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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 22 juillet 2014

- Présidence de M. Jacky Le Menn, vice-président -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 - Examen, en nouvelle lecture, du rapport

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen, en nouvelle lecture, du rapport sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

M. Jacky Le Menn, vice-président. - Nous examinons aujourd'hui, en nouvelle lecture, le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, après l'échec de la CMP.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a repris hier en nouvelle lecture l'essentiel du texte qu'elle avait adopté en première lecture. Trois des treize amendements déposés sur la partie recettes par le rapporteur Gérard Bapt tiennent cependant compte du travail du Sénat sur la première partie du texte ; j'y suis sensible.

Le premier, à l'article 2, fixe à 1,50 euro la réduction forfaitaire de cotisations par heure travaillée pour les particuliers employeurs de salariés « employés pour des services destinés aux enfants, aux personnes âgées dépendantes et aux personnes handicapées. » Il fallait échapper au reproche qui nous avait été adressé en séance par le Gouvernement de soutenir l'emploi de professeurs de claquettes et de coachs à domicile... Un sous-amendement de Martine Pinville a précisé qu'il s'agit de garde d'enfant et la ministre des affaires sociales et de la santé a indiqué que les personnes faiblement dépendantes seraient concernées, dans une logique de prévention. Je me félicite que ce qui n'était pas possible au Sénat le soit devenu à l'Assemblée...

Mme Muguette Dini. - Tout à fait !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Faire et défaire, c'est toujours travailler.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Plutôt que de supprimer cette niche fiscale et sociale au motif qu'elle profite sans doute marginalement à certains cas exotiques, il serait préférable de mieux définir les emplois auxquels elle s'applique - dans la partie réglementaire du code du travail.

Deux logiques sont à l'oeuvre : le soutien aux personnes fragiles, que l'amendement adopté par l'amendement de l'Assemblée nationale satisfait, en attendant les précisions que le Gouvernement apportera par décret ; la reconquête de l'emploi déclaré et le développement de l'emploi à domicile, auxquels il ne répond que partiellement : comment contrôler l'écart de réduction entre la garde et le soutien scolaire des mêmes enfants ? Vraisemblablement, cette disposition - que je soutiens - sera temporaire.

Il est souhaitable que le Gouvernement engage un travail sur les emplois éligibles avant d'unifier le taux. Si un emploi relève plus du confort que de la nécessité, pourquoi le faire bénéficier de la réduction, fût-elle de moitié ? Mieux vaudrait écarter ceux qui doivent l'être et appliquer aux autres un régime unique.

Il semble que nos collègues aient obtenu du Gouvernement le maximum : engrangeons cette avancée, qui n'aurait pas été possible sans le travail du Sénat. Remercions aussi Gérard Bapt d'avoir repris au moins partiellement notre initiative - ce n'est pas si courant...

A l'article 2, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination pour Mayotte. Les deux autres amendements à signaler clarifient, à l'article 3, dans le sens proposé par notre commission, la rédaction de l'intitulé du rapport sur les conséquences de l'adossement financier du régime social des indépendants au régime général. Elle a adopté un amendement rédactionnel à l'article 3 ; à l'article 5, un amendement adaptant l'article d'équilibre en conséquence de la suppression du gel des aides au logement décidée en première lecture ; à l'article 7, des amendements de coordination.

Sur la partie relative aux dépenses, que nous n'avons malheureusement pas pu examiner en séance, l'Assemblée nationale a maintenu son texte de première lecture, adoptant des amendements rédactionnels ou de précision aux articles 9 bis, 9 quater et 9 sexies.

Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

M. René-Paul Savary. - Je suis sidéré par la façon dont les choses se passent : la baisse des charges sociales est insuffisante pour maintenir ou créer des emplois à domicile, les premiers relevés de 2014 le montrent. Les demi-mesures produisent logiquement des demi-résultats ! Je suis d'accord avec notre rapporteur général, soit les emplois sont éligibles et il faut les alléger de 1,50 euro, soit ils ne le sont pas et il ne faut pas les alléger, même de 0,75 euro. Le Gouvernement a cette responsabilité. La baisse des charges pour les prestations aujourd'hui éligibles seraient un signe de respect pour les travaux du Sénat. Elle inciterait surtout à l'embauche ou à la déclaration. C'est pourquoi nous déposons un amendement généralisant la baisse de 1,50 euro. Le coût budgétaire  ne serait pas exorbitant : 40 millions d'euros supplémentaires, à mettre en rapport avec le surcroît de recettes. M. Eckert dit ne pas comprendre notre discussion, puisque des déductions fiscales existent déjà : ne nous engageons pas sur ce terrain, car la question n'est pas là. Il s'agit de charges sociales, dont la diminution diminue le coût des emplois pour tout le monde.

