches » fiscales ou sociales concerne chaque année de la programmation, et que sauf mention contraire, les « niches » fiscales et sociales promulguées de 2009 à 2012 cesseront au bout de trois années.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi modifié.

PJLF pour 2009 - Mission Ecologie, développement et aménagement durables (et articles 60 et 61), budget annexe Contrôle et exploitation aériens et les comptes spéciaux Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route et Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et les articles 60 et 61 rattachés, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et les comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que 10,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 10 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) étaient consacrés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (EDAD) en 2009 : un tiers correspond à des dépenses de personnel, soit 69.169 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et un tiers à des dépenses d'intervention.

Cette mission repose, en 2009, sur une maquette à nouveau modifiée, sur la base du Grenelle de l'environnement et de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a observé que la maquette tirait les conséquences de la nouvelle organisation administrative du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) et qu'il avait été décidé de faire coïncider les contours des principaux programmes avec ceux des grandes directions créées.

Il a précisé qu'une stabilisation durable de la présentation des crédits était souhaitable, afin de permettre un suivi rigoureux des moyens et des résultats des politiques mises en oeuvre. Il a regretté que le remodelage de la maquette n'ait pas tiré toutes les conséquences de la LOLF, et que l'ensemble des moyens de personnel de la mission demeure, à de rares exceptions près, centralisé au sein d'un programme « Soutien ».

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a souligné qu'une programmation pluriannuelle des crédits était présentée, pour la première fois en 2009, qui consacrait une augmentation des CP de 1,28 % en 2010, puis une baisse de 8,41 % en 2011. Cette baisse est essentiellement imputée sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » (- 22 %, de 2010 à 2011), en raison de la débudgétisation de certaines dépenses d'infrastructures confiées à l'agence de financement des infrastructures des transports de France (AFITF). Elle sera affectataire, à compter de 2011, de la taxe due par les poids lourds à raison de l'utilisation de certaines infrastructures, dite « taxe poids lourds ». Il a proposé de réserver l'examen de l'article 60 dans l'attente d'informations complémentaires.

Il a ensuite constaté que, selon le Grenelle de l'environnement, sur les 7,3 milliards d'euros prévus, seuls 17 % le seraient sous forme de crédits budgétaires nouveaux ou redéployés, que 38 % de ce financement s'opéreraient sous forme d'allègements fiscaux nouveaux, et 45 % sous forme de ressources affectées aux opérateurs ou de contributions de la Caisse des dépôts et consignations. Au moment où le Sénat va examiner le projet de loi de programme destiné à en traduire les orientations, les « silences du Grenelle » perdurent, puisque les quatre cinquièmes du financement d'une des réformes les plus ambitieuses de la présente législature échappent à l'autorisation budgétaire et ainsi à la démarche de performance promue par la LOLF.

Puis M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a présenté le programme 203 « Infrastructures et services de transports », qui est construit dans un objectif d'approche multimodale des questions de transport.

Les crédits s'élèvent à 4,39 milliards d'euros en CP et 4,54 milliards d'euros en AE, les fonds de concours atteignant 1,973 milliard d'euros en AE et 2,17 milliards d'euros en CP. Ils sont versés par l'AFITF qui reçoit elle-même une subvention de fonctionnement d'1,2 milliard d'euros au titre du présent programme. Il s'est donc demandé si ces crédits n'étaient pas pris deux fois en compte, une fois sous forme de subvention attribuée à l'AFITF, et une fois sous forme de fonds de concours reversés par cet opérateur au programme. Des éclaircissements, sur ces circuits financiers complexes, et porteurs de lourdeur, seraient donc les bienvenus.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a relevé que les crédits concourant à la mise en oeuvre de ce programme avaient presque doublé par rapport à la dotation initiale et atteignaient, après déversement, 8 milliards d'euros, soit une progression de 82,2 %.

A la fin de l'année 2009, les engagements pris et non couverts par des crédits de paiement s'élèveraient à 4,451 milliards d'euros, soit 101,3 % des crédits ouverts en 2009. Il a souhaité que ces enjeux de « soutenabilité » des politiques publiques soient mieux pris en compte.

S'agissant de l'action « Développement des infrastructures routières », qui est financée par des fonds de concours de l'AFITF pour 726 millions d'euros et des collectivités territoriales pour 474 millions d'euros, les informations contenues dans le bleu budgétaire sont sommaires, ce qui constitue un effet pervers de « l'agencisation » des politiques publiques.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a observé que la présentation de l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », n'était pas non plus pleinement satisfaisante. L'information sur la réalisation concrète des objectifs de cette action est quasiment inexistante, alors que ses crédits atteignent 3,641 milliards d'euros.

Il a estimé qu'il serait peut-être plus judicieux de rebudgétiser les crédits versés à l'AFITF au lieu de les faire transiter par des fonds de concours en freinant la consommation. Il a jugé que, faute de ressources pérennes du fait de la privatisation des autoroutes, l'AFITF perdait sa légitimité et qu'un débat devait être ouvert sur son avenir. Il a donc proposé d'adopter un amendement en ce sens afin de permettre un tel débat.

S'agissant de Réseau ferré de France (RFF), il a précisé que sa subvention était « calquée » sur la réforme du système de tarification : on distingue désormais les « types de services » utilisant le réseau, pour lesquels les redevances ne couvrent pas les coûts d'infrastructure. Dans cette logique, les concours budgétaires alloués à RFF en 2009 pour l'utilisation du réseau ferré national seront repartis ainsi :

- 1.201 millions d'euros pour l'utilisation du réseau par les trains régionaux de voyageurs (« TER ») ;

- 378 millions d'euros pour les trains nationaux classiques de voyageurs (« Corail ») ;

- et 863 millions d'euros pour les trains de fret.

Il a regretté la disparition du « bleu budgétaire » des informations relatives à la dette de RFF ou aux relations financières du secteur ferroviaire.

Puis M. Alain Lambert, rapporteur spécial a présenté le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes ». Ses moyens sont stables par rapport à la loi de finances pour 2008, soit 134,5 millions d'euros en CP et 132 millions d'euros en AE.

Il a relevé que l'évolution et le niveau des crédits de l'action 1 de ce programme correspondaient au déroulement du plan de modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage et que le rythme d'engagement et le niveau d'ouverture des crédits permettaient de lisser l'exécution de ce plan de modernisation sur les exercices 2009 et suivants.

Par ailleurs, il a constaté que la forte augmentation des crédits de l'action 2 correspondait aux investissements réalisés pour effectuer des travaux de mise en sécurité dans les écoles de la marine marchande.

Enfin, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a présenté le programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » qui avait été modifié pour tenir compte de la réforme du ministère.

Il a observé que les crédits du nouveau programme s'élevaient à 333,3 millions d'euros en CP et 341,1 millions d'euros en AE, soit, à périmètre constant, une augmentation de 9 %.

Il a précisé que l'action du programme 113, relative à l'appui technique apporté aux collectivités territoriales, privée de dotation initiale, était pourvue de 405,543 millions d'euros après déversement des crédits de personnel notamment.

Il a observé que les crédits de l'action relative à l'urbanisme progressaient de 12,4 %, permettant la réalisation des opérations d'intérêt national en région parisienne et en province. Or, cette action est en voie de mutation car la RGPP prévoit l'abandon de l'ingénierie publique concurrentielle, en dehors de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT). Cette décision aura des effets étalés sur trois ans et devrait se traduire par la suppression d'environ 3.000 ETPT.

Par ailleurs, il a indiqué que les crédits consacrés à l'action relative à la gestion des milieux et la biodiversité progressaient de 9,7 %, et que la présentation de cette action devrait être améliorée afin de la rendre plus lisible.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il partageait les interrogations du rapporteur spécial sur l'avenir de l'AFITF.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a rappelé que le rapport d'information de la commission des affaires économiques, intitulé « Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie », avait conclu à la nécessité de consacrer 3 milliards d'euros par an au développement des infrastructures. Il a constaté que le projet de loi de finances pour 2009 ne prévoyait pas un niveau de crédits adapté aux besoins. Il a estimé que les recettes affectées à l'AFITF resteraient insuffisantes, même après l'entrée en vigueur de la taxe sur les poids lourds, prévue par l'article 60 du présent projet de loi de finances.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a souligné que les crédits affectés à l'AFITF étaient « fléchés » vers des opérations de financement d'infrastructures de transports routiers et ferroviaires. Il s'est demandé si une rebudgétisation des crédits de l'agence ne risquait pas de favoriser une allocation différente des sommes concernées, au détriment des infrastructures de transport.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a estimé qu'il était nécessaire d'approfondir la question de la répartition des crédits alloués à l'AFITF, afin de distinguer les moyens de fonctionnement des crédits consacrés à l'investissement. Il a rappelé que l'affectation de crédits à une agence n'était pas une garantie de leur sanctuarisation. Il s'est demandé si les crédits affectés à l'AFITF n'étaient pas comptabilisés deux fois au sein de la mission, une fois en tant que subvention de l'agence, et une fois sous forme de fonds de concours reversés par l'agence aux programmes de la présente mission.

M. Roland du Luart a remercié le rapporteur spécial pour la clarté et la qualité de son exposé. Il a souhaité savoir si la transformation de Réseau ferré de France en opérateur principal de la présente mission, comme l'AFITF, permettrait d'améliorer la transparence de son action et de la répartition de ses crédits entre les opérations d'infrastructures ferroviaires.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé que l'AFITF était un opérateur financier, alors que RFF était un établissement public propriétaire des infrastructures ferroviaires. Leur traitement doit donc être différencié. Il a estimé que l'inscription de RFF en tant qu'opérateur principal améliorerait l'information du Parlement, mais ne dispenserait pas l'établissement public de répondre aussi clairement que possible aux demandes d'information des élus locaux.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la différence existant entre l'AFITF et RFF. Il a observé que la privatisation des sociétés d'autoroutes, privant l'agence de ressources pérennes, avait grandement réduit sa légitimité. Il a donc souhaité que la question de l'avenir de cette agence soit posée.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a rappelé que le Sénat serait prochainement saisi du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires. Il a indiqué que la création d'une autorité de régulation dans ce secteur, prévue par ce texte, permettrait d'en améliorer la transparence. Il a observé que des gains de productivité pourraient sans doute être réalisés dans l'utilisation des personnels de la SNCF par RFF, comme le soulignait le rapport d'Hubert Haenel « Une organisation ferroviaire à la hauteur de nos ambitions », remis au Premier ministre le 8 octobre 2008.

M. Jean-Claude Frécon s'est associé aux observations du rapporteur spécial et a regretté la disparition des informations contenues dans le « bleu budgétaire » sur la dette de RFF. Il a remarqué, par ailleurs, que la réforme de l'ingénierie publique prévue par la RGPP risquait de mettre les petites communes dans des situations extrêmement difficiles. La création de cabinets privés, censés remplacer les services de l'Etat, n'est pas la garantie d'une bonne connaissance du territoire et d'une action inscrite dans la durée.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait demandé des informations complémentaires sur la dette de RFF. Il a rappelé que les personnels de l'Etat chargés de l'ingénierie publique avaient été transférés en grande partie aux conseils généraux. Il a envisagé que les conseils généraux puissent être dotés, suite à ces transferts, d'une compétence nouvelle dans ce secteur.

En réponse à MM. Jean Arthuis, président, et Jean-Claude Frécon, il a précisé que les groupements intercommunaux et les conseils généraux pourraient soutenir les petites communes dans le cadre de cette réforme.

M. Gérard Miquel a remarqué que les conseils généraux avaient obtenu le transfert des éléments des anciennes directions départementales de l'équipement et devaient mettre en place de nouveaux outils pour aider les petites communes à s'adapter à la réforme de l'ingénierie publique.

Enfin, il a souhaité que la taxe sur les poids lourds, prévue par l'article 60 du projet de loi de finances pour 2009, soit attribuée aux départements lorsqu'il est fait usage de leurs infrastructures routières.

M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la création de sous-directions interdépartementales lors du transfert des routes nationales aux départements constituait une erreur, l'échelle territoriale retenue n'étant pas adéquate.

M. Pierre Jarlier a souligné que, dans les petites communes rurales, l'initiative privée ne viendrait pas compenser la disparition des services d'ingénierie de l'Etat. Il a ajouté que dans certains départements, les groupements intercommunaux ne seraient pas en mesure de pallier les conséquences de cette réforme.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a admis que dans certains départements l'offre du secteur privé pourrait être déficiente. Il a estimé que les conseils généraux pourraient alors intervenir, à condition que les coûts soient partagés, entre les collectivités territoriales concernées. Il a indiqué que le maintien d'une ingénierie publique, privée de ses meilleurs éléments, n'était pas une bonne solution.

La commission a ensuite adopté l'amendement portant article additionnel avant l'article 60 visant à la suppression de l'AFITF.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a rappelé qu'il s'agissait d'un amendement qui permettrait de susciter le débat sur l'avenir de cet opérateur.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du programme 207 s'élevaient à 61,4 millions d'euros en CP et 60,9 millions d'euros en AE en 2009, soit une stabilité depuis 2007, à périmètre constant.

Il a relevé qu'après application du schéma de déversement analytique, les crédits du programme 207 atteignaient 257,61 millions d'euros, mais seuls 61,4 millions d'euros, soit 23,8 % des crédits concourant à la politique de sécurité routière, étaient justifiés au premier euro.

