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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 25 novembre 2008

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président-

Mission d'information - Mayotte - Examen du rapport pour information

Au cours d'une première séance qui s'est tenue le matin, la commission a examiné le rapport de MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat, Yves Détraigne et Mme Michèle André sur leur mission d'information à Mayotte effectuée du 1er au 6 septembre 2008.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, rappelant que Mayotte était devenue française en 1841, a expliqué que cinq années plus tard l'ordonnance royale du 9 décembre 1846 avait aboli l'esclavage dans l'archipel, si bien que l'appartenance à la France était devenue synonyme de liberté pour la très grande majorité des Mahorais. Relevant qu'à l'inverse de la plupart des collectivités d'outre-mer, Mayotte aspirait à un rapprochement avec le droit métropolitain, il a précisé que la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer avait avancé à 2008 la possibilité pour le conseil général de Mayotte de demander à accéder au statut de département et région d'outre-mer. Lors du conseil des ministres du 23 janvier 2008, le Gouvernement a proposé d'avancer vers une départementalisation adaptée et progressive en fonction du choix fait par les Mahorais lors d'une consultation. Au cours de sa séance du 18 avril 2008, le conseil général de Mayotte a adopté à l'unanimité une résolution demandant que l'archipel accède au régime de département et région d'outre-mer.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a indiqué que lors d'un déplacement à Mayotte le 27 septembre 2008, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait annoncé que la consultation sur la question de la départementalisation de Mayotte aurait lieu en mars 2009. Il a rappelé que la mission d'information de la commission des lois qu'il avait conduite dans l'archipel du 1er au 6 septembre 2008 était le troisième déplacement de la commission à Mayotte en huit ans, une mission s'y étant rendue, sous la présidence de M. José Balarello, en janvier 2000, puis en avril 2001 avant la discussion du projet de loi relatif à Mayotte.

Soulignant que la départementalisation était une revendication historique, il a relevé que l'archipel des Comores avait obtenu le statut de territoire d'outre-mer en 1946, le Conseil général imposant alors aux Mahorais des restrictions de crédits, un sous-équipement et le transfert du chef-lieu de Dzaoudzi à Moroni (Grande Comore).

Depuis cette époque, la crainte d'une hégémonie des îles plus peuplées structure l'action des autorités politiques de Mayotte, la départementalisation étant revendiquée à compter de 1958 comme le moyen d'ancrer le plus solidement possible l'archipel au sein de la République française.

Il a indiqué que lors du scrutin d'autodétermination du 22 décembre 1974, les îles de la Grande Comore, d'Anjouan et de Mohéli s'étaient prononcées à une quasi unanimité pour l'indépendance tandis que les Mahorais avaient choisi, à 63,82 % des suffrages exprimés, le maintien dans la République française. Les Comores ayant ensuite proclamé unilatéralement leur indépendance, deux consultations ont été organisées à Mayotte, la première aboutissant à un vote presque unanime en faveur du maintien de Mayotte dans la République (99,4 % des suffrages exprimés), la seconde conduisant au rejet du statut de territoire d'outre-mer (97,47 % des suffrages exprimés) alors que 79,59 % des votants avaient déposé un bulletin « sauvage » exprimant le souhait de voir Mayotte doté du statut de département d'outre-mer.

Il a rappelé qu'après la loi du 24 décembre 1976, créant à Mayotte une collectivité territoriale au statut sui generis provisoire, la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte avait repris les dispositions de l'accord sur l'avenir de Mayotte approuvé par la population en juillet 2000. Indiquant que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 avait ensuite inscrit Mayotte à l'article 72-3 de la Constitution, il a précisé que depuis le renouvellement du conseil général de 2004, le président de cette assemblée était l'autorité exécutive de la collectivité départementale, le contrôle a priori des actes du conseil général par le représentant de l'Etat ayant été supprimé après le renouvellement de 2008.

Il a expliqué que l'actualisation du statut de Mayotte en 2007 entrainait depuis le 1er janvier 2008 l'application de plein droit des lois et règlements, sauf dans les domaines de la fiscalité, de la propriété immobilière et de l'urbanisme, de la protection sociale, du droit syndical, du droit du travail, de l'entrée et du séjour des étrangers, ainsi que des finances communales.

Considérant que selon M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, sénateur de Mayotte, les Mahorais fêtaient en 2008 le cinquantième anniversaire de leur aspiration à la départementalisation, M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a souligné que l'évolution statutaire représentait pour la population de Mayotte la garantie de pouvoir vivre dans un Etat de droit et dans une société démocratique.

Estimant que Mayotte disposait aujourd'hui d'un statut sur mesure, il a jugé que l'accès au statut de département et région d'outre-mer aurait pour conséquence essentielle de rendre obligatoire un alignement sur le droit commun, tout en préservant la possibilité d'adaptation.

Après la diffusion à la commission d'un extrait du journal télévisé de RFO, relatif au comité pour la départementalisation du conseil général de Mayotte et à la rencontre de la mission d'information de la commission des lois avec le Grand Cadi et les Cadis, il a évoqué -en dépit de progrès indéniables- le retard persistant de Mayotte dans l'assimilation du corpus républicain.

Rappelant que la religion musulmane, implantée à Mayotte depuis le XVème siècle, occupait une place majeure dans l'organisation sociale, il a indiqué que près de 95 % des Mahorais étaient d'obédience musulmane et suivaient une pratique modérée de l'Islam, la société étant également marquée par des coutumes africaines et malgaches très vivaces.

Précisant que les Mahorais, c'est-à-dire les Français considérés comme originaires de Mayotte de religion musulmane, étaient automatiquement soumis à un statut personnel dérogatoire tant qu'ils n'y avaient pas renoncé, il a souligné que ce statut civil de droit local, inspiré du droit musulman, ne pouvait être transmis que par deux parents ayant eux-mêmes conservé le statut personnel. Les autres résidents de Mayotte, métropolitains ou étrangers même musulmans, relèvent du droit commun. Cette dualité de statut s'accompagne d'une dualité des règles en matière d'état des personnes et des biens, et d'une justice particulière aux citoyens de statut personnel, rendue par les Cadis.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, relevant que le statut de droit commun se transmettait automatiquement aux enfants mineurs d'un couple mixte, a expliqué que le statut personnel avait fait l'objet de plusieurs modifications visant à le rapprocher des principes républicains.

La loi de programme pour l'outre-mer de 2003 a ainsi :

- limité le champ d'application du statut personnel à l'état et à la capacité des personnes, aux régimes matrimoniaux, aux successions et aux libéralités ;

- interdit la polygamie pour les personnes accédant à l'âge requis pour se marier à compter du 1er janvier 2005 ;

- prohibé la répudiation unilatérale pour les personnes accédant à compter du 1er janvier 2005 à l'âge requis pour se marier ;

- interdit les discriminations entre enfants devant l'héritage pour les enfants nés après la promulgation de la loi.

Considérant que certaines dispositions du statut civil de droit local demeuraient en contradiction avec les stipulations de la Convention européenne des droits de l'Homme, il a observé que, lors de l'examen de la loi de programme pour l'outre-mer de juillet 2003, le conseil constitutionnel avait confirmé la compétence du législateur pour rapprocher le statut personnel des principes et des droits fondamentaux.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, rappelant que les Cadis exerçaient à la fois une activité judiciaire, une activité notariale et une activité sociale et administrative, a précisé que le Cadi fondait ses décisions sur la doctrine musulmane et sur des règles coutumières issues d'Afrique de l'est. Il a expliqué que la justice cadiale comprenait dix-sept tribunaux cadiaux et un Grand Cadi, fonctionnaires de la collectivité départementale de Mayotte, soulignant que la quasi inexistence de règles procédurales, la méconnaissance du principe du contradictoire et de la représentation par avocat, en faisaient une justice aléatoire, sans garantie pour le justiciable.

Il a souligné que l'état civil se trouvait à Mayotte dans une situation très complexe, l'ancienneté de l'état civil en métropole ne permettant pas d'appréhender l'ampleur du changement que représente pour les Français de Mayotte la fixation de leur état civil avec nom et prénom.

Il a rappelé que l'ordonnance du 8 mars 2000 avait créé une commission de révision de l'état civil (CREC), chargée de fixer les noms et prénoms des personnes de statut personnel nées avant la publication de l'ordonnance et d'établir les actes d'état civil (naissance, mariage, décès). Il a précisé que cette commission, dont le mandat devait se terminer en avril 2006, allait être prorogée pour une durée de cinq ans et devrait donc poursuivre sa mission jusqu'en avril 2011. Depuis sa mise en place, la commission a rendu environ 65.000 actes d'état civil. Elle avait, au 31 décembre 2007, 14.000 dossiers en instance.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a observé que les administrations, même en métropole ou à la Réunion, demandaient systématiquement aux personnes originaires de Mayotte de produire un acte de naissance établi par la CREC, le nom et le prénom des personnes relevant du droit commun n'étant parfois pas mieux fixés que ceux des personnes relevant du statut civil de droit local, en raison notamment du très mauvais état des anciens registres d'état-civil. Il a déploré que les exigences des administrations et l'extrême lenteur des travaux de la CREC placent les Mahorais dans la situation d'étrangers dans leur propre pays, ne pouvant par exemple obtenir la délivrance d'un titre d'identité pour se rendre en métropole ou à l'étranger. Il a jugé que le manque d'encadrement des rapporteurs de la CREC expliquait largement les délais de traitement excessifs variant entre deux ans et demi pour le cas les plus simples et six ans et demi pour les cas les plus complexes.

Il a rappelé que sur les 6.800 agents publics de Mayotte, susceptibles d'être intégrés dans l'une des trois fonctions publiques, seuls 1.557 l'ont été, la plupart étant des instituteurs. Il a précisé que l'intégration de plusieurs centaines de fonctionnaires se trouvait bloquée, car les corps transitoires n'étaient pas encore constitués et leur régime indemnitaire n'était pas fixé. Il a soulevé le problème de l'absence de garanties sur la transition entre les régimes de retraites et sur la pérennité des caisses. Ainsi, certains agents qui remplissent les conditions requises pour prendre leur retraite ne peuvent le faire, en l'absence des dispositions réglementaires nécessaires.

Evoquant ensuite la situation des communes, il a relevé que lors des élections municipales de 2008, treize des dix-sept communes de Mayotte avaient élu de nouveaux maires dont deux femmes. Soulignant que les communes mahoraises présentaient une situation financière structurellement dégradée, il a expliqué que leurs ressources étaient exclusivement constituées par des dotations et par le Fonds intercommunal de péréquation, qui reçoit une quote-part de 20 % des impôts, droits et taxes perçus par la collectivité départementale. Indiquant que les communes ne connaissaient que des problèmes récurrents de rupture de trésorerie, il a observé qu'elles étaient dans l'incapacité de programmer des investissements et même d'assurer les services d'un centre communal d'action sociale. La départementalisation, en permettant la création d'une fiscalité directe locale, permettrait donc aux communes de Mayotte de sortir de la précarité et du dénuement.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a observé que les règles de publicité foncière appliquées à Mayotte devaient être révisées afin d'offrir une sécurité juridique équivalente à celle existant en métropole. Il a précisé que la réforme de la publicité foncière avait été engagée par l'ordonnance du 28 juillet 2005 tendant à rapprocher du droit commun les dispositions relatives aux immeubles applicables à Mayotte.

Observant que la population de Mayotte avait été multipliée par huit en cinquante ans, il a indiqué que le nombre annuel de naissances, proche de 8.000, faisait du centre hospitalier de Mayotte la première maternité de France, au sein de laquelle plus de 56 % des femmes ayant accouché en 2007 n'étaient pas affiliées à la sécurité sociale. Relevant que l'explosion démographique constituait une contrainte pour le développement de l'archipel, il a expliqué que la population était confrontée à des difficultés de logement, malgré les efforts conduits depuis les années 1970 pour développer l'accession à la propriété. Il a souligné que cette explosion démographique nécessitait un effort considérable en matière de scolarisation, la population scolaire de Mayotte ayant augmenté de 62 % entre 1997 et 2007, si bien qu'au cours de la même période avaient été construits quarante écoles, sept collèges, et quatre lycées.

Rappelant que près de 90 % des élèves de l'archipel rentraient à l'école sans parler le français, il a insisté sur le rôle prépondérant de la préscolarisation dès l'âge de trois ans pour assurer le bon apprentissage de la langue française.

Il a observé que dans les bidonvilles de Mamoudzou, la situation apparaissait potentiellement explosive, de nombreux jeunes étant livrés à eux-mêmes, parfois après la reconduite de leurs parents aux Comores. Il a précisé que les évènements survenus le 27 mars 2008 après la fuite à Mayotte du colonel Mohamed Bacar, président de l'île d'Anjouan, donnaient une indication claire des tensions sous-jacentes au sein de l'archipel, des métropolitains ayant alors été pris à partie par la population d'origine comorienne et plusieurs blessés ayant été conduits au centre hospitalier.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a rappelé que l'économie mahoraise, marquée par la faiblesse du secteur privé, ne fournissait que 1.800 offres d'emplois par an, alors que près de 4.000 jeunes sortaient du système scolaire.