M. Dominique Watrin. - Félicitons-nous tout de même de la prise en compte de notre initiative à l'article 2. Le vote unanime du Sénat a été efficace ! Nous soutenons la recommandation du rapporteur général de préciser réglementairement les emplois éligibles. L'aide à la personne est en crise, comme Jean-Marie Vanlerenberghe et moi-même l'avons montré dans un rapport ; elle a besoin de mesures urgentes, concernant les associations et les entreprises autant que les particuliers employeurs. Je ne comprends pas l'attitude du Gouvernement, qui nous impose un vote bloqué avec un niet définitif, pour quelques jours après se montrer conciliant avec l'Assemblée nationale. Ce n'est pas très respectueux du Sénat.

Mme Catherine Génisson. - C'est scandaleux !

M. Dominique Watrin. - Pour autant, nous craignons que les salariés et les ménages paient les largesses que le Gouvernement accorde aux entreprises sous la forme d'exonérations massives dont l'utilité est loin d'être prouvée... Nous maintiendrons donc un vote négatif.

Mme Muguette Dini. - Je n'arrive pas à comprendre comment on peut être aussi illogique sur la question des particuliers employeurs : deux mesures, l'une d'un gouvernement de droite, l'autre de gauche, ont fait perdre des déclarations - plus que des emplois, qui perdurent - au détriment des salariés et de la sécurité sociale. Rétablir la réduction de 1,5 euro sécuriserait l'employeur, qui reviendrait à l'emploi déclaré. Il y a certes des excès, mais ne dressons pas de liste maintenant : le ministère pourra le faire au prochain budget. Qui peut distinguer confort et nécessité ? Un jeune couple, dont les enfants vont à la crèche dans la journée, confiant son ménage ou son repassage à un employé, cède-t-il au confort ?

M. René-Paul Savary. - Il le fait pour avoir un peu de temps pour s'occuper de ses enfants !

Mme Muguette Dini. - Ces demi-mesures sont aberrantes.

Mme Catherine Procaccia. - Bravo !

Mme Laurence Cohen. - Le secrétaire d'Etat au budget a été particulièrement méprisant avec le Sénat : notre proposition unanime, issue d'un travail important, a été prise avec dédain, accréditant l'idée que le Sénat ne sert à rien. En voyant ce feuilleton à répétition, les citoyens ne voient plus dans le Sénat qu'un empêcheur de tourner en rond. C'est grave pour la démocratie. Merci au rapporteur général d'avoir gardé un esprit de responsabilité.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - L'objet du mépris du Gouvernement, c'est moins le Sénat que le Parlement. C'est incohérent, illogique : mais que peut-on faire, sinon changer de République, ce qui n'est pas directement en notre pouvoir ? Notre vote unanime a été bafoué, mais le Gouvernement joue aussi avec l'Assemblée nationale. La solution retenue est une demi-mesure. Le rapporteur général a raison de suggérer au Gouvernement de revoir la liste réglementaire des prestations. Comment distinguer confort et nécessité ? J'ai entendu ce matin le secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification : il ferait bien de commencer par réformer la manière d'agir du Gouvernement !

M. Gérard Roche. - Ce qui s'est passé à la CMP est très fort : notre unanimité a impressionné les députés et les a poussés à faire ce pas dans notre sens. Une vieille femme aura un allègement si elle paie quelqu'un pour faire ses courses, non si elle se fait aider pour fendre son bois, puisque ce qui n'est pas prévu est considéré comme de confort... La reprise de 30 000 à 40 000 emplois compensera par les recettes induites la perte budgétaire.

L'article 2 ne doit cependant pas être l'arbre qui cache la forêt ; derrière se trouve le pacte de responsabilité et de solidarité. Nous avions ainsi décidé de voter la première partie, nous réservant de voter contre la seconde. Finalement nous préférons voter contre en bloc après ce qui s'est passé. Le Gouvernement a présenté ce projet de loi sans étude d'impact ; lors de la discussion au Sénat, à minuit, il a fait un caprice qui a gêné nos collègues socialistes eux-mêmes. Il y a là une maladresse insigne, car nous avions travaillé pendant un jour et demi au-delà des clivages politiques... Si pour être un Parlement moderne, il faut devenir une chambre d'enregistrement, alors restons ringards !

Mme Michelle Meunier. - L'injustifiable ne peut être justifié : comme le groupe socialiste, je me sens défaite. Je partage les propos de nos collègues. Quant au vote, je suivrai l'avis du rapporteur général.