S'agissant des actions de ce programme, il a également noté que les résultats des dispositifs du permis à 1 euro par jour étaient stabilisés au niveau de 2008 en CP, soit 10,05 millions d'euros mais qu'en revanche, le nombre de dossiers de prêts prévus était une nouvelle fois révisé à la baisse.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite observé que la RGPP avait conclu à la nécessité de modifier l'organisation du permis de conduire afin de réduire les délais d'attente pour se présenter aux épreuves et améliorer les taux de réussite. Il a souligné qu'à ce stade, il n'était pas possible de chiffrer les effets budgétaires de cette réforme.

Enfin, il a rappelé que ce programme s'intégrait dans un dispositif interministériel de lutte contre l'insécurité routière, et que ses crédits s'élevaient, au total, à 2,497 milliards d'euros en 2009.

Puis M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a présenté le compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Il s'est félicité de ce que les remarques faites l'année dernière aient été entendues et que sa présentation ait été grandement améliorée.

Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2009 proposait, dans son article 25, de modifier le montant des recettes du CAS, prévoyant que la fraction du produit des amendes réservé au CAS passe de 194 millions d'euros à 212,05 millions d'euros.

Il a précisé que cela se traduisait par l'augmentation de 10 % des crédits du programme 751 « Radars » qui s'établissaient à 201,7 millions d'euros en AE et en CP, hausse qui devait permettre de poursuivre le plan de mise en place des radars automatiques.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué qu'en 2009, le coût de déploiement des 560 dispositifs de contrôle supplémentaires s'élèverait à 56,8 millions d'euros. Cette forte augmentation s'expliquait par le coût unitaire des dispositifs de contrôle du respect des feux rouges ou des distances de sécurité, plus élevé que celui des radars vitesses, et par une hausse du nombre de dispositifs à installer.

Il a rappelé qu'entre 2008 et 2009, le coût du maintien en condition opérationnelle augmentait de 25 %, dont 22 % au titre de l'augmentation du nombre de dispositifs à entretenir, passant de 38,5 millions d'euros à 48,1 millions d'euros.

Puis il a présenté le programme 752 « Fichier national du permis de conduire », dont les crédits s'élèvent à 10,35 millions d'euros, en diminution par rapport à 2008.

Il a constaté que la projection pluriannuelle des moyens du programme tirait pleinement les conséquences des surévaluations de crédits antérieures, les prévisions triennales 2009-2011 intégrant en ressources les reports prévus de façon à limiter les inscriptions budgétaires aux seuls besoins restant à financer.

Enfin, M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a présenté le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire », doté de 3,807 milliards d'euros en AE et 3,801 milliards d'euros en CP. A structure constante, le budget de ce programme n'évolue pas entre 2008 et 2009, mais les dépenses de personnel représentent 85,7 % des CP, soit 3,257 milliards d'euros, et 68.670 ETPT.

Il a souligné que plusieurs actions comportaient exclusivement des emplois et crédits de personnel ayant vocation à se « déverser » dans chaque programme opérationnel de la mission. Il a donc proposé l'adoption d'un amendement visant à attribuer directement ces crédits aux programmes.

La commission a alors adopté cet amendement de ventilation des crédits.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a abordé les programmes « Météorologie » et « Information géographique et cartographique ».

Evoquant Météo-France, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que le responsable du programme ne soit plus le président-directeur général de Météo-France, mais la Commissaire générale au développement durable.

Il a relevé que la subvention pour charge de service public, versée par l'Etat à Météo-France, passait de 174 à 184 millions d'euros entre 2008 et 2009, soit une hausse de 5,7 %, qui était toutefois inférieure à la hausse incompressible des dépenses de personnel résultant, d'une part, de l'augmentation des cotisations retraites au compte d'affectation spéciale « Pensions » et, d'autre part, de l'augmentation du point de la fonction publique. Météo-France devrait donc faire des gains de productivité.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a précisé que ces gains de productivité devaient notamment résulter de la réorganisation du réseau territorial de Météo-France. Il a indiqué que la Commissaire générale au développement durable lui avait confirmé la fermeture, prévue d'ici 2017, d'environ la moitié des 107 centres départementaux de Météo-France et la suppression d'environ 500 postes. Il a souligné que l'existence de plus d'une centaine de centres départementaux ne se justifiait plus au regard des progrès technologiques et que cette réorganisation avait été souhaitée dans le cadre de la RGPP. Le projet de réorganisation avait suscité d'importants mouvements sociaux et un nouveau contrat d'objectifs et de gestion devait être passé pour matérialiser cette réorganisation de l'établissement public.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que l'Institut géographique national (IGN) n'était plus lié par un contrat d'objectifs à l'Etat depuis la fin de l'année 2006 et souligné que cette situation n'était pas satisfaisante : si ses effectifs diminuaient de 1,75 % entre 2008 et 2009, la subvention de fonctionnement affectée par l'Etat augmentait, pour sa part, de 10 %, passant de 68 à 75 millions d'euros. Il pourrait donc être opportun de prévoir sur l'IGN un contrôle similaire à celui effectué par son collègue Jean-Pierre Masseret sur Météo-France.

Puis M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a évoqué le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Il a souligné qu'une grande partie de l'ancien programme « Transports aériens » de cette mission avait été intégrée dans le budget annexe et relevé que la justification fournie par le ministère n'était pas satisfaisante. Il a estimé qu'en tout état de cause cette augmentation du périmètre du budget annexe expliquait la forte hausse des crédits, qui passaient d'1,73 milliard d'euros en 2008 à 1,93 milliard en 2009, soit une hausse de plus de 11 %.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a noté qu'au regard de l'objectif d'amélioration de la performance de l'Etat, le regroupement de l'ensemble des dépenses de personnel de la mission dans un programme « soutien » ne permettait plus aux responsables de programme d'arbitrer entre les dépenses de personnel et les autres, ce qui contrevenait aux objectifs de la LOLF. Il a donc présenté un amendement visant à répartir les dépenses de personnel entre les programmes opérationnels du budget annexe.

Il a également fait observer que la programmation pluriannuelle des crédits jusqu'en 2011 faisait apparaître une augmentation de 7,1 % en deux ans, correspondant à la hausse des cotisations retraites et à celle des dépenses d'investissement.

Enfin, il a présenté un amendement visant à achever le mouvement, initié par le projet de loi de finances pour 2009, de regroupement sur le programme dédié à la formation de l'ensemble des crédits de formation de la mission.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'existence et l'utilité des imprimeries de Météo-France.

M. Jean-Claude Frécon s'est inquiété des conséquences de la réorganisation territoriale de Météo-France. Il a souhaité savoir si cette réorganisation porterait ou non préjudice à la qualité des prévisions de Météo-France sur l'ensemble du territoire et quelles raisons la justifiaient.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est par ailleurs interrogé sur la tarification aux chaînes de télévision des prévisions fournies par Météo-France.

M. Pierre Jarlier s'est joint aux interrogations de M. Jean-Claude Frécon et a souhaité que le rapporteur spécial s'assure dans la suite du processus de réorganisation que celle-ci ne porterait pas préjudice aux territoires les plus enclavés.

M. François Trucy s'est interrogé sur la composition des organes de direction de Météo-France.

En réponse, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué qu'il fournirait des précisions quant aux imprimeries de Météo-France. Il a précisé que sa réorganisation visait à améliorer la qualité des prévisions. Elle permettrait, par la réduction des dépenses de personnel, de financer des dépenses d'investissement technologique nécessaires à cette amélioration. Par ailleurs, il a regretté que la Commissaire générale au développement durable n'ait pu lui communiquer la liste des sites menacés de fermeture. Il a indiqué à M. Jean-Pierre Fourcade que les chaînes de télévision ne payaient à Météo-France que le coût de la transmission des informations qui leur était fournies, sans que Météo-France fasse un bénéfice commercial sur ces opérations. Enfin, il a précisé la composition actuelle des organes de direction de Météo-France.

Puis la commission a entendu Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur les programmes 174 « Energie et après-mines », 181 « Prévention des risques » et sur le compte spécial « Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que le programme 174 présentait toujours un profil dual, partagé entre les moyens de la direction générale de l'énergie et du climat d'une part, et les crédits dédiés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, d'autre part. Elle a, par ailleurs, regretté que la nouvelle maquette du programme n'ait pas conduit à y inclure les moyens de personnel qui y concouraient. Après avoir relevé que la mise en oeuvre de la politique énergétique s'appuyait sur un recours significatif à la dépense fiscale et aux ressources extra-budgétaires, elle s'est félicitée de la réforme du crédit d'impôt sur les dépenses d'équipement de l'habitation principale et a souhaité une clarification des règles de rattachement des dépenses fiscales au programme. S'agissant plus spécifiquement des ressources extra-budgétaires, les concours de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) augmenteront significativement au cours des prochaines années.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, est ensuite revenue sur les principaux aspects du programme 181 « Prévention des risques ». En dépit de la priorité affichée par le Gouvernement, la complexité des procédures à mettre en oeuvre est susceptible de compliquer la réalisation des objectifs en matière de plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Par ailleurs, les annonces faites dans le cadre du nouveau programme stratégique 2008-2012 de l'inspection des installations classées feront l'objet d'un suivi attentif de la part de la commission, qui a déjà relevé à plusieurs reprises le non-respect des engagements pris par le Gouvernement en matière de recrutements. A l'instar du programme 174, les objectifs du programme 181 seront hors d'atteinte sans l'appoint de ressources importantes en provenance de l'ADEME ou du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). A cet égard, le rapporteur spécial a recommandé l'adoption sans modification de l'article 61 rattaché.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits du compte spécial « Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Elle est revenue sur les déterminants qui avaient conduit, en 2008, à un important déséquilibre entre ses recettes et ses dépenses. Elle a conclu en rappelant que les débats budgétaires avaient pour toile de fond la négociation, à l'échelon communautaire, d'un ambitieux paquet « Energie-climat », dont l'adoption serait rendue plus difficile par le contexte actuel de crise économique.

A M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, qui souhaitait connaître l'origine des ressources affectées à l'ADEME en 2009, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué qu'elles proviendraient de l'augmentation des tarifs et de l'élargissement des assiettes de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

S'agissant du mécanisme de bonus-malus, M. Jean-Claude Frécon a observé que les constructeurs automobiles avaient pu être tentés d'intégrer le montant du bonus dans le prix des véhicules neufs. M. Jean-Pierre Fourcade a, pour sa part, indiqué que ce mécanisme ne tenait pas compte des émissions de particules, particulièrement élevées dans le cas des voitures diesel.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a admis que le bonus-malus reposait sur les seules émissions de dioxyde de carbone, précisant qu'il était complexe de fonder un instrument fiscal sur plusieurs critères. Elle a, à cet égard, présumé que la « familialisation » prévue du malus serait un facteur supplémentaire de complexité.

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ainsi modifiés, et d'adopter, sans modification, les crédits du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et du compte de concours financier « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Elle a adopté, sans modification, l'article 61 rattaché et a décidé de réserver sa décision sur l'article 60 rattaché.

PJLF pour 2009 - Mission Economie et compte spécial Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. André Ferrand et François Rebsamen, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Economie » et le compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » était scindé en douze actions aux finalités différentes et qu'il regroupait 1.062 millions d'euros de crédits de paiement pour 2009.

S'agissant de la gestion du programme, il a indiqué qu'elle n'appelait pas de commentaire négatif et que la révision générale des politiques publiques (RGPP) était bien mise en oeuvre. Il a précisé qu'en 2009, la nouvelle direction générale des entreprises et des services (DGES) regrouperait l'actuelle direction générale des entreprises (DGE), la direction du tourisme (DT) et la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL). Il a observé, en outre, qu'au niveau local les services contribuant au développement industriel et à la régulation économique seraient réunis, avec ceux en charge du travail et de l'emploi, au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a déploré le nombre des dépenses fiscales rattachées à ce programme qui résultait d'une accumulation regrettable, au fil des années, de mesures supposées incitatives, dont la lecture était de plus en plus difficile pour les entreprises. Il a donc suggéré une véritable modernisation du système exigeant un toilettage.

Il s'est interrogé sur la dotation du fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) dont les crédits s'élèveraient à 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 90 millions d'euros en crédits de paiement. Il lui a paru « étrange » de les inscrire dans ce budget, la loi de modernisation de l'économie (LME) n° 2008-776 du 4 août 2008 ayant précisément prévu de financer le FISAC au moyen de l'affectation d'une partie de la taxe sur les surfaces commerciales. Il a donc jugé nécessaire de veiller, si le Gouvernement ne pouvait donner d'explication satisfaisante, à supprimer cette ligne de crédit, le FISAC n'ayant pas à être financé deux fois.

Concernant le programme « Tourisme », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ne regroupait que 59,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 64,1 millions d'euros de crédits de paiement et ne comptait plus de crédits de personnel, ses effectifs ayant été « absorbés » par le programme « Développement des entreprises et de l'emploi », ce qui ne facilitait pas la lecture en coûts complets.

Il a noté que les dépenses fiscales étaient prépondérantes, avec 1,8 milliard d'euros et en a déduit que la composante budgétaire n'était pas le premier levier d'action de l'Etat en matière de politique touristique.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses intentions en qualité de rapporteur spécial. Sa préoccupation majeure se porte sur la place et l'influence de notre pays dans le monde et dans ce cadre, il s'attachera plus spécialement à la dimension économique de cette présence. Ainsi se pose la question de la compétitivité, de l'attractivité et de la capacité de la France à s'adapter à un monde globalisé.

