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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 24 mai 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois -

Equilibre des finances publiques - Audition de MM. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

La commission procède à une audition commune avec les commissions des lois et des finances, de MM. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, et François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je remercie MM. les ministres de venir nous exposer leurs vues sur le projet de loi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques, pour lequel - je le rappelle - l'ancienne procédure législative s'appliquera : nous discuterons en séance le texte transmis par l'Assemblée nationale. La commission des lois l'examinera la semaine prochaine, celles des finances et des affaires sociales dans la semaine du 7 juin.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Le Sénat et ses commissions permanentes ont à coeur de préserver l'équilibre des finances publiques : je le sais pour avoir siégé pendant des années à la commission des finances. Or M. le rapporteur général Philippe Marini considère qu'il n'est plus possible de tolérer « l'insoutenable légèreté de la dette » : depuis trente ans, les déficits et la dette publics n'ont cessé de se creuser. A la suite de la crise économique et financière des années 2008-2010, tous les pays développés ont connu des difficultés pour financer leur dette souveraine. En 2009, vous appeliez de vos voeux des décisions fortes pour réduire les dépenses et préserver les recettes, et des règles de bonne gouvernance budgétaire.

Dans une récente étude économique sur la France, l'OCDE reconnaissait la pertinence de la trajectoire d'assainissement prévue par le Gouvernement jusqu'en 2014 - trajectoire dont les derniers chiffres montrent la soutenabilité et la cohérence. Mais l'OCDE a aussi souligné que la France « aurait intérêt à se doter d'un cadre budgétaire renforcé à valeur constitutionnelle » : c'est l'objet du présent projet de loi.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a déjà posé quelques jalons : l'article 34 de la Constitution prévoit désormais que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation répondant à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Le Gouvernement vous propose de franchir une étape supplémentaire en inscrivant dans la Constitution le principe et les modalités institutionnelles d'un retour durable à l'équilibre des finances publiques. Car la Constitution ne se limite pas à organiser le fonctionnement de nos institutions, elle est aussi l'expression du pacte social. Vivre ensemble, c'est adopter un comportement responsable vis-à-vis des générations futures, dont la dette accumulée compromet la liberté de choix et l'indépendance financière et économique. Ce risque n'est en rien hypothétique : plusieurs pays européens ont dû récemment faire appel à l'aide internationale.

Une réflexion approfondie, menée depuis plus d'un an avec la collaboration de MM. Champsaur et Cotis et de M. Camdessus, nous a permis d'aboutir à ce projet de loi. L'Assemblée nationale y a apporté plusieurs modifications, tout en souscrivant pour l'essentiel aux objectifs et à la méthode. Celle-ci suppose la mobilisation du Gouvernement, qui prépare le budget et l'exécute, comme celle du Parlement, qui le vote et le contrôle.

Je me contenterai de dessiner les grandes lignes du projet ; M. Baroin y reviendra plus en détail. Il s'agit, en premier lieu, de réserver les dispositions relatives aux prélèvements fiscaux et aux recettes sociales aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le projet de loi modifie l'article 34 de la Constitution, pour éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales dans l'ensemble des textes législatifs, dispersion qui nuit à la cohérence globale de la stratégie budgétaire. Les parlementaires qui souhaiteront créer de nouveaux prélèvements obligatoires pourront le proposer par voie d'amendement à la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ; le Gouvernement, de son côté, ne pourra plus prendre par voie d'ordonnance des mesures relatives à la fiscalité ou aux ressources de la sécurité sociale.

L'Assemblée nationale a approuvé le principe du monopole des lois financières pour créer des prélèvements obligatoires ; pour ce qui est du contrôle de cette règle, elle s'est inspirée de l'article 41 de la Constitution qui concerne la frontière entre la loi et le règlement. Le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou relatives à d'autres ressources de la sécurité sociale restera possible, mais le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée auront désormais, non pas certes l'obligation, mais la faculté d'opposer l'irrecevabilité à tout moment de la procédure législative. En cas de désaccord, il reviendra au Conseil constitutionnel de trancher ; lorsque le Conseil sera saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, il devra censurer les dispositions en cause, même si l'irrecevabilité n'a pas été soulevée. C'est, il me semble, un bon compromis.

En deuxième lieu, le projet de loi crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Ces lois-cadres, dont la durée d'application a été fixée à au moins trois ans par l'Assemblée nationale, fixeront pour chaque année un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes ; elles s'imposeront annuellement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. A l'initiative de l'Assemblée nationale, le texte prévoit expressément une obligation de rattrapage : les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale devront être compensés d'une année sur l'autre. Grâce à ce cadre budgétaire renforcé, à valeur constitutionnelle, nous nous donnerons les moyens d'atteindre l'objectif d'équilibre des comptes publics.

Les députés ont précisé qu'une loi-cadre pourrait être modifiée en cours d'exécution pour s'adapter à l'évolution de la conjoncture économique. C'est ce qu'il a fallu faire lors de la récente crise pour mettre en oeuvre le plan de relance. Cette faculté doit cependant être strictement encadrée, si l'on veut que la programmation garde un sens. L'Assemblée nationale a donc prévu que les modalités de modification des lois-cadres seront inscrites dans la loi organique.

Elle a souhaité que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale soient désormais soumises de plein droit au Conseil constitutionnel afin que celui-ci puisse examiner leur conformité à la loi-cadre, qui elle-même aura fait l'objet d'un contrôle de plein droit. Cette solution assez complexe - qui fait coexister, pour les lois financières annuelles, un contrôle systématique par rapport aux lois-cadres et un contrôle sur saisine par rapport aux autres éléments du bloc de constitutionnalité - a le mérite de garantir un contrôle constitutionnel complet et d'assurer ainsi la crédibilité de notre démarche de retour à l'équilibre.

En troisième lieu, le texte oblige le Gouvernement à adresser au Parlement le projet de programme de stabilité européen avant de le transmettre aux institutions de l'Union européenne. L'Assemblée nationale a souhaité que le Parlement dispose d'au moins deux semaines pour examiner le projet de programme, que ce dernier soit systématiquement soumis à une commission permanente, et qu'à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire il puisse faire l'objet d'un débat en séance, suivi d'un vote qui n'engagera pas la responsabilité du Gouvernement. C'est une approche souple et cohérente.

L'Allemagne a inscrit dans sa Constitution un calendrier de retour à l'équilibre budgétaire ; le Gouvernement vous propose une méthode différente, mais le but est le même. Ce projet de loi n'est pas un texte de circonstance : il s'inscrit dans une démarche de long terme, qui vise à garantir notre modèle social et notre souveraineté, dans le souci des générations futures. Nous sommes tous conscients que l'on ne peut plus obérer l'avenir en vivant à crédit ; je suis sûr que nous tomberons d'accord sur les principes de ce projet de loi et les mécanismes qu'il institue.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. - Ce projet de loi constitutionnelle marque une étape décisive dans un processus engagé depuis un an et demi. A l'issue de la première conférence sur le déficit, le Président de la République a voulu rénover radicalement la gouvernance de nos finances publiques : car selon MM. Champsaur et Cotis, l'encours de notre dette a été multiplié par 18 entre 1978 et 2008. La récession mondiale de 2008-2009 et l'effet des stabilisateurs automatiques en recettes ont joué un rôle non négligeable dans l'évolution récente de notre endettement, mais, au cours des trente dernières années, c'est surtout l'insuffisante maîtrise de nos comptes qui est à l'origine de cette dérive. Le Président de la République a donc souhaité que l'ensemble des administrations publiques se dotent d'une règle d'équilibre, et demandé à M. Camdessus de présider un groupe de travail à ce sujet. Dès l'été 2010, nous avons appliqué toutes les recommandations de la commission Camdessus qui pouvaient l'être à cadre constitutionnel inchangé. La loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourraient être les lois-cadres d'équilibre des finances publiques : elle fixe, sur une période triennale, les plafonds globaux par mission de dépenses de l'État ainsi que l'impact annuel minimal des mesures nouvelles en recettes. Inscrire dans la Constitution le principe de lois-cadres permettrait de mieux gérer les échéances auxquelles le Gouvernement doit faire face vis-à-vis du Parlement, et la France vis-à-vis de ses partenaires européens. En outre, le Gouvernement s'est déjà contraint, par une circulaire adoptée en juin dernier, à ne prévoir aucune mesure fiscale ou relative aux finances sociales en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Notre objectif est à présent de consolider ces avancées.