Mme Catherine Procaccia. - Il y a plusieurs années, j'avais demandé au gouvernement d'alors de revenir sur cette liste de vingt-cinq fonctions ouvrant droit à déduction, et dont certaines relèvent sans doute du confort. Or elle n'a jamais été modifiée, sinon à la marge. Et nous créons une nouvelle distinction ! Si j'embauche une femme de ménage parce que je me suis cassé la jambe, devrai-je produire un justificatif ? C'est ouvrir la voie à des jurisprudences, à de nouveaux problèmes avec l'administration, qui comme toujours, fait ce qu'elle veut - là est le fond du problème.

M. Dominique Watrin. - La notion de confort n'est pas dans le texte, me semble-t-il.

Mme Muguette Dini. - Dans la lettre non, mais dans l'esprit.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je soutiens le Gouvernement sur l'essentiel du projet de loi de financement rectificative : allègements de charges pour les entreprises et les salariés et gel de certaines prestations pour équilibrer les budgets. Sur les employeurs particuliers, j'ai le même avis que la semaine dernière. C'est moi, effectivement, qui parle de confort : un autre mot serait peut-être meilleur. Reste qu'il faudrait éliminer de la liste certaines fonctions qui empoisonnent le débat.

Mme Catherine Procaccia. - Oui. Mais cela est du domaine réglementaire !

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je souhaite marier la cohérence et le pragmatisme, voyant que l'Assemblée nationale a repris en partie notre démarche. C'est pourquoi je ne dépose pas d'amendement, sachant en outre que la rédaction n'ira pas jusqu'au bout - dans le cas contraire, peut-être l'aurais-je fait... Nous rejouons une pièce de théâtre avec des acteurs inchangés et en connaissant le dénouement.

Mme Catherine Procaccia. - Mais nous pouvons le faire, nous.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Bien sûr. Il y a effectivement un problème dans le fonctionnement des institutions, quels que soient les gouvernements en place. Tant que nous n'aurons pas trouvé de solution, des situations comme celles de la semaine dernière se reproduiront.

M. Jacky Le Menn. - Je voterai ce texte ce texte pour son économie globale, mais je partage les remarques qui ont été faites. Cet amendement voté à l'unanimité était de bon sens. Je rappelle que les amendements de séance peuvent être déposés jusqu'à l'ouverture de la discussion générale.

A la suite d'un partage des voix, la commission n'a pas adopté les conclusions du rapporteur général qui lui proposait de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

La réunion est levée à 10 h 40.

Présidence de Mme Annie David, présidente -

La réunion est ouverte à 15 h 55.

Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 - Examen, en nouvelle lecture, des amendements

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'examen des amendements au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

Auteur

Objet

Avis de la commission

Article 2
Baisse des cotisations sociales des employeurs et des travailleurs indépendants

Mme DAVID

1

Exclusion des cotisations AT-MP des allègements de cotisations

Défavorable

M. DESESSARD

15

Exclusion des cotisations AT-MP des allègements de cotisations

Défavorable

Mme DAVID

2

Suppression de la réduction du taux de cotisation familiale.

Défavorable

M. SAVARY

20

Réduction forfaitaire de cotisation de 1,5 euro par heure pour les particuliers employeurs

Favorable

Mme DAVID

3

Exclusion des contrats à temps partiel des allègements de cotisations

Défavorable

M. DESESSARD

16

Exclusion des contrats à durée déterminée du champ des allègements des cotisations

Défavorable

Mme DAVID

5

Établissement d'un lien entre les allègements de cotisations et l'évolution des effectifs de l'entreprise

Défavorable

M. BARBIER

19

Neutralisation des temps de pause, d'habillage et de déshabillage dans la rémunération prise en compte pour le calcul des allègements

Défavorable

M. SAVARY

22

Neutralisation des temps de pause, d'habillage et de déshabillage dans la rémunération prise en compte pour le calcul des allègements

Défavorable

Mme DAVID

7

Exclusion des allègements de cotisations des entreprises n'ayant pas conclu d'accord relatif à l'égalité professionnelle

Défavorable

Mme DAVID

8

Nécessité d'un accord collectif d'entreprise pour bénéficier des allègements de cotisations

Défavorable

Article 3
Création d'un abattement d'assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés,
intégration financière du régime social des indépendants avec le régime général
et répartition de l'affectation du produit de la C3S

Mme DAVID

9

Suppression de l'article

Défavorable

M. DESESSARD

17

Réserver le bénéfice de l'abattement de C3S aux entreprises qui publient dans leur rapport annuel leurs pratiques en matière de rémunération et de reversement des dividendes.

Défavorable

Article 9
Absence exceptionnelle de revalorisation de prestations de sécurité sociale au 1er octobre 2014

Mme DAVID

11

Suppression de l'article

Favorable

M. DESESSARD

18

Suppression de l'article

Favorable

M. SAVARY

21

Suppression de l'article

Favorable

Article 9 sexies
Modulation en faveur des signataires d'un contrat d'accès aux soins du montant des plafonds
de prise en charge des dépassements par les contrats d'assurance complémentaire éligibles à l'ACS

M. HUSSON

14 rect.