Il a déploré que les données chiffrées n'incitent pas à l'optimisme, même en faisant abstraction du contexte lié à la crise financière actuelle.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ainsi évoqué la comparaison entre les soldes des balances commerciales de l'Allemagne et de la France : 200 milliards d'euros d'excédents contre 50 milliards d'euros de déficit.

Il a constaté que la France représentait un marché d'une taille appréciable, attractif pour toutes les entreprises et pouvant servir de tremplin pour aller à la conquête de marchés internationaux. Ainsi les plus grandes entreprises françaises se comportent, en général, remarquablement bien à l'international, notamment dans l'agroalimentaire et le luxe, les infrastructures publiques (transport, santé, éducation) sont compétitives, et des mesures incitatives commencent aujourd'hui à porter leurs fruits.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a regretté toutefois l'inadaptation de l'appareil industriel, un déficit global en matière d'innovation et de nouvelles technologies par rapport à nos grands concurrents, un retard à combler dans certains secteurs, un manque d'entreprises de taille moyenne capables d'aller sur les marchés étrangers, le manque de lisibilité de la fiscalité et de la réglementation sociale, une culture de l'esprit d'entreprise insuffisamment diffusée et un apprentissage de l'anglais défaillant.

Il s'est donc félicité de la mise en oeuvre de mesures telles que le crédit d'impôt recherche (CIR), la création d'UBIFRANCE, le développement et l'internationalisation des pôles de compétitivité ou encore la réforme du réseau consulaire.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Statistiques et études économiques » arrivait, en 2009, au terme du contrat pluriannuel de performance, signé en 2007, qui prévoyait, notamment, une réduction des effectifs de 5,4 % sur trois ans.

Cela traduit un accroissement des qualifications des personnels ce qui n'était pas surprenant, dans la mesure où la matière statistique peut, sans difficulté, être considérée comme une « industrie à fort contenu de matière grise ».

Il a noté une baisse d'1,5 % des crédits de paiement enregistrée entre 2008 et 2009, avec 419,5 millions d'euros, hors fonds de concours. Cette baisse résulte essentiellement du transfert d'une action vers une autre mission de sorte qu'à périmètre constant, les crédits de paiement du programme vont croître de 4,5 %.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a indiqué que la RGPP s'appliquerait également en 2009 au programme « Statistiques et études économiques », afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience des services statistiques.

Il a noté qu'afin de fiabiliser les résultats de l'enquête « Emploi », l'INSEE avait travaillé à l'élaboration d'un « plan d'action », débouchant notamment sur l'augmentation de la taille de l'échantillon choisi pour l'enquête.

Une autre innovation du programme résidera, en 2009, dans la mise en oeuvre d'une nouvelle méthodologie en matière de recensement : l'INSEE publiera ainsi chaque année la population légale des 36.800 communes de France.

Enfin, il a ajouté que les personnels pourraient être concernés par une délocalisation à Metz à laquelle il conviendrait d'être très attentif. Il a relevé que, si cette opération permettait effectivement de rapprocher l'administration statistique nationale de l'institut statistique de l'Union européenne (Eurostat), situé au Luxembourg, et, éventuellement, de réaliser certaines économies, elle ne devait pas s'effectuer au détriment de l'attractivité de la statistique publique, ni entraver la relation étroite entre l'INSEE, les autres services du ministère et la recherche académique.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a regretté qu'aucune mesure de la performance ne se rapporte, pour 2009, à la nouvelle action « Action régionale ». Il a recommandé que, dans le prochain projet annuel de performances, figure donc un tel indicateur illustrant, par exemple, le nombre de partenariats noués avec les collectivités territoriales.

Il a indiqué que les moyens attribués aux missions économiques pour aider les entreprises françaises à s'implanter à l'étranger étaient transférés à l'opérateur UBIFRANCE, et que les moyens de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) étaient regroupés dans une perspective de rationalisation.

Il a observé que les crédits du programme s'établissaient à 357,2 millions d'euros, en baisse de 3,7 %, et que 18 millions d'euros de dépenses fiscales étaient rattachés au programme. Il a estimé que ces dépenses trouveraient plus utilement leur place dans le cadre de missions plus proches de leur objectif.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a enfin relevé que l'appréciation de la performance de la DGTPE était rendue difficile du fait de l'inadaptation des indicateurs.

En conclusion, et sous les réserves exprimées par les deux rapporteurs spéciaux, il a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour la mission.

Concernant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'existait pas encore formellement, sa création étant prévue à l'article 21 du projet de loi de finances.

Il en a rappelé l'origine et a indiqué que les fréquences libérées étaient susceptibles d'intéresser de nombreux acteurs économiques (professionnels de l'audiovisuel, des télécommunications, de la radio), le choix de l'attribution des fréquences entre les diverses professions revenant d'ici à la fin de l'année au Premier ministre.

Dans ce contexte, le CAS a vocation à retracer le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, qui sera utilisé, d'une part, pour le désendettement et, d'autre part, pour couvrir des dépenses liées à la gestion des fréquences par les ministères vendeurs.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que, pour 2009, seule l'armée devrait libérer des fréquences, pour un produit estimé à 600 millions d'euros. Il a relevé que le ministère de la défense avait obtenu de pouvoir utiliser cette somme afin, d'une part, de permettre le renouvellement des radars de surveillance au-dessus du territoire métropolitain et, d'autre part, de financer un effort en faveur de l'interception et du traitement des communications électro-magnétiques ce qui paraissait légitime.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a alors proposé à la commission d'adopter sans modification ce CAS, en souhaitant qu'à l'avenir l'affectation d'une partie des recettes au désendettement ne soit pas oubliée.

Un débat s'est alors instauré.

Revenant sur l'installation de l'INSEE à Metz et citant celle de l'Institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP) à Reims, M. Yann Gaillard a déploré que toutes les délocalisations ne correspondent pas à la volonté d'améliorer la productivité des administrations et a suggéré que la commission s'intéresse à ce thème.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il fallait probablement voir dans la délocalisation de l'administration statistique à Metz une compensation au départ de certains régiments de cette ville.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a souligné la sensibilité de ce dossier et a rappelé que le directeur général de l'INSEE s'était inquiété de la perte de substance pouvant résulter d'un tel transfert. Il a considéré que cette délocalisation, concernant plus d'un millier de personnels, pouvait se traduire par plusieurs centaines de défections de la part de personnels de l'INSEE.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Economie », ainsi que ceux du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

PJLF pour 2009 - Mission Régimes sociaux et de retraite et le compte spécial Pensions - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a présenté les crédits du compte spécial « Pensions », dont le montant, de 50,3 milliards d'euros, en augmentation de 4,8 % par rapport à 2008, est notamment constitué des pensions versées aux 2,25 millions de retraités civils et militaires de l'Etat en 2009. Afin d'équilibrer les recettes et les dépenses de ce compte spécial, il a souligné que l'ensemble des taux de contribution employeur de l'Etat serait en augmentation pour 2009, passant de 55,71 % à 60,44 % pour les personnels civils et de 103,84 % à 108,82 % pour les militaires.

Les dépenses de gestion s'élèvent à 72,3 millions d'euros et relèvent de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour les 1.102 fonctionnaires répartis entre le service des pensions et les 27 centres régionaux de pensions, sans compter les 2.000 emplois des ministères employeurs impliqués dans la gestion des dossiers de pensions.

S'agissant de la mission « Régimes sociaux et de retraite », il s'est félicité de la stabilité des dépenses, qui s'établissent à 5,18 milliards d'euros pour 2009, soit une hausse contenue à 1 %. Les subventions d'équilibre versées par l'Etat aux régimes de retraite concernent principalement la SNCF, pour 3,04 milliards d'euros, l'établissement national des invalides de la Marine pour 747,4 millions d'euros, le fonds de retraite des mineurs pour 587,5 millions d'euros, la caisse autonome de la RATP pour 501,1 millions d'euros et le régime de la Seita pour 121 millions d'euros.

Près de 55 milliards d'euros seraient au total consacrés en 2009 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux en déclin démographique.

S'agissant tout d'abord de la présentation des documents budgétaires, il a, au nom de la commission, signalé l'effort de transparence réalisé par le Gouvernement et relevé que les pensions de la fonction publique étaient le principal facteur de dérive des dépenses de l'Etat. Leur coût devant augmenter de 2,5 milliards d'euros par an sur la période 2009-2012, et absorber près de 70 % des marges de manoeuvre budgétaires.

En second lieu, il a relevé que la réduction de la contribution de l'Etat à la caisse autonome des mines coïncidait avec la réalisation en 2008 d'un programme de cessions immobilières de plus de 200 millions d'euros, citant la vente pour un montant de 141 millions d'euros de l'hôtel Prince de Galles. Toutefois, il a fait valoir qu'une stratégie globale de valorisation du patrimoine rencontrait plusieurs limites, dans la mesure où certaines caisses, dont la RATP, ne disposaient d'aucune ressource propre et que le succès de telles opérations demeurait tributaire du marché de l'immobilier.

Enfin, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a formulé, au nom de la commission, plusieurs recommandations tendant à la mise en place d'une mesure commune du coût de gestion des régimes de retraite, et au réexamen du projet d'adossement de la caisse de retraite de la RATP au régime général. La procédure est, en effet, toujours suspendue à une décision de la Commission européenne sur la qualification éventuelle en aide d'Etat de la soulte dont le montant est estimé entre 500 et 700 millions d'euros.

Par ailleurs, il a déploré que la modernisation de la gestion des pensions n'ait guère progressé malgré les recommandations de la commission, tendant à la création du compte individuel retraite et à la réforme de la gestion des pensions, dont elle avait estimé qu'elle représentait un gisement d'économies de 1.200 emplois sur les 3.000 fonctionnaires du service des pensions, des centres régionaux de pensions et des ministères employeurs.

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a fait valoir que la réforme des régimes spéciaux, entrée en vigueur le 1er juillet 2008 à la SNCF et à la RATP, avait opéré un rapprochement partiel avec le régime de la fonction publique de l'Etat, dont les conséquences financières à moyen terme étaient chiffrées par le Gouvernement à 500 millions d'euros d'économies cumulées en 2012. S'agissant des premiers effets de la réforme des retraites de 2003, il a indiqué que l'allongement à 41 annuités de cotisations en 2012 conduirait à réduire la dynamique des dépenses de 120 millions d'euros en 2010 et d'1,34 milliard d'euros à l'horizon 2020.

Enfin, il a signalé que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, le Gouvernement avait proposé un plafonnement, puis une extinction progressive des majorations de pensions outre-mer dites « indemnités temporaires de retraite », conformément aux recommandations constantes de la commission.

S'exprimant à titre personnel, M. Bertrand Auban a considéré que le « rendez-vous 2008 » s'apparentait à un « rendez-vous manqué », car le débat sur l'allongement à 41 ans de cotisations en 2012 n'avait toujours pas eu lieu.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que la réforme de la gestion des pensions n'emprunte pas un rythme plus rapide, car les objectifs de modernisation étaient partagés tant par la commission, la Cour des comptes et le Gouvernement au travers de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a précisé que les effectifs de la fonction publique de l'Etat s'établissaient à environ 2,5 millions d'agents en activité, selon les chiffres de la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

En réponse à M. François Trucy qui s'interrogeait sur le nombre de cotisants aux principaux régimes spéciaux, il a précisé les effectifs des actifs et des pensionnés :

- 161.500 actifs et 300.000 pensionnés pour la SNCF ;

- 44.203 actifs et 44.035 pensionnés pour la RATP ;

- 36.351 actifs et 122.668 pensionnés pour le régime de retraite des marins ;

- 10.254 actifs et 355.981 pensionnés pour les mineurs ;

- et 1.094 actifs et 10.057 pensionnés pour la Seita.

Après que M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, eut indiqué qu'il s'abstenait, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Régimes spéciaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

PJLF pour 2009 - Budget annexe Publications officielles et information administrative - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Bernard Véra, rapporteur spécial, sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué que ce budget annexe était depuis déjà quelques années au coeur des réformes de modernisation. Il a précisé que l'impression, l'édition et la diffusion, concernées par les nouvelles technologies et la concurrence d'Internet, avaient dû subir de profondes réformes. Il a tenu à souligner la capacité des Journaux officiels et de la Documentation française à se moderniser, tant socialement que techniquement : la réunion de ces deux entités s'est ainsi faite dans les meilleures conditions possibles, dans des délais extrêmement courts, et sans conflit social majeur.

Le rapporteur spécial a souhaité présenter le contrôle sur l' « Etat imprimeur », entrepris pour répondre aux interrogations de la commission et tenter de faire le point sur le secteur des impressions de l'Etat. A ce sujet, il a constaté que, compte tenu des réformes de modernisation déjà engagées, l'Etat avait pris la mesure des difficultés en la matière.

Parmi les quatre institutions historiquement chargées des impressions de l'Etat, la Documentation française avait cessé d'imprimer depuis son rapprochement avec les Journaux officiels au sein d'un budget annexe.

Il a ensuite indiqué que l'Imprimerie nationale, société anonyme à capitaux publics, avait été totalement restructurée, passant de 1.600 salariés en 2003 à 550 en 2008, de 230 à 125 millions d'euros de chiffre d'affaires, de 7 sites à une seule usine à Douai, de 13 métiers à 5, et effaçant 50 millions d'euros de pertes pour parvenir aujourd'hui à l'équilibre financier.

Il a enfin constaté que le secteur des impressions perdait du terrain, la diffusion électronique ayant pris le pas sur le papier et a considéré que, si l'Etat souhaitait garder une politique d'impression, il devrait donner les moyens à la direction des Journaux officiels de poursuivre sa mission de service public, au moyen d'importants investissements.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué qu'à ce jour, il n'avait pas eu encore connaissance de l'évolution des travaux menés en la matière par la Banque de France.