Nous proposons d'abord de créer des « lois-cadres d'équilibre des finances publiques », contraignantes pour le pouvoir exécutif comme pour le législatif. Cela nous obligera à mesurer l'impact budgétaire des politiques publiques. Le Conseil constitutionnel contrôlera systématiquement la constitutionnalité des lois-cadres et vérifiera chaque année que les lois de finances et de financement y sont conformes. Toute majorité devra donc prendre ses responsabilités pour atteindre les objectifs de moyen terme qu'elle se sera fixés.

Ensuite, nous voulons éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales, en les réservant aux lois de finances et de financement : le Gouvernement, je l'ai dit, s'impose déjà cette discipline. L'ensemble des mesures fiscales dérogatoires représente aujourd'hui un manque à gagner de 75 milliards d'euros ; quant aux mesures dérogatoires portant sur les cotisations sociales, elles nous font perdre 45 milliards d'euros. Les « niches » n'ont cessé de s'accumuler depuis vingt-cinq ou trente ans : c'est une source de complexité et d'incohérence, et surtout cela nous fait perdre des recettes. Il faut mettre fin à ce « mitage », si nous voulons tenir nos engagements européens.

Cependant, le Gouvernement est soucieux de respecter l'initiative parlementaire. La nouvelle rédaction de l'article 34 ne la restreindra que de manière formelle, non matérielle : les parlementaires pourront continuer à proposer des mesures fiscales à tout sujet, mais pas à tout moment. L'irrespect du monopole serait un motif d'inconstitutionnalité et pas nécessairement d'irrecevabilité : le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou sociales concernant les recettes resterait possible, mais le Gouvernement ou le président de l'assemblée concernée pourrait, à tout moment de la procédure législative, soulever l'irrecevabilité pour méconnaissance du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous avons donc opté pour une application souple du monopole, qui consiste à admettre la mise en discussion des articles et amendements parlementaires à caractère fiscal ; la charge incomberait au Conseil constitutionnel, en cas de recours, de censurer les dispositions non conformes au nouvel article 34. D'ailleurs, les lois de finances rectificatives en cours d'année sont devenues monnaie courante : il ne faudrait pas attendre trop longtemps pour déposer à nouveau un amendement déclaré irrecevable ou inconstitutionnel à ce titre.

Enfin, nous voulons inscrire dans la Constitution le principe d'une meilleure association du Parlement, dans le cadre de la nouvelle procédure dite du « semestre européen » : les programmes de stabilité seraient systématiquement transmis au Parlement avant d'être adressés à la Commission européenne. Les travaux menés cette année étaient d'une grande qualité. Il est bon, à nos yeux, que les pouvoirs publics français se montrent ensemble mobilisés pour tenir les engagements pris. Rares sont les pays européens qui ont adopté une telle procédure, mais le Gouvernement veut marquer l'importance qu'il accorde aux parlementaires dans la maîtrise des finances publiques ; gageons que cet exemple sera imité.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je note que les articles 2 bis et 9 bis, relatifs au contrôle du respect du monopole des lois de finances et de financement, ne figuraient pas dans le projet initial du Gouvernement. Le non-respect du monopole sera un motif d'inconstitutionnalité - la discussion à l'Assemblée nationale a beaucoup porté sur la question de la recevabilité, mais l'important est que le Conseil constitutionnel soit chargé de censurer toute disposition fiscale ou sociale non comprise dans une loi de finances ou de financement. Les règles d'irrecevabilité prévues à l'article 41 - qui concernent pour l'heure le non-respect des domaines de la loi et du règlement, et que l'on veut étendre au non-respect du domaine des lois de finances et de financement - ne trouvent que très rarement à s'appliquer, et elles sont très complexes, puisqu'en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée, c'est le Conseil constitutionnel qui statue.

Il faut être attentif aux effets de la règle du monopole sur le travail parlementaire. Lors d'une réforme des retraites, du logement, de la politique environnementale, de la recherche, il ne serait plus possible d'aborder la question des moyens ; les lois de finances et de financement de la sécurité sociale comprendraient donc toute une série de dispositions complétant les réformes adoptées en cours d'année. Faut-il supposer qu'un projet de loi de finances rectificative sera déposé à chaque réforme d'envergure ?

La question est d'autant plus sensible pour le Sénat que l'article 72-2 de la Constitution dispose que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités doit s'accompagner d'un transfert de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ; si le projet de révision était adopté, il ne serait plus possible de le faire dans le même texte. Comment débattre de manière coordonnée du projet de transfert et de son volet financier, alors que la Constitution prévoit que le Sénat est saisi en priorité des projets de lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et l'Assemblée nationale des projets de lois financières ? Comment le Conseil constitutionnel apprécierait-il le respect de la règle de compensation ?

Le monopole s'appliquera indifféremment aux mesures réduisant les recettes et à celles qui les augmenteront ou maintiendront leur niveau global. Il ne sera plus possible de gager une perte de recettes par une augmentation d'impôt. Que se passera-t-il donc pour les mesures qui accroîtront les ressources publiques ?

Le monopole aura-t-il un réel impact ? Entre 2000 et 2009, les baisses d'impôts consenties ont représenté une perte de 68 milliards d'euros : 57 milliards en loi de finances ou de financement, 11 milliards en loi ordinaire.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - C'est 11 milliards de trop !

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être 68 milliards de trop... Quoi qu'il en soit, ces chiffres montrent que, dans les faits, les dispositions ayant un impact sur les ressources publiques sont déjà concentrées dans les lois financières.

Quel sera le rôle des lois de règlement dans la mesure de l'écart entre l'exécution de la loi de finances et les normes fixées dans la loi-cadre ? Comment vérifiera-t-on que l'écart a bien été compensé ?

Le projet de loi prévoit que le Parlement votera sur le programme de stabilité sans avoir participé à son élaboration et sans que ce vote aboutisse à l'adoption du texte : c'est sans précédent, mais il n'est pas interdit d'innover... Ne faudrait-il pas prévoir que le Parlement pourra adopter une résolution, sur le modèle des résolutions prévues à l'article 88-4 ?

La définition des critères en fonction desquels il sera permis de déroger à une loi-cadre est renvoyée à la loi organique ; mais le rôle d'une loi organique est de définir les modalités d'application d'une disposition constitutionnelle, non les principes. La loi fondamentale allemande est d'ailleurs très circonstanciée à ce sujet : elle ne permet de déroger à la règle budgétaire qu'en cas de circonstances exceptionnelles ne dépendant pas de la volonté du Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Messieurs les ministres, merci d'être venus nous faire partager votre conviction de la nécessité de tendre vers l'équilibre des finances publiques. Nous sommes tous attachés à l'indépendance nationale, dont le Président de la République est le garant ; or nous avons appris qu'une dette excessive peut gravement mettre en cause cette indépendance.

Ce projet de loi constitutionnelle reprend pour l'essentiel les conclusions du groupe de travail animé par M. Camdessus, auquel Philippe Marini et moi-même avons participé - c'est pourquoi nous sommes co-rapporteurs de ce texte. Faire des lois de finances et de financement de la sécurité sociale le cadre exclusif des dispositions fiscales et sociales ; créer des lois-cadres pluriannuelles fixant des plafonds de dépenses et des planchers de recettes pour assurer le retour à l'équilibre : voilà qui me paraît aller dans le bon sens.

Il semblait à la commission des finances que le texte adopté par l'Assemblée nationale pouvait être adopté en l'état ; c'était sans compter sur l'apport essentiel de la commission des lois du Sénat. Si donc il était décidé d'amender le texte, notre commission aurait quelques propositions à faire valoir. L'article 1er prévoit de fixer un plafond de dépenses et un plancher de recettes, expression très parlante mais qui risque d'occasionner des problèmes de fonctionnement. Nous proposerions donc, conformément aux recommandations de la commission Camdessus, de parler d'un plancher de mesures nouvelles en recettes.

En outre, il n'est pas prévu que la loi organique encadre les hypothèses macro-économiques sur lesquelles le législateur se fondera. Or, si le Gouvernement et le Parlement retiennent des hypothèses trop optimistes, cela empêchera d'atteindre les objectifs fixés.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Cette révision constitutionnelle est nécessaire : il faut édicter au sommet de notre ordre juridique des règles du jeu pour nous protéger contre nous-mêmes, oserai-je dire. L'effort de convergence budgétaire auquel nous nous sommes engagés vis-à-vis de nos partenaires doit être soutenu par le pays tout entier.

Ce projet de loi constitutionnelle est un texte de procédure, qui n'aborde pas les questions de fond. La commission des lois estime qu'il est imparfait ; mais en est-il à ses yeux qui soient parfaits ? Il est vrai qu'en matière de procédure, le diable est dans les détails. Ce projet de loi prévoit que les dispositions législatives qui ont un impact sur le solde des finances publiques doivent figurer dans des lois dont l'objet même est l'approbation de ce solde. C'est même le seul intérêt d'une loi de finances rectificative : elle crée des charges et des ressources nouvelles, mais surtout elle présente une version actualisée, rectifiée, du tableau d'équilibre.