Report de la date d'entrée en vigueur de la procédure pour les nouveaux contrats responsables

Défavorable

Article 10
Rectification de la dotation de l'assurance maladie au fonds de modernisation
des établissements de santé publics et privés (Fmespp) pour l'année 2014

Mme DAVID

12

Suppression de l'article

Défavorable

Article 12
Rectification de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) et de ses sous-objectifs

Mme DAVID

13

Suppression de l'article

Défavorable

La réunion est levée à 16 h 10.

La réunion est ouverte à 17 h 55.

Loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 - Examen des amendements en vue d'une seconde délibération

Au cours d'une troisième réunion, la commission procède à l'examen d'un amendement du Gouvernement en vue d'une seconde délibération sur la première partie du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

Auteur

Objet

Avis de la commission

Article 2
Baisse des cotisations sociales des employeurs et des travailleurs indépendants

Le Gouvernement

A-1

Rétablissement du texte de l'Assemblée nationale limitant le champ de la réduction forfaitaire de 1,5 euro pour les particuliers employeurs

Favorable

La réunion est levée à 18 h 00.

Mercredi 23 juillet 2014

- Présidence de Mme Annie David, présidente. -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Désignation des conseillers prud'hommes - Table ronde des représentants des syndicats de salariés

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition de Mme Marie-Andrée Seguin, secrétaire nationale, et M. Laurent Loyer, secrétaire confédéral, de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) ; MM. Jean Michel Pecorini, secrétaire national en charge du dialogue social, et Fabrice Richard, expert de la Confédération française de l'encadrement - confédération générale des cadres (CFE-CGC) ; M. Denis Lavat, secrétaire fédéral adjoint de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) ; M. Bernard Augier, conseiller juridique de la Confédération générale du travail (CGT) ; M. Didier Porte, secrétaire confédéral de Force ouvrière (FO).

Mme Annie David, présidente. - Nous accueillons ce matin les organisations syndicales représentatives des salariés sur le projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud'hommes, tel qu'il a été modifié par le Conseil des ministres mercredi dernier.

Je vous rappelle que ce texte, initialement annoncé dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle et à la démocratie sociale, avait été déposé une première fois le 22 janvier, sous forme de projet de loi distinct, à l'Assemblée nationale. Il en a été retiré pour être déposé au Sénat le 28 mars.

Nous avons procédé à l'audition des organisations patronales et du ministre du travail qui, le 29 avril, nous a annoncé le dépôt d'une lettre rectificative visant à proroger le mandat des conseillers actuels de deux ans et à supprimer la période transitoire initialement prévue en l'attente de l'entrée en vigueur des nouveaux critères de représentativité patronale.

Je remercie les organisations syndicales d'avoir répondu à notre invitation en cette période estivale.

J'ai expliqué à la commission la semaine dernière les raisons de ce calendrier. Le Gouvernement a annoncé en Conférence des présidents le 9 juillet dernier qu'il inscrirait le projet de loi, tel que modifié par la lettre rectificative, durant la première semaine de reprise effective des travaux du Sénat après les élections du 28 septembre, à savoir la semaine du 13 octobre. Or les commissions ne seront reconstituées que le jeudi 9 octobre et il me paraît difficile de réunir la commission en septembre, durant la campagne électorale. C'est pour éviter cette difficulté que le rapporteur, Jacky Le Menn, a souhaité présenter son rapport en commission aujourd'hui.

Nous souhaitons donc recueillir les observations des organisations syndicales sur le principe même du texte, à savoir le remplacement des élections prud'homales par une désignation fondée sur les nouvelles règles de mesure de l'audience des organisations syndicales et patronales, mais aussi sur la prorogation de deux ans, jusqu'à fin 2017, du mandat actuel. Enfin, le ministre du travail nous a indiqué que l'ordonnance qui sera élaborée en application du projet de loi ferait l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux. Nous souhaitons connaître les différents points que vous soulèverez dans la préparation de cette ordonnance.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Je vous remercie de vous être rendus disponibles pour cette table ronde et souhaiterais, avant de vous entendre, répondre par avance aux questions qui pourraient surgir sur l'utilité de cette réunion au regard du calendrier parlementaire. Je présenterai mon rapport devant la commission des affaires sociales dès la fin de cette matinée, nos échanges ne seront nullement inutiles. En effet, l'examen du projet de loi en séance publique n'aura lieu qu'à l'automne, dans le cadre de la nouvelle mandature, et des amendements pourront être déposés sur le texte.

La question soulevée par ce projet de loi n'est pas nouvelle puisque dès 2009 le ministre du travail avait demandé un rapport à MM. Jacky Richard et Alexandre Pascal. A ce document, qui a fait date, ont succédé de nombreuses consultations et discussions. La présente table ronde ne marque donc ni le début ni la fin des débats.