Il a également souhaité attirer l'attention sur les frais engagés au sein des ministères en matière d'impression, soit une somme qui atteindrait 250 millions d'euros. Ce secteur avait été concerné par les réformes dès les premiers audits de modernisation de 2006 et, de ce fait, des politiques d'impression, fondées sur la mutualisation des tâches et la rationalisation des moyens, qui ont été développées. Il a donné l'exemple du ministère de la défense qui avait réduit ses dépenses d'impression de 16,17 millions d'euros en 2006 à 7,3 millions d'euros en 2007. Il s'est déclaré satisfait que cela ait fait partie des réformes prioritaires entreprises par l'Etat.

Il a conclu en faisant le constat que le sujet était pris très au sérieux au niveau gouvernemental. Il a donc proposé que la commission demeure vigilante pendant la poursuite des réformes et a souhaité se réserver, le cas échéant, la possibilité de faire une communication.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a enfin abordé les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Il a souligné que la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française avaient su moderniser leur métier en très peu de temps, évoluer vers le numérique afin de répondre à la demande croissante en la matière, tout en réduisant leurs effectifs et en maîtrisant leurs dépenses de fonctionnement.

Leur savoir-faire et leur capacité d'innovation en font des acteurs essentiels de la réforme de l'Etat par les économies susceptibles d'être réalisées dans les tâches d'édition, d'information et d'impression.

Il s'est cependant inquiété de l'avenir de cette mission. En premier lieu, il a exprimé ses inquiétudes face à la baisse des recettes d'annonces légales, qui constituaient les ressources principales du budget annexe. Cette baisse pourrait atteindre 17 millions d'euros en 2009, soit 10 % du total du produit des annonces.

Il a également fait part de l'incertitude qui pesait à ce jour sur l'avenir du budget annexe. Ainsi, le Comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 a préconisé de rassembler les deux directions en une agence unique des services de l'Etat. L'impact budgétaire de ces mesures restait difficile à évaluer tant que la forme d'organisation, le périmètre des activités, les statuts et les modes de rémunération des personnels de cette entité unique ne seront pas arrêtés. Il a considéré que le rassemblement des agents de statuts différents pourrait être un élément de complexité sociale, et que le principal défi serait alors d'unifier les différences, en préservant le savoir-faire et les compétences acquises de part et d'autre.

Puis il a indiqué que les crédits demandés pour 2009 s'élevaient à 192 millions d'euros, en très légère baisse malgré la poursuite de la réduction des effectifs : les économies réalisées sont, en effet, absorbées par le poids des charges de personnel, en particulier par les indemnités versées aux personnels dans le cadre des plans de cessation anticipée du travail.

Il a fait part de son inquiétude quant au déficit croissant de la caisse des pensions, qui a atteint 6,4 millions d'euros en 2008 et est estimé à près d'11  millions d'euros en 2009. Il a précisé que la mise en oeuvre des plans de cessation anticipée d'activité avait conduit à suspendre, en 2006, le processus d'intégration amorcé auprès des commissions paritaires.

MM. Jean Arthuis, président, et François Trucy sont revenus sur les informations apportées dans le cadre du contrôle des moyens de l'Etat en matière d'impression.

Puis la commission a proposé d'adopter sans modification les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Mercredi 5 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

PLFSS pour 2009 - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 80 (2008-2009) de financement de la sécurité sociale pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 était dense et a précisé qu'il ne s'était pas saisi pour avis des mesures relatives à l'organisation des branches, qui n'avaient aucun impact financier, ni de la partie relative à l'ONDAM médico-social, compte tenu de la mise en place de la mission sénatoriale commune d'information sur le cinquième risque.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné que ce projet de loi était marqué par deux nouvelles reprises de dettes :

- 26,6 milliards d'euros devraient ainsi être transférés à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), au titre des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du fonds de solidarité vieillesse. Il rappelle que la CADES avait jusqu'à présent repris 107,6 milliards d'euros de dettes, dont 37,5 milliards d'euros devraient être amortis à la fin de l'année 2008. Il a précisé que l'extinction de la dette sociale était prévue en 2021 et que les charges financières supportées par le régime général seraient allégées d'1,1 milliard d'euros ;

- après avoir apuré la dette « héritée » du BAPSA, le projet de loi de finances pour 2009 propose de transférer à l'Etat la dette propre du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), soit 7,5 milliards d'euros. M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que ce projet de loi de financement prévoyait, quant à lui, la suppression du FFIPSA et l'adossement de la branche maladie du régime social agricole au régime général. Cette opération devrait être neutre financièrement en 2009, en raison de l'affectation du produit de la taxe sur les véhicules de société au financement de la protection sociale agricole. En revanche, elle ne le serait plus à compter de 2010, le rendement de cette taxe progressant moins que l'évolution des dépenses d'assurance maladie du régime social agricole.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite mis en perspective les nombreux transferts de recettes et de dépenses prévus par le projet de loi de financement.

Il a, en particulier, précisé les modalités de la reprise de dette opérée par la CADES, puis souligné que la situation financière restait difficile, le régime général ne devant renouer avec l'équilibre qu'en 2012.

Il a noté que ce PLFSS proposait pourtant des mesures de redressement des comptes afin de ramener le déficit du régime général de 15 milliards d'euros fin 2009, en tendance, à 8,6 milliards d'euros. Malgré cela, le plafond d'avances de trésorerie fixé pour le régime général en 2009 reste élevé, puisqu'il s'établirait à 17 milliards d'euros après reprise de dette.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a noté que le redressement proposé par ce PLFSS s'expliquait par des mesures d'économie, mais également par des transferts entre organismes et un surcroît de recettes résultant, notamment, de l'instauration d'un « forfait social » (nouvelle contribution patronale de 2 % sur les éléments de rémunération actuellement exclus de l'assiette des cotisations).

S'agissant de l'évolution des dépenses, il a noté que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), est fixé à 157,6 milliards d'euros, en progression de 3,3 % par rapport à 2008, ce qui supposait de réaliser 2,2 milliards d'euros d'économies. Il a rappelé le constat de la Cour des comptes, selon laquelle « les conditions d'élaboration des ONDAM annuels et pluriannuels n'ont pas permis de fiabiliser cet outil qui fait l'objet d'un affichage volontariste non appuyé sur des mesures d'économies crédibles », ce qui invite à la prudence.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite formulé deux observations principales, l'une relative à la branche maladie, la seconde relative à la branche vieillesse.

Il s'est interrogé tout d'abord sur le mouvement visant à taxer davantage les organismes complémentaires, tout en prévoyant de mieux les associer aux négociations conventionnelles. Il a souligné l'importance de cette mesure prévue pour être « pérenne », et est revenu sur la répercussion éventuelle de cette contribution sur les assurés ou les adhérents.

Puis il a évoqué la structure même du système de protection sociale. Ce basculement vers les organismes complémentaires pourrait n'être qu'un premier pas vers un basculement global de 3 ou 4 milliards d'euros, comme les équipes de la révision générale des politiques publiques ou par le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie avaient pu l'évoquer.

Par ailleurs, une intervention accrue des organismes complémentaires conduirait à faire évoluer la gestion du risque, ce qui renverrait à la possibilité ou non d'être libre de contracter avec les offreurs de soins.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, s'est également interrogé sur les modalités de financement des régimes de retraites, ce PLFSS mettant en place des mesures assez cohérentes destinées à permettre aux personnes qui le souhaitent de travailler plus longtemps. Il s'est toutefois interrogé sur leur capacité à réduire les déséquilibres.

Il a également émis des doutes sur la capacité à financer les régimes de retraites sans augmenter globalement les prélèvements obligatoires, conformément au schéma prévu par la réforme des retraites de 2003, qui prévoyait d'augmenter les cotisations vieillesse en diminuant à due concurrence les cotisations chômage.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a jugé nécessaire de préciser le rôle exact du fonds de réserve pour les retraites (FRR), qu'il fallait continuer à abonder, même s'il connaît une année 2008 difficile.

Il a également observé que ce projet de loi de financement traduisait un effort pour mieux gérer certains fonds qui faisaient l'objet de surdotations, et rappelé qu'il avait proposé au cours des années passées, sans succès, de réduire les dotations de certains d'entre eux, comme le fonds de modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Il s'est donc félicité de ce que les dotations prévues pour 2008 aient été en partie annulées et de ce que les dotations proposées pour 2009 soient moins importantes.

Il a ensuite noté que ce PLFSS proposait une réorganisation des organismes intervenant dans le domaine des systèmes d'information de santé, ce qui répond aux préconisations formulées par la commission à l'automne 2007. Quant à la mise en place du dossier médical personnel (DMP), il a pris acte des déclarations de la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports faisant état d'une relance du projet, mais a déclaré attendre les résultats, les discours ayant eu, par le passé, du mal à se concrétiser.

Il a également observé que le projet de loi aménageait le dispositif de l'indemnité temporaire de retraite en outre-mer et en a précisé le contenu.

Enfin, il a regretté que le PLFSS ne tienne pas compte des propositions qu'il avait récemment formulées en matière de taxation de l'industrie du médicament. Il proposera donc des amendements afin de donner suite à certaines de ses propositions.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si le Gouvernement entendait réviser les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles le PLFSS avait été initialement construit. Il a souhaité que le Gouvernement puisse procéder à cet ajustement lors de son examen par le Sénat.

M. Serge Dassault s'est interrogé sur la part du financement de la sécurité sociale supportée, d'une part, par les cotisations sociales et, d'autre part, par les impôts et taxes affectés. Il a souligné le poids important des cotisations sociales destinées au financement de la branche maladie et de la branche famille, indiquant que celles-ci pesaient lourdement sur le coût du travail.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a rappelé que, pour 2009, les ressources affectées au financement de la sécurité sociale, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, représentaient 432,6 milliards d'euros, dont 265 milliards d'euros correspondent à des cotisations sociales et 117,7 milliards d'euros à des impôts et taxes affectés. Il a précisé que 80 milliards d'euros de dépenses d'assurance maladie et 35 milliards d'euros de dépenses de la branche famille étaient financés par des cotisations sociales.

Après avoir souhaité l'élaboration d'un glossaire afin de faciliter la compréhension du PLFSS, Mme Michèle André a souhaité connaître l'état d'avancement de la mise en oeuvre du DMP.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que, lors de l'examen par l'Assemblée nationale, de l'article 35 du PLFSS prévoyant la création d'une agence pour les systèmes d'information partagés, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, avait fait part de sa volonté de reprendre le chantier du DMP et avait précisé le rôle qu'elle souhaitait voir jouer par cette agence.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ajouté qu'il attendrait les traductions concrètes, car les discours avaient souvent eu du mal à se réaliser. Il a indiqué qu'il profiterait du débat thématique sur l'hôpital pour interroger la ministre de la santé sur cette question.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la mise en place de systèmes d'information efficaces dans le domaine de la santé constituait, en effet, un préalable à toute réforme.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ajouté que la mise en oeuvre du DMP nécessiterait, d'une part, une formation adaptée des directeurs d'hôpitaux, afin de les sensibiliser à la question des systèmes d'information, et, d'autre part, un effort de vulgarisation à l'égard des patients.

Etant donné la situation économique actuelle et l'augmentation attendue du chômage, Mme Nicole Bricq a souhaité obtenir des compléments d'information quant à l'intérêt de reporter à 70 ans la possibilité de mettre à la retraite des salariés. Elle s'est interrogée sur les hypothèses macro-économiques sur lesquelles la réforme des retraites avait été envisagée, ainsi que sur la capacité du Gouvernement à respecter le schéma de financement élaboré en 2003, à savoir augmenter les cotisations vieillesse en diminuant à due concurrence les cotisations chômage. Elle a également souhaité obtenir des précisions sur la « feuille de route » du FRR.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il convenait de favoriser les carrières longues et de permettre aux individus le souhaitant de travailler plus longtemps. S'agissant du FRR, il a rappelé que la mission principale de ce fonds consistait à gérer les sommes qui lui sont affectées et mises en réserve jusqu'en 2020, pour permettre ensuite de lisser jusqu'en 2040 l'évolution des taux de cotisation aux régimes éligibles au fonds. Il a précisé que les ressources du fonds s'élevaient aujourd'hui à 31,4 milliards d'euros, dont 60 % faisaient l'objet de placements en actions. Il a rappelé que, lors de sa création, il était prévu que les réserves du FRR atteignent 150 milliards d'euros d'ici à 2020, ce qui ne sera pas le cas, sauf si le fonds dispose d'abondements supérieurs à ceux des dernières années.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souhaité que le Gouvernement précise le rôle assigné au FRR dans le financement à long terme du système de retraites par répartition, notamment dans un contexte financier difficile marqué, pour la première fois, par une performance annuelle négative du rendement des actifs.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que l'existence de ce fonds se justifiait tant que les placements effectués par le FRR offraient un rendement supérieur à l'amortissement de la dette.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité connaître les causes de l'évolution du solde de la branche famille, qui, entre 2007 et 2009, passerait d'un excédent de 200 millions d'euros à un déficit de 200 millions d'euros. Il a également demandé des précisions sur les dispositions adoptées à l'Assemblée nationale en matière de médicaments génériques.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le déficit de la branche famille résultait notamment du transfert progressif à la branche famille de l'intégralité du financement des majorations de pensions pour les parents ayant plus de trois enfants. En ce qui concerne les médicaments génériques, il a précisé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement visant à rendre obligatoire la prescription, en dénomination commune internationale (DCI), des médicaments génériques, ce qui devrait en favoriser le développement. Il a ajouté que la généralisation du dispositif « générique contre tiers-payant » serait également de nature à en accroître la consommation.