Parmi les mesures fiscales extérieures aux lois de finances mentionnées par le président Hyest, qui ont coûté la bagatelle de 11 milliards d'euros, je note la réduction de la TVA dans la restauration.

Mme Nicole Bricq. - Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Quoi que l'on pense au fond de cette mesure, il est regrettable qu'elle n'ait pas été votée en même temps que le tableau d'équilibre.

Ce projet de loi prévoit en outre que les lois de finances, comme leurs soeurs jumelles, les lois de financement de la sécurité sociale, devront être conformes à des lois-cadres pluriannuelles. Pour apprécier cette conformité, il faut un arbitre : les députés ont décidé que ce serait le Conseil constitutionnel.

La commission des finances considère que l'Assemblée nationale est parvenue à un bon équilibre et qu'il n'est pas indispensable d'amender le texte. Si le Sénat choisissait cependant de le faire, notre commission apporterait sa pierre. On pourrait notamment préciser les délais d'examen et certains aspects du contrôle de conformité des lois financières aux lois-cadres : toutes les lois de finances et de financement de la sécurité sociale seront-elles systématiquement déférées au Conseil constitutionnel ou seulement les lois initiales ? Quelles seront les sanctions en cas de non-conformité ? La non-conformité sera-t-elle un motif d'inconstitutionnalité ? On pourrait aussi mieux déterminer les conditions de vote des projets de programme de stabilité et définir la notion de « règle de gestion des finances publiques ». Les travaux préparatoires pourraient suffire à répondre à ces questions mais il est loisible de graver les réponses dans le marbre constitutionnel. Encore une fois, il faut saluer le travail des députés, qui sont parvenus à un bon compromis.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être la commission des lois est-elle perfectionniste, mais il s'agit tout de même de la Constitution !

M. Alain Vasselle, rapporteur général et rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Je regrette que la commission des affaires sociales du Sénat n'ait pas été associée au groupe de travail présidé par M. Camdessus : la loi de financement de la sécurité sociale ne peut servir de variable d'ajustement à la loi de finances.

Sur le diagnostic, nous sommes d'accord. C'est bien la crise financière venue des États-Unis qui a creusé le déficit de la sécurité sociale, passé de 10 à 20 milliards d'euros. Pour autant, nous ne sommes pas restés les bras croisés : une partie de la dette a été transférée à la CADES, et les retraites ont été réformées. Cette expérience doit aujourd'hui nous éclairer.

Ce n'est pas tant sur les principes que j'ai des objections, que sur les modalités. « On s'entendra toujours », dira-t-on. Mais il s'agit de la Constitution ! Il faut définir avec précision le mode de contrôle des déficits et du solde des lois de finances et de financement.

S'agissant des lois-cadres, il faudrait prévoir des modalités d'examen différentes de celles qui prévalent aujourd'hui pour les lois de programmation : actuellement, celles-ci sont renvoyées systématiquement à la commission des finances, la commission des affaires sociales n'étant saisie que pour avis. Or, comme Philippe Marini l'a justement indiqué, les lois de finances et les lois de financement sont des lois jumelles et il n'est dans l'esprit de personne de donner à l'une la suprématie. C'est la raison pour laquelle je souhaite que, pour l'examen des projets de loi-cadres, soit constituée, une commission spéciale réunissant des parlementaires spécialistes du budget de l'État et spécialistes du budget de la sécurité sociale.

Le monopole institué au profit des lois financières doit certes éviter la dispersion des mesures fiscales et des recettes - la commission en a conscience - mais il risque de compliquer l'examen de toute réforme : peut-on en voter une, tout en renvoyant ses conséquences à la loi de finances ou à la loi de financement ? J'avais déploré ce « saucissonnage » à propos des retraites. En 2008, notre assemblée avait adopté une proposition de loi organique subordonnant l'application de toute exonération de cotisations sociales à sa confirmation dans une loi de financement.

Enfin, je m'interroge sur l'irrecevabilité, dont l'invocation serait facultative pour le Gouvernement, tandis que le Conseil constitutionnel serait tenu de censurer les dispositions ne respectant pas le monopole des lois financières.

Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. - Cette réforme constitutionnelle tend à créer un outil intéressant pour maîtriser les finances publiques, mais elle ne doit pas devenir un nouvel instrument au service du parlementarisme rationalisé, s'ajoutant aux interdictions posées par l'article 40 et à celui des cavaliers budgétaires ou sociaux. Le nouveau monopole risque d'empêcher tout véritable débat sur une réforme. Mieux vaudrait en effet s'inspirer des suggestions formulées dans la proposition de loi organique adoptée par le Sénat en 2008 à l'initiative de Nicolas About et Alain Vasselle, afin que la maîtrise des finances publiques ne bride pas encore plus le Parlement.

La fixation de normes pluriannuelles suppose que travaillent ensemble les commissions chargées des lois de finances et des lois de financement. C'est pourquoi j'appuie la demande en faveur de la formation d'une commission spéciale par l'examen des lois-cadres.

Enfin, je m'interroge sur la procédure instituée par l'Assemblée nationale pour les programmes de stabilité : le renvoi « pour avis à l'une des commissions permanentes » exclut-il implicitement la saisine des autres commissions ?

M. François Baroin, ministre du budget. - Monsieur Hyest, vous avez mentionné l'article 41 de la Constitution et souligné sa faible application. Son irrecevabilité peut être invoquée par le président de l'assemblée intéressée ou par le Gouvernement et je vous rappelle que, lorsque les députés ont examiné la réforme des retraites proposée par le Gouvernement de M. Raffarin, le président de l'Assemblée nationale a invoqué l'article 41 pour mettre un terme à la flibusterie dont les séries d'amendements allaient bloquer la discussion du texte pendant des mois. L'article 41 existe donc et a son utilité. L'équilibre établi par la rédaction actuelle résulte d'une longue discussion au sein de l'Assemblée nationale. L'alternative consistant à créer des lois de prélèvements obligatoires n'a pas suscité de réserves de la part du Gouvernement, mais elle donnait de tels pouvoirs au rapporteur général de la commission des finances que la réaction des autres commissions et de leurs présidents a conduit à rejeter cette idée. Nous sommes alors passés à une conception élargie de l'article 41.

Le retour à l'équilibre des finances publiques est un objectif intangible. Rendez-vous a été pris pour la France en 2014 ; quant à l'Allemagne, elle s'est fixé une règle d'or ; pensez, à l'inverse, à ce qui se passe non seulement avec la Grèce, mais aussi avec le Royaume-Uni, l'Irlande, la Belgique, l'Italie, voire les États-Unis ! Nous avons besoin d'un outil qui concilie respect de l'initiative parlementaire et retour à l'équilibre budgétaire. Je souligne à ce propos que l'article 72-2 ne présente aucune incompatibilité avec l'article 41, car toutes les mesures qui portent sur les ressources des collectivités territoriales sont déjà examinées dans les lois de finances. À cet égard, la révision constitutionnelle ne change rien au rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales.

J'en viens au plancher de recettes et au plafond de dépenses. Il est exact que de nombreuses mesures fiscales ou sociales dérogatoires sont d'origine gouvernementale. C'est pourquoi le monopole pèsera surtout sur le Gouvernement. La représentation nationale ne sera concernée qu'à titre accessoire. Il y a désormais un collectif budgétaire chaque année à mi-parcours. Le collectif social existe aussi. Ce monopole offre donc un horizon acceptable et n'empêche pas les parlementaires d'aborder en temps utile les conséquences financières des réformes.

La présentation au Parlement du programme de stabilité est une vraie avancée. Faut-il développer les résolutions ? L'objectif est d'appuyer l'engagement du Gouvernement par un vote des assemblées, dans le respect des prérogatives qui sont les siennes en matière de négociations internationales.

Monsieur Hyest, il serait cohérent de traiter les circonstances exceptionnelles dans la loi organique. Je pense à la crise financière mondiale, à un événement dramatique tel celui qui a frappé Fukushima, voire à une sécheresse particulièrement sévère.

Monsieur Arthuis, merci d'avoir participé activement à la commission Camdessus. Je vous sais également gré pour le regard d'ensemble que vous portez sur ce texte.

Mais mentionner un minimum de mesures nouvelles en recettes n'ajouterait pas grand-chose à la réforme constitutionnelle.

En outre, on ne voit guère comment inscrire dans la loi fondamentale une référence aux hypothèses macro-économiques. Devraient-elles faire l'objet d'un consensus ? Celui-ci devrait-il être national ou européen ? Tout au plus la loi organique pourrait-elle déterminer des critères de consensus.