Nous avions prévu de vous voir à la suite de l'audition des organisations représentatives des employeurs car il nous a paru important que notre rapport législatif soit tout à fait complet : les comptes rendus de l'ensemble des auditions des partenaires sociaux, représentants d'employeurs mais aussi de salariés, y figureront donc en annexe.

Permettez-moi d'insister sur les points forts de la lettre rectificative au projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud'hommes et donc sur les questions susceptibles de faire l'objet d'appréciations différentes.

Le rapporteur donne lecture de l'exposé des motifs de la lettre rectificative n° 739.

Il s'agit bien de la désignation des conseillers prud'hommes et non pas du fonctionnement de l'institution qui fera vraisemblablement l'objet d'autres projets dans les années à venir. Est ainsi recherchée la garantie de la pérennité de cette institution.

Mme Marie-Andrée Seguin, secrétaire nationale, de la Confédération française démocratique du travail (CFDT). - Je remercie le rapporteur d'avoir reprécisé l'objet du projet de loi qui nous intéresse. La CFDT a toujours été favorable à la désignation des conseillers prud'hommes. Bien qu'envisagée depuis 2010, cette évolution n'a pas encore été actée et les choses tardent à être mises en place. Du fait de tergiversations, la double prorogation du mandat des conseillers actuels risque de poser des problèmes de fonctionnement au sein des conseils de prud'hommes, en particulier dans les plus petits d'entre eux.

Nous sommes tous d'accord pour dire que l'élection est un scrutin très difficile à organiser. Malgré la libéralisation du vote par correspondance et l'expérimentation du vote électronique, la chute du nombre d'électeurs n'a pas été enrayée. Cela remet en cause l'argument selon lequel les salariés renonceraient à quitter temporairement leur poste de travail pour aller voter par crainte de la réaction de leur employeur. C'est l'utilité même de la participation au vote qui n'est pas reconnue par les salariés : il leur paraît acquis que les juges élus, quelle que soit leur appartenance syndicale, jugeront conformément au droit.

A l'époque du rapport Richard, la CFDT penchait pour un système de grands électeurs car elle craignait que la désignation ne butte sur un obstacle constitutionnel au regard de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen relatif au principe d'égalité d'accès aux charges publiques. Cette crainte a été levée par le ministre du travail qui nous a assuré que le Conseil d'Etat considérait que le système de la désignation ne faisait courir aucun risque du point de vue constitutionnel.

Pourquoi devons-nous évoluer vers une désignation des conseillers prud'hommes ? Jusqu'à présent, les élections prud'homales servaient à mesurer la représentativité des différentes organisations syndicales au niveau national interprofessionnel. Or, nous disposons depuis 2013 d'une mesure fiable de représentativité des différentes organisations syndicales à ce niveau. Si nous conservions le baromètre spécifique aux prud'hommes, cela nuirait à la clarté de la situation. En outre, élire des juges demeure peu mobilisateur dans un pays comme le nôtre.

Il ne nous paraît pas que l'évolution vers la désignation porte atteinte à la démocratie. La réforme envisagée constitue au contraire un progrès démocratique. La loi du 20 août 2008 a mis fin à la présomption irréfragable de représentativité et tient compte du vote des salariés à des élections qui les intéressent au premier chef et qui ont vocation à mesurer la représentativité. Quoi de plus démocratique que de se servir de ces résultats pour attribuer les sièges de conseillers prud'homme à telle ou telle organisation ? Nous ne pensons pas que la réforme prévue aurait pour conséquence de détourner de leur objet les élections aux institutions représentatives du personnel (IRP).

Pour la CFDT, la démocratie ne se mesure pas au nombre d'élections proposées aux salariés mais à leur cohérence d'ensemble.

En outre, il convient de relativiser l'affirmation selon laquelle cette réforme aurait pour effet de priver totalement les demandeurs d'emploi du droit de voter puisque la représentativité sur laquelle on se fonderait pour répartir les sièges est appréciée par cycle de quatre ans, période au cours de laquelle des demandeurs d'emploi à un instant donné pourront être amenés à trouver un emploi et ainsi à participer à une prochaine élection.

Il reste cependant à déterminer les modalités de mise en oeuvre des désignations. Nous souhaitons à cet égard que les partenaires sociaux soient étroitement associés à leur définition.

Enfin, s'agissant de la prolongation des mandats, la suppression de l'échéance de 2015 telle qu'elle avait été initialement envisagée par le gouvernement est critiquable. La durée de neuf ans qui en résultera est bien trop longue. Il nous semble que - même si elle n'apportait pas toute satisfaction du point de vue de la dichotomie existante entre le collège employeur et le collège salarié - il aurait mieux fallu maintenir l'échéance de 2015 car d'importantes difficultés vont apparaître au sein des petits conseils.