Expliquant que Mayotte était confrontée à une forte pression migratoire en provenance des îles voisines et plus particulièrement de l'île d'Anjouan, située à 70 km, il a indiqué que la plupart des étrangers en situation irrégulière empruntaient, au péril de leur vie, des bateaux de pêche appelés « kwassa-kwassa ». Il a souligné que si la population en situation irrégulière s'élevait à environ 60.000 personnes, l'Etat mobilisait des moyens très importants pour lutter contre l'immigration clandestine, près de 16.000 personnes étant éloignées chaque année. Rappelant que la Commission nationale de déontologie de la sécurité, saisie en décembre 2007 par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, avait jugé indigne de la République le centre de rétention administrative créé en 2003 pour accueillir les étrangers faisant l'objet d'une procédure d'éloignement, il a indiqué que ce centre avait fait l'objet de mesures d'amélioration au cours des derniers mois et accueillait désormais 50 à 80 personnes, contre plus de 200 auparavant, grâce à une meilleure organisation des modalités d'éloignement.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a estimé que si, dans le dernier quart du XXème siècle, Mayotte n'était pas prête pour la départementalisation, la situation avait changé, la population apparaissant beaucoup plus mobile et d'importants efforts ayant été accomplis pour rapprocher Mayotte du droit commun dans de nombreux domaines. Il a considéré que le choix de la départementalisation devait être fait pour sortir de l'ambigüité tant à l'égard des Mahorais que des pays voisins, la population de Mayotte devant toutefois être informée des conséquences de la transformation en département et région d'outre-mer au moyen d'un document d'orientation.

Rappelant que l'Union des Comores avait toujours contesté les résultats des référendums organisés en 1974 et 1976 à Mayotte, il a insisté sur la nécessité d'engager une coopération massive entre la France et ce pays, pour réduire l'immigration irrégulière, préserver la cohésion sociale de Mayotte et construire un équilibre solide dans cette partie de l'Océan indien.

Il a jugé que l'Etat devrait obtenir pour Mayotte le statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne qui lui permettrait d'accéder aux financements européens et de faire ainsi des progrès rapides en matière d'infrastructure et de développement économique. Il a cependant relevé que l'évolution du statut de Mayotte en droit interne était sans conséquence sur la situation de la collectivité au regard de l'Union européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a indiqué que si la départementalisation devait entraîner un alignement sur le droit commun de la République, il paraissait indispensable d'achever rapidement la révision de l'état civil, cet objectif conditionnant l'établissement de listes électorales fiables. Il a précisé que la mission recommandait à cette fin :

- la nomination au sein de la commission d'au moins un vice-président, magistrat ou fonctionnaire qualifié en matière d'état civil, afin de doubler le nombre d'audiences et de multiplier le nombre de décisions rendues chaque semaine ;

- la création d'une équipe administrative de cinq à six fonctionnaires aguerris en matière d'état civil qui seraient chargés de coordonner les travaux des rapporteurs et de superviser la préparation des décisions.

Il a déclaré que de nouvelles modifications devaient être apportées au statut personnel pour garantir aux personnes qui en relèvent les mêmes droits qu'aux personnes relevant du statut civil de droit commun. Aussi a-t-il recommandé, au nom de la mission d'information :

- la suppression des fonctions juridictionnelles et notariales des Cadis, le conseil général de Mayotte devant envisager des dispositifs permettant de les employer à d'autres fonctions ;

- l'élévation de quinze à dix-huit ans de l'âge légal du mariage des femmes ayant le statut personnel ;

- l'interdiction de toute nouvelle union polygame dès l'accession au statut de département et région d'outre-mer, la pénalisation de la polygamie devant en outre être envisagée, sur le modèle des articles 433-20 et 433-21 du code pénal, afin d'assurer le respect de cette réforme.

Considérant que le conseil général de Mayotte n'avait mis en place qu'un service d'aide sociale à l'enfance embryonnaire, sans rapport avec les besoins de la collectivité en ce domaine, il a insisté sur la nécessité :

- de modifier les dispositions du code de l'action sociale et des familles afin de marquer l'obligation pour le conseil général de Mayotte d'assumer ses compétences en matière d'aide sociale à l'enfance ;

- d'engager la réalisation par le conseil général et la protection judiciaire de la jeunesse d'un état des lieux et d'un chemin directeur,

- de créer une structure d'hébergement pour le placement en urgence de mineurs en grande difficulté et pour offrir une alternative à l'incarcération des jeunes délinquants ;

- de renforcer les moyens financiers et humains du service d'aide sociale à l'enfance.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, rappelant que la totalité des impôts perçus à Mayotte alimentaient le budget de la collectivité départementale, a expliqué qu'il serait indispensable dans le cadre de la départementalisation de mettre en place une fiscalité locale qui apparait aujourd'hui inapplicable, le plan cadastral de Mayotte ne comportant aucune évaluation de la valeur locative des parcelles. Précisant que les recettes douanières de la collectivité ne pourraient en outre subsister que de manière transitoire si Mayotte accédait au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne, il a souligné l'ampleur de l'effort que la départementalisation impliquerait en matière de fiscalité.

Estimant que la départementalisation devait être mise en oeuvre de façon adaptée à Mayotte, il a jugé que l'archipel devait être doté d'une seule assemblée exerçant à la fois les compétences du département et de la région. Il a estimé qu'en matière de protection sociale, si les besoins de la population mahoraise étaient très importants, l'application immédiate à Mayotte du droit commun bouleverserait les équilibres économiques et sociaux. Il a déclaré que la mission recommandait, par conséquent, que les prestations sociales s'appliquent de façon progressive, un fonds de développement économique et social pouvant être créé à titre transitoire, afin d'apporter à Mayotte le même montant d'aides qu'à un département suivant une répartition différente. Il a par ailleurs jugé que des règles spécifiques devaient être maintenues en matière d'entrée et de séjour des étrangers.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a considéré que si la population de Mayotte en faisait le choix en mars 2009, l'évolution statutaire de l'archipel interviendrait alors que sa situation apparaissait porteuse de risques et d'inquiétudes. Il a souligné que l'accès au statut de département et région d'outre-mer ne devait pas compromettre mais renforcer le fragile équilibre de Mayotte. Il a relevé que les mahorais devraient accepter que le statut personnel soit rendu entièrement compatible avec les principes de notre République et que la justice cadiale soit supprimée. Indiquant que les élus de Mayotte devraient assumer davantage de responsabilités, il a précisé que la départementalisation entrainerait pour l'Etat la programmation d'un effort financier exceptionnel sur plusieurs années.

Mme Michèle André, co-rapporteur, a souligné la nécessité d'expliquer à la population de Mayotte les conséquences de la départementalisation, rappelant que les départements étaient devenus au fil du temps un véritable mythe, synonyme d'une appartenance définitive à la France. Elle a jugé que Mayotte ne pouvait accéder au statut de département et région d'outre-mer sans que le respect de l'égalité entre les hommes et les femmes y soit assuré. Estimant qu'en cette matière l'ambiguïté avait été trop longtemps entretenue, elle a observé que le statut personnel devait être rendu entièrement compatible avec les valeurs de la République. Rappelant que, lorsqu'elle était secrétaire d'Etat aux droits des femmes, elle avait rencontré Mme Zaina M'Déré, fondatrice du mouvement des Chatouilleuses, elle a expliqué que les femmes appartenant à ce mouvement avaient conduit dans les années 1960 une action politique emblématique afin de préserver l'appartenance de Mayotte à la France.

M. Pierre Fauchon, rappelant qu'il avait administré, conjointement à un Cadi, une ville importante du Maroc, a expliqué que selon le droit musulman applicable à l'époque, le Cadi considérait qu'il existait une présomption d'adultère lorsqu'une femme et un homme étaient restés seuls dans la même pièce pendant un temps équivalent à celui nécessaire à la cuisson d'un oeuf. Il a souhaité savoir si les Cadis de Mayotte se référaient à des règles similaires en matière d'adultère.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a rappelé que le statut personnel en vigueur à Mayotte était un droit coutumier se référant au Minhadj Al Talibin (Livre des croyants zélés), recueil d'aphorismes et de préceptes fondés sur la charia, écrit au XIIIème siècle par Al-Nawawi, juriste damascène de rite chaféite, et empruntait des éléments aux coutumes africaine et malgache.

Il a précisé que les Cadis n'étaient pas compétents en matière d'adultère.

M. Patrice Gélard s'est interrogé sur ce que deviendraient les Cadis si leurs compétences juridictionnelles et notariales étaient supprimées.

Mme Michèle André, co-rapporteur, a indiqué qu'ils avaient évoqué la possibilité de bénéficier d'un statut comparable à celui des fonctionnaires du culte d'Alsace et de Moselle. Elle a considéré qu'il appartiendrait au conseil général de déterminer les activités qui pourraient être confiées aux Cadis.

M. Pierre Fauchon a rappelé que les Cadis marocains pouvaient s'appuyer sur la gestion d'un patrimoine important constitué par les « biens habous ».

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, a précisé que si les Cadis étaient en voie d'extinction il y a une vingtaine d'années, le conseil général en avait multiplié le nombre malgré un rejet de la population.

M. Yves Détraigne, co-rapporteur, soulignant le poids de l'immigration irrégulière, a estimé que les mesures juridiques ne pouvaient suffire à l'endiguer et qu'une coopération massive devait être engagée avec l'Union des Comores afin de réduire la pression migratoire.

M. Christian Cointat, co-rapporteur, a indiqué qu'avant de partir en mission à Mayotte il était a priori défavorable à la départementalisation, le statut de collectivité d'outre-mer apparaissant plus adapté à une population souhaitant conserver des spécificités importantes. Il a rappelé que Mayotte n'avait pas été annexée mais avait demandé la protection de la France à l'égard des îles plus peuplées des Comores.

Considérant que depuis les référendums des années 1970 la France avait suivi une position non dénuée d'ambiguïté à l'égard de Mayotte, il a jugé qu'il fallait aujourd'hui expliquer clairement aux Mahorais les enjeux de la départementalisation. Il a estimé que si la population de Mayotte se prononçait en faveur de l'évolution statutaire, il faudrait mettre en oeuvre la départementalisation pour assurer un développement à la mesure des défis à relever par l'archipel.

M. Jean-Pierre Vial s'est demandé si la forte présence de l'Islam à Mayotte ne rendait pas la départementalisation impossible, dans la mesure où la population, attachée à ses traditions, risquait par exemple de ne pas accepter la disparition des Cadis.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur, rappelant que les incertitudes d'état civil étaient fortement préjudiciables aux Mahorais qui, ne pouvant obtenir de documents d'identité, se retrouvaient étrangers en France, a expliqué que la population, en particulier chez les jeunes générations, éprouvait une certaine lassitude envers les Cadis.

Il a rappelé que le non-respect des principes élémentaires de procédure par les Cadis n'apportait pas de garanties suffisantes aux justiciables.

M. Christian Cointat, co-rapporteur, a souligné que les Mahorais pratiquaient un Islam modéré, sauf en ce qui concernait les droits des femmes. Il a précisé que l'ancrage de cet Islam, également marqué par des traditions issues d'Afrique de l'Est, apparaissait dans la confusion que faisaient fréquemment les mahorais entre le statut personnel et la religion musulmane, alors que les personnes relevant du statut civil de droit commun pouvaient également être musulmans. Il a jugé qu'à cet égard la départementalisation devait provoquer une prise de conscience, afin de montrer aux Mahorais que le droit applicable se distinguait de la religion.

Mme Michèle André, co-rapporteur, a insisté sur la nécessité d'intégrer dans les différents rapports budgétaires examinés lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2009 des considérations relatives à l'effort que doit mettre en oeuvre l'Etat pour assurer le développement de Mayotte.

La commission a ensuite donné son accord à la publication du rapport d'information.

PJLF pour 2009 - Mission Outre-mer - Audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Outre-mer »).

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que les crédits de la mission « Outre-mer » devraient connaître en 2009, par rapport à 2008, une progression de 12 % en autorisations d'engagement et de 9 % en crédits de paiement, traduisant la volonté du Gouvernement de faire de l'outre-mer une priorité.

Précisant que la dépense totale de l'Etat en faveur de l'outre-mer augmenterait également, passant de 15,5 à 16,7 milliards d'euros, il a expliqué que la priorité ainsi accordée n'excluait pas les évaluations et la responsabilisation accrue des acteurs économiques.

Evoquant l'effort croissant de l'Etat en faveur des créations d'emplois outre-mer, il a relevé qu'un peu plus d'1 milliard d'euros serait consacré à cet objectif en 2009, l'essentiel des dépenses concernant la compensation des exonérations de charges sociales au bénéfice des entreprises créant des emplois outre-mer.

Soulignant que dans un souci de sincérité budgétaire les ressources seraient ajustées aux dépenses prévisibles après la réforme des exonérations de charges sociales proposées par le projet de loi de finances, il a déclaré que l'effort serait concentré sur l'exonération des bas salaires, et donc sur les emplois les moins qualifiés. Cet effort devrait se traduire par le maintien de 90 % des exonérations de charges mises en place par la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, le nouveau dispositif d'exonération se substituant à un système qui permettait l'exonération pour des salaires atteignant cinq fois le SMIC, ce qui paraissait excessif.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a expliqué qu'un effort exceptionnel serait fait au profit des secteurs prioritaires définis par les acteurs locaux à l'occasion de la concertation sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer qui devrait être discuté au Sénat au premier trimestre 2009. Précisant que la réforme des exonérations avait fait l'objet d'un amendement du Gouvernement visant à répondre aux observations de la commission des finances de l'Assemblée nationale, il a rappelé qu'en juin 2008 les milieux économiques avaient jugé le projet de loi équilibré, notamment en ce qui concerne les mesures d'aide au fonctionnement des entreprises relevant des futures zones franches globales d'activité.