Je partage l'avis du rapporteur général, ainsi que son souhait d'un vote conforme : il renforcerait considérablement cette révision constitutionnelle fixant une règle d'or.

Monsieur Vasselle, je n'oublie pas la réforme des retraites, qui sera parachevée dans la loi de financement de la sécurité sociale. Au total, nous aboutissons à un double schéma : une loi à vocation large est complétée par la loi de financement de la sécurité sociale.

J'ai entendu votre regret de ne pas avoir participé à la commission Camdessus. Incontestablement, la commission des affaires sociales doit être associée à la réflexion.

Madame Dini, cette révision constitutionnelle complète celle de 2008. L'exigence du retour à l'équilibre des finances publiques - qu'il s'agisse de l'État ou de la sécurité sociale - doit faire partie des priorités politiques de tout engagement sincère au service de l'intérêt général. C'est vrai pour l'opposition d'aujourd'hui, de demain ou d'après-demain ! Ce n'est pas une affaire de relations entre le Gouvernement et le Parlement, ni d'opposition droite-gauche, mais de responsabilité collective s'imposant dès aujourd'hui à tous les gouvernements. Pensez aux décisions prises en Espagne par celui de M. Zapatero, sur les retraites ou le nombre de fonctionnaires !

M. Pierre-Yves Collombat. - Avec les résultats brillants que l'on sait!

M. François Baroin, ministre du budget. - L'Union européenne agit, notamment avec le fonds européen de stabilité financière.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Améliorer un texte de l'Assemblée nationale, fût-il parfait, est un droit du Sénat, quand bien même nous sommes d'accord avec la finalité de la réforme, et je tiens à dire que je le suis ! Sinon, autant arrêter.

Mme Nicole Bricq. - Monsieur le rapporteur général, cette réforme dite de procédure fait penser aux poupées russes : la loi constitutionnelle renvoie à la loi organique, qui renvoie à la loi-cadre... Quelle est la portée de cet exercice ? En quoi est-il opérationnel ? Nous sommes en 2011, un an avant une présidentielle ....

M. le ministre du budget est parti, mais il sait bien que la crise n'explique pas totalement la dérive des comptes ! Celle-ci dure depuis dix ans, et il aurait fallu agir contre le déficit dès 2007.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Auparavant, tout était parfait !

M. Bernard Frimat. - M. le rapporteur général est enfin lucide !

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Nul ne vous croit !

Mme Nicole Bricq. - Avec le programme de stabilité, et nos engagements européens, nous subissons déjà une contrainte suffisamment lourde au point que M. Trichet a pu parler d'une « quasi fédération budgétaire ». Et vous voulez ajouter encore une procédure ? Vous doutez donc de vous-même pour l'avenir !

Les peuples doivent, pour se faire entendre, disposer au moins d'une toute petite voix, grâce aux parlements nationaux.

M. Jean-Pierre Fourcade. - En 1974, j'ai été le dernier ministre des finances à présenter un budget en équilibre.

Mme Nicole Bricq. - Bravo !

M. Jean-Pierre Fourcade. - Il a été déséquilibré dès l'année suivante. Mais certaines formulations du texte d'aujourd'hui m'inquiètent.

Ainsi, mentionner « l'équilibre des comptes des administrations publiques » me semble trop restrictif car cette expression n'inclut pas la charge de la dette de l'État et de la sécurité sociale, dont les intérêts dépasseront les 55 milliards d'euros dès cette année, et 60 milliards l'année prochaine.

De même, il est question de compenser les écarts constatés, mais avec un renvoi à la loi organique : des explications seraient les bienvenues ! La compensation interviendra-t-elle dès l'exercice en cours ou l'année suivante ? Nous l'ignorons.

Enfin, l'article 41 dispose que le Conseil constitutionnel statue dans les huit jours lorsqu'il est saisi d'un désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'un texte de loi. Dans ces conditions, ni la loi de finances, ni la loi de financement de la sécurité sociale ne seront votées au 31 décembre. Nous renouerons donc avec la merveilleuse technique des douzièmes provisoires, à l'instar de ce que la Belgique pratique aujourd'hui.

Je ne peux cautionner un texte qui recèle de telles imperfections.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Par nature, cette disposition ne concerne pas les lois financières. Elle ne concernera que les autres lois qui ne respecteront pas la règle de la spécialité financière.

M. Yvon Collin. - Cette perte de la matière fiscale est contraire à la tradition juridique et politique qui devrait nous rassembler. Comme l'initiative des lois financières revient au Gouvernement, les parlementaires devront attendre son bon vouloir : c'est politiquement inacceptable et juridiquement choquant. Je crains que le Conseil constitutionnel n'applique une jurisprudence restrictive au droit d'amendement fiscal des parlementaires.

Cette révolution antiparlementaire qui institue une tutelle sur la représentation nationale est inacceptable !

M. Philippe Dallier. - J'approuve l'esprit de cette révision, de ce garde-fou qui doit contraindre les parlementaires à rechercher l'équilibre des finances publiques.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - La contrainte s'appliquera surtout aux gouvernements.

M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Tous ont besoin de vertu : c'est le principe des républiques.

M. Philippe Dallier. - Les mesures ayant une incidence pour les collectivités territoriales ne seraient acceptables qu'après l'institution d'une véritable péréquation, dont la Constitution ne dit actuellement pas grand-chose. Pourrions-nous, au bénéfice de ce texte, développer cette exigence afin que les collectivités, notamment les plus pauvres, puissent accompagner l'effort budgétaire de l'État de manière équitable ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - J'approuve les lois-cadres, qui apporteront un changement profond à nos finances publiques. Comme M. Baroin, je pense que tout gouvernement devra prendre ses responsabilités, que toute nouvelle majorité devra suivre une stratégie budgétaire crédible.

En revanche, j'éprouve un malaise à l'idée que les lois-cadres s'appliquent au moins à trois exercices : autant j'accepterai que la loi-cadre couvre la durée du quinquennat, autant je suis gênée par un dispositif qui permettrait à une majorité de déborder sur la mandature suivante. Cette disposition n'existait pas dans le texte initial.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai conscience qu'un modeste membre de la commission des lois est indigne d'intervenir devant d'éminents spécialistes, mais je me demande si les médecins ayant conduit nos finances publiques où elles en sont peuvent aujourd'hui prétendre prescrire un remède. Je sais bien que tout vient des Américains et des Grecs, mais gouverner, c'est prévoir.

Cela dit, je souhaite obtenir quelques éclaircissements sur le dispositif envisagé.

Que se passera-t-il si une loi de finances ou une loi de financement ne respecte pas la loi-cadre en vigueur ? Pourrions-nous avoir dès aujourd'hui quelques précisions sur les « compensations » qu'une loi organique viendra définir ? Faudra-t-il augmenter les impôts au moment où une récession asséchera les rentrées fiscales ? Le dispositif adopté en Allemagne ne marche pas et n'a jamais marché ! Devons-nous emprunter la même voie ?

M. le rapporteur général a raison de dire que la vertu est une qualité républicaine, mais la première consiste, pour le Gouvernement, à s'en tenir au budget voté. L'inscrire dans la Constitution ne changera pas grand-chose.

M. Serge Dassault. - L'objectif d'équilibre budgétaire fait-il référence à 0 % de déficit ou à la norme de 3 %, qui représente tout de même 60 milliards d'euros ?

Si la France rembourse chaque année 15 milliards d'euros, il lui faudra un siècle pour se débarrasser de sa dette de 1 500 milliards ! J'aimerai savoir si nous envisageons véritablement de commencer à rembourser cette dette.

Chaque année, le Gouvernement augmente les plafonds de dépenses que le Parlement vient d'adopter. Je souhaite qu'à l'avenir, la discipline imposée aux parlementaires s'applique aussi à l'exécutif.

M. Yves Daudigny. - Je crains que cette réforme ne porte atteinte au rôle des partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance-chômage et des régimes de retraite complémentaire obligatoire.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Je n'ai pas la dignité nécessaire pour répondre à toutes les questions posées car je n'ai pas votre science.

M. Baroin a rappelé la finalité de cette réforme. Il ne s'agit pas de parlementarisme rationalisé, madame Dini, mais de bien plus que ça.

M. Jean-Claude Frécon. - De parlementarisme lyophilisé !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - En son temps, dans l'entre-deux-guerres, Carré de Malberg a prôné une rationalisation de la vie parlementaire pour faire face à la montée des périls ; ici, la discipline de la contrainte pèsera au premier chef sur le Gouvernement.