Le texte anticipe les problèmes auxquels nous risquons de faire face dans les deux prochaines années en prévoyant plus de souplesse pour les affectations des conseillers d'une section à une autre. Mais cela n'est pas suffisant, d'autant plus que les organisations représentatives d'employeurs appellent de leurs voeux des affectations exclusives.

Je termine en rappelant qu'en tout état de cause c'est l'intérêt du justiciable qui doit primer.

M. Laurent Loyer, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique du travail (CDFT). - Vous avez eu raison, Monsieur le rapporteur, de distinguer deux sujets : la désignation des conseillers prud'hommes et la prorogation du mandat prud'homal. Sur le premier, nous sommes clairement favorables ; sur le second, nous sommes très réservés. Je rappelle en effet que la question de la prorogation du mandat prud'homal se pose depuis 2009. La situation actuelle aurait pu être évitée si les choses avaient été prises en main à temps ; il y a eu trop de tergiversations.

Pour notre organisation, c'est l'intérêt du justiciable qui compte. Or, la période 2015-2017, avec le choix qui a été fait de proroger à nouveau de deux ans le mandat des conseillers prud'hommes, risque de ne pas lui être favorable, qui plus est au moment où l'institution prud'homale est confrontée à de nombreuses difficultés comme la longueur des procédures. Le temps perdu ces dernières années va in fine se retourner contre le justiciable...

Par ailleurs, il est important de préciser, comme vous l'avez fait, que la suppression de l'élection des conseillers prud'hommes ne signifie pas la suppression de l'institution prud'homale. Il faut reconnaître que le scrutin prud'homal n'a jamais passionné les électeurs et qu'il était davantage perçu comme un moyen de mesurer la représentativité des organisations syndicales.

Je reviens sur l'intérêt du justiciable qui nous semble pouvoir être davantage défendu grâce à la formation des conseillers prud'hommes. Nous plaidons en effet très fortement pour la mise en place d'une formation initiale à leur égard. Le nouveau mode de désignation devrait être l'occasion de mettre enfin ce sujet sur la table. Je souligne, à ce titre, que notre organisation a été précurseur en la matière puisqu'elle s'emploie, depuis 2008, à former nos futurs conseillers sur des fonds autres que ceux prévus pour la formation des conseillers prud'hommes.

Un dernier mot, enfin, pour rappeler que la loi du 20 août 2008 avait aussi pour objectif de mesurer la représentativité des organisations syndicales de salariés, et qu'il n'est dès lors pas illogique de se fonder sur cette mesure pour la composition de certaines institutions paritaires comme le Conseil économique, social et environnemental régional d'Ile-de-France (Ceser).

M. Jean Michel Pecorini, secrétaire national en charge du dialogue social de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC). - Pour notre organisation, l'élection des conseillers prud'hommes est primordiale. Avec l'annonce de sa suppression, nous avons été mis au pied du mur. Sans compter que les discussions sur les nouvelles modalités de désignation ont duré près d'un an et demi...

La CFE-CGC n'est, pour autant, pas fermée à tout débat. La désignation des conseillers prud'hommes est envisageable à la condition que des contreparties concrètes soient données aux salariés de l'encadrement. Nous souhaitons ainsi obtenir des réponses claires et satisfaisantes à un certain nombre de questions, parmi lesquelles les modalités de désignation des conseillers prud'hommes dans les départements et les sections, alors que - rappelons-le - la représentativité régionale des organisations syndicales n'existe pas, ou encore la prise en compte du caractère catégoriel de la CFE-CGC dans le nouveau dispositif.

En outre, nous tenons fermement à ce que le collège des cadres soit conservé, étant rappelé que notre organisation représente aujourd'hui 30 % de ce collège. Si nous comprenons l'idée d'une formation à l'Ecole nationale de la magistrature, nous souhaitons que la formation des conseillers prud'hommes reste de la compétence des organisations syndicales. Enfin, nous craignons que l'instauration de ce nouveau mode de désignation soit l'étape préalable à la mise en place de l'échevinage prévue par le rapport Marshall.

M. Denis Lavat, secrétaire fédéral adjoint de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC). - A la suite de la publication du rapport Richard, trois scénarios avaient été soumis, en 2011, à notre organisation : le maintien du scrutin prud'homal et son amélioration ; la désignation des conseillers prud'hommes fondée sur la mesure de l'audience des organisations ; l'élection au suffrage universel indirect à travers les élus délégués du personnel et les délégués des employeurs. La CFTC s'était alors prononcée pour le maintien des élections prud'homales.