Estimant que si le débat relatif au plafonnement des avantages fiscaux avait pu éveiller des craintes, l'objectif du Gouvernement n'était pas de réaliser des économies au détriment des investissements productifs dans les départements et collectivités d'outre-mer, mais de faire en sorte que les contribuables les plus aisés ne puissent s'exonérer de tout impôt en profitant des avantages fiscaux destinés à tous les autres contribuables. Il a insisté sur l'utilité d'un mécanisme de défiscalisation en faveur des investissements productifs, jugeant son maintien indispensable pour l'outre-mer et sa rentabilité indéniable, puisque 800 millions d'euros de dépenses fiscales permettaient de réaliser 2 milliards d'euros d'investissement pour des projets aussi divers que l'installation de fermes éoliennes, des équipements touristiques lourds ou l'acquisition d'un avion de ligne par une compagnie aérienne nouvelle permettant de mettre fin au monopole de fait existant sur la ligne Paris-Cayenne.

Il a indiqué que la mission « Outre-mer » permettait également le financement d'une aide aux intrans et aux extrans, à hauteur de 55 millions d'euros, destinée à compenser la suppression prochaine de la TVA non perçue récupérée et à compléter les financements européens au profit des régions ultrapériphériques.

Ajoutant qu'un dispositif d'aide à la rénovation hôtelière figurait au sein des missions gérées par le ministère de l'économie ainsi que dans le projet de loi d'orientation pour le développement économique de l'outre-mer, il a précisé que ce mécanisme permettrait d'aider les petites structures rencontrant des difficultés à mobiliser la trésorerie nécessaire à leur modernisation.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, déclarant qu'il suivait de très près les conséquences de la crise financière sur l'outre-mer, a précisé que les mesures décidées par le Gouvernement comportaient un volet relatif à l'outre-mer, qu'il s'agisse de la création d'emplois aidés, de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) ou d'un mécanisme de soutien aux petites et moyennes entreprises, les préfets étant chargés d'animer les comités de suivi de la crise afin de prévenir les difficultés de financement des entreprises. Il a indiqué qu'il détaillerait dans les prochaines semaines la stratégie de croissance pour les « outre-mer » qui devrait reposer en premier sur des secteurs d'excellence comme le tourisme, l'agro-nutrition, les énergies renouvelables ou les technologies de l'information et de la communication.

Relevant que le soutien apporté à l'outre-mer comportait une ambition forte en matière de logement social, il a déclaré que l'Etat confirmait ses engagements au moyen des crédits de la ligne budgétaire unique dont les moyens progresseraient fortement sur la période 2009-2011, indiquant que la mobilisation de l'épargne fiscale viendrait s'ajouter, et non se substituer à l'effort budgétaire notamment pour les logements très sociaux. Il a souligné que cette augmentation des crédits se cumulerait avec les mesures de défiscalisation spécifiques en matière de logement social, prévues dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

Il a expliqué que ces crédits complémentaires devraient permettre une amélioration conséquente des paramètres de financement par la ligne budgétaire unique, des constructions de logements sociaux neufs. Cette amélioration assurerait un meilleur équilibre financier des opérations et relancerait la production de logements sociaux qui avait baissé de 25 % entre 2005 et 2008 dans les DOM, tandis qu'une revalorisation de l'allocation logement, figurant dans les crédits portés par le ministère compétent, devrait renforcer la solvabilité des ménages.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, jugeant la politique d'aide à la continuité territoriale et à la mobilité indissociable de l'objectif de développement économique de l'outre-mer, a indiqué que 53 millions d'euros seraient consacrés en 2009 à la continuité territoriale, cette somme recouvrant à titre principal le « passeport mobilité » attribué aux étudiants et la dotation de continuité territoriale versée aux conseils régionaux pour les DOM et collectivités d'outre-mer, qui seront rassemblés au sein du fonds de continuité territoriale prévu par le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer. Il a précisé que ces aides à la mobilité seraient désormais versées sur le fondement d'un forfait et soumises à des conditions de ressources, l'Etat s'investissant directement dans la gestion de ces dispositifs.

Expliquant que des discussions étaient engagées avec les compagnies aériennes pour mettre en place un système permettant d'attribuer aux personnes éligibles des chèques transports leur donnant droit à un billet d'avion à un tarif réduit et connu à l'avance, il a précisé que les crédits du nouveau fonds de continuité territoriale financeraient également la desserte intérieure de certains territoires particulièrement étendus, ainsi que les relations entre territoires d'une aire géographique définie.

Il a précisé que compte tenu du calendrier d'adoption du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer et des délais nécessaires à la mise en place du nouveau système, l'année 2009 serait une année de transition. Après la redéfinition de la stratégie de l'Etat sur la formation en mobilité, qui concerne chaque année 4.000 nouveaux jeunes, l'opérateur -l'agence nationale pour la formation et l'insertion des travailleurs d'outre-mer (ANT)- serait réformé à l'occasion de la signature d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens. Un ensemble de mesures destinées à réduire la fracture numérique dont souffrent les départements et les collectivités d'outre-mer s'ajoutera à l'effort prévu en matière de collectivités.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a ensuite évoqué le processus devant aboutir à la consultation des Mahorais sur la transformation de Mayotte en département d'outre-mer. Il a précisé que la consultation aurait lieu en mars 2009 et s'appuierait sur une feuille de route gouvernementale précisant aux Mahorais, s'ils en font le choix, les modalités de la départementalisation progressive et adaptée. Il a souligné que cette départementalisation supposait que le pari du développement économique et social de Mayotte soit réussi et que les flux migratoires soient mieux régulés grâce à une politique volontariste de codéveloppement et de coopération régionale.

Rappelant qu'à l'issue des élections provinciales prévues au printemps 2009 en Nouvelle-Calédonie, des blocs de compétences pourraient être transférés par l'Etat, il a indiqué que le comité des signataires de l'accord de Nouméa du 8 décembre 2008 porterait sur ce point.

Précisant que le Gouvernement s'attachait au strict respect de l'esprit et de la lettre de cet accord, il a expliqué qu'il poursuivait également ses efforts en faveur du rééquilibrage entre les provinces avec la formation de cadres mélanésiens et la progression du chantier de l'usine de la province Nord.

Il a estimé qu'en Polynésie française les projets structurants contenus dans le contrat de projet devaient être mis en oeuvre, que le rôle des communes devait être développé et les relations financières entre l'Etat et la collectivité rénovées pour apporter davantage de transparence et de stabilité. Il a jugé que la commission présidée par M. Edouard Balladur devait prendre en compte la spécificité de l'outre-mer.

Evoquant enfin les finances locales, il a rappelé la signature en 2008 avec l'agence française de développement du premier protocole global de restructuration des dettes des communes guyanaises, un dispositif similaire devant être étendu à l'ensemble des DOM d'ici à la fin de l'année 2009.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Outre-mer », a rappelé que le projet de loi de finances pour 2009 instituait deux types de plafonnement pour les avantages fiscaux dont bénéficie l'outre-mer : un plafonnement global applicable à toutes les niches fiscales et un plafonnement de l'avantage fiscal spécifique visant l'investissement productif et locatif outre-mer.

Estimant compréhensible l'intérêt moral d'un plafonnement afin d'éviter que les contribuables les plus aisés n'échappent totalement à l'impôt, il s'est inquiété du risque pour la croissance de l'investissement outre-mer que pourraient engendrer de tels plafonnements en période de crise économique.

Relevant que le conseil général de la Martinique souhaitait être habilité à adapter localement la loi d'orientation des transports intérieurs et que les élus de Guyane avaient repris leur réflexion sur une modification statutaire qui pourrait se traduire par la création d'une collectivité unique, il a souhaité connaître le sentiment du Gouvernement sur ces demandes d'évolution.

Indiquant qu'une réflexion était en cours, dans le cadre de la mission interministérielle de réforme de l'administration territoriale de l'Etat sur la réorganisation des services déconcentrés de l'Etat outre-mer, il s'est interrogé sur la nature de ces réflexions et sur l'existence d'un calendrier de réforme.

Il a souhaité connaitre l'état d'avancement de la préparation de la feuille de route relative à la consultation de la population de Mayotte sur la départementalisation, estimant que cette consultation devrait être assortie d'un document d'orientation exposant clairement à la population les droits et devoirs liés à l'accès au statut de département et région d'outre-mer.

Après s'être interrogé sur les perspectives de renforcement de la présence de la justice à Saint-Martin, il s'est inquiété des conséquences d'une rationalisation du service militaire adapté (SMA) en Polynésie française, qui pourrait conduire au regroupement des unités sur le seul site de Tahiti. Il a rappelé que lors d'une visite avec M. Bernard Frimat, dans le cadre de la mission d'information de la commission des lois en Polynésie française, effectuée en avril 2008, il avait pu observer que le groupement du SMA de Tubuaï apportait beaucoup à cette île, où il était parfaitement intégré.

Relevant que la réflexion sur les nouveaux transferts de compétences de l'Etat vers la Nouvelle-Calédonie semblait bien engagée, il a souhaité savoir à quelle échéance le Gouvernement pourrait soumettre au Parlement une modification de la loi organique liée à ces transferts.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que le double plafonnement des avantages fiscaux prévu par le projet de loi de finances résultait de la volonté de moraliser les dispositifs actuels. Il a fait observer que le plafonnement fixé à 40.000 euros nets de rétrocession ou à 15 % bruts de rétrocession dans le cadre d'un investissement productif ou locatif d'outre-mer permettrait d'assurer le développement économique de l'outre-mer.

Il a toutefois précisé que cette mesure s'accompagnerait d'une modification des règles de l'appel public à l'épargne afin de permettre la réalisation outre-mer d'investissements de grande envergure dans le cadre des nouveaux dispositifs. Il a estimé que ces mesures de plafonnement permettraient d'élargir le public concerné par les actuelles mesures de défiscalisation outre-mer.

Il a jugé que la démarche du conseil général de la Martinique destinée à créer une autorité organisatrice unique en matière de transport était justifiée et qu'une disposition dans ce sens pourrait être introduite lors de la discussion du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

S'agissant de l'évolution institutionnelle de la Guyane, elle lui a semblé être une mesure de simplification pour une collectivité ne dépassant pas 200.000 habitants, estimant néanmoins que la commission présidée par M. Edouard Balladur pourrait s'interroger sur la nature des structures institutionnelles qui pourraient être créées. Il a indiqué qu'en tout état de cause, aucune évolution ne pourrait intervenir en l'absence d'un consensus politique.

Concernant la réforme de l'organisation de l'administration déconcentrée de l'Etat outre-mer, il a indiqué qu'une réflexion était en cours afin de renforcer le niveau régional dans les départements d'outre-mer. Il a précisé que l'organisation dans les collectivités d'outre-mer devait répondre à une plus grande diversité compte tenu de statuts eux-mêmes très différents.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a déclaré que le Gouvernement publierait d'ici à la fin de l'année 2008 une feuille de route assortie d'un calendrier relative à la départementalisation de Mayotte et indiquant clairement à la population l'ensemble des bouleversements et des bénéfices qu'apporterait cette évolution statutaire. Il a affirmé qu'il convenait d'expliquer aux Mahorais que la départementalisation rendrait inévitable la disparition de la justice cadiale, l'alignement de l'âge légal du mariage des femmes sur le droit commun et la création d'impôts locaux.

Estimant que la départementalisation serait réalisée progressivement au cours d'une période équivalente à une génération, il a précisé que le Gouvernement organiserait, avant la consultation du 29 mars 2008, une campagne d'information afin d'éviter tout risque de désillusion.

S'agissant du renforcement des moyens de la justice à Saint-Martin, il a indiqué qu'une réflexion était en cours avec la Chancellerie pour créer un poste de vice-procureur à Saint-Martin, pour augmenter en Guadeloupe la capacité d'accueil des établissements pénitentiaires et pour engager une coopération judiciaire avec la partie néerlandaise de l'île. Il a souligné qu'à Saint-Martin, si les effectifs de police et de gendarmerie avaient été renforcés, l'organisation de la justice ne s'était pas encore adaptée.

Considérant que le SMA constituait un outil de formation précieux, il a indiqué qu'en 2009 le nombre de volontaires serait porté de 3.000 à 4.000, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer cherchant à développer les concours financiers extérieurs. Précisant qu'il avait lui-même observé la pertinence du travail réalisé par le SMA aux Marquises, il a déclaré qu'aucun regroupement des unités du service militaire adapté en Polynésie française n'était envisagé.

Il a précisé que la modification de la loi organique de mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie devrait intervenir à l'été 2009.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a souligné que si le projet de loi de finances consacrait une forte augmentation des crédits en faveur du soutien aux entreprises, il ne semblait pas permettre à l'Etat d'apurer les dettes contractées envers les différents organismes de sécurité sociale dans le cadre du dispositif d'exonération de charges sociales.

Elle s'est inquiétée de la situation de l'illettrisme et de la pauvreté à La Réunion, faisant observer que le nombre d'illettrés y était estimé à 100.000 et que 51 % de la population y vivaient en-dessous du seuil de pauvreté.

Evoquant l'effort consacré à la politique du logement outre-mer grâce à la croissance des crédits de la ligne budgétaire unique, elle a souhaité connaître les perspectives d'évolution des paramètres de financement du logement social outre-mer et les mesures envisagées par le Gouvernement pour réaliser les objectifs de construction de logements prévus par la loi du 5 mars 2007 relative au droit du logement opposable.

Elle a souligné le vieillissement du personnel médical et paramédical dans les collectivités ultramarines, qui s'accompagnait d'un numerus clausus trop strict dans les établissements de formation outre-mer. Elle a souhaité connaître les actions que le Gouvernement prendrait à court et moyen termes afin de remédier à cette situation.