Nous doter d'outils permettant de gérer les finances publiques sur la durée est quelque chose d'important, même à la veille d'élections. C'est pourquoi j'ai été intéressé par les premières paroles de M. Collin, quand il a évoqué « ce qui nous rassemble aujourd'hui » : nous sommes rassemblés pour nous doter des instruments à même de juguler la dérive de nos finances publiques.

Madame Bricq, avec trois ans de croissance à 3 %, les années 1998 à 2000 étaient les plus opportunes pour adopter un tel texte. Hélas, rien n'a été fait.

Mme Nicole Bricq. - Les comptes sociaux étaient alors en équilibre !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - La discipline instituée par cette révision constitutionnelle peut être discutée dans ses modalités, non dans son principe.

Monsieur Fourcade, l'équilibre des comptes des administrations publiques inclut la charge de la dette. La correction des écarts passe par la mise en place d'un compte de contrôle. Quand les mesures compensatrices seront-elles applicables ? Le législateur organique décidera.

Monsieur Collin, il n'y a aucune « révolution antiparlementaire ». Conservez plutôt l'idée de rassemblement !

Monsieur Dallier, on ne peut tout inscrire dans la Constitution, même la péréquation entre collectivités territoriales. Je sais bien qu'il en va différemment en Allemagne...

M. Pierre-Yves Collombat. - Où cela ne marche pas !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - ... mais la France est une République une et indivisible, non un État fédéral. Les collectivités territoriales françaises doivent adopter des budgets équilibrés, sans que cela soit inscrit dans la Constitution. La péréquation actuelle perdurera.

Madame Des Esgaulx, l'horizon d'au moins trois années n'interdit pas d'adopter des lois-cadres quinquennales.

Monsieur Collombat, il est faux que les pompiers d'aujourd'hui soient les pyromanes d'hier. En réalité, rien n'a été fait en 1998 quand il y avait une forte croissance économique.

M. Pierre-Yves Collombat. - La politique n'a pas commencé en 1998 !

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - L'État est de plus en plus entravé par le poids de la dette. Nous pouvons tous vouloir sa libération. Bien sûr, les stabilisateurs automatiques pourront intervenir.

Monsieur Dassault, le déficit de 3 % n'est qu'un déséquilibre maîtrisé ; l'équilibre suppose un déficit de 0 %. En l'atteignant, nous nous donnerons les moyens de réduire la dette.

Monsieur Daudigny, le rôle des partenaires sociaux est préservé puisque le plafond de dépenses ne s'imposera ni à l'Unedic, ni aux régimes complémentaires de retraite.

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Sur la période d'application de la loi-cadre, j'aimerais obtenir une précision. Le programme de stabilité porte sur trois années, mais chaque année on ajoute une année supplémentaire : ce sont trois années qui glissent dans le temps. L'articulation avec le programme de stabilité impose que la loi-cadre porte sur trois années glissantes.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Tel n'est pas le sens du texte.

Mme Nicole Bricq. - Son dispositif ne rime à rien !

M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Il faut bien assurer la coïncidence entre le programme de stabilité et les lois de finances !

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Bref, le texte est parfait, mais il commence à présenter des imperfections ! Or la loi organique ne pourra faire plus que la Constitution.

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Ce que M. Arthuis a évoqué n'est pas ce que l'Assemblée nationale a souhaité. Au demeurant, il y aura un débat devant le Sénat. Nous pourrons conserver la formule du texte, qui peut avoir deux sens, et en préciser le sens, ce qui permettrait d'obtenir un vote conforme. Nous garderions la formule et en changerions le sens.

M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Et cela permettra au Conseil constitutionnel de tirer parti de nos incohérences...

M. Michel Mercier, garde des Sceaux. - Le temps est fini où la Nation constituait la seule source de la loi. Nous venons d'en avoir un exemple, avec l'arrêt de la Cour de Luxembourg mettant fin à l'exclusivité nationale des notaires. L'évolution actuelle invitera tous les parlementaires à un exercice de modestie.

Mercredi 25 mai 2011

- Présidence de Mme Muguette Dini, présidente -

Modernisation du congé maternité - Examen du rapport

La commission procède à l'examen du rapport de Mme Claire-Lise Campion sur la proposition de loi n° 492 (2009-2010) relative à la modernisation du congé maternité en faveur de la protection de la santé des femmes et de l'égalité salariale et sur les conditions d'exercice de la parentalité.

Mme Claire-Lise Campion, rapporteure. - Cette proposition de loi, dont je suis la première signataire, est le fruit d'un constat et d'un contexte.

Le constat est le suivant : malgré la politique familiale volontariste menée par les pouvoirs publics depuis les années 1990, qui explique en grande partie le niveau élevé des naissances en France, la conciliation des vies familiale et professionnelle demeure difficile, en particulier pour les parents aux ressources les plus faibles. En outre, l'égalité entre les hommes et les femmes reste un principe éloigné des réalités : dans les faits, les mères continuent d'assumer l'essentiel du travail domestique et des soins aux enfants, et ce sont elles qui en paient le plus lourd tribut en termes d'emploi et de carrière professionnelle.

Le contexte, lui, est européen. Le 3 octobre 2008, la commission européenne a transmis au Conseil et au Parlement européen une proposition de directive relative à la sécurité et à la santé au travail des femmes enceintes ou ayant accouché. Ce texte, qui est une refonte de la directive fondatrice de 1992, contient deux mesures « phares » : l'allongement de la durée minimale européenne du congé de maternité, qui passerait de quatorze à dix-huit semaines, et la garantie d'une indemnisation à 100 % du salaire mensuel moyen, dans la limite d'un plafond déterminé par chaque Etat membre.

Notre commission a déjà eu l'occasion de s'exprimer sur ce texte puisque, à l'initiative d'Annie David, elle a adopté, le 27 mai 2009, une proposition de résolution européenne, devenue résolution du Sénat le 15 juin suivant. Depuis cette date, les négociations européennes ont suivi leur cours.

Le 20 octobre dernier, le Parlement européen a, à une très large majorité, modifié la proposition de directive en proposant notamment de porter la durée du congé de maternité à vingt semaines, intégralement rémunérées. Pour sa part, le Conseil a consacré, en décembre, un débat d'orientation à cette proposition de directive mais sans encore parvenir à définir une position commune. Lors de ce débat, la France s'est déclarée ouverte à l'idée de porter la durée du congé de maternité de quatorze à dix-huit semaines, mais a indiqué ne pas souhaiter aller au-delà. Sur la rémunération à 100 % du salaire, elle a considéré que cette proposition ne serait acceptable que si les Etats membres avaient la faculté de définir un plafond d'indemnisation.

Je suis convaincue que ces négociations européennes, qui se révèlent particulièrement vives, sont l'occasion d'approfondir le débat sur le plan national et de faire bouger les lignes. Tel est l'objectif de cette proposition de loi qui traduit une triple ambition :

- moderniser le congé de maternité ;

- renforcer la protection juridique des femmes enceintes ou ayant accouché, qu'elles exercent une activité salariée ou non salariée ;

- adapter le congé de paternité aux évolutions des structures familiales.

Avant d'en détailler son contenu, permettez-moi un mot sur la procédure. Dans l'hypothèse où notre commission ne suivrait pas les conclusions que je lui proposerai, ce que je regretterais beaucoup, je vous rappelle que l'accord politique conclu entre les présidents de groupe la conduira à ne pas adopter de texte afin que le débat porte, en séance publique, sur le texte initial de la proposition de loi.

J'en viens à présent aux dispositions de cette proposition de loi qui s'organise autour de quatre thèmes, et d'abord celui d'instaurer un congé de maternité plus long et mieux indemnisé.

La durée légale actuelle du congé de maternité en France est de seize semaines pour les mères de un ou deux enfants et de vingt-six semaines pour les mères de trois enfants ou plus. Selon une enquête récente, 84 % des mères estiment que le congé de maternité devrait durer plus longtemps et 70 % d'entre elles expriment le souhait de s'arrêter de travailler au moins un an au moment de la naissance de leur enfant. En pratique, d'ailleurs, la durée moyenne de l'ensemble des congés pris à l'occasion d'une naissance s'élève à cent cinquante jours pour un premier ou un deuxième enfant, soit un mois et une semaine de plus que le seul congé légal de maternité. Ces trente-cinq jours supplémentaires correspondent à la prise de congés pathologiques et/ou à la mobilisation de jours de congés, annuels ou prévus par les conventions collectives.