Répondant à M. Marc Massion, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que les « cotisations fictives » correspondaient aux situations dans lesquelles l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au financement de ces prestations étant alors comptabilisée en tant que « cotisations fictives ».

Répondant à M. Serge Dassault, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que les taxes et impôts affectés au financement de la sécurité sociale comprenaient notamment la contribution sociale généralisée (CSG), la contribution de 2 % sur les revenus du capital, la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), ainsi que toutes les recettes fiscales finançant les allégements généraux de cotisations sociales ou les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires.

Il a rappelé, s'agissant des opérations de reprise de dette, que 26,6 milliards d'euros devraient être transférés à la CADES en 2009, au titre des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse du régime général ainsi que du fonds de solidarité vieillesse, soulignant que la CADES avait, jusqu'à présent, repris 107,6 milliards d'euros de dettes, dont 37,5 milliards d'euros devraient être amortis à la fin de l'année 2008.

M. Philippe Adnot a souhaité obtenir des précisions sur l'article 61 du PLFSS relatif aux conditions de mise à la retraite après 65 ans.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que, suite aux modifications apportées par l'Assemblée nationale, il serait désormais possible aux salariés qui le souhaitent de prolonger leur activité au-delà de 65 ans, sous réserve d'en avoir préalablement manifesté l'intention auprès de leur employeur et dans la limite de cinq années. L'employeur devra interroger son salarié, chaque année, sur ses intentions. Il ne pourra pas mettre à la retraite un salarié qui souhaite poursuivre son activité avant que ce salarié n'atteigne 70 ans.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur les écarts de coûts du travail pouvant exister entre les établissements de santé publics et les établissements de santé privés à but non lucratif et a souhaité connaître les raisons du retrait de l'amendement déposé par M. Alain Vasselle, lors de l'examen du PLFSS pour 2008, tendant à instaurer un coefficient correcteur s'appliquant aux tarifs nationaux d'hospitalisation, destiné à compenser ce différentiel de charges. Il a souhaité pouvoir soutenir M. Alain Vasselle, cette année, si ce dernier souhaitait représenter son amendement.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur les articles de ce projet de loi de financement.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il pourrait déposer, à titre personnel, un amendement instaurant un dispositif de « flagrance sociale » en cas de travail dissimulé.

A l'article 12 (Majoration de la taxe versée par les organismes complémentaires au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie), la commission a adopté un amendement supprimant une disposition introduite par l'Assemblée nationale, prévoyant une compensation intégrale des charges supportées par la CNAMTS au titre des bénéficiaires de la CMU complémentaire, alors que les organismes complémentaires resteraient soumis à une compensation forfaitaire.

Elle adopté, à l'unanimité, deux amendements à l'article 14 (Taxes sur les entreprises du médicament), afin de donner suite aux propositions de son rapport n° 427 (2007-2008) sur la taxation de l'industrie du médicament :

- le premier, afin fixer le taux de la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises du médicament à 1 % au cours des années 2009 à 2011 ;

- le second, afin de fixer le « taux K », qui conditionne le déclenchement de la clause de sauvegarde sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques, à 1,4 % au cours des années 2009 à 2011.

De même, pour donner suite à une autre proposition de son rapport sur la taxation de l'industrie du médicament, la commission a, à l'unanimité, adopté un article additionnel après l'article 14 offrant une base législative au conseil stratégique des industries de santé, en précisant ses modalités de fonctionnement ainsi que sa composition.

Puis elle a, à l'unanimité, adopté un amendement tendant à supprimer l'article 17 bis (Exonération du paiement de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés pour une partie du chiffre d'affaires réalisé par les grossistes-répartiteurs).

La commission a adopté un amendement à l'article 19 (Dispositions relatives à la sécurité juridique des cotisants), afin de transposer les dispositions prévues par cet article au sein du code rural.

Elle a ensuite adopté, après l'intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, un amendement à l'article 30 (Plafonds d'avances de trésorerie), tendant à réduire, à titre conservatoire, de 50 à 40 millions d'euros le plafond d'avances de trésorerie fixé pour la Caisse de retraites du personnel de la RATP, afin d'initier un débat sur les modalités et le calendrier de son adossement au régime général.

Abordant les dispositions relatives aux dépenses d'assurance maladie pour 2009, après les interventions de Mme Michèle André et de MM. Jean Arthuis, président et Jean-Pierre Fourcade, la commission a évoqué la question de la modulation du plafond des franchises sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires en fonction du revenu.

La commission a ensuite adopté, à l'unanimité, un amendement à l'article 32 (Contenu du rapport transmis par l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) au Parlement), afin de réduire de 1 % à 0,5 % le seuil à partir duquel le risque de dépassement de l'ONDAM est jugé sérieux, le franchissement de ce seuil entraînant le déclenchement de la procédure d'alerte.

Elle a adopté un amendement à l'article 33 (Instauration d'une rémunération complémentaire pour les enseignants de médecine générale en vue de compenser leur perte de rémunération liée à l'exercice de leur fonction d'enseignant), afin de lier les contreparties financières accordées aux enseignants de médecine générale au respect des engagements de bonne prescription et de bon usage de soins.

A l'article 36 (Analyse des dépenses de médicaments figurant sur la « liste en sus » et dispositions relatives à la prescription des médicaments orphelins), la commission a adopté un amendement tendant à rendre automatique la procédure de régularisation des prescriptions hospitalières de médicaments les plus onéreux, dès lors que l'agence régionale de l'hospitalisation estime que l'établissement de santé présente un taux d'évolution atypique de ce type de prescriptions.

La commission ensuite adopté un amendement tendant à supprimer l'article 37 quater (Evaluation des molécules innovantes).

Elle a adopté un amendement à l'article 39 (Suivi des dépenses hospitalières), tendant à supprimer la consultation de l'observatoire de l'hospitalisation publique et privée avant le déclenchement de la procédure de régulation infra-annuelle des tarifs des prestations hospitalières.

Après les interventions de M. Marc Massion et de Mme Nicole Bricq, elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article 39, afin de supprimer l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée.

La commission a ensuite adopté trois amendements à l'article 41 (Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux) :

- le premier afin de préciser les missions de l'agence ;

- les deux autres ayant une portée rédactionnelle ou de coordination.

Après les interventions de Mme Michèle André et de M. Jean-Pierre Fourcade, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 50, afin d'améliorer l'information donnée par le professionnel de santé au patient, en permettant à celui-ci une meilleure comparaison des devis médicaux.

MM. Philippe Adnot et Serge Dassault ont fait part de leurs réserves sur les dispositions de l'article 61 (Suppression des dispositifs de mise à la retraite d'office des salariés).

A l'article 67 (Dotations versées aux « fonds amiante »), après l'intervention de M. Serge Dassault, elle a adopté, à l'unanimité, un amendement tendant à maintenir la contribution à la charge des entreprises, versée au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

La commission a alors émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, ainsi amendé.

PJLF pour 2009 - Mission Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rendu hommage à M. Paul Girod, son prédécesseur dans la fonction de rapporteur spécial de cette mission, pour l'importance du travail accompli en la matière.

Elle a dressé un bilan de la politique immobilière mise en oeuvre par l'Etat depuis 2004, et en a signalé les avancées, notamment le développement des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), la mise en place des loyers « budgétaires », la création du conseil de l'immobilier de l'Etat et la réforme du service en charge des domaines, devenu France Domaine. D'importants progrès restent toutefois à réaliser. Ainsi, les outils de gestion doivent être consolidés, notamment le tableau général des propriétés de l'Etat (TPEG), dont elle a rappelé les critiques de la Cour des comptes quant à l'insuffisante qualité. Par ailleurs, elle a considéré que la gouvernance du système pouvait être améliorée, en particulier le rôle de France Domaine. Elle a également préconisé une plus forte intégration des opérateurs de l'Etat dans le champ de cette politique.

Elle a cependant relevé deux progrès acquis pour 2009. Le premier tient à la création, dans le projet de loi de finances, d'un programme dédié aux travaux d'entretien « lourd » de l'Etat, assurant la « traçabilité » budgétaire de ces opérations.

Un second progrès résulte de l'aménagement des règles d'intéressement des ministères aux cessions immobilières dont ils ont l'initiative. A compter de 2009, 15 % des produits de cession demeurant consacrés au désendettement, chaque ministère ne s'en verrait plus retourner que 65 %, contre 85 % actuellement. Les 20 % restant serviraient à constituer une réserve interministérielle pour financer des projets immobiliers que les ministères, individuellement, ne pourraient soutenir. Toutefois, elle a souligné qu'une bonne gestion immobilière ne pouvait se résumer à des opérations de vente.

Puis elle a présenté les crédits du compte spécial : ses recettes, correspondant aux cessions immobilières prévues, sont attendues au niveau, sans précédent, d'1,4 milliard d'euros. Toutefois, dans les conditions actuelles de marché, atteindre cet objectif reste aléatoire. Les cessions d'immeubles militaires, à elles seules, devraient s'élever à 1 milliard d'euros. Elle a donc émis des doutes quant à la possibilité de réaliser effectivement cet objectif.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer qu'un tel niveau de recettes serait d'autant plus difficile à atteindre que le Gouvernement avait prévu que les communes les plus fortement touchées par les restructurations de la défense bénéficieraient de cessions à l'euro symbolique des immeubles devenus inutiles à l'Etat.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que le ministère de la défense bénéficiait, par dérogation, d'un « droit de retour » intégral des produits de cessions d'immeubles militaires. En conséquence, seuls, 4,3 % du produit global des cessions immobilières de l'Etat en 2009 soit 60 millions d'euros devaient être affectés au désendettement.

Elle a jugé cette situation insatisfaisante dans le contexte d'un alourdissement de la charge de la dette de l'Etat liée à la conjoncture financière et économique. En conséquence, elle a proposé par amendement de porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat qui devrait être versée au désendettement, soit 210 millions d'euros, en intégrant à cet effort le produit des cessions militaires. Il s'agissait ainsi d'inviter le Gouvernement à réviser les règles actuellement fixées au niveau règlementaire.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le fondement juridique précis des règles d'affectation des recettes de cessions immobilières.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que cette ventilation résultait du régime de l'intéressement des ministères aux cessions, organisé au sein des projets annuels de performances. Sans avoir de valeur législative, ce régime constitue un engagement du Gouvernement, et il devrait être fixé dans une circulaire du Premier ministre, actuellement à l'état de projet, dont la publication était prévue prochainement.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'eu égard à son importance, le niveau des produits de cessions immobilières de l'Etat affectés à son désendettement devrait être déterminé par le Parlement.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que la conjoncture économique était peu propice aux ventes patrimoniales de l'Etat, et donc au désendettement public. A titre d'exemple, il a mentionné la faible contribution au désendettement de l'ordre de 150 millions d'euros que fourniraient vraisemblablement, en 2008, les cessions de participations financières de l'Etat. Il a fait part de son scepticisme quant aux possibilités que les cessions d'immeubles militaires conduisent, en 2009, à des produits à hauteur d'un milliard d'euros.

La commission a alors adopté deux amendements proposés par Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, concernant le compte spécial. Le premier amendement tend à porter à 15 % la part des cessions immobilières de l'Etat, en 2009, qui doivent être versées au désendettement, en intégrant à cet effort le produit des cessions militaires. Le second amendement vise à préciser l'appellation du programme « Dépenses immobilières », sous la forme de « Contribution aux dépenses immobilières ».

Puis, à l'initiative de M. Jean Arthuis, président, et de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 61 du projet de loi de finances, et tendant à consacrer l'affectation au désendettement d'une fraction minimum du produit des cessions immobilières de l'Etat.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » ainsi modifiés, ainsi qu'un amendement portant article additionnel après l'article 61.

Baux locatifs de l'Etat - Communication

Puis la commission a entendu une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur les baux locatifs de l'Etat.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que M. Paul Girod, alors rapporteur spécial, avait entrepris un contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, sur le thème de « l'Etat locataire ». En pratique, ce contrôle avait porté sur les baux supportés par l'Etat en Ile-de-France et, plus particulièrement, dans Paris.

Elle a tout d'abord fait état des éléments chiffrés établis à l'issue du contrôle.

En premier lieu, début mai 2008, 88 baux de l'Etat d'un montant individuel supérieur à 500.000 euros (hors taxes et hors charges), pris pour la location de bureaux, avaient été recensés en Ile-de-France. Ces baux représentaient un total de 240 millions d'euros de loyers annuels, pour une occupation globale de 543.500 m2, soit un loyer moyen de 2,7 millions d'euros et d'environ 440 euros/m2. Les cinq ministères supportant les baux les plus élevés en valeur absolue étaient :

- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (bail de 15,5 millions d'euros par an, à la Défense) ;

- le ministère de la défense (bail de 14,1 millions d'euros par an, à Bagneux) ;

- le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (bail de 11,3 millions d'euros par an, dans le XVe arrondissement de Paris) ;

- le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports (bail de 10 millions d'euros par an, dans le XIIIe arrondissement de la capitale) ;

- enfin, le ministère de la justice (bail de 9,6 millions d'euros par an, dans le XVe arrondissement).