Elle a enfin évoqué la question de la modification du régime de la vente au détail du tabac dans les départements d'outre-mer, estimant que l'absence de monopole dans ces territoires était condamnable dans une perspective de santé publique. Elle a en outre jugé que la possibilité d'acheter des produits du tabac en exonération de TVA et d'accise dans les aéroports desservant l'outre-mer conduisait à des ventes quasi-promotionnelles qui devaient être interdites. Elle a souhaité connaître la position du Gouvernement sur une évolution de la législation sur ces deux questions.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué que la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale résultait de la croissance -dont il fallait se réjouir- de l'emploi salarié, permise par le dispositif mis en place en 2003 et faisait l'objet de mesures de rattrapage budgétaire depuis 2006 qui allaient se poursuivre.

S'agissant de l'illettrisme à La Réunion, il a souligné qu'une charte de partenariat avait été conclue prévoyant la réduction en trois ans de 75 % de l'illettrisme dans la population d'âge scolaire, ajoutant que 40 millions d'euros seraient consacrés en 2008 à des mesures de soutien qui concerneraient 130.000 personnes. Il a souligné que la lutte contre l'illettrisme et la pauvreté constituait l'un des principaux axes de réflexion de la mission confiée par le Gouvernement au député René-Paul Victoria sur la mise en oeuvre du RSA et du contrat unique d'insertion en outre-mer.

Il a annoncé que le décret révisant les paramètres de financement du logement social serait publié avant la fin du mois de décembre et permettrait de revaloriser les taux des subventions accordées aux collectivités territoriales. Il a ajouté que l'effort budgétaire serait amplifié grâce aux nouvelles mesures de défiscalisation prévues par le projet de loi de développement économique de l'outre-mer, que des conventions foncières avaient été conclues avec plusieurs communes d'outre-mer et qu'une partie du rachat de 30.000 logements annoncé par le Président de la République concernerait l'outre-mer.

Il a indiqué que les difficultés liées à la démographie médicale dans les départements d'outre-mer faisaient l'objet d'une réflexion concertée avec le ministère de la santé.

S'agissant de la vente du tabac dans les départements d'outre-mer, il a estimé que la suppression totale des exonérations de la TVA et des droits d'accise était difficilement envisageable, mais qu'il était en revanche sensible à un meilleur encadrement des conditions de vente au détail du tabac.

M. Jean-Paul Virapoullé a souligné l'importance de l'effort consenti par l'Etat, depuis 1946, pour développer les territoires ultramarins. Rejoignant les propos de Mme Anne-Marie Payet, il a jugé nécessaire de former des personnels médicaux plus nombreux à La Réunion, d'autant plus que le nombre de candidats aux formations était particulièrement élevé et qu'une partie d'entre eux devait faire leurs études en métropole, sans financement de la part du conseil régional. Il a en conséquence estimé souhaitable d'augmenter le numerus clausus.

Il a jugé essentiel que le nouveau régime d'exonération de charges sociales prévu par l'article 65 du projet de loi ne s'applique pas avant l'entrée en vigueur de la future loi pour le développement économique de l'outre-mer et a annoncé qu'il allait présenter un amendement en ce sens.

Il s'est inquiété que les départements d'outre-mer dans lesquels le RSA ne sera pas immédiatement applicable soient, dès l'année prochaine, concernés par la taxe destinée à le financer.

Il a estimé que si le plafonnement des avantages fiscaux venait à limiter les possibilités d'investissement outre-mer, il conviendrait d'en modifier le dispositif.

Evoquant la création du fonds exceptionnel d'investissement doté de 40 millions d'euros, il a souhaité savoir quels seraient son champ d'application et ses modalités d'utilisation.

Il a enfin interrogé le ministre sur les démarches entreprises avec les compagnies aériennes pour assurer une meilleure desserte des collectivités ultramarines.

Après que M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, eut mis en exergue le niveau anormalement élevé du coût de la vie outre-mer qui résultait de la captation par certains acteurs économiques des aides apportées par l'Etat et les collectivités territoriales, M. Richard Tuheiava a souhaité savoir si les économies réalisées grâce à la réforme de l'indemnité temporaire de retraite seraient affectées à un fonds exceptionnel d'investissement.

Après avoir demandé la communication du rapport de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le plafonnement de la défiscalisation outre-mer, il s'est interrogé sur le contenu de la stratégie de croissance pour l'outre-mer et sur l'association des parlementaires ultramarins à sa définition.

Soulignant l'importance du patrimoine culturel des îles de Polynésie française, il s'est enquis de la position du Gouvernement quant aux perspectives de mise en valeur de ces richesses.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a souligné que le numerus clausus applicable aux formations médicales était, à La Réunion, le plus faible de France, mais que cette situation était compensée par des accords avec des facultés de médecine métropolitaines, dont celle de Bordeaux. Elle a interrogé le ministre sur la possibilité d'accroître les places réservées aux étudiants réunionnais dans ces facultés et sur la modification des règles d'implantation des pharmaciens à La Réunion.

M. Gaston Flosse, relevant que la note de présentation de la commission des finances sur les crédits de la mission outre-mer évoquait l'insuffisance du contrôle a posteriori de l'utilisation des crédits de la dotation globale de développement économique (DGDE) ainsi que le manque d'adéquation entre la mise en oeuvre de ces crédits et les besoins de la Polynésie française, a souhaité connaitre la position du Gouvernement sur ces observations.

Estimant qu'il ne fallait pas tromper l'opinion publique sur l'utilisation des fonds de l'Etat en Polynésie française, il a rappelé que les dépenses engagées faisaient l'objet d'un contrôle effectué par des fonctionnaires de l'Etat. Soulignant que la DGDE permettait à la France de compenser sa dette envers la Polynésie française, qui avait supporté pendant 35 ans les essais nucléaires, il s'est demandé si l'Etat envisageait aujourd'hui de revenir sur sa parole en réduisant le montant de cette dotation ou en l'utilisant pour d'autres collectivités d'outre-mer. Précisant que cette dotation s'inscrivait dans le cadre de deux conventions successives signées par les premiers ministres Alain Juppé puis Edouard Balladur, il s'est opposé à l'idée d'un versement aux communes de Polynésie française d'une partie de la DGDE. En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Gaston Flosse a indiqué que l'Assemblée de la Polynésie française y était opposée.

Il a ensuite regretté que depuis deux ans l'Etat ait retiré son soutien au régime de solidarité de la Polynésie française et que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer refuse de contribuer au fonctionnement du nouvel hôpital de Tahiti.

Soulignant les conséquences économiques de la réforme de l'indemnité temporaire de retraite, il a déploré la réduction des effectifs militaires en Polynésie française et la suppression de brigades de gendarmerie dans les communes de Raïvavae, Rimatara et Ua Pou. Il a indiqué que la suppression des brigades dans les îles australes était particulièrement préjudiciable en raison de l'augmentation de la délinquance et du développement de la culture du cannabis dans cet archipel.

M. Patrice Gélard a souligné que l'ordonnance relative à la nouvelle répartition des sièges de députés pourrait présenter des difficultés s'agissant de la représentation des collectivités d'outre-mer. Rappelant que la commission des lois avait examiné le matin même un rapport relatif à Mayotte, il a estimé que le résultat de la consultation prévue en mars 2009 ne comportait guère de doutes, la population de l'archipel ayant déjà à plusieurs reprises manifesté sa volonté d'accéder au statut de département d'outre-mer. Il a considéré qu'après cette consultation la transformation de Mayotte en DOM-ROM devrait intervenir rapidement afin de ne pas décevoir les attentes des Mahorais.

Soulignant que la mise en oeuvre de la départementalisation supposait la révision de l'état civil, la valorisation du cadastre et un engagement financier important de l'Etat, il a relevé la nécessité de relancer l'enseignement supérieur dans les collectivités et départements d'outre-mer, notamment en développant les filières professionnelles.

Saluant le dynamisme des universités de La Réunion, de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, il a estimé qu'il serait opportun de créer une faculté de médecine alliant La Réunion, Mayotte et Madagascar car cette partie de l'Océan indien connaît d'importants besoins médicaux.

Répondant à M. Jean-Paul Virapoullé, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a rappelé l'engagement du Gouvernement de ne pas appliquer le nouveau dispositif d'exonération de charges sociales prévu par le projet de loi de finances avant que la future loi pour le développement économique de l'outre-mer n'entre en vigueur.

Il a indiqué que la taxe destinée à financer le RSA ne s'appliquerait aux départements d'outre-mer que lorsque le RSA lui-même y serait applicable. Il a indiqué que les modalités d'utilisation et le champ d'application du fonds exceptionnel d'investissement seraient fixés par la loi pour le développement économique de l'outre-mer, mais que son objectif général serait de financer des projets de développement de l'emploi et du logement social.

Il a confirmé l'existence de négociations avec les compagnies aériennes desservant actuellement l'outre-mer, cette démarche s'accompagnant de prises de contact avec des compagnies « low cost ». Il a jugé qu'une plus grande concurrence, ainsi que la mise en place de chèques-transport dans le cadre de la réforme des dispositifs de continuité territoriale, seraient à même de faire baisser les prix.

Il a indiqué qu'une extension du numerus clausus applicable aux formations d'infirmières était en cours de réflexion, estimant dommageable que le conseil régional de La Réunion ne participe plus à la mobilité des étudiants en métropole.

Répondant à M. Richard Tuheiava, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a expliqué que la stratégie de croissance fixerait des orientations dans les principaux domaines d'excellence de l'outre-mer. Il a affirmé que le Gouvernement partageait entièrement l'objectif de valorisation du patrimoine culturel des collectivités d'outre-mer.

Il a indiqué à M. Christian Cointat, rapporteur pour avis des crédits de la mission « outre-mer », qu'en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, l'observation des prix relevait de la compétence de la collectivité, précisant que l'INSEE devrait bientôt réaliser une étude approfondie permettant de comparer les différentiels de prix outre-mer, cette étude requérant un délai de réalisation de dix-huit mois. Il a rappelé que l'indemnité temporaire de retraite n'avait pas été instituée pour lutter contre la vie chère dans les départements et collectivités d'outre-mer, mais pour compenser les variations de taux de change.

Répondant à M. Gaston Flosse, il a indiqué que les fonctionnaires chargés de contrôler l'utilisation des crédits alloués à la Polynésie française n'étaient pas en cause. Expliquant que le nouvel hôpital de Tahiti relevait des compétences de la collectivité qui avait assuré son financement en recourant à la DGDE, il a observé que l'Etat avait donné un avis défavorable à la construction de cet établissement en raison de son caractère massif, centralisé et de coûts de fonctionnement très élevés. Il a souligné que la DGDE devait désormais être utilisée dans le cadre d'un dialogue approfondi avec l'Etat, afin d'assurer que la collectivité pourrait assumer les investissements retenus. Précisant que le Gouvernement de la Polynésie française avait résolu une série de difficultés techniques dans le fonctionnement du nouvel hôpital, il a relevé que la DGDE n'était pas remise en cause, mais que la convention relative à cette dotation arriverait un jour à son terme.

Il a considéré que la convention relative au régime de solidarité de la Polynésie française était arrivée à son terme à la fin de l'année 2007 et qu'il convenait de conduire une réflexion prospective pour assurer le financement de la protection sociale en Polynésie française. Soulignant que M. Gaston Tong Sang, président de la Polynésie française, avait souhaité la création de recettes pérennes pour les communes polynésiennes, il a relevé que l'augmentation des moyens réguliers de fonctionnement de ces communes permettrait aux maires d'inscrire leur action dans la durée.

Estimant que l'Etat augmentait son effort financier en faveur de la Polynésie française en 2009, il a indiqué que depuis 2002 les effectifs de la gendarmerie avaient augmenté de 20 % outre-mer et qu'aucune réduction d'effectif n'était envisagée en Polynésie française.

Répondant à M. Patrice Gélard, il a rappelé que le Gouvernement avait retenu le principe de la représentation de chaque collectivité d'outre-mer par un sénateur et un député. Il a regretté que le débat engagé sur la représentation parlementaire des collectivités d'outre-mer ait conduit à viser spécifiquement certains territoires, dans le cadre de ce qui pourrait apparaître comme une forme de racisme territorial, faute de critère lisible.

Rappelant que la commission de révision de l'état civil à Mayotte avait un stock de 14.000 dossiers à traiter, il a souligné que cette instance avait rendu depuis sa création, en 2001, plus de 60.000 décisions. Déclarant que le projet d'une faculté de médecine de l'Océan indien lui paraissait pertinent, il a souligné que l'outre-mer apportait à la France une richesse exceptionnelle en termes de zone économique exclusive lui permettant d'être la deuxième puissance maritime du monde.

Il a relevé que l'enseignement supérieur et la recherche devaient donc être développés outre-mer afin d'étudier notamment les ressources halieutiques, seuls 20 % des richesses marines étant aujourd'hui connus.

M. Gaston Flosse a souhaité remercier M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, d'avoir indiqué que les brigades de gendarmerie de Raïvavae, Rimatara et Ua Pou ne seraient pas supprimées.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a rappelé que les moyens de la gendarmerie en Polynésie française ne connaitraient pas de diminution et que les maires des communes concernées par une réorganisation seraient entendus.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que si 14.000 dossiers étaient en instance devant la commission de révision de l'état civil à Mayotte, celui de près de la moitié de la population n'était pas encore fixé.