Pour autant, le projet qui nous a été présenté par le Gouvernement, qui repose sur la désignation, ne nous a pas paru incohérent et, à la suite de débats très partagés, notre organisation a pris acte de ce choix sans davantage se positionner. Nous avions compris assez vite que la mesure de la représentativité syndicale dans les très petites entreprises n'allait pas dans le sens que nous souhaitions initialement.

Nous insistons toutefois sur le fait que la mesure de l'audience des organisations, à partir de l'élection des délégués du personnel et des comités d'entreprise, conduit à une expression des salariés encore moins légitime qu'elle ne l'était auparavant. Qui plus est, cette mesure de l'audience n'est pas « redescendue » au niveau territorial, ni au niveau des sections.

Je rappelle également que ce n'est pas la première fois que le mandat des conseillers prud'hommes est prolongé puisque la loi du 15 octobre 2010 l'a déjà fait passer de cinq à sept ans. Or, si avec un mandat de cinq ans, les choses n'étaient déjà pas faciles, avec deux années supplémentaires, elles le sont encore moins, et cela ne va pas s'arranger avec la nouvelle prorogation de deux années prévue par ce texte.

La CFTC est, par ailleurs, très attachée à ce que chaque organisation syndicale soit responsable de la formation de ses conseillers. En revanche, ce mandat n'étant que subsidiaire, c'est-à-dire non destiné à se substituer à la carrière professionnelle de son titulaire, la mise en place d'une formation initiale telle que certains l'envisagent ne nous semble pas justifiée.

Enfin, aucune des réunions de concertation prévues au premier semestre 2014 n'a eu lieu...

M. Bernard Augier, conseiller juridique de la Confédération générale du travail (CGT). - Lors de la dernière réunion du Conseil supérieur de la prud'homie, j'avais indiqué, sous forme de boutade, que le projet de loi serait très certainement présenté pendant l'été. Je ne m'étais pas trompé ! Il est vrai que le texte sera examiné en séance publique en octobre. Mais il est regrettable d'avoir prévu un tel calendrier s'agissant d'une réforme aussi importante.

Les conseils des prud'hommes occupent une place importante : 19 millions de salariés sont inscrits aux élections prud'homales, 88 % des Français connaissent les conseils des prud'hommes et ceux-ci ont été reconnus par le Conseil constitutionnel comme formant un ordre de juridiction à part entière.

Le système actuel des élections pourrait être amélioré. Le rapport Richard s'était penché sur la question. Nous aurions souhaité qu'à la suite de sa publication fût constitué un groupe de travail chargé de réfléchir à l'amélioration du mode de scrutin. La précipitation avec laquelle nous est aujourd'hui présenté le texte montre qu'au contraire, le Gouvernement n'a pas suffisamment réfléchi aux pistes qui étaient envisagées par le rapport Richard. En voulant remplacer l'élection par la désignation, il a choisi la piste la moins fiable, la moins partagée, et qui présente un risque élevé d'inconstitutionnalité. Or la CGT estime que la légitimité des juges prud'homaux ne peut relever que de l'élection.

Le projet de réforme a été présenté à la fin de l'année 2013. Après avoir été ajourné, vraisemblablement à la suite des questions cribles thématiques organisées au Sénat en janvier dernier, il devrait être examiné en octobre par le Parlement. L'allongement du mandat prud'homal, qui est refusé par une grande majorité d'acteurs, découle de la décision de procéder à la désignation des conseillers. Nous étions disponibles pour envisager toutes les solutions à la condition de rester dans le cadre de l'élection. A partir du moment où le projet de loi envisage la désignation des conseillers prud'hommes, nous ne pouvons qu'y être opposés.

Je reviendrai sur les arguments fréquemment avancés pour justifier le passage à la désignation des conseillers.

Celui relatif aux coûts qu'engendre l'organisation des élections doit être nuancé. Les ministres du travail ont eux-mêmes reconnu qu'il ne pouvait, à lui seul, justifier la suppression des élections. Nous sommes cependant prêts à échanger sur la façon dont ce coût pourrait être diminué.

La forte abstention aux élections prud'homales ne peut, elle non plus, justifier la mise en place d'un système de désignation. Si l'on supprimait toutes les élections qui engendrent une forte abstention, nous risquerions d'aller très loin ! Les organisations syndicales ont d'ailleurs des propositions pour lutter contre l'abstention.