Contrairement à une idée reçue, la France n'est pas si généreuse en matière de durée du congé de maternité : notre pays ne se situe que dans la moyenne des Etats membres. Or, les auteurs de la proposition de loi sont convaincus qu'un congé de plus longue durée permettrait aux femmes de se remettre dans de meilleures conditions de leur grossesse et de leur accouchement, de passer davantage de temps avec leur nouveau-né, de s'occuper des aînés si nécessaire et d'organiser la nouvelle structure familiale dans le souci de concilier vies professionnelle et personnelle. L'article 1er propose donc de porter la durée du congé de maternité à vingt semaines et l'article 3 organise la répartition de ces semaines supplémentaires entre période pré et postnatale. Le vote très large des députés européens, en octobre dernier, en faveur de cette mesure constitue, me semble-t-il, un signal fort envoyé aux parlementaires nationaux que nous sommes.

Par ailleurs, la salariée enceinte a droit, en contrepartie de la suspension de son contrat de travail, à des indemnités journalières de maternité servies par l'assurance maladie pendant toute la durée légale de son congé. Ces indemnités, égales au salaire journalier de base diminué de la part salariale des cotisations sociales et de la CSG dans la limite du plafond de la sécurité sociale, ne correspondent toutefois pas à un maintien du salaire. De ce fait, la maternité continue à être perçue par certaines femmes comme une sanction financière contraire au principe d'égalité des chances entre les femmes et les hommes. Dès lors qu'un congé de maternité, quelle qu'en soit la durée, n'est protecteur que s'il donne droit au maintien de la rémunération de la salariée, l'article 4 du texte pose le principe du versement, pendant le congé de maternité, d'une indemnité compensatrice d'un montant équivalent à son salaire.

Le deuxième thème concerne le renforcement de la protection juridique des femmes salariées enceintes ou ayant accouché. Nous savons que la reprise de l'activité professionnelle constitue souvent, pour la femme qui vient d'avoir un enfant, un moment délicat car il lui faut trouver les moyens de concilier obligations familiales et professionnelles. Certaines conventions collectives prévoient la possibilité d'adapter les rythmes et horaires de travail des femmes revenant d'un congé de maternité mais tel n'est pas le cas dans tous les secteurs d'activité. Afin que l'ensemble des salariées puissent en bénéficier, l'article 2 propose que l'entretien professionnel auquel elles ont droit à l'issue de leur congé de maternité porte non seulement sur leur orientation professionnelle mais aussi sur l'évolution de leurs conditions et horaires de travail. Cette mesure est directement inspirée de la proposition de directive européenne.

Le troisième thème concerne l'extension des droits aux femmes enceintes exerçant une activité indépendante. Qu'elles soient chefs d'entreprise, artisanes, commerçantes, conjointes collaboratrices, exploitantes agricoles, elles ne peuvent actuellement mettre entre parenthèses leur travail trop longtemps, au risque de mettre en danger leur entreprise. Or, la législation française est insuffisamment protectrice dans ce cas : ainsi, les affiliées du régime social des indépendants (RSI), qui ne sont pas concernées par la durée légale du congé de maternité de seize semaines, ne perçoivent l'indemnisation journalière forfaitaire d'interruption d'activité que pendant soixante-quatorze jours, ce qui est très inférieur aux cent douze jours d'indemnités journalières de maternité versées par le régime général.

Afin de remédier à cette inégalité de fait, l'article 5 pose le principe d'une égalité des droits à congé, que l'activité exercée par les femmes soit salariée ou non. Le souci de continuité de l'entreprise, parfaitement légitime et louable, ne saurait justifier que la santé et la sécurité de la femme enceinte ou ayant accouché et celles de son enfant passent au second plan.

Le quatrième et dernier thème est celui de la création d'un congé d'accueil de l'enfant. L'instauration du congé de paternité en 2002 est, à mes yeux, une grande avancée sociale, qui permet aux pères de s'impliquer davantage dans l'accueil et l'éducation du nouveau-né. Ce congé rencontre d'ailleurs de plus en plus de succès. Toutefois, en l'état actuel du droit, seul le père peut, après la naissance de son enfant et dans un délai de quatre mois, bénéficier de ce congé de onze jours consécutifs, ou dix-huit en cas de naissances multiples.

Or, depuis plusieurs décennies, la société française connaît de profondes mutations des structures familiales. Le modèle traditionnel du couple marié ayant des enfants communs ne constitue plus le seul mode d'organisation de la vie familiale et des hommes sont parfois amenés à participer à l'accueil d'un enfant qui n'est pas biologiquement le leur. C'est pourquoi l'article 6 crée un congé d'accueil de l'enfant destiné non seulement au père biologique de l'enfant, mais aussi au conjoint de la mère, à son concubin ou à son partenaire de Pacs, qui serait porté à quatorze jours consécutifs (vingt et un en cas de naissance multiple) et ouvrant droit à une indemnité compensatrice d'un montant équivalent au salaire.

Les deux derniers articles du texte organisent sa mise en oeuvre : l'article 7 précise que la loi s'appliquera à l'ensemble des femmes en congé de maternité au moment de son entrée en vigueur ; l'article 8 gage son financement sur le relèvement des droits sur les alcools.

Au moment de conclure, je souhaite insister sur deux points.

Le premier porte sur les conditions d'attribution des indemnités journalières de maternité, lesquelles sont loin d'être une réalité pour toutes les femmes salariées. En effet, la condition exigée par l'assurance maladie des deux cents heures travaillées au cours des trois mois précédant la date de début de grossesse ou la date de début du congé prénatal est particulièrement difficile à remplir pour les femmes en situation précaire, c'est-à-dire celles qui sont employées de façon discontinue (CDD, intérim) comme les employées de la grande distribution ou les intermittentes du spectacle.

Le second point est de portée plus générale : la modernisation du congé de maternité que nous préconisons est, j'insiste sur ce point, indissociable d'une politique familiale volontariste et ambitieuse en matière de modes d'accueil, qui permette d'offrir à chaque ménage la possibilité de faire garder son ou ses enfants à un coût raisonnable.

J'espère que le débat que nous aurons en séance publique sur cette proposition de loi permettra des échanges constructifs sur toutes ces questions.

M. André Lardeux. - J'ai écouté attentivement notre rapporteure, mais je vais avoir du mal à la suivre dans ses conclusions. Je crois malheureusement, sans lui faire injure, que l'enfer est pavé de très bonnes intentions. Je m'explique : elle a évoqué tout d'abord l'intervention de l'Union européenne sur le sujet du congé de maternité. Il me semble que l'Europe, dans ce domaine, est à la limite de ses compétences. Si le droit du travail la concerne, le droit de la famille outrepasse ses attributions. J'aurais aimé que les députés européens soient plus prudents car il est très facile de voter un texte quand les conséquences, notamment financières, n'ont pas à être assumées. Je suis prêt à changer d'avis sur la question si l'Europe accorde des subventions à tous les Etats membres, mais je doute que le coût de telles mesures lui permette d'y faire face.

Ensuite, il me semble qu'éloigner encore plus les femmes du monde du travail ne soit pas la bonne orientation politique à suivre. Cette démarche, qui a été communément adoptée dans le passé pour résoudre certains dysfonctionnements du marché du travail, est dangereuse. Les mères qui souhaitent travailler ne méritent pas d'être pénalisées par un éloignement croissant du monde du travail. L'allongement du congé de maternité constituera un handicap supplémentaire pour les femmes qui ont déjà du mal à trouver un emploi. Il ne faut pas renforcer la tendance déplacée qu'ont certains employeurs à voir dans les femmes avant tout de futures mères. Cette proposition de loi ne va pas dans le bon sens à cet égard.

Enfin, le problème du coût demeure. L'Union européenne a prudemment proposé que l'indemnisation du congé soit plafonnée, ce qui est déjà le cas dans la plupart des pays. La France est actuellement l'un des pays les plus généreux en la matière. L'Etat membre qui offre le plus long congé de maternité est la Bulgarie, avec cinquante-neuf semaines, mais si faiblement indemnisé qu'il n'en résulte aucun effet positif sur la natalité bulgare ; au contraire les femmes sont de cette façon réduites à la misère.

La question de l'aide aux familles ne sera pas réglée en modifiant la durée du congé de maternité. Il faudrait plutôt aider davantage les familles qui assurent l'avenir du pays, c'est-à-dire celles de trois enfants et plus. Les prestations sociales dont elles bénéficient sont nettement insuffisantes par rapport à leurs charges, comparées à celles des familles ayant peu ou pas d'enfants.

Nous n'avons pas évoqué l'estimation du coût des mesures proposées. Certaines sources avancent le chiffre de plusieurs milliards d'euros. Si c'est avéré, cela viendra s'ajouter au déficit déjà abyssal de l'assurance maladie.

Je ne vois pas non plus l'effet que vos propositions pourront avoir sur l'exercice libéral. Une femme avocate ou médecin ne peut se permettre un long congé de maternité si elle veut conserver sa clientèle. Aucune forme de protection législative ou réglementaire de cette population ne sera efficace. C'est pour toutes ces raisons que je voterai contre ce texte.