Il a insisté sur la nécessité de déployer un effort important pour achever la révision de l'état civil dans les prochaines années. Il a souhaité savoir dans quel délai la départementalisation serait achevée si les Mahorais faisaient en mars 2009 le choix de l'évolution statutaire, la notion de génération pouvant être diversement interprétée.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé que vingt à trente ans seraient nécessaires pour transformer Mayotte en département et région d'outre-mer.

Indiquant que les mesures nécessaires seraient engagées rapidement et que l'Etat souhaitait faire preuve d'une volonté forte en ce domaine, il a annoncé que le débat qui devrait avoir lieu au Sénat en janvier, puis l'examen de la loi organique nécessaire si les Mahorais se prononçaient pour la départementalisation, permettraient d'apporter des précisions.

Mercredi 26 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-René Lecerf, vice-président, puis de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord nommé M. Bernard Saugey rapporteur sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, et M. Jean-Pierre Vial sur le projet de loi n° 14 (2008-2009) relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

PJLF pour 2009 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat (AGTE) »).

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », a souligné que la mission AGTE, dotée de 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2009, connaissait un recul de 1,5 %, tenant à la baisse des dépenses électorales par rapport à l'année 2008, marquée par les élections municipales, cantonales et sénatoriales et, dans une moindre mesure, à la suppression de plus de 700 équivalents temps plein travaillés.

Il a regretté que le Gouvernement ne lui ait pas fourni d'explications précises quant au report en 2009 de l'expérimentation du futur logiciel budgétaire et comptable de l'Etat « Chorus ».

Il a ensuite présenté les différents programmes de la mission.

Sur le premier, intitulé « Administration territoriale », il a expliqué que le Gouvernement avait décidé, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, d'engager plusieurs chantiers en 2009 :

- la simplification de l'organisation des services déconcentrés, avec l'affirmation de l'autorité du préfet de région sur les préfets de département ;

- l'allègement et la centralisation en préfecture du contrôle de légalité : il s'est demandé si cette centralisation, justifiée par le souci de renforcer l'expertise des services de l'Etat, n'allait pas rendre plus difficile l'indispensable dialogue entre ces derniers et les élus locaux ;

- la réforme de la carte des sous-préfectures : il a rappelé l'intention du Gouvernement, d'une part, de supprimer certaines d'entre elles, situées dans des zones urbaines à forte densité de services publics, d'autre part, de nommer des conseillers d'administration, dotés d'un statut moins avantageux que les sous-préfets, sur certains postes vacants. Il s'est déclaré sceptique sur l'intérêt de ces nominations, soulignant qu'elles se traduiraient par de faibles économies budgétaires. Par ailleurs, elles pourraient accréditer l'idée d'un affaiblissement de l'Etat après la réforme de la carte judiciaire, de la carte militaire et du redéploiement des services postaux ; enfin, les conseillers d'administration auraient des perspectives de carrières peu attrayantes. Il a également regretté que le Gouvernement n'ait pas lié la réforme des services déconcentrés à celle, prévue dans les prochains mois, de l'organisation des collectivités territoriales ;

- les nouvelles modalités de délivrance des titres sécurisés : il a signalé que ces derniers, gérés par l'Agence nationale des titres sécurisés, visaient à prévenir les fraudes à l'identité. Il a indiqué que l'enregistrement des demandes et la délivrance des passeports biométriques seraient confiés à deux mille communes, choisies sur la base du volontariat, mais que cette compétence aurait pu, tout aussi bien, être exercée par les sous-préfectures. Il a souligné que cette évolution se heurtait à un double contentieux : le premier est celui de la base juridique de ce transfert de compétence, prévu par un décret de 2001 alors que le Conseil d'Etat a estimé, dans un arrêt de 2005, dit « Commune de Versailles », qu'il ne pouvait résulter que d'une loi. Le second est lié à la dotation versée par l'Etat aux deux mille communes, dotation fixée par le Gouvernement à 3.200 euros par an et par station d'accueil, montant calculé sur la base d'une durée de dix minutes par demande de passeport provenant de personnes situées en dehors de la commune, elles-mêmes estimées à 30 %. Il a jugé ces chiffres sous-estimés, soulignant que, dans la station de la ville de Mérignac dont il est un élu, il avait constaté que la durée théorique de dix minutes ne tenait pas compte des nécessaires vérifications et corrections, pas plus que de l'assistance sollicitée par l'usager. Par exemple, une fois numérisées, les données manuscrites inscrites sur l'imprimé comportent des erreurs dues à une fiabilité relative de la reconnaissance de caractères. En conséquence, la commission s'est déclarée favorable à l'amendement adopté par la commission des finances tendant à doubler la dotation annuelle ;

- le lancement, à partir du 1er janvier 2009, du système d'immatriculation à vie des véhicules : il s'est étonné que le propriétaire puisse choisir, à droite du numéro d'immatriculation, de faire référence au département de son choix, et non nécessairement à celui de son domicile.

Notant que les nouveaux titres sécurisés (certificats d'immatriculation, passeports biométriques et, bientôt, cartes nationales d'identité électroniques) étaient frappés par des droits de timbre représentant un coût supplémentaire pour l'usager, il a approuvé la modification introduite par les députés pour subordonner le droit de timbre applicable au renouvellement de la carte nationale d'identité à la non-présentation de l'ancienne carte. Cette mesure lui est apparue de nature à éviter les fraudes ou les négligences.

Sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative », il a dressé un bilan sur les machines à voter et sur la parité. Sur le premier point, il a indiqué qu'utilisées dans 83 communes lors des élections de 2007 et dans 76 lors des élections municipales et cantonales de 2008, les machines à voter avaient connu moins de difficultés dans le second cas que dans le premier, mais que le Gouvernement souhaitait réfléchir à l'amélioration de la sécurité du système avant d'envisager son éventuelle extension. Sur le second point, il a souligné que, logiquement, la parité progressait plus rapidement dans le cadre du scrutin de liste que dans celui du scrutin majoritaire, précisant que le nombre de femmes dans les conseils généraux restait faible et que trois départements étaient même dépourvus d'élues. Il a marqué que le Sénat était proportionnellement plus féminisé que l'Assemblée nationale. Concernant les campagnes électorales, il a indiqué que le Conseil constitutionnel avait opportunément proposé, d'une part, de faire de la désignation du mandataire financier une condition de recevabilité de la candidature, d'autre part, aux élections législatives, d'écarter l'inéligibilité pour sanctionner les irrégularités sur le compte de campagne d'un candidat de bonne foi.

Abordant la vie cultuelle, il a présenté deux observations. En premier lieu, après avoir indiqué que ni le ministère de l'intérieur, ni l'Association des maires de France n'approuvaient la recommandation du rapport Machelon tendant à autoriser le financement des lieux de culte par les communes, il a relevé l'ambiguïté entre activités culturelles, qui peuvent être subventionnées, et activités cultuelles qui ne peuvent pas l'être. En second lieu, notant qu'une circulaire du 25 février 2008 avait invité les préfets à coordonner l'action des services de l'Etat en matière de lutte contre les dérives sectaires en créant des groupes spécifiques, il a regretté que le Gouvernement n'ait, semble-t-il, pas encore réalisé de bilan sur la mise en oeuvre de ces groupes.

Enfin, rappelant que le ministère de l'intérieur a mis au point une application, dénommée Waldec, visant à simplifier le fonctionnement des associations et à mieux connaître leur nombre et leur fonctionnement en France, il s'est réjoui que le projet présente des garanties en termes de protection des données personnelles, d'une part, en ne permettant pas des recherches sur une donnée patronymique, d'autre part, en n'enregistrant pas les coordonnées personnelles des dirigeants.

M. Jean-René Lecerf, président, s'est demandé si le Gouvernement envisageait de retirer au préfet de région la responsabilité de la préfecture du département où il exerce, afin que celui-ci se concentre sur son rôle d'autorité sur les préfets de département. Rappelant qu'il avait été, au nom de la commission des lois, rapporteur d'une mission d'information menée en 2005, sur la fraude documentaire, il a noté s'être interrogé à l'époque sur l'opportunité de rendre obligatoires les futures cartes nationales d'identité biométriques et avoir constaté que la gratuité pouvait encourager la multiplication des pertes. Il a par ailleurs indiqué que certains élus locaux étaient tentés, face à l'impossibilité actuelle de financer la construction des lieux de culte, de trouver des solutions de contournement.

M. Pierre-Yves Collombat a souhaité obtenir des précisions sur la réduction, prévue par le Gouvernement, du périmètre du contrôle de légalité. Il s'est également demandé comment était financé le doublement de la dotation pour les titres sécurisés, objet de l'amendement de la commission des finances.

Abordant la question du remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration, M. Simon Sutour a soutenu que cette perspective reviendrait à supprimer de facto les sous-préfectures, alors que certains départements avaient besoin d'une présence plus forte de l'Etat.

Mme Anne-Marie Escoffier, après avoir salué la démarche de réorganisation des services déconcentrés, s'est demandé si la révision générale des politiques publiques ne conduisait pas à un appauvrissement des services de l'Etat dans le département, soulignant, la direction départementale des finances publiques et l'inspection académique échappant à la compétence du préfet de département, qu'il ne lui resterait plus que la gestion des territoires et la protection des populations.

Sur la centralisation du contrôle de légalité en préfecture, elle a noté la nécessité de ne pas priver les élus locaux d'un échelon de conseil de proximité. Elle a également soutenu que l'absence de logement de fonction pour le conseiller d'administration aurait pour conséquence une moindre disponibilité de ce dernier par rapport au sous-préfet.

Elle a jugé nécessaire de ne pas sacrifier à l'objectif de raccourcissement des délais de délivrance des titres biométriques la sécurité de l'Etat, précisant que le délai de trois semaines prévu, certes plus long que l'objectif de deux semaines qui avait été fixé en 1987, permettait de réduire sensiblement les risques de fraude. A cet égard, elle a rappelé la pratique des « vrais-faux documents », c'est-à-dire des vraies cartes d'identité fabriquées à partir de faux documents, insuffisamment vérifiés par l'administration. Elle a par ailleurs relayé les inquiétudes des représentants des photographes face à la perspective que les préfectures réalisent elles-mêmes les portraits dans le cadre des titres sécurisés, notant que ces prises de vue requéraient un savoir-faire particulier.

Enfin, elle a souhaité que l'application Waldec ait pour conséquence de rendre obligatoires les déclarations en préfecture des changements de dirigeants d'association et de permettre à l'Etat de mieux contrôler les subventions versées.

M. François Pillet a souligné qu'il eût été préférable de lier la réforme de la déconcentration à celle des collectivités territoriales, expliquant qu'une réorganisation de ces dernières, par exemple dans le cas du regroupement entre la Haute et la Basse-Normandie, conduirait inéluctablement à une nouvelle réforme des services déconcentrés.

M. Jean-Claude Peyronnet a demandé au rapporteur s'il connaissait les raisons pour lesquelles il avait été décidé que le propriétaire d'un véhicule ait le choix du département sur la plaque d'immatriculation.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », a souligné :

- que le préfet de région conserverait des fonctions de préfet de département ;

- qu'il était nécessaire de réformer les services déconcentrés en tenant compte des réalités locales ;

- que le contrôle de légalité devait, à l'avenir, être limité aux domaines présentant des enjeux majeurs comme la commande publique, l'urbanisme et le développement durable ;

- que l'amendement de la commission des finances créait un nouveau programme intitulé « Titres sécurisés : concours aux communes », abondé par une réduction de crédits du même montant du programme « Administration territoriale » ;

- que le logement de fonction offert aux sous-préfets, au-delà de l'aspect symbolique, garantissait la permanence du représentant de l'Etat ;

- que le projet Waldec permettait, d'une part, aux associations de déclarer en ligne les changements de dirigeants, d'autre part, à l'Etat de mieux contrôler les subventions versées, grâce à l'interconnexion entre Waldec et l'application « SUBV&Net », qui crée un guichet unique sur Internet pour toutes les demandes de subventions formulées auprès des pouvoirs publics.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » du projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Justice - Programme Protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Justice » programme « Protection judiciaire de la jeunesse ».

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a indiqué qu'après avoir progressé de 8,6 % en 2007, puis de 1,6 % en 2008, les crédits de paiement alloués au programme « Protection judiciaire de la jeunesse » diminueraient de 2,2 % en 2009 pour s'établir à 787,15 millions d'euros et représenter 11,8 % de l'ensemble des crédits de la mission « Justice ». Il a ajouté qu'ils diminueraient ensuite, selon le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, d'1 % en 2010 et d'1,4 % en 2011.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a souligné qu'au-delà de cette diminution globale, le projet de loi de finances pour 2009 opérait un important redéploiement de moyens afin de recentrer l'action de la protection judiciaire de la jeunesse sur les mineurs délinquants : les crédits de paiement alloués à la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs diminueront ainsi de 40 %, tandis que ceux alloués à la prise en charge des mineurs délinquants augmenteront de 18 % ; s'agissant des effectifs, ce redéploiement concernera 805 équivalents temps plein travaillé, le plafond d'autorisation d'emplois étant fixé à 8.951 équivalents temps plein travaillé, contre 9.027 en 2008. Il a ajouté que, selon le projet annuel de performance de la mission « Justice », seules les mesures judiciaires d'investigation concernant les mineurs en danger et les jeunes majeurs seraient encore prises en charge par l'Etat d'ici un à deux ans.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a exposé que, prolongeant la réduction significative des crédits destinés à la prise en charge des jeunes majeurs engagée depuis quelques années, cette évolution était présentée comme la conséquence de la réaffirmation, par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, de la compétence des conseils généraux en matière de protection des mineurs en danger et des jeunes majeurs.