Cependant, au plan du nombre d'implantations locatives, les principaux ministères étaient ceux du budget, des comptes publics et de la fonction publique (23 sites), de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales (12 sites), et de la justice (11 sites).

En second lieu, début juin 2008, 53 baux de l'Etat d'un montant individuel supérieur à 500.000 euros (hors taxes et hors charges), pour la location de bureaux, avaient été recensés à Paris, et classés selon l'importance du montant de loyer annuel rapporté à la surface occupée.

Sous cet aspect, les principaux ministères par le nombre d'implantations locatives sont ceux du budget, des comptes publics et de la fonction publique (11 sites) et de la justice (9 sites). Mais, alors que le ministère chargé du budget ne compte qu'un bail parmi les vingt plus onéreux, le ministère de la justice détient trois des cinq baux les plus onéreux au mètre carré, et quatre baux sur les dix plus onéreux. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a détaillé cette dernière liste.

Le ministère de la justice supporte les baux suivants :

- au titre de son administration centrale, deux baux : d'une part, boulevard de la Madeleine, dans le VIIIe arrondissement, un loyer de 1.088 euros/m2 (représentant 3,2 millions d'euros par an) ; d'autre part, quai André-Citroën, dans le XVe arrondissement, un loyer de 606 euros/m2 (représentant 9,6 millions d'euros par an) ;

- au titre de la Cour de cassation, boulevard Saint-Germain dans le VIe arrondissement, un loyer de 881 euros/m2 (4,2 millions d'euros par an) ;

- enfin, pour le pôle financier du TGI de Paris, situé rue des Italiens dans le IXe arrondissement, un loyer de 785 euros/m2 (5,1 millions d'euros par an). Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que les mauvaises conditions du renouvellement de ce loyer avaient fait l'objet d'une audition spécifique par la commission, le 9 avril 2008.

Le deuxième bail parisien de l'Etat le plus élevé au mètre carré est celui de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), rue Vivienne, dans le IIe arrondissement. Il s'agit d'un loyer de 972 euros/m2 (représentant 1,8 million d'euros par an).

La Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), logée dans un immeuble de la rue Saint-Georges, dans le IXe arrondissement locaux affectés aux services du Premier ministre, mais dont la MILDT occupe l'essentiel  supporte un loyer de 873 euros/m2 (1,8 million d'euros par an).

Le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, pour la préfecture de police, assume dans le IIIe arrondissement un loyer de 716 euros/m2 (2 millions d'euros par an).

Le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, pour son administration centrale, supporte dans le XIIIe arrondissement, avenue de France, le loyer de 707 euros/m2 apparaissant, par ailleurs, comme l'un des plus importants de l'Etat, en valeur absolue, en Ile-de-France (10 millions d'euros par an).

Le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pour sa direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, située place des Vins-de-France dans le XIIe arrondissement, acquitte un loyer de 648 euros/m2 (6,6 millions d'euros par an).

Enfin, le ministère de l'éducation nationale, rue Auber dans le IXe arrondissement, verse un loyer de 644 euros/m2 (1,1 million d'euros par an).

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le montant du bail de la Cour de justice de la République, représentant un loyer mensuel proche de 40.000 euros, avait également suscité ses interrogations, en qualité de rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics », quant à son coût au mètre carré. Par ailleurs, il a rappelé que les prises à bail décidées par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire avaient fait l'objet d'une audition spécifique par la commission, le 5 juin 2008.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, s'est encore attachée aux baux que supportent des autorités administratives indépendantes. En particulier, elle s'est interrogée sur l'implantation des services du Médiateur de la République, rue Saint-Florentin, dans le VIIIe arrondissement, soit l'un des quartiers les plus onéreux de la capitale. Le loyer correspondant s'élève à 563 euros/m2 et 1,7 million d'euros par an.

Sur la demande de M. Auguste Cazalet, elle a précisé que l'ensemble des 53 baux parisiens précités représentent, pour l'Etat, une charge totale annuelle de 160 millions d'euros de loyers annuels, pour une occupation globale de 330.600 m2, soit un coût moyen de 512 euros/m2.

Puis elle a dégagé les principaux enseignements que lui inspirait ce contrôle.

Elle a d'abord fait observer le coût très élevé, bien qu'il s'agisse des valeurs du marché, des loyers supportés par l'Etat. A ses yeux, la garantie d'une meilleure prise en compte des finances publiques, lors des prises à bail décidées par les différentes administrations, réside dans la mise en place d'un processus décisionnel et d'un suivi des baux plus centralisé et où le conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE) et France Domaine devraient être mis à même de remplir pleinement leurs fonctions.

Elle a rappelé qu'une procédure d'avis préalable du CIE avait été mise en place, en 2008, pour les opérations immobilières les plus significatives, notamment les prises à bail d'une valeur annuelle supérieure, hors taxes, à 1 million d'euros dans la région Ile-de-France ou à 0,5 million d'euros en province. Cependant, l'audition précitée du 9 avril 2008, relative aux conditions du renouvellement du bail du pôle financier du TGI de Paris, avait mis en relief les difficultés que le CIE avait rencontrées. Des avis négatifs, sur certaines opérations, n'avaient pas été suivis d'effet, l'institution avait été saisie dans des délais insuffisants pour que ses avis soient exploitables par l'administration, et elle s'était heurtée à des difficultés d'accès à une information exhaustive.

Selon Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, le bon fonctionnement du CIE est d'autant plus nécessaire, quant aux prises à bail de l'Etat, que cette instance examine non seulement le coût de ces opérations, mais aussi l'opportunité même du recours à un bail, par préférence à une acquisition en propriété. A cet égard, elle a fait état du principe selon lequel il n'est pas de bonne politique de maintenir durablement, dans un immeuble en location, un service de l'Etat à vocation pérenne. Toutefois, elle a admis que le respect d'une telle règle devait être apprécié au cas par cas, au regard des alternatives concrètes à un recours au bail.

Par ailleurs, elle a indiqué que M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, faisant suite aux préconisations du CIE et du Parlement, avait récemment décidé de mettre en place un dispositif de pilotage et de surveillance des baux conclus par l'Etat. Sous l'égide de France Domaine en liaison avec les administrations occupantes, ces baux doivent désormais faire l'objet d'un recensement et d'un examen suffisamment en amont, soit entre 18 et 24 mois avant leur échéance. Ce délai doit être mis à profit pour rechercher les solutions les mieux appropriées : résiliation du bail, recherche d'une nouvelle localisation (domaniale ou locative), ou renégociation du bail.

Elle a conclu en estimant que chaque administration, en cette matière, requérait une investigation particulière, qu'il revenait aux rapporteurs spéciaux de mener dans leurs secteurs de compétence respectifs.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean-Pierre Fourcade, prenant l'exemple des services de la police nationale, a relevé que certains ministères bénéficiaient, pour le logement de leurs services déconcentrés, de mises à disposition gratuites de la part des collectivités territoriales. D'autre part, il a estimé qu'un grand nombre des autorités administratives récemment créées étaient logées dans des conditions excessivement coûteuses.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a abondé en ce sens. Ainsi, elle a indiqué que les services de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) étaient installés rue Saint-Georges, dans le IXe arrondissement de Paris, pour un loyer de 570 euros/m2, représentant un coût d'1,3 million d'euros par an. Elle a également cité le cas du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), occupant une surface de 6.900 m2, quai André-Citroën dans le XVe arrondissement de la capitale, pour un loyer s'élevant également à 563 euros/m2, et dont le montant annuel représentait près de 3,9 millions d'euros.

Mme Michèle André, s'appuyant sur son expérience personnelle, a considéré que les services de l'Etat constituaient souvent un « public captif », pour les bailleurs, eu égard aux conditions d'urgence et aux critères de localisation spécifiques auxquels ils se trouvaient confrontés dans le choix de leur implantation immobilière.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait valoir que les récents progrès réalisés en direction d'une gestion plus rigoureuse du parc immobilier de l'Etat devraient conduire à limiter les décisions trop coûteuses, en incitant les administrations à la recherche de solutions alternatives.

M. Jean Arthuis, président, est donc revenu sur l'importance du contrôle du Parlement à cet effet.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, de sa communication à la rapporteure spéciale.

PJLF pour 2009 - Mission Sport, jeunesse et vie associative - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative » (et articles 77 et 78).

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a relevé tout d'abord une fracture de plus en plus nette entre les crédits du programme « Sport » proprement dit, qui profite de plus en plus au seul sport de haut niveau, et le Centre national de développement du sport (CNDS) qui aide au « sport pour tous » en contribuant au financement d'équipements sportifs locaux. Or, si les crédits du programme « Sport » progressent, pour financer notamment le droit à l'image collective (DIC), la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) ou l'indemnité pour absence de club résidant au Stade de France, ceux du CNDS choient de 21,8 %. Une telle évolution risque de limiter sérieusement l'action du CNDS et, donc, l'équipement harmonieux du territoire en équipements sportifs. Pourtant, la pratique sportive a aussi une dimension sociétale et une dimension de santé publique.

Puis M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que les crédits d'intervention du programme « Jeunesse et vie associative », qui servent à financer de nombreuses initiatives locales par les jeunes ou en faveur des jeunes ou des associations, devaient baisser de plus de 11 %. Or, les financements de l'Etat ont une double importance pour les individus ou les associations concernées, puisqu'ils permettent, d'une part, de « boucler des budgets » souvent serrés et, d'autre part, de leur octroyer une reconnaissance qui aide, par ailleurs, à obtenir d'autres financements.

Il a cité l'exemple de l'opération « Envie d'agir ! », qui permet à des jeunes, seuls ou en groupe, souvent issus de milieux défavorisés, de mener à bien des projets dans tous les domaines, dont les crédits sont en baisse de 66 % en 2009, revenant de 7,6 millions d'euros à 2,5 millions d'euros. Il a jugé cette forte diminution « profondément regrettable » et, afin de la limiter, il a proposé un amendement tendant à transférer 2 millions d'euros du programme « Sport » (action n° 2) vers le programme « Jeunesse et vie associative » (action n° 2). Il a déclaré que le gage proviendrait d'économies réalisées en renforçant la réforme du DIC, dont le coût est supporté par l'action n° 2 du programme « Sport », dans le cadre de l'article 78 du projet de loi de finances.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ajouté, qu'au bénéfice de l'adoption de cet amendement, il ne s'opposerait pas à l'adoption des crédits de la mission, dont il a déploré cependant le caractère « punitif » à l'égard du sport de masse, de la jeunesse et de la vie associative.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les deux articles rattachés à la mission.

Sur l'article 77, relatif aux droits et obligations du CNDS, il a déclaré qu'il ne faisait que procéder à une régularisation purement technique, proposant, de ce fait, de l'adopter sans modification.

Au sujet de l'article 78, relatif à un aménagement du DIC, il a rappelé les conclusions du rapport d'information n° 255 (2007-2008) qu'il a publié en avril 2008 à l'issue d'un contrôle budgétaire sur cette question. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004, les sociétés sportives peuvent bénéficier d'une exonération de charges sociales sur 30 % des rémunérations qu'elles versent aux sportifs, au titre du DIC. Ce dispositif ne s'applique qu'au-dessus d'un plancher qui ne peut être inférieur au double du plafond fixé par décret pris en application de l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire pour la part de la rémunération des intéressés qui dépasse 5.546 euros bruts par mois. Le programme « Sport » doit rembourser à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) les cotisations non perçues, raison pour laquelle une ligne de 26 millions d'euros est inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009, qui représente 12 % des crédits du programme.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a estimé que l'efficacité du DIC était « sujette à caution ». Alors qu'il a été instauré afin de permettre aux clubs, en particulier de football, de concurrencer leurs principaux homologues européens, il ne représente en général que 3 % de leur budget. A titre de comparaison, l'écart de recettes entre le Real Madrid et le club français le plus riche, l'Olympique lyonnais, est de l'ordre de 200 millions d'euros et il ne saurait revenir aux finances publiques de compenser une telle différence. Dès lors, si la question de la compétitivité du football français est un problème réel, seules, des solutions plus structurelles peuvent y répondre, comme la rénovation des stades, un réflexion sur le modèle économique du football, ou une harmonisation européenne en matière de contrôle financier.

Dès lors, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que l'article 78 du projet de loi de finances ne répondait pas au problème posé par le DIC. En effet, il est proposé de remonter le plancher de rémunération au-delà duquel s'applique le DIC du double au quadruple du plafond de la sécurité sociale (soit 11.092 euros bruts par mois). Cela aboutirait à pénaliser les disciplines les moins dotées et les clubs les plus faibles sans limiter vraiment la dépense publique, le risque principal de dérive résidant dans l'inflation des salaires des sportifs les mieux rémunérés.

En conséquence, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a proposé d'en revenir aux conclusions de son rapport d'information précité en plafonnant le DIC à un niveau « raisonnable » pour le sport professionnel, soit 15 fois le plafond de la sécurité sociale, c'est-à-dire 41.595 euros bruts par mois, qui correspond au salaire moyen des footballeurs de Ligue 1 pendant la saison 2007/2008. Il a, de plus, proposé de limiter la durée de ce dispositif à un peu plus de 3 ans, jusqu'au 30 juin 2012. Enfin, il a suggéré de conserver les dispositions de l'article 78 relatives aux informations que l'ACOSS doit transmettre au ministère pour justifier la dépense, ayant lui-même constaté le manque d'information actuellement disponible lors de son contrôle budgétaire.