Mme Annie David. - Je voudrais remercier notre collègue pour cette proposition de loi à laquelle le groupe CRC-SPG est entièrement favorable. L'allongement du congé de maternité à vingt semaines est une bonne mesure et ce texte va au-delà d'une simple modification du droit de la famille. Il répond aussi aux demandes des femmes salariées, qui aujourd'hui se battent pour faire valoir leurs droits en matière d'égalité salariale par exemple.

Dans un texte précédent, nous avons ouvert la possibilité pour les femmes de reporter une partie de leur congé prénatal sur le congé postnatal, après leur accouchement. Malheureusement, ce dispositif ne bénéficie qu'aux femmes qui peuvent travailler jusqu'au terme de leur grossesse. Pour les autres, cette faculté constitue plutôt une contrainte et elle est utilisée pour pallier la trop courte durée du congé postnatal. Les femmes subissant une grossesse difficile sont également pénalisées car elles se retrouvent rapidement en congé maladie, ce qui n'ouvre pas les mêmes droits que le congé de maternité. Lors du débat sur l'égalité salariale entre hommes et femmes, notre commission avait adopté un amendement visant à corriger cette situation ; malheureusement, il fut rejeté ensuite à l'Assemblée nationale. Pour toutes ces raisons, je considère que le texte présenté aujourd'hui constitue un très grand pas dans la bonne direction.

M. Ronan Kerdraon. - Je voudrais saluer l'initiative de notre rapporteure et les progrès apportés par ce texte par rapport à la situation actuelle. On se situe au coeur de la politique familiale, mais également dans le cadre d'une harmonisation vers le haut des législations européenne et française, ce qui est suffisamment rare pour être souligné. Il s'agit d'une proposition de loi moderne et utile, qui répond aux préoccupations de beaucoup de jeunes couples aujourd'hui. Elle améliore l'égalité entre les hommes et les femmes et permet de garantir le maintien du salaire des femmes en congé de maternité. Sur l'allongement de ce congé, un consensus pourrait être facilement trouvé entre dix-huit et vingt semaines car, en recourant aux congés thérapeutiques, de nombreuses femmes dépassent déjà la durée légale de seize semaines. En ce qui concerne le congé de paternité, utilisé aujourd'hui par près de 70 % des pères, je trouve le dispositif proposé par ce texte très intéressant.

La question du coût doit être résolue par un choix politique assumé. Les débats à l'Assemblée nationale sur la proposition de loi similaire à la nôtre rapportée par la députée Danielle Bousquet ont fourni une estimation des coûts des différents scénarii. Un congé de maternité de dix-huit semaines entraînerait un surcoût de 250 à 300 millions d'euros. Un allongement du congé de paternité couterait 500 millions d'euros. Par comparaison, la baisse de la TVA dans la restauration a couté 3 milliards d'euros... Au vu des résultats, je pense qu'il est préférable d'investir plus dans la politique familiale. C'est pour ces raisons que je voterai ce texte.

M. Alain Milon. - Certaines dispositions de la proposition de loi me paraissent utiles, d'autres un peu moins. Vous avez parlé « des » pères, père génétique, père d'accueil, père concubin ou encore père pacsé. Je me pose la question de savoir si, lorsqu'il y aura des contestations, il faudra aller jusqu'au test génétique pour déterminer qui aura droit au nouveau congé d'accueil de l'enfant. Cette question de la multiplicité des pères me semble poser un problème.

Pour ce qui est du financement, l'évaluation semble placer le coût de toutes ces mesures à environ un milliard d'euros. Je ne suis pas sûr qu'une augmentation des droits sur les alcools suffise à produire les ressources nécessaires. Doit-on considérer que le choix d'une hausse des impôts pour combler les déficits de la sécurité sociale préfigure déjà vos propositions pour la campagne électorale qui approche ?

Mme Catherine Procaccia. - Concernant les pères, la proposition de loi laisse à penser que quatre personnes pourraient simultanément prétendre au congé paternité : la formulation devrait être modifiée. Par ailleurs, ce n'est pas l'allongement du congé de maternité qui aidera les femmes à faire leur place dans l'entreprise : plus on donne d'avantages à la mère, plus on la défavorise en tant que salariée. Si l'on veut allonger le congé, il faut obliger les pères à en prendre effectivement eux-mêmes une partie non négligeable. Quand les pères prendront autant de congés que les mères au moment de l'arrivée d'un enfant, alors l'égalité salariale pourra être établie. La seule augmentation des congés maternité ne permettra rien : quand une personne est absente de l'entreprise pendant quatre, cinq ou six mois, qu'il s'agisse d'une salariée enceinte ou d'un salarié en arrêt maladie, cette interruption affecte évidemment le déroulement de sa carrière. Je suis donc défavorable à cette augmentation du congé de maternité car, je le répète, ce n'est pas cela qui aidera les femmes dans leur vie professionnelle.

M. Jean-Louis Lorrain. - Nous avons tous envie de vous remercier pour la générosité de ce que vous proposez dans ce texte. Mais vous savez combien la générosité n'est pas une vertu suffisante pour résoudre la question qui nous occupe. J'acquiesce entièrement à ce que vient de dire Catherine Procaccia concernant l'entreprise : l'exclusion des cadres qui ont été longtemps absents ne leur permet malheureusement pas d'avoir le profil de carrière qu'ils auraient souhaité.

Au-delà des réponses quantitatives d'allongement du congé de maternité voire d'augmentation des indemnités, il faut peut-être chercher la réponse ailleurs, au niveau de la responsabilité sociale des entreprises, de la façon dont elles intègrent les femmes en leur sein. En outre, j'ajouterai que concernant la fin de vie, c'est souvent la fille ou la belle-fille qui prend en charge cette période excessivement lourde. Le combat doit, à mon avis, être surtout mené au niveau des représentations. On remarque par exemple que, très jeunes, les enfants se voient inculquer des différences entre les garçons et les filles qui ne sont pas liées au sexe mais à des acquis culturels. Il y a sur ce point un gros travail à effectuer de façon à ce que les femmes et les hommes soient sur un pied d'égalité. La répartition des tâches au sein du couple, qui constitue un autre problème, ne peut également être résolue par la loi. Je sais que les choses évoluent mais il existe encore tout un travail à mener qui ne relève pas essentiellement de la loi mais qui nécessite de transformer les comportements sur le plan culturel et surtout éducatif.

Mme Gisèle Printz. - Je voudrais simplement faire remarquer que chaque fois qu'il s'agit d'améliorer le sort des femmes, cela crée des problèmes et paraît insurmontable. Je ne suis pas du tout d'accord avec ce qui vient d'être dit.

Mme Patricia Schillinger. - Dispose-t-on de statistiques sur les arrêts maladie demandés à l'occasion d'un congé de maternité et qui produisent, dans les faits, un allongement de deux semaines de celui-ci ? Par ailleurs, quand une femme a un bébé, elle rencontre souvent un problème de mode de garde. Je suis maire d'une commune dans laquelle il est très difficile pour certaines femmes de trouver des modes de garde adaptés et le fait d'avoir deux semaines supplémentaires de congé de maternité leur laisserait un peu plus de temps pour s'organiser.

Mme Janine Rozier. - Je voudrais m'associer aux positions défendues par André Lardeux et j'avais pensé, comme lui, à la situation des professions libérales, qui n'a pas été évoquée par notre rapporteure. Concernant ce qu'a indiqué Catherine Procaccia sur la carrière professionnelle des femmes, un allongement du congé de maternité est sans doute possible dans la fonction publique mais trouver du travail en entreprise est très difficile pour les femmes qui sont en âge d'avoir des enfants. Je pense, par conséquent, que ce que propose le texte défavoriserait les salariées et ne va pas dans le sens d'une amélioration du sort des femmes.

Mme Françoise Henneron. - Je partage le même sentiment. Pour répondre à Patricia Schillinger, je ne crois pas que deux semaines supplémentaires permettront à la mère de trouver une assistante maternelle : le plus souvent, les contacts sont déjà pris avant même la naissance de l'enfant.

Mme Christiane Demontès. - Je suis un peu étonnée de la tournure du débat. Si j'entends bien ce que nous disent Catherine Procaccia ou Françoise Henneron, si le congé de maternité, quelle que soit sa longueur, pénalise les femmes pour le retour à l'emploi, alors il existe une solution très simple : supprimons le congé de maternité ! Nous savons bien que le fait d'avoir des enfants pénalise les femmes dans le déroulement de leur carrière professionnelle, et particulièrement dans le secteur privé, mais nous sommes également très contents que les femmes fassent des enfants pour contribuer au développement du pays. J'alerte donc mes collègues sur le paradoxe qui existe à vouloir que les femmes fassent des enfants et à dire que le congé de maternité les pénalise dans l'accès et le retour à l'emploi.