Il a rappelé que cette évolution allait dans le sens des recommandations de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs de 2002, selon laquelle le secteur public devait se consacrer exclusivement à la prise en charge des mineurs au titre de l'ordonnance de 1945 et le secteur associatif habilité s'investir davantage au pénal, et serait accompagnée non seulement d'une réforme de l'ordonnance du 2 février 1945, après la remise à la ministre de la justice du rapport de la commission présidée par le recteur André Varinard, mais aussi sans doute de l'abrogation du décret du 18 février 1975 relatif à la prise en charge des jeunes majeurs.

Il n'en a pas moins relevé que cette évolution suscitait, par son ampleur, des interrogations et des inquiétudes, exprimées notamment par l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille et par l'Assemblée des départements de France, concernant aussi bien la continuité que l'homogénéité du suivi des mineurs en danger et des jeunes majeurs.

Enfin, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a salué la poursuite des réformes entreprises par l'administration de la protection judiciaire de la jeunesse pour diversifier ses modes de prise en charge, rationaliser ses moyens et développer l'évaluation, observant toutefois qu'il convenait de ne pas exagérer la portée de l'expérimentation lancée en 2008 d'un renforcement des moyens alloués à cinq centres éducatifs fermés pour améliorer la prise en charge des mineurs atteints de troubles mentaux.

Après s'être lui aussi inquiété du risque d'inégalité de prises en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs selon les départements, M. Jean-Pierre Vial a souligné la nécessité d'améliorer la coordination et le partage de l'information entre les services de l'Etat, ceux des collectivités territoriales et les associations.

Indiquant qu'il avait assisté à l'audition de Mme Catherine Sultan, présidente de l'association française des magistrats de la jeunesse et de la famille, M. Jean-René Lecerf a souligné le désarroi des magistrats de la jeunesse face à cette évolution des crédits alloués à la protection judiciaire de la jeunesse. Il a observé que certains en venaient presque à souhaiter qu'un mineur en danger commette une infraction pour pouvoir le confier à un service de la protection judiciaire de la jeunesse.

M. Jean-Claude Peyronnet a déploré cette évolution des crédits, en soulignant qu'elle allait induire des charges supplémentaires pour les départements et un risque de prise en charge inégale des mineurs en danger et des jeunes majeurs selon les territoires. Il a souhaité connaître le montant de la compensation financière qui serait versée par l'Etat aux départements au titre de ce transfert de charges.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a rappelé que l'article 15 de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance avait autorisé les personnes soumises au secret professionnel qui mettent en oeuvre la politique de protection de l'enfance ou qui lui apportent leur concours à partager entre elles des informations à caractère secret afin d'évaluer une situation individuelle, de déterminer et de mettre en oeuvre les actions de protection et d'aide dont les mineurs et leur famille peuvent bénéficier.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a indiqué que, selon l'Assemblée des départements de France, le coût de la prise en charge des mesures civiles confiées au secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse s'était élevé à 323 millions d'euros en 2006. Il a toutefois observé qu'aucune compensation financière n'était prévue dans la mesure où, selon le Gouvernement, la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs relèverait déjà de la compétence des départements.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ».

PJLF pour 2009 - Mission Justice - Programme Administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Justice » - programme « Administration pénitentiaire »).

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué que l'année 2009 devrait être marquée par l'adoption, longtemps attendue, du projet de loi pénitentiaire que la commission devrait examiner en principe le 17 décembre prochain afin de permettre l'inscription rapide de ce texte à l'ordre du jour. Il a relevé néanmoins que l'évolution des crédits réservés à l'administration pénitentiaire pour 2009 résultait pour l'essentiel de l'ouverture des premiers établissements pénitentiaires issus du programme « 13.200 », mais n'anticipait pas les effets financiers du projet de loi pénitentiaire. Il a regretté en outre que certains indicateurs de performance, en particulier ceux associés à l'objectif n° 6 consacrés à l'amélioration des conditions d'insertion professionnelle des détenus, soient excessivement modestes (ainsi la cible 2011 pour le taux de détenus bénéficiant d'une formation professionnelle -9,3 %- est identique au taux constaté en 2008).

Le rapporteur pour avis a indiqué que le programme « Administration pénitentiaire » représentait 37 % de la mission « Justice », soit une enveloppe de 2,467 milliards d'euros. Il a ajouté que les crédits de paiement augmentaient de 4 % par rapport aux crédits ouverts pour 2008, après une hausse de 6,4 % entre 2007 et 2008, tandis que les autorisations d'engagement progressaient de 30,2 % en raison du renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et de la notification des marchés pour les nouveaux établissements dont la livraison est prévue pour 2010.

Le rapporteur pour avis a souligné que le plafond d'autorisation d'emplois en 2009 s'élevait à 33.020 équivalents temps plein travaillé, contre 32.126 en 2008, soit 804 emplois supplémentaires, parmi lesquels 775 réservés au personnel de surveillance. Après avoir noté que la dotation de fonctionnement avait progressé de 5,6 %, il s'est inquiété des inégalités qui pourraient se creuser dans les conditions de détention entre les établissements en gestion mixte et ceux en gestion publique : en effet, l'augmentation continue du nombre de journées de détention est compensée financièrement pour les premiers, mais non pour les seconds. Il a estimé qu'un effort particulier devait être garanti pour le parc pénitentiaire en gestion publique qui ne saurait être le parent pauvre de l'administration pénitentiaire, sauf à consacrer un système à deux vitesses.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a rappelé qu'au 1er octobre 2008 le nombre de personnes écrouées détenues en métropole et outre-mer s'élevait à 63.185, soit une progression de 5 % par rapport au 1er octobre 2007. Cette progression de la population pénale était entièrement imputable à l'augmentation du nombre des personnes condamnées puisqu'au contraire, celui des prévenus continuait de baisser -cette baisse s'accompagnant néanmoins de l'allongement de la durée des détentions provisoires. Avec 50.936 places opérationnelles, le taux d'occupation s'élève ainsi à 124 %, même si cette moyenne recouvre de fortes disparités entre les maisons d'arrêt, surpeuplées, et les établissements pour peine. Il a indiqué que l'ouverture des établissements pénitentiaires en 2009 permettrait la création nette de 4.588 places.

Le rapporteur pour avis a ensuite souhaité attirer l'attention sur les progrès de l'état de droit au sein des établissements pénitentiaires, en relevant, en premier lieu, que le juge administratif avait étendu son contrôle sur des actes de l'administration pénitentiaire longtemps considérés comme des mesures intérieures insusceptibles de recours. Il a cité, en deuxième lieu, l'action déterminée engagée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et son équipe. Enfin, il a salué la démarche engagée par l'administration pénitentiaire pour expérimenter l'application de plusieurs règles pénitentiaires européennes dans la maison d'arrêt -comme la mise en place d'un quartier « arrivants » pour la procédure d'accueil.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les moyens mis en oeuvre par l'administration pénitentiaire pour mieux prévenir le suicide en prison. Il a rappelé que la Cour européenne des Droits de l'Homme avait récemment condamné la France après le suicide en 2008 d'un détenu à la prison de Bois d'Arcy. Il a relevé que 97 suicides pouvaient être déplorés à la date du 20 novembre 2008, contre 96 pendant l'année 2007, ce qui laissait craindre une augmentation du nombre de suicides en 2008 par rapport à l'année précédente. Il a observé qu'avec un taux de suicides de 15,2 pour 10.000 personnes détenues en 2007, la France connaissait un des taux les plus élevés d'Europe, même si, à la suite des recommandations formulées en 2003 par le professeur Jean-Louis Terra, le nombre de suicides avait eu tendance à diminuer dans la période récente (- 21,3 % en 2007 par rapport à 2002). Il a indiqué qu'un groupe de travail avait été récemment constitué au ministère de la justice afin d'actualiser ces recommandations et mener une prévention dans le respect de la dignité des personnes détenues.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'était rendu avec plusieurs membres de la commission au centre socio-médico-judiciaire de sûreté établi au sein de l'établissement public de santé national de Fresnes. Il a décrit le dispositif mis en place pour un budget d'1,3 million d'euros.

Le rapporteur pour avis a enfin évoqué le malaise des conseillers d'insertion et de probation confrontés aujourd'hui à trois profondes mutations de leur métier : l'accroissement de leur charge de travail liée au développement des mesures d'aménagement de peine et à la mise en place de nouveaux dispositifs de contrôle après l'exécution de la peine ; le doublement des effectifs de la filière passé de 1.771 agents en 1998 à 3.491 en 2008 ; une évolution des missions désormais centrée sur la prévention de la récidive.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souhaité ensuite porter à la connaissance de la commission un projet d'amendement qu'il avait envisagé au projet de loi de finances tendant à abonder de 5 millions d'euros le programme « Administration pénitentiaire » afin de permettre au Parlement de discuter d'un revenu minimum carcéral lors de l'examen du projet de loi pénitentiaire, sans que puisse être opposée l'irrecevabilité financière de l'article 40 de la Constitution.

Cette allocation, selon le rapporteur pour avis, pourrait contribuer à améliorer la situation des détenus les plus démunis. Il a estimé qu'à terme, conformément au droit commun, cette aide devrait être versée par les départements qui bénéficieraient à ce titre d'un transfert de ressources de l'Etat et qu'elle serait par ailleurs subordonnée à l'exercice d'une activité tournée vers la réinsertion.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a cependant estimé qu'il avait reçu des engagements politiques parlementaires et gouvernementaux pour que la discussion puisse avoir lieu sur l'institution d'une telle allocation dans le cadre du projet de loi pénitentiaire. Il a également considéré que le rejet éventuel de l'amendement envisagé risquerait de compromettre toute possibilité de débat sur le sujet et qu'il retirait, en conséquence, cette proposition d'amendement.

Il a indiqué à l'attention de M. Charles Gautier que, le moment venu, cette discussion porterait aussi, naturellement, sur le montant qui serait consacré à ce revenu minimum carcéral.

M. François Zocchetto a estimé utile de donner encore à la commission le temps de réflexion nécessaire sur l'institution d'une telle allocation.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » inscrite dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Sécurité »).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a rappelé que lors de l'examen du budget pour 2008, il avait attiré l'attention sur la nécessité de fixer rapidement un cap et de clarifier les principales réformes envisagées, les policiers et gendarmes étant déstabilisés par les rumeurs.

Il a constaté qu'un an plus tard, de nombreuses réponses avaient été apportées, contribuant ainsi à la prise de conscience par les policiers et gendarmes de la nécessité de participer à l'effort budgétaire demandé à l'ensemble des administrations de l'Etat.

Il a indiqué que plusieurs grandes réformes structurelles étaient désormais engagées ou se profilaient :

- le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie au ministère de l'intérieur ;

- la future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), qui doit couvrir les années 2009-2013 ;

- les réflexions pour garantir la parité globale de traitement et de carrière entre policiers et gendarmes ;

- la future loi de programmation militaire, qui traduira les travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui vise notamment à renforcer le lien entre sécurité intérieure et sécurité extérieure ;

- la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui a abouti à une série de décisions.

Après un budget 2008 de transition, il a déclaré que le projet de loi de finances pour 2009 s'affirmait comme la première étape de ce nouveau cycle de réformes.

Concernant les crédits de la mission « Sécurité », il a expliqué qu'ils seraient durablement contraints jusqu'en 2011, les crédits hors dépenses de personnel s'inscrivant à la baisse.

Il a indiqué que pour 2009 les crédits de paiement de la mission « Sécurité » étaient en hausse de 2,2 % par rapport à 2008, cette augmentation étant totalement absorbée par l'accroissement des dépenses de personnel, et plus particulièrement par les pensions.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a expliqué qu'il en résultait inévitablement une baisse des dépenses de fonctionnement et d'investissement, à l'exception des crédits de fonctionnement de la gendarmerie nationale en hausse de 4,61 % afin de rattraper plusieurs années de sous-dotation des frais de fonctionnement courant. A titre d'exemple, la hausse des prix des carburants n'avait pas été suffisamment prise en compte.

Il a observé que la hausse des dépenses de personnel ne se traduisait pas par une hausse ou une stabilisation des effectifs, ceux-ci s'inscrivant à la baisse avec la suppression de 7.000 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sur l'ensemble de la mission à l'horizon 2011.

Toutefois, il a souligné que cette réduction des effectifs s'accompagnait aussi d'une poursuite de la politique de transformation d'emplois afin de recentrer les policiers et gendarmes sur leur coeur de métier. A cet égard, il est prévu la création de 615 emplois administratifs, techniques et scientifiques en contrepartie de la déflation du corps des commissaires et des officiers dans la police nationale.

En outre, il a indiqué qu'au sein de la gendarmerie, les personnels de soutien, historiquement insuffisants, augmenteraient au cours des années 2009-2013 de 3.000 personnels civils et militaires. En 2009, 300 sous-officiers du corps de soutien technique et administratif et 298 personnels civils seront ainsi recrutés.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a expliqué qu'afin de compenser la baisse des effectifs, des réorganisations seraient indispensables.

S'agissant de la gestion des ressources humaines, il a attiré l'attention sur l'avenir des adjoints de sécurité (ADS), dont les effectifs sont en baisse constante depuis 2001. Il a jugé urgent de mieux définir le rôle exact des ADS dans le dispositif de sécurité.

Il a ensuite remarqué que le problème récurrent de la fidélisation des personnels de police en Ile-de-France trouvait quelques réponses crédibles dans le projet de budget pour 2009, avec notamment l'augmentation de la prime de fidélisation.