Il a estimé que l'adoption de cet amendement à l'article 78 permettrait de réaliser, dès 2009, des économies permettant de gager l'amendement portant sur les crédits de la mission afin d'abonder l'opération « Envie d'agir ! », à hauteur de 2 millions d'euros.

MM. Jean Arthuis, président, et Marc Massion se sont félicités d'une telle initiative.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant sur les crédits présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ainsi modifiés. Elle a ensuite adopté l'article 77 sans modification, et l'article 78 avec modification.

Contrôle budgétaire - Institut national du sport et de l'éducation physique - Communication

Enfin la commission a entendu une communication de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé que l'INSEP est le principal institut de formation des sportifs d'élite français, dans de nombreuses disciplines olympiques. A la rentrée sportive de 2008, 567 sportifs de haut niveau doivent être accueillis par l'INSEP, qui compte 128 entraîneurs permanents, 52 enseignants - formateurs, 20 chercheurs, 80 personnels médicaux et para-médicaux, ainsi que 316 agents. La contribution de l'Institut aux succès du sport français reste forte, puisqu'aux Jeux olympiques de Pékin, 21 médailles françaises sur 40 ont été obtenues par des sportifs qui se sont entraînés ou formés à l'INSEP.

Il a indiqué qu'il avait effectué son déplacement sur le chantier de rénovation de l'INSEP en compagnie de M. Henri Nayrou, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale. A cette occasion, les deux rapporteurs spéciaux ont entendu les responsables de l'INSEP et du groupement « Sport Partenariat », partenaire privé de l'Etat pour une partie du chantier. En complément, le rapporteur spécial a reçu des représentants du personnel de l'INSEP et il s'est fait communiquer divers documents, dont le contrat liant l'Etat au groupement.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné l'impérieuse nécessité de la rénovation de l'INSEP. Ainsi le précédent gouvernement, qui a lancé l'opération, a divisé le chantier en 2 parties :

- une partie dédiée aux installations sportives, dite partie « Sud », dont la maîtrise d'ouvrage est publique ;

- une partie dédiée aux aspects extra-sportifs (hébergement, restauration, maintenance et autres services), dite partie « Nord », qui fait l'objet d'un partenariat public-privé (PPP).

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a constaté que le chantier avançait normalement, la livraison du dernier bâtiment de la partie « Nord » étant toujours prévue pour le début du mois de janvier 2010 et l'achèvement complet des travaux de la zone « Sud » devant également intervenir en 2010.

Il a relevé que les coûts des chantiers semblaient, enfin, à peu près stabilisés, mais que l'écart avec la prévision initiale était significatif : + 39 % pour la partie « Sud », et + 48 % pour la partie « Nord ». Sur la partie faisant l'objet d'un PPP, il a déclaré que l'Etat devrait verser 3 loyers au groupement « Sport Partenariat » pour le rembourser et le rémunérer :

- un loyer représentant le montant des travaux et frais connexes ;

- un loyer pour alimenter un compte de provision pour le gros entretien et le maintien du patrimoine ;

- un loyer pour rémunérer la prestation de services (entretien, maintenance, restauration, hôtellerie, espaces verts, déchets, lingerie, conciergerie, sécurité incendie).

Il a précisé que globalement, le montant total des loyers devait s'élever à 11,196 millions d'euros par an.

Il a relevé que, pour chacune des prestations, le groupement « Sport Partenariat » était soumis au régime de l'obligation de résultat avec des objectifs chiffrés. Il a également précisé que chaque manquement aux obligations faisait l'objet d'une pénalité financière qui diminuait d'autant les loyers de l'Etat.

En ce qui concerne le personnel, il a relevé que l'INSEP était confronté à la question du reclassement des personnels techniques qui effectuaient les tâches aujourd'hui dévolues au groupement « Sport Partenariat ». Sur 119 personnels concernés, 107 situations ont été résolues avant le début du mois de septembre 2008 et il reste donc 12 cas à traiter.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a conclu cette présentation par deux interrogations :

- la première concerne les tarifs pratiqués par l'INSEP. En effet, à l'occasion de sa rénovation, l'INSEP va procéder à une révision tarifaire se traduisant par une augmentation des prix facturés à de nombreuses fédérations utilisatrices. Dès lors, le ministère devra veiller ce que lesdites fédérations puissent faire face à ces augmentations, par exemple, en majorant en conséquence leur subvention ;

- la seconde porte sur l'avenir même de l'INSEP, à l'heure où des structures privées prétendent former des champions avec des « moyens de pointe ». Dans ce contexte, la « valeur ajoutée » de l'INSEP pourrait résider dans une meilleure prise en compte de la dimension humaine des jeunes champions.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a donc émis le souhait de poursuivre ses travaux en ce sens dans les mois à venir afin de pouvoir présenter en 2009 une nouvelle communication devant la commission.

M. Jean Arthuis, président, a salué l'initiative des rapporteurs spéciaux de l'Assemblée nationale et du Sénat d'organiser un déplacement conjoint pour leurs travaux de contrôle. Il y a vu une démarche tout à fait prometteuse.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné que les structures d'entraînement privées s'intéressaient, avant tout, à un petit nombre de sportifs d'élite déjà confirmés.

Puis, répondant à M. Marc Massion, il a confirmé que l'INSEP accueillait également des sportifs handicapés, une partie des travaux de rénovation visant, d'ailleurs, à en améliorer l'accessibilité.

La commission a alors donné acte de sa communication au rapporteur spécial.

Mission commune d'information - Dépendance et création d'un cinquième risque - Désignation d'un membre

Enfin, la commission a procédé à la désignation de Mme Michèle André, en remplacement de M. Michel Moreigne, ancien sénateur, en qualité de membre de la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création d'un cinquième risque.

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité civile - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

Après avoir relevé que la saison des feux de l'année 2007 n'a touché qu'une superficie de 6.440 hectares, inférieure au quart de la moyenne établie sur les dix dernières années, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a souligné l'efficacité de la sécurité civile française, avérée par ses nombreuses interventions à l'étranger en 2008, notamment en Inde et en Chine.

Il s'est félicité, par ailleurs, de la création d'indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours, qui devrait permettre, à partir de 2009, de mettre en place une stratégie transversale de la performance au sein des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Il a cependant regretté que le périmètre de la mission reste inchangé, malgré les préconisations de la révision générale des politiques publiques (RGPP), en rappelant qu'elle était artificiellement divisée en deux programmes pour un périmètre budgétaire de moins de 500 millions d'euros.

Il a comparé ce montant avec les 5,3 milliards d'euros de dépenses des SDIS en 2007, qui, avec une hausse prévisionnelle de 6,15 % en 2008 représentaient donc plus de dix fois celui de la mission.

Il a précisé que la part des départements dans les recettes de fonctionnement des SDIS continuait à s'accroître, avec plus de deux milliards d'euros en 2008.

Il a également regretté la diminution de 12,8 % des crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS (24,4 millions d'euros en AE et en CP). Parallèlement à cette baisse continue - en trois ans les crédits du FAI ont été divisés par 3 - les SDIS sont demandeurs de davantage d'aides à l'investissement, notamment pour la mise en place de l'infrastructure nationale partagée des transmissions.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a affirmé qu'il convenait de modifier les règles d'utilisation des crédits du FAI afin qu'ils profitent réellement aux SDIS.

Il a constaté que les crédits de la mission pour 2009 étaient en diminution de 38,4 % en AE et en augmentation d'1,6 % en CP et que cette baisse faisait suite à la passation de nouveaux marchés pluriannuels de maintenance des aéronefs en 2008.

Il a apprécié, dans le cadre de la priorité définie en faveur de la lutte contre les feux de forêts, que la dotation des colonnes de renfort ait été pratiquement doublée, à 3,26 millions d'euros, afin de remédier à la sous-budgétisation des exercices précédents.

Constatant, malgré une diminution de 46 emplois, une augmentation de 5 % des dépenses de personnel, il a affirmé être vigilant quant au risque d'un retour aux surbudgétisations caractéristiques des années passées.

Il a évoqué ensuite les difficultés de cession de l'ancien site de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) à Nainville-les-Roches, parallèlement à des coûts de maintenance particulièrement élevés : 440.000 euros pour 14 mois. Il a donc souhaité que l'Agence France Domaine s'investisse afin de conclure rapidement, et à des conditions favorables, cette cession.

Présentant la programmation triennale 2009-2011, il est revenu sur la rationalisation annoncée de l'implantation, de l'utilisation et des fonctions support des flottes d'hélicoptères de la sécurité civile, de la gendarmerie et de la police nationales, en précisant que cette mutualisation pourrait être élargie au SAMU.

Il a observé, par ailleurs, que 35,2 millions d'euros seraient consacrés à l'achat de trois hélicoptères pour la Martinique et La Réunion, dans le cadre de la redéfinition du format des forces armées outre-mer entre la gendarmerie et la sécurité civile.

Enfin, M. Claude Haut, rapporteur spécial a apprécié qu'en lien avec le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la composante contre-terroriste soit renforcée en équipements contre la menace nucléaire, radiologique, bactériologique et chimique (NRBC) avec 2 millions d'euros de crédits en 2009.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Eric Doligé s'est étonné de la différence de maîtrise de l'évolution des coûts, constatée entre les SDIS et la sécurité civile. Il a également demandé si la mise à disposition de formateurs à l'ENSOSP était bien remboursée aux SDIS.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a suggéré qu'il était plus aisé de gérer une administration dix fois moins importante que l'autre, que les statuts des personnels étaient différents (militaires pour les uns, fonction publique territoriale pour les autres) et que les SDIS devaient supporter quasiment à eux seuls les coûts d'investissement.

Concernant les formateurs de l'ENSOSP, il a précisé que les mises à disposition faisaient l'objet d'un reversement des coûts de personnel à leur service d'origine.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est inquiété du mode de financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et du bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM).

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a expliqué que le ministère de l'intérieur contribuait à hauteur de 25 % au budget de la BSPP et que la ville de Marseille bénéficiait d'un reversement de la part des infrastructures utilisatrices, telles que le port et l'aéroport, dans une proportion légèrement inférieure à 20 % du coût du BMPM pour la ville.

A l'invitation du rapporteur spécial, la commission a alors décidé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sécurité civile ».

PJLF pour 2009 - Mission Culture - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la mission continuait à être partagée en trois programmes, tandis que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » qui leur était associé disparaît, en vertu de l'article 22 du projet de loi de finances.

Il a indiqué que les crédits de la mission s'élevaient à 2,841 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,782 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), complétés de :

- 55,83 millions d'euros en AE et 42,19 millions d'euros en CP, par des fonds de concours, bénéficiant essentiellement aux dépenses d'investissement du programme 175 « Patrimoines »,

- et 55 millions d'euros en AE et CP, par un financement, issu des recettes de cession du patrimoine immobilier de l'Etat provenant du CAS « Gestion du Patrimoine immobilier de l'Etat », soit 20 millions d'euros pour le Centre des monuments nationaux (CMN), 20 millions d'euros pour les écoles d'architecture, 9,3 millions d'euros pour l'Opéra de Paris et l'Etablissement public du parc et de la grande Halle de la Villette, et 5,7 millions d'euros pour le Grand auditorium à la Villette.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a par ailleurs indiqué que la mission « Culture » employait 29.104 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), dont 11.130 pour le ministère, et 17.874 pour les établissements publics. Les dépenses fiscales bénéficiant au secteur culturel s'élèvent à 1,2 milliard d'euros, dont 500 millions d'euros rattachés à la mission « Culture » et 700 millions d'euros affectés aux grands opérateurs culturels.

Il a ensuite noté que, depuis le projet de loi de finances pour 2008, les « bleus budgétaires » contenaient des tableaux de suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement. Ils présentent la soutenabilité de la politique publique. Il a précisé qu'en 2008, 6,5 % des crédits de la mission « Culture » servaient à couvrir des engagements antérieurs à 2008. En 2009, cette proportion s'élèvera à 11 %, soit un quasi-doublement. Il a observé qu'à la fin de l'année 2009, les engagements pris et non couverts atteindront 1.559 millions d'euros, pour 2.790 millions d'euros ouverts au titre de la mission. Il a ajouté que, pour le programme « Patrimoines », 22,66 % des crédits ouverts en 2009 serviraient à financer des engagements antérieurs. Le solde des engagements non couverts par des crédits de paiement à la fin de 2009 sera donc supérieur au montant des crédits ouverts en 2009.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a également noté que la contrainte de soutenabilité était moins forte pour les deux autres programmes de la mission, puisque la part des crédits ouverts en 2009 et consacrés aux engagements antérieurs est de 3,28 % pour le programme 131 « Création » et de 2,77 % pour le programme 224 « Transmission des savoirs ».

Il s'est interrogé sur la capacité du ministère à honorer, à l'avenir, les engagements déjà pris. Il a noté que le coût du ralentissement de la couverture des engagements, que prévoyait le projet de loi de finances pour 2009, pourrait être lourd pour l'Etat avec d'éventuelles pénalités contractuelles, et pour les créanciers du ministère, c'est-à-dire par les entreprises et les collectivités territoriales. M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a alors indiqué qu'il présenterait un amendement de réduction des autorisations d'engagement de moitié afin d'ouvrir un large débat sur cette question.

Il s'est demandé s'il ne faudrait pas ajouter à la contrainte de soutenabilité les engagements prévus par les contrats Etat-régions, soit 250 millions d'euros, et les besoins d'investissements inéluctables du ministère et de ces opérateurs. Il a cité à titre d'exemple la réalisation du Grand auditorium de la Villette appelé encore « Philharmonie de Paris », déclaré prioritaire par le Président de la République lors de l'inauguration de la Cité de l'architecture et du patrimoine.