M. Jacky Le Menn. - Je suis favorable à ce texte et j'ajouterai deux remarques. Sur le fond, je partage en partie ce que dit Jean-Louis Lorrain : si l'on veut que les choses s'améliorent, il faut opérer une véritable révolution culturelle dans l'esprit des hommes...

Mme Annie David. - Et de certaines femmes !

M. Jacky Le Menn. - Mais cette évolution se fera sur le long terme. En outre, puisque nous nous plaçons dans un cadre européen, il faut être conscient que tous les pays ne partent pas du même niveau sur ces problématiques.

Ces considérations de long terme prises en compte, nous sommes placés ici devant un choix qui concerne l'amélioration immédiate de la situation de nos compagnes. Il nous appartient d'essayer de les aider à faire en sorte que le partage du travail familial ne les pénalise pas plus qu'elles ne le sont déjà, ne serait-ce que par l'inégalité salariale, la prise en charge des enfants malades ou le choix de la date de leurs congés dictée par celle de leur conjoint. Pour avoir employé dans ma vie des centaines de femmes, je sais qu'elles sont souvent pénalisées dans leur santé, leur choix de vie et leur traitement salarial. Cette proposition de loi permet une réparation à la marge d'une faute collective : notre société reste très patriarcale. Nonobstant ce qu'a dit André Lardeux, nous allons au niveau européen vers toujours plus de progrès. Or, tout progrès social a un coût qui doit être mesuré. Il s'agit de choix politiques et de l'équilibre à trouver dans l'utilisation des finances publiques. Il faut également rappeler que les naissances d'aujourd'hui augmentent le nombre de futurs financeurs du système de retraites, ce qui contribue, par conséquent, à préserver le régime par répartition que nous connaissons. C'est l'ensemble de ces considérations qui doit être pris en compte. Il convient de travailler à la fois sur le long terme et, dans l'immédiat, de répondre à des discriminations fortes qui sont mal vécues et qui pénalisent en premier lieu nos compagnes et indirectement nos enfants.

M. Marc Laménie. - La politique familiale, en favorisant la natalité, répond à l'objectif de renouvellement des générations, qui constitue l'un des enjeux majeurs des sociétés contemporaines. Il convient de souligner également le rôle social fédérateur du noyau familial. Cette proposition de loi a donc le mérite d'essayer d'apporter une réponse à un problème de société essentiel.

Néanmoins, aucun texte de loi n'est parfait. Il faudrait que la réponse aux contraintes que fait peser la maternité sur l'activité professionnelle des femmes puisse être déterminée au cas par cas, selon les besoins et les spécificités des branches professionnelles ou pour s'adapter aux différences qui existent entre le travail dans la fonction publique et dans le secteur privé. Il faut introduire plus de souplesse, encadrée par la loi afin d'assurer le respect des principes fondamentaux du droit du travail, dans les relations entre employeurs et salariées afin de permettre aux femmes qui souhaitent reprendre le travail plus rapidement après leur accouchement de le faire et ne pas figer le dispositif du congé de maternité.

M. Ronan Kerdraon. - Je reviens sur l'intervention de Patricia Schillinger avec qui je suis en plein accord. Le débat autour de cette proposition de loi renvoie à notre conception de la famille mais, plus encore, ce texte devrait être accompagné d'un véritable plan d'urgence en faveur de la petite enfance. Une réflexion sur l'accueil des enfants de moins de trois ans est nécessaire, car les statistiques montrent que la plupart des femmes âgées de trente à quarante-cinq ans qui ont arrêté de travailler pour élever un enfant auraient souhaité poursuivre leur activité professionnelle. Le problème vient de l'insuffisance des solutions de garde d'enfant, qui fait peser le risque d'un retour à un schéma familial du passé où la femme serait cantonnée au foyer.

M. Jean-Louis Lorrain. - Deux cas particuliers, qui se rattachent à notre débat, n'ont pas été directement abordés par cette proposition de loi : celui de l'accueil d'un enfant handicapé, pour lequel la mère doit pouvoir bénéficier de mesures d'accompagnement et d'aide supplémentaires, et la prise en compte des besoins spécifiques liés à l'adoption.

Mme Claire-Lise Campion, rapporteure. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour le débat particulièrement intéressant que nous venons d'avoir et je me félicite de l'implication constante de notre commission dans les questions de société.

Cette proposition de loi vous invite à regarder objectivement la situation dans laquelle se trouvent de nombreuses femmes autour de nous. Il est facile de trouver, dans son entourage ou parmi nos administrées, des exemples de femmes courageuses qui font face à d'importantes difficultés pour concilier maternité et activité professionnelle. Ce texte apporte des solutions simples à ces problèmes. Il ne s'agit pas ici de bouleverser les mentalités à propos de la place respective des hommes et des femmes dans le fonctionnement de la famille et du pays. Ce débat d'ensemble, s'il est nécessaire de l'avoir en tête, ne pourra être réglé rapidement ; les difficultés qu'il soulève sont évoquées depuis déjà plusieurs décennies.

J'espère évidemment que cette proposition de loi fera avant tout évoluer les choses en matière de conciliation de la maternité et de la vie professionnelle. Ses propositions sont réalistes, applicables et peuvent être mises en oeuvre facilement. Elles correspondent à une réelle attente de nos concitoyens. La durée légale actuelle du congé de maternité de seize semaines n'est déjà plus une réalité pour la majorité des salariées puisque, grâce à l'ajout de congés pathologiques, elle peut atteindre dix-huit semaines. Il convient de mettre la loi en conformité avec cette pratique, le Gouvernement n'étant pas lui-même formellement opposé à cette idée.

En ce qui concerne le coût de ces mesures, les débats menés précédemment ont permis d'avoir des estimations précises des différentes orientations possibles. Porter le congé de maternité à dix-huit semaines avec un plafonnement de la prestation entraînerait un surcoût de 250 millions d'euros. S'il devait être porté à vingt semaines, avec une indemnisation à 100 %, sans plafond, le coût serait de 1,3 milliard d'euros.

La question du cumul des arrêts maladie avec le congé de maternité pourrait également être résolue grâce à ce texte. Aujourd'hui, 70 % des femmes prennent des congés pathologiques, et pour 77 % d'entre elles, ils sont prescrits avant la naissance. Ces chiffres montrent que les femmes ont la possibilité de transférer ces semaines de congé d'avant à après la naissance selon leurs besoins. Lors de leur grossesse, les femmes sont dans une situation très difficile sur le plan humain par rapport à leur milieu professionnel, avec un réel sentiment de culpabilité. La maternité est aujourd'hui le plus souvent un choix, mais elle fait peser des contraintes importantes sur la vie quotidienne et familiale. Une certaine souplesse existe déjà autour de l'utilisation du congé de maternité et doit être renforcée grâce à la prolongation de sa durée.

Enfin, je souhaite répondre à la question d'André Lardeux concernant le respect du principe de subsidiarité par l'Union européenne. Notre commission, dans sa proposition de résolution, a insisté sur le respect de ce principe. Le Gouvernement français a fait de même au sein du Conseil de l'Union européenne. L'Union ne définira qu'une durée minimale pour le congé de maternité, mais elle ne fixera pas les modalités nationales d'application de ces règles, prérogative qui relève uniquement des Etats membres.

Mme Muguette Dini, présidente. - Conformément à l'accord politique applicable aux propositions de loi déposées par des groupes d'opposition, je vous propose de vérifier si une majorité d'entre nous souhaitent adopter le texte. Dans le cas contraire, nous n'en établirons aucun et notre débat s'ouvrira en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

M. Alain Milon. - Je souhaite présenter une sorte d'explication de vote. L'allongement du congé de maternité est un élément extrêmement intéressant qui pourrait être accepté à condition que des vérifications soient effectuées pour s'assurer que des congés pathologiques ne soient pris en supplément des semaines accordées au titre du congé de maternité. Si l'on porte de seize à dix-huit ou vingt semaines le congé de maternité, il ne faudrait pas que deux, trois ou quatre semaines de congé pathologique viennent s'y ajouter. Peut-être pourrons-nous régler ce problème dans le cadre de cette proposition de loi. Par ailleurs, je pense que le congé paternité doit être donné au père d'accueil mais pas au père qui n'accueille pas. Je voterai contre ce texte aujourd'hui mais j'expliquerai ensuite ma position en séance.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de ne pas établir de texte pour la proposition de loi. En conséquence, le débat portera, en séance publique, sur le texte tel que proposé par ses auteurs.