Il a ensuite présenté les résultats de la lutte contre la délinquance. Pour la sixième année consécutive, la délinquance générale est en baisse, de 3,66 % en 2007 et d'1,59 % au premier semestre 2008.

Concernant les atteintes volontaires à l'intégrité physique, il a relevé que pour la première fois elles semblaient être stabilisées après plusieurs années de hausse continue. Il a néanmoins précisé qu'au sein de cette catégorie d'infractions, les évolutions restaient très contrastées, les vols avec violence diminuant de 11,40 %, tandis que les coups et blessures volontaires augmentaient de 7 % en 2007 et de 5,7 % au premier semestre 2008.

Il a ensuite évoqué quelques-uns des grands projets pour 2009, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur étant le principal.

S'interrogeant sur les limites de ce rapprochement, il a déclaré que la lutte contre les doublons ou les manques de coordination, aussi légitime qu'elle soit, ne devait pas faire perdre de vue les vertus du dualisme.

Ainsi, s'agissant de la police technique et scientifique, il a estimé que le renforcement des coopérations et mutualisations ne devait pas aboutir à la fusion de l'institut national de la police scientifique (INPS) et de l'institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN).

Outre la police scientifique, il a indiqué que deux grands chantiers étaient à suivre : le recentrage des policiers et des gendarmes sur leurs principales missions et la réforme des forces mobiles.

Sur le premier sujet, il a estimé que les avancées avaient été peu significatives depuis la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002.

Il a indiqué qu'il proposerait un amendement relatif aux concours apportés à la justice pour les transfèrements et extractions par la police et la gendarmerie.

Sur le second, il a confirmé qu'en 2008 la réduction du format des compagnies républicaines de sécurité (CRS) avait été engagée comme il l'avait annoncé l'année dernière. Il a expliqué que la taille de chaque compagnie avait été réduite. Toutefois, pour tenir les objectifs de la RGPP (1.000 ETPT en moins d'ici à 2011), il a expliqué qu'entre trois et cinq compagnies devraient être supprimés.

Côté gendarmerie mobile, il a précisé que 850 ETPT seront supprimés du fait de l'abandon des missions de gestion et de garde des centres de rétention administrative.

Il a expliqué que la réduction du format des forces mobiles devrait permettre la mise en place des compagnies de sécurisation qui seront des unités de sécurité publique, et non de maintien de l'ordre. Ces unités seront mieux adaptées au travail de sécurité publique sur la voie publique que les CRS. Il a estimé qu'il était encore trop tôt pour en faire un premier bilan, leurs résultats devant être examinés en liaison avec ceux des unités territoriales de quartier (UTEQ) dans les quartiers difficiles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a ensuite présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 73 et ayant pour objet de demander un rapport au Gouvernement sur le coût des transfèrements et extractions judiciaires assurés par la police et la gendarmerie et sur les modalités d'un transfert de cette charge au ministère de la justice.

Il a expliqué avoir envisagé de présenter un amendement prévoyant que le ministère de l'intérieur et le ministère de la justice concluraient une convention pour définir les modalités de la responsabilisation financière du ministère de la justice au nom du principe prescripteur-payeur. Une solution consisterait à définir entre le ministère de la justice et le ministère de l'intérieur un droit de tirage au profit du ministère de la justice, qui le répartirait ensuite entre les juridictions. En cas de dépassement, chaque juridiction rembourserait au ministère de l'intérieur tout ou partie des frais correspondants.

Toutefois, il a indiqué que la commission des finances avait rejeté un amendement de ce type présenté par M. Jean Faure au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, estimant qu'un tel amendement équivalait à un transfert de crédit entre deux missions, ce que la LOLF interdit.

Mme Anne-Marie Escoffier a demandé :

- si le rapprochement police-gendarmerie ne risquait pas de créer un emballement des revendications statutaires et indemnitaires ;

- si les différences de niveau de gestion -la zone de défense pour la police et la région pour la gendarmerie- ne rendaient pas plus difficiles les mutualisations ;

- s'il était prévu de créer un tronc commun pour la formation initiale des policiers et des gendarmes ;

- si l'on disposait de données précises sur le nombre de policiers et gendarmes affectés à des tâches administratives et techniques.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a répondu que :

- les résultats du groupe de travail sur la parité police-gendarmerie avaient montré que les différences n'étaient pas si importantes sur l'ensemble d'une carrière, les réformes en cours ayant tendance à rapprocher les déroulements de carrière ;

- des niveaux de gestion différents n'étaient pas un obstacle à des mutualisations, d'autant plus que la gendarmerie n'est que partiellement régionalisée ;

- la formation initiale ne devait pas être mutualisée, car elle fonde l'identité de chaque force, mais qu'en revanche, les formations permanentes et spécialisées étaient d'ores et déjà en voie de rapprochement ;

- des emplois administratifs et techniques avaient été créés ces dernières années dans la police et la gendarmerie pour recentrer les policiers et gendarmes sur les missions de sécurité.

Il a ajouté que le budget pour 2009 prévoyait le recrutement de 600 personnels administratifs et techniques respectivement pour la police et la gendarmerie.

Mme Virginie Klès a estimé que si les traitements de base des policiers et gendarmes étaient assez proches, en revanche, ces derniers ne bénéficiaient pas des heures supplémentaires.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a répondu que les différences de statut ne permettaient pas de tout comparer et que si les gendarmes ne bénéficiaient pas des heures supplémentaires en raison de leur statut militaire, ils disposaient en revanche d'un logement en caserne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que les gendarmes pouvaient prendre leur retraite dès quinze ans de service et avoir ainsi une deuxième carrière.

A propos de l'amendement présenté par le rapporteur pour avis, il a constaté qu'il ne précisait pas la nature de la charge des extractions et transfèrements à confier le cas échéant au ministère de la justice.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il reviendrait au rapport d'étudier toutes les solutions envisageables, quitte à en écarter certaines.

Après avoir adopté l'amendement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration, asile et intégration - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. François-Noël Buffet sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Immigration, asile et intégration »).

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a constaté que le ministère de l'immigration était perçu, en seulement un peu plus d'un an d'existence, comme un ministère régalien à part entière.

Après avoir présenté l'organisation du nouveau ministère et salué la rapidité avec laquelle il avait su se mettre en ordre de marche, il a souligné que le budget pour 2009 était un budget resserré qui devrait rester stable jusqu'en 2011.

Il a indiqué que son périmètre était sensiblement modifié, du fait notamment du transfert de la dotation de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) vers le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », pour un montant de 17,5 millions d'euros. Il s'est félicité de cette mesure qui met un terme à une situation budgétaire et statutaire qui pouvait laisser croire que la CNDA n'était pas une juridiction indépendante.

En outre, à la suite d'arbitrages favorables au ministère de l'immigration, il a indiqué que celui-ci s'était vu reconnaître la responsabilité opérationnelle de la politique des visas. Les crédits relatifs au système Réseau Mondial Visa lui ont donc été transférés pour un montant de 2,6 millions d'euros.

Toujours à propos de l'asile, il a estimé que la hausse des demandes d'asile en 2008 fragilisait les prévisions budgétaires relatives au coût de l'hébergement d'urgence et de l'allocation temporaire d'attente. A cet égard, il a déclaré partager les préoccupations de la commission des finances.

Il a ensuite évoqué le document de politique transversale sur la politique française de l'immigration et de l'intégration, qui évalue à 2,6 milliards d'euros l'ensemble des crédits consacrés à cette politique. Tout en soulignant l'intérêt de ce document, il a rappelé que la contribution n'était pas à sens unique, l'immigration étant également une source de richesse et de développement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis, a fait état des estimations du ministère selon lesquelles le nombre d'étrangers en situation irrégulière en France aurait baissé de 8 %. Tout en reconnaissant que plusieurs indicateurs étaient orientés favorablement, il a jugé plus prudent de parler de stabilité.

S'agissant de l'augmentation des retours volontaires, tout en la saluant, il a remarqué qu'elle était surtout le fait de la hausse des aides au retour humanitaire qui visent les ressortissants communautaires, principalement roumains et bulgares. Pour améliorer encore les dispositifs d'aide au retour, il a proposé de mieux les individualiser, par exemple en direction des familles avec enfant scolarisé, et de laisser du temps pour élaborer un réel projet de retour.

Il a ensuite évoqué la question de l'organisation de l'aide juridique aux étrangers dans les lieux de rétention administrative, la commission ayant procédé à l'audition de plusieurs associations concernées et à celle de M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté. Parmi les enseignements de ces auditions, il a jugé indispensable :

- de prévoir une période de transition suffisante pour que la qualité de l'aide juridique offerte ne se dégrade pas et que les étrangers ne soient pas traités inégalement selon le centre où ils se trouvent ;

- de mettre en place une coordination entre les associations qui seront choisies.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité civile - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Sécurité civile »).

Après avoir rendu hommage aux six sapeurs-pompiers décédés depuis le début de l'année, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Sécurité civile », a indiqué que cette mission demeurait une mission ministérielle rattachée au ministère de l'intérieur et que son périmètre insuffisant ne reflétait pas l'ensemble de l'effort de l'Etat en faveur de la sécurité civile.

Elle a rappelé que le budget de la mission serait de 421,5 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009, en hausse d'1,5 % par rapport à 2008, et que l'Etat consacrerait au total 972 millions d'euros à la politique de la sécurité civile, à comparer aux 5,3 milliards d'euros inscrits dans les budgets primitifs des services départementaux d'incendie et de secours en 2008, traduisant l'effort considérable des départements et des communes qui les financent.

Elle a précisé que la modernisation du système d'alerte et le renforcement des équipements de protection contre les menaces nucléaire, radiologique, biologique et chimique ou NRBC, conformes aux préconisations du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, constituaient les priorités du budget 2009 avec l'effort de rénovation des bâtiments des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile et de plusieurs sites de stockage de munitions.

Elle a noté que, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, une réflexion était en cours sur la rationalisation des moyens aériens de la sécurité civile, qui pourrait amener en particulier une maintenance commune pour les hélicoptères de la sécurité civile et la gendarmerie nationale.

Elle a déclaré que ce budget préparait l'acquisition de nouveaux hélicoptères destinés à l'outre-mer et prévoyait un montant de 4,47 millions d'euros pour la participation de l'Etat au financement de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers.

Rappelant qu'elle avait visité cette école en juin avec le rapporteur spécial de la commission des finances, M. Claude Haut, elle a salué la qualité du travail de l'équipe dirigeante et des formations dispensées, mais a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur spécial sur son avenir, ajoutant que les moyens budgétaires limités de l'école et les projets d'extension de l'aérodrome voisin menaçaient la construction prévue des nécessaires bâtiments d'hébergement et de formation.

Concernant l'accompagnement des services d'incendie et de secours, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a insisté sur la décision du Gouvernement de maintenir les contingents communaux contribuant au financement des services départementaux d'incendie et de secours qui devaient être supprimés en 2010, ajoutant que les modifications législatives nécessaires à ce maintien seraient prévues dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008.

Elle a déploré la diminution du montant attribué au fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours, fixé à 24,4 millions d'euros pour 2009, en rappelant que le décret prévu l'an dernier pour cibler les projets financés par le fonds n'avait toujours pas été publié et que cette absence de publication avait induit à la fois à une moindre consommation des crédits en 2008 puis à la diminution constatée pour 2009, et à une utilisation de certains crédits du fonds pour financer des colonnes de renfort ou des secours d'urgence.

Elle a rappelé que les dysfonctionnements du secours à personne et les tensions locales pouvant exister entre sapeurs-pompiers et médecins urgentistes avaient conduit les ministères de l'intérieur et de la santé à mener une réflexion avec eux. Elle s'est réjouie que cette réflexion ait permis l'élaboration d'un référentiel commun précisant la définition de l'urgence et les missions de chaque acteur.

Tout en saluant cette avancée importante pour l'efficacité des secours, elle a regretté que les présidents de conseil d'administration des services départementaux d'incendie et de secours n'aient pas été associés à cette réflexion et a constaté que ce manque de concertation avait conduit la Conférence nationale des services d'incendie et de secours à rejeter, le 19 novembre, le projet d'arrêté devant conférer une base juridique au référentiel commun. Elle a ajouté que l'adoption par la Conférence de ce projet d'arrêté était donc repoussée au plus tôt à février 2009.

Elle a par ailleurs souligné que ce référentiel ne réglait pas le problème de la carence de la permanence des soins de la médecine de ville qui pesait sur l'activité des sapeurs-pompiers et des urgences hospitalières.

Indiquant qu'elle s'était rendue à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris en compagnie de MM. Christophe-André Frassa et Jean-Claude Peyronnet le 20 novembre pour faire le point sur son fonctionnement, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a rappelé que cette unité militaire avait été instituée en 1811 par Napoléon 1er à la suite d'un incendie à l'ambassade d'Autriche où plusieurs personnes avaient péri.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que des causes proches avaient conduit à la création du bataillon des marins-pompiers de Marseille en 1938, puisque ce dernier avait été créé à la suite de l'incendie du magasin les Grandes galeries, alors que la ville accueillait un congrès du parti radical alors au pouvoir.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a constaté le caractère exceptionnel de la Brigade, dont le savoir-faire et les équipements avaient servi de modèle pour les services d'incendie et de secours français mais également pour les sapeurs-pompiers du monde entier, par exemple de Chine ou d'Amérique du sud.