Il a estimé que, compte tenu du contexte budgétaire et financier contraint et du montant des engagements non couverts, il conviendrait, au cours des prochaines années, de ne réaliser aucun grand projet de construction d'équipement culturel. Il a considéré que la gestion des engagements antérieurs à 2009 était suffisamment contraignante et que s'y ajoutait encore le besoin d'entretien des monuments historiques. Il a cité le rapport sur l'état du parc monumental français, prévu par l'article 90 de la loi de finances pour 2007, qui avait évalué le besoin d'investissement global à 2 milliards d'euros pour les 5 ans à venir, soit 400 millions d'euros par an.

Il a rappelé que la construction de la « Philharmonie de Paris » coûterait 204 millions d'euros hors taxe, les coûts supplémentaires de fonctionnement de l'association porteuse du projet n'étant, pour leur part, pas évalués. Il a indiqué que le financement du projet devait être partagé entre l'Etat, soit 45 %, la ville de Paris, soit 45 %, et la région, soit 10 %. La part de l'Etat s'élèverait donc à 91,8 millions d'euros. Il a souligné que le projet de loi de finances pour 2009 avait alloué 139,97 millions d'euros à cet investissement, soit 48,17 millions d'euros supplémentaires, apparemment destinés au « financement de la procédure de dialogue compétitif », dans l'hypothèse du recours à un partenariat public-privé. Les 48 millions d'euros supplémentaires correspondraient au « montant de marge de promotion à destination du partenaire ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ajouté qu'il avait demandé des éclaircissements sur les modalités de financement de ce nouvel équipement culturel, validé par le Conseil de modernisation des politiques publiques chargé de mettre en oeuvre la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il a indiqué que le financement du plan de modernisation des écoles d'architecture atteignait 157,93 millions d'euros, et a observé que 35 % des crédits alloués à ce plan provenait du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il s'est demandé quelles cessions immobilières venaient nourrir le compte d'affectation spéciale permettant ces financements qui dépassent la dotation budgétaire initiale de la mission « Culture ».

Il s'est demandé si la présente mission pourrait bénéficier, à l'avenir, comme le souhaitait la ministre de la culture et de la communication, de l'affectation d'une recette fiscale pérenne issue de l'extension des activités de la Française des jeux à Internet.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné l'effort particulier en faveur des monuments appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés, soit 103,51 millions d'euros. Il a relevé que les entreprises spécialisées dans l'entretien et la restauration des monuments historiques avaient besoin d'une visibilité à moyen terme sur les crédits consacrés à leur secteur, afin de veiller au renouvellement de leurs ouvriers spécialisés, dont certains pourraient être, à la manière japonaise, qualifiés de « trésors vivants ».

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean-Pierre Fourcade a demandé si des crédits étaient inscrits au projet de loi de finances pour 2009 afin d'installer une annexe du Centre Pompidou dans les sous-sols du Palais de Tokyo. Il s'est déclaré favorable à l'utilisation de ces surfaces d'exposition par des artistes vivants, plutôt que par des collections déjà constituées.

Il a également souhaité savoir si le rapporteur spécial avait connaissance d'une liste de parcs et monuments historiques qui pourraient être transférés aux collectivités territoriales qui en feraient la demande. Il a rappelé que le transfert du parc de Saint-Cloud entraînerait d'importants frais de restauration de voirie. Il s'est interrogé sur le financement de tels travaux avant le transfert de propriété.

Enfin, il s'est demandé si des crédits étaient alloués en 2009 à l'aménagement de l'Ile Seguin.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que l'idée de transférer la propriété de certains monuments historiques aux collectivités territoriales faisait partie des propositions qu'il avait présentées dans le cadre de son rapport d'information intitulé « 51 mesures pour le patrimoine monumental ». Il a souligné que la logique de ce transfert n'était pas seulement financière, mais correspondait à une conception « civique » de l'entretien du patrimoine dont seraient responsables l'Etat, les collectivités territoriales, et tout citoyen. Il a indiqué qu'une commission présidée par M. René Rémond avait dressé une liste des monuments qui pouvaient être transférés aux collectivités territoriales, tenant compte de leur caractère national et de leur rentabilité. Le château du Haut-Koenigsbourg est, à ce jour, l'un des seuls monuments à avoir été pris en charge par une collectivité territoriale.

Il a observé que le projet de loi de finances pour 2009 ne prévoyait pas de crédits spécifiques pour l'aménagement des sous-sols du Palais de Tokyo ou de l'Ile Seguin.

M. Jean-Claude Frécon a relevé que, dans l'exercice de ses fonctions, il avait connu un phénomène financier semblable à celui qui paraît toucher la mission « Culture ». Le retard de consommation des crédits ouverts dans l'année empêchait de couvrir les engagements contractés et se traduisait par un important montant de reports de crédits d'une année sur l'autre. Il s'est demandé si un « cercle vicieux » similaire ne s'était pas mis en place dans le secteur culturel, comme tendait à le prouver le fait que les crédits ne soient notifiés que tardivement aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC), avant d'être répartis par le conservateur régional des monuments historiques (CRMH).

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a craint que le phénomène marquant la mission « Culture » ne soit d'une plus grande ampleur, car l'écart entre les crédits de paiement ouverts et les engagements déjà contractés ne cesse de croître.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué qu'on pourrait alors bientôt parler d'une sorte de « dette de la culture ».

M. Pierre Jarlier s'est déclaré surpris de constater que de nouveaux investissements culturels de grande ampleur, tel que le Grand auditorium de la Villette, étaient prévus par le projet de loi de finances pour 2009, alors que la dotation budgétaire allouée aux monuments historiques était inférieure d'environ 120 millions d'euros aux besoins constatés.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, partageant l'analyse de son collègue, a rappelé que le Conseil de modernisation des politiques publiques avait rendu un avis favorable à la réalisation de la « Philharmonie de Paris ».

M. Jean-Claude Frécon s'est également inquiété de la faiblesse des crédits consacrés aux monuments historiques, rappelant que l'entretien coûte souvent moins cher que la restauration.

La commission a alors adopté un amendement visant à réduire de moitié les autorisations d'engagement de la présente mission.

La commission a ensuite adopté les crédits de la mission « Culture » ainsi modifiés.

PJLF pour 2009 - Mission Conseil et contrôle de l'Etat - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur le compte spécial « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a souligné l'originalité de cette mission comportant trois programmes indépendants : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique, social et environnemental » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

Elle bénéficie de 548,5 millions d'euros de crédits de paiement, dont plus de 81 % correspondent à des frais de personnel.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentent plus de 55 % des crédits de la mission, ceux de la Cour des comptes et des autres juridictions financières environ 38 %, tandis que ceux attribués au Conseil économique, social et environnemental (CESE) pèsent moins de 7 %.

Il a observé que les crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » augmentaient de 14,8 % par rapport à 2008, avec 305,4 millions d'euros en crédits de paiement. Il a expliqué cette importante progression par le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile, à compter du 1er janvier 2009, au programme.

Il s'est félicité de la stabilisation des frais de justice, confirmée en 2009 (8,8 millions d'euros).

Il a souligné la situation critique des juridictions administratives d'Ile-de-France qui devront faire face, à court terme, à de véritables « goulots d'étranglement ». A ce titre, la création en 2009 d'un nouveau tribunal administratif (TA) en Seine-Saint-Denis, pour un coût de 700.000 euros en crédits de fonctionnement et d'1,5 million d'euros en crédits d'investissement, pourrait apporter une solution.

Il a rappelé que, si la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) fixait aux juridictions l'objectif de ramener leur délai de jugement à un an, celui-ci n'était pas encore atteint puisque le délai était aujourd'hui de un an et deux mois devant les TA, et d'un an, un mois et quinze jours devant les cours d'appel. Seul le Conseil d'Etat présente un délai moyen inférieur à un an : dix mois en 2008.

S'agissant du programme « Conseil économique, social et environnemental », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a remarqué qu'en dépit de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vè République, qui a enrichi les attributions de l'ancien Conseil économique et social (CES), devenu CESE, les finalités du programme demeuraient inchangées.

Il a constaté, pour s'en féliciter, que ce programme connaissait une faible progression de ses crédits (+ 1,38 %) et qu'il s'élevait, pour 2009, à 36,9 millions d'euros, en dépit d'un enrichissement de ses missions.

Il a ajouté que, par nature, une assemblée consultative se prêtait mal à la mesure de la performance et souligné que les indicateurs avaient fait l'objet d'améliorations, conformément aux préconisations faites par la commission.

En outre, il a insisté sur certains problèmes pratiques induits par ce changement de dénomination et indiqué qu'il engagerait, début 2009, une mission de contrôle sur la mise en oeuvre de la réforme du CESE.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a, ensuite, indiqué que, si le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » voyait ses dépenses de fonctionnement diminuer de 6 %, les crédits d'investissement augmentaient de 20 % en crédits de paiement et de 228 % en autorisations d'engagement, essentiellement sous l'influence d'opérations immobilières au Palais Cambon et dans les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC).

Il a constaté que, pour 2009, le plafond d'emploi autorisé était fixé à 1.841 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une augmentation d'un seul ETPT, alors que les dépenses de personnel augmentaient pourtant de 11,7 millions d'euros, soit une hausse très sensible de 7,4 %.

Il a relevé qu'au sein de ce programme, l'une des principales réflexions concernait le maillage du territoire par les juridictions financières, et que cette réflexion devrait nécessairement être menée en concertation avec les élus locaux et dans le respect des territoires.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a donc proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits de la mission. Il s'est également félicité de la qualité des réponses au questionnaire budgétaire et de l'accueil qui lui avait été réservé lors de ses entretiens avec les trois responsables de programme.

Un débat s'est alors instauré.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur le contenu du « rapport » commandé à la Cour des comptes par l'Assemblée nationale sur ses comptes.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que le Premier président avait attiré son attention sur la différence de nature existant entre la certification et le contrôle et qu'il avait estimé que le Sénat avait tout intérêt à solliciter la Cour des comptes pour certifier ses comptes.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur la différence entre certification et contrôle et s'est interrogé sur la faculté de la Cour des comptes de certifier la sincérité et la régularité de comptes qu'elle n'aurait pas contrôlés.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial a précisé que la certification des comptes du Sénat avait été confiée, avec l'aide du Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables, à deux cabinets d'audit indépendants.

Constatant que la procédure choisie par la Cour des comptes pour certifier ses propres comptes était remarquablement proche de celle choisie par le Sénat, puisqu'elle recourait, elle aussi, au Conseil supérieur de l'ordre des experts comptables, sans toutefois faire appel aux cabinets d'audits, M. Jean Arthuis, président, a observé qu'il n'y avait donc aucune raison pour la commission de mettre en doute la sincérité des comptes de la Cour des comptes.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Jeudi 6 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Programmation des finances publiques - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 55 (2008-2009) de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.

La commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

PREMIERE PARTIE :

Question préalable

 

25

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article premier

Objet de la programmation pluriannuelle des finances publiques

10

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Chapitre 1er : Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques

11

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 3

Approbation du rapport annexé à la présente loi

12

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Chapitre II : L'évolution des dépenses publiques

Article 4A

Evolution des dépenses publiques en volume pour la programmation de 1,1 % en moyenne annuelle

13

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 4

Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat

14

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 5

Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

15

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 6

Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales

23

Mme Nicole Bricq

Défavorable

   

16

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

   

24

Mme Nicole Bricq

Défavorable

Article 7

Norme annuelle d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie

17

M. Guy Fischer

Défavorable

Chapitre III - La maîtrise des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale

Article 8

Affectation des surplus des impositions de toute nature à la réduction du déficit du budget de l'Etat

18

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 9

Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale

19

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 10

Encadrement des « niches » fiscales et sociales

20

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Chapitre IV : La mise en oeuvre de la programmation

Article 11

Suivi des « niches » fiscales et sociales

21

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Article 12

Bilan annuel et mesures correctives éventuelles

22

Mme Marie-France Beaufils

Défavorable

Programmation des finances publiques - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen des amendements sur le projet de loi n° 55 (2008-2009) de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.

La commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

PREMIERE PARTIE :

Chapitre 1er : Les objectifs généraux des finances publiques

Article 2

Objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques

26

Gouvernement

Favorable

 

27

Gouvernement

Favorable

Article 3

Approbation du rapport annexé à la présente loi

33

Gouvernement

Favorable

   

34

Gouvernement

Favorable

   

35

Gouvernement

Favorable

   

36

Gouvernement

Favorable

   

37

Gouvernement

Favorable

   

38

Gouvernement

Favorable

   

39

Gouvernement

Favorable

   

40

Gouvernement

Favorable

   

41

Gouvernement

Favorable

   

42

Gouvernement

Favorable

   

43

Gouvernement

Favorable

   

44

Gouvernement

Sagesse

Chapitre II : L'évolution des dépenses publiques

Article 4

Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat

28

Gouvernement

Favorable

Article 5

Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

29

Gouvernement

Favorable

Article 6

Evolution des prélèvements sur recettes et des crédits affectés aux collectivités territoriales

30

Gouvernement

Favorable

Chapitre III - La maîtrise des recettes de l'Etat et de la sécurité sociale

Article 9

Encadrement des mesures nouvelles relatives aux impôts, cotisations et contributions sociales affectés au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale

31

Gouvernement

Favorable

   

32

Gouvernement

Favorable