Elle a indiqué que le maintien du statut militaire de la Brigade, aujourd'hui unité de l'armée de terre appartenant à l'arme du Génie et rattachée pour emploi au préfet de police de Paris, se justifiait par l'importance de sa zone d'intervention, à savoir Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, qui regroupait un dixième de la population française, un tiers de l'activité économique du pays ainsi que l'ensemble des lieux de pouvoir nationaux et des représentations étrangères.

Elle a noté que la Brigade souffrait d'un manque d'investissement et que son mode de financement n'était plus adapté puisque l'Etat devait financer un quart de ce budget, c'est-à-dire 75,05 millions d'euros pour 2009, les collectivités territoriales de la zone d'intervention en finançant les trois quarts. Ainsi, celles de ces collectivités qui voudraient augmenter leur participation, même pour financer des travaux urgents, n'en ont pas le droit.

Soulignant la jeunesse des 7.792 hommes de la Brigade, âgés en moyenne de vingt-huit ans, elle a noté qu'elle s'accompagnait d'une importante mobilité en raison notamment de la grande disponibilité opérationnelle exigée d'eux. Elle a rappelé que ces personnels travaillaient environ 150 jours par an, effectuant des gardes de quarante-huit heures voire de soixante-douze heures, et que lorsqu'ils n'étaient pas de garde, ils étaient soumis à deux heures de formation et deux heures d'entraînement sportif par jour, et devaient participer à la vie quotidienne de la Brigade.

Elle a constaté que le plan de modernisation de la Brigade, mis en oeuvre entre 2002 et 2007 pour apaiser les tensions opérationnelles et revenir sur l'augmentation continue du temps de travail des sapeurs-pompiers au cours des années précédentes, était plutôt un plan de rattrapage permettant de satisfaire partiellement les besoins essentiels.

Elle a indiqué que ce plan avait permis de rénover les logements et d'augmenter leur nombre mais qu'il n'avait pas permis de remettre à niveau les équipements. La Brigade a ainsi été contrainte à renoncer à des équipements lourds ou spécifiques tels que les camions de sauvetage-déblaiement ou les grues de levage.

Sur ce point, elle a déclaré que la Brigade faisait appel, à titre gracieux, aux moyens des services départementaux d'incendie et de secours de la « Grande couronne », mieux équipés qu'elle, mais que ces derniers seraient peut-être conduits à l'avenir à lui facturer ces interventions.

Elle a également estimé que l'augmentation récente des règles relatives aux équipements de sécurité contribuait à l'inflation du coût de ces derniers, constituant une tyrannie de la norme pour les services d'incendie et de secours contraints de s'y plier.

Elle a attiré l'attention de la commission sur le déficit de la Brigade en matière d'encadrement, estimant que la faiblesse de ce taux d'encadrement compromettait aujourd'hui la possibilité pour la Brigade de répondre à quatre interventions simultanées en cas d'attentats comme le lui imposait le préfet de police pour tirer les conséquences des attentats récents à Madrid et à Londres.

Elle a invité ses collègues à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission sécurité civile.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que si l'Etat contribuait au quart du budget de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, il ne versait aucune contribution au budget des services départementaux d'incendie et de secours.

Il a indiqué qu'aux difficultés d'équipement de la Brigade avaient pu s'ajouter des mauvais choix de matériels.

Estimant que le déficit d'encadrement de la Brigade était préoccupant, il a relevé que de nombreux sapeurs-pompiers formés par elle poursuivaient leur carrière dans les services départementaux d'incendie et de secours.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a précisé qu'à l'heure actuelle, 14 % des véhicules de la Brigade étaient « hors d'âge »  et que son centre de coordination des opérations et des transmissions, bientôt rénové, était vétuste au regard des centres d'appel des services départementaux d'incendie et de secours.

Elle a indiqué que la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris comptait 3,98 % d'officiers, soit un peu plus de la moitié du taux d'encadrement des services départementaux d'incendie et de secours de taille comparable, et déclaré que ces derniers passaient aujourd'hui souvent une convention avec la Brigade pour la formation de leurs sapeurs-pompiers.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la sécurité civile dans le projet de loi de finances pour 2009.

PJLF pour 2009 - Mission Outre-mer - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Christian Cointat sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Outre-mer »).

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi de finances était marqué par deux orientations : d'une part, la mise en place d'une programmation pluriannuelle 2009-2011 et l'examen prochain du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer ; d'autre part, la création d'une délégation générale à l'outre-mer qui constitue la nouvelle administration centrale chargée de l'outre-mer.

Il a relevé, pour s'en féliciter, l'augmentation de 3,3 % du montant des crédits de paiement accordés, dans l'ensemble du budget de l'Etat, au profit de l'outre-mer, soulignant que les dotations de la mission « Outre-mer » ne s'élevaient qu'à 1,88 milliard d'euros en crédits de paiement et 1,97 milliard d'euros en autorisations d'engagement, ce qui ne représentait que 14,5 % de l'effort budgétaire global en faveur de l'outre-mer. Il a regretté que de nouveaux changements de périmètres soient intervenus et que la maquette budgétaire ait à nouveau évolué, quoique de façon limitée.

Il a indiqué que les crédits du programme « Emploi outre-mer », d'un montant d'1,19 milliard d'euros, témoignaient d'un effort important pour développer l'activité des entreprises et les emplois outre-mer, puis a fait observer que les crédits du programme « Conditions de vie outre-mer » connaissaient également une augmentation réelle, atteignant 700 millions d'euros, ce qui permettrait de mener des actions plus fortes en matière de logement social.

Soulignant qu'à ces dotations budgétaires s'ajoutaient 3,3 milliards d'euros de dépense fiscale, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a estimé que les avantages fiscaux consentis en faveur de l'outre-mer constituaient l'un des principaux moteurs du développement de ces collectivités. Il s'est interrogé sur les incidences que les mécanismes de plafonnement des avantages fiscaux résultant des articles 43 et 44 bis du projet de loi de finances auraient sur ce développement, jugeant qu'il était essentiel de s'assurer de la rentabilité, pour un contribuable et pour la collectivité nationale, du recours aux dispositifs de défiscalisation outre-mer.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que les dispositifs actuels de défiscalisation outre-mer restaient, en pratique, accaparés par les contribuables les plus aisés et que l'un des effets des plafonnements serait de les ouvrir à d'autres catégories de contribuables qui pourraient en bénéficier sans pour autant éluder totalement l'impôt.

M. Bernard Frimat a estimé que la technique de la défiscalisation n'était acceptable que si elle permettait réellement de participer au développement des collectivités ultramarines, et non si elle ne visait qu'à l'enrichissement des contribuables les plus fortunés.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a noté que l'intégration des services de l'ex-ministère de l'outre-mer au sein de l'administration du ministère de l'intérieur n'avait pas été sans difficultés, compte tenu des approches différentes de ces administrations sur la conduite des politiques publiques dans les collectivités ultramarines. Il a souhaité que la création de la délégation générale à l'outre-mer facilite la prise en compte, par les autres ministères, des particularités de l'outre-mer.

Il a souligné que la réforme de l'indemnité temporaire de retraite accordée aux fonctionnaires de l'Etat résidant outre-mer, opérée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, qui maintenait partiellement cette indemnité jusqu'en 2028, n'avait pas réglé la question des mesures réelles à apporter afin que le coût de la vie outre-mer ne soit pas aussi anormalement élevé qu'il l'est aujourd'hui. Il a estimé que ce coût ne pouvait s'expliquer par les seules contraintes liées à l'éloignement de la métropole et à l'insularité.

Il s'est félicité que lors de son audition, la veille, par la commission, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ait entrepris une politique de transparence des prix dans les collectivités ultramarines ainsi que la mise en place d'instruments destinés à mesurer le coût de la vie. Il a jugé que l'important effort financier de l'Etat en faveur de l'outre-mer profitait dans bien des cas à des circuits de distribution et non directement aux habitants, et que, seules, une plus grande transparence et une plus forte concurrence permettraient de mettre un terme à la situation actuelle.

S'agissant de la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souligné qu'au-delà du prix de la desserte aérienne des collectivités ultramarines entre elles et avec la métropole, se posait avec acuité la question du manque de places disponibles sur les liaisons existantes. Il a estimé qu'il y avait également en ce domaine un manque de concurrence parfois lié à une certaine passivité des collectivités concernées.

Il a regretté que le conseil général de la Guyane ait jusqu'ici refusé de définir les critères d'éligibilité aux aides à la continuité territoriale et que, de ce fait, la dotation de continuité territoriale affectée à la région n'ait jamais été utilisée.

Il a estimé que la réforme des dispositifs de continuité territoriale, opérée par le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, pourrait mettre un terme aux difficultés rencontrées.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, s'est félicité de ce que certains départements d'outre-mer souhaitent mettre en oeuvre les possibilités d'adaptation des règles qui les concernent ou de leur statut offertes par l'article 73 de la Constitution, relevant que le conseil général de la Martinique avait sollicité une habilitation à adapter sur son territoire la loi d'orientation sur les transports intérieurs et que le congrès des élus départementaux et régionaux de la Guyane avait entamé une réflexion afin d'y créer une collectivité unique.

S'agissant de la délinquance dans les départements d'outre-mer, il a souligné la situation toujours préoccupante de la Guyane, s'interrogeant sur les effets de la réforme de la carte militaire outre-mer dans la mesure où les forces armées prêtaient souvent, dans ces territoires, leur concours tant à des opérations de sécurisation que de secours aux populations.

Il a ajouté que la forte immigration irrégulière en Guyane et en Guadeloupe constituait toujours, malgré les efforts du Gouvernement, un sujet difficile, tout comme la situation des juridictions et des établissements pénitentiaires.

Il a noté le développement, quoiqu'encore relativement timide, des actions de coopération régionale, notamment grâce à la participation à des organisations de coopération régionale, tant dans l'océan indien que dans la Caraïbe.

Il a relevé que les départements français d'outre-mer bénéficiaient de nombreux avantages financiers émanant du budget de l'Union européenne grâce à leur statut de régions ultrapériphériques.

Après avoir rappelé la marche de la collectivité de Mayotte vers la départementalisation, M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souligné ses craintes de voir Saint-Pierre-et-Miquelon s'enfoncer dans le déclin économique, en particulier faute d'actions suffisantes pour désenclaver la collectivité, insistant sur la création de nouvelles dessertes aériennes et maritimes. Il a jugé indispensable que l'aquaculture puisse s'y développer, jugeant par ailleurs urgent d'aménager le port de Saint-Pierre. Il a estimé que l'un des axes du développement de Saint-Pierre-et-Miquelon pourrait être le renforcement de la coopération régionale avec le Canada, et en particulier Terre-Neuve, compte tenu du développement de l'activité de l'exploitation d'hydrocarbures dans ce territoire.

Il a constaté que les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin étaient désormais applicables dans leur quasi-totalité. Il a estimé que l'implantation de services judiciaires à Saint-Martin devrait se développer rapidement, insistant sur les problèmes suscités par l'immigration clandestine, bien qu'un accord en matière de coopération policière et de contrôle transfrontalier ait pu récemment être conclu avec Sint Maarten.

M. Louis-Constant Fleming a fait observer que, contrairement à Saint-Barthélemy, Saint-Martin ne s'était pas préparée suffisamment à l'avance à son changement de statut. Il a souligné que la nomination d'un juge, ou la construction d'une prison à Saint-Martin, ne règlerait pas les difficultés liées à l'immigration clandestine. Il a mis en relief les effets des mesures de défiscalisation de la fin des années 1980 et des années 1990 sur l'afflux d'étrangers sur le territoire et sur l'effort de constructions en résultant. Il a jugé qu'il était nécessaire de mettre en relation une politique globale pour pallier les effets de la croissance de la population à Saint-Martin, évoquant la régularisation des constructions sur la zone des cinquante pas géométriques, la mise en place d'un cadastre et de règles d'adressage. Il a fait observer que Saint-Martin disposait désormais d'une police municipale plus efficace.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a souligné les défis posés par le développement des îles Wallis et Futuna, touchées par un fort exode de leur population. Il a souligné que le développement de cette collectivité incombait essentiellement à l'Etat. Il s'est félicité de l'inauguration de la nouvelle piste d'atterrissage de Futuna et a rappelé qu'un nouveau roi avait succédé au Lavelua, décédé l'an dernier.

Abordant la situation de la Polynésie française, il a indiqué qu'un contrat de projet avait été signé, doté de 435 millions d'euros. Il s'est inquiété des réflexions en cours sur le regroupement des implantations du service militaire adapté à Tahiti, mais a rappelé que la veille, lors de son audition en commission, M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, avait assuré qu'une telle réforme ne se ferait pas.

Il a exposé que les transferts de compétences entre l'Etat et les provinces en Nouvelle-Calédonie se poursuivaient et que la réalisation du schéma de développement était en bonne voie. Il a rappelé que le récif corallien avait été inscrit au patrimoine mondial par l'UNESCO, ce qui impliquait de veiller à ce que l'exploitation minière ne mette pas en péril ces récifs. Il a souligné que l'usine de nickel de la province sud était désormais opérationnelle, engendrant 800 emplois permanents et 2.200 emplois induits. Il a indiqué que l'usine du nord devrait commencer son activité en 2013.

Il a rappelé que les Terres australes et antarctiques françaises comprenaient désormais cinq districts et que la réforme constitutionnelle de juillet 2008 avait permis de faire entrer ces territoires dans la Constitution. Il a souligné que l'année polaire internationale se terminerait le 1er mars 2009 et qu'il pourrait être envisagé d'organiser un colloque permettant de faire le point sur les actions réalisées au cours de cette manifestation.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission outre-mer du projet de loi de finances pour 2009.