S'agissant du parallèle qui peut être établi avec les élections relatives aux institutions représentatives du personnel, on peut noter que le nombre de votants est sensiblement identique pour les deux types de scrutin : il est en effet de 5,4 millions pour les élections professionnelles, pour un nombre d'inscrits de 12 millions, contre 4,8 millions pour les élections prud'homales, pour un nombre d'inscrits de 19 millions. Il est vrai que l'organisation des élections professionnelles au sein des entreprises facilite la participation des salariés. A l'inverse, le vote aux élections prud'homales s'apparente bien souvent à un parcours du combattant. La CGT serait d'ailleurs favorable à ce que les élections prud'homales puissent être organisées dans les entreprises. Il convient par ailleurs de noter que, selon une étude de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), 40 % des entreprises de plus de onze salariés n'ont pas d'institutions représentatives du personnel. Dans les très petites entreprises, la participation aux élections prud'homales est bien plus élevée que celle aux élections professionnelles - 18 % contre 10 %. Or ce sont les salariés de ces petites entreprises qui représentent la grande majorité des justiciables auprès des conseils des prud'hommes. Ces éléments montrent que les deux types d'élections répondent à des logiques différentes.

En outre, les cinq millions de chômeurs sont oubliés par le projet de loi qui nous est présenté. Or il n'est pas normal de les exclure des élections prud'homales sous prétexte qu'ils y participent peu.

De surcroit, la représentativité des salariés et celle des employeurs ne seront pas mesurées de la même façon. On bâtit donc un système de désignation de juges sur une base qui n'assure pas l'égalité entre représentants des salariés et des employeurs. Cela pose un problème juridique.

J'ajoute que les salariés qui ont voté pour leurs représentants dans les institutions représentatives du personnel ne savent pas que leur vote servira aussi à désigner des conseillers prud'hommes. Or il me paraît indispensable qu'ils sachent à quelle fin sera utilisé leur vote.

Je trouve par ailleurs regrettable que le ministre du travail estime nuisible que continuent à coexister deux scrutins différents dont les résultats puissent varier. Ce jugement ne trouverait certainement pas à s'appliquer s'agissant d'élections politiques... Il me paraît indigne d'avoir une telle considération pour les élections prud'homales.

Le ministre du travail se retranche derrière l'avis du Conseil d'Etat pour affirmer que le projet de réforme est conforme à la Constitution. Pour le moment, nous n'avons pas eu accès à cet avis. Il nous est donc très difficile d'en parler et d'aller dans le sens du ministre. En outre, l'avis du Conseil d'Etat n'engage en aucun cas les décisions qui pourraient être prises par une autre juridiction. Je souhaite souligner que la réforme va empêcher les citoyens qui le souhaiteraient de constituer librement des listes pour se présenter aux élections prud'homales. Le rapport Richard posait déjà cette question de la constitutionnalité. Il s'appuyait pour cela sur une décision du Conseil constitutionnel de 1982 qui se fonde sur le principe du libre accès aux charges publiques des citoyens. Assurer l'accès de tous aux élections prud'homales apparaît légitime à la CGT. Nous ne craignons pas le débat démocratique. Libre ensuite aux salariés de se prononcer. Le ministère du travail s'appuie, quant à lui, sur une décision du Conseil constitutionnel de 2010 relative aux tribunaux des affaires de sécurité sociale (Tass) pour justifier la désignation des conseillers prud'hommes. Mais le parallèle ne tient pas car, au sein des Tass, les représentants du personnel ne sont pas des juges à part entière : les tribunaux sont présidés par un juge professionnel et les représentants des salariés et des employeurs n'y ont qu'un rôle d'assesseur. Interrogé par Mme Isabelle Debré sur le fait que des personnes non syndiquées ne pourraient plus se présenter aux élections prud'homales, Monsieur Rebsamen a répondu que les syndicats pourraient très bien les intégrer dans leurs listes. C'est méconnaître le fonctionnement du syndicalisme ! Un tel argument ne tiendrait pas devant le Conseil constitutionnel.

La CGT est souvent présentée comme l'unique opposant au projet de réforme. Cela est faux. Des syndicats d'avocats, de magistrats ou encore la Fédération syndicale unitaire (FSU) s'opposent au principe de la désignation. Des déclarations communes entre salariés et employeurs ont également été émises en ce sens dans le ressort de certains conseils de prud'hommes. Nous demandons par conséquent au Sénat de ne pas adopter ce projet de loi qui est contraire aux intérêts des salariés.

M. Didier Porte, secrétaire confédéral de Force ouvrière (FO). - Je voudrais en premier lieu rappeler quelques éléments de contexte, pour éclairer notre position vis-à-vis de ce projet de loi.

FO n'était pas signataire de la position commune du 9 avril 2008 qui a débouché sur la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, loi qui a défini les critères de représentativité syndicale.

En effet, FO est favorable à un système « ascendant » et non « descendant » pour le choix des conseillers prud'hommes. Dans cette perspective, l'élection présente plusieurs avantages : elle permet non seulement de sélectionner les conseillers prud'hommes, mais aussi de mesurer l'audience syndicale. En outre, elle offre la possibilité aux chômeurs de s'exprimer, aux côtés des salariés, et de se sentir représentés. C'est pourquoi mon organisation préfère l'élection à la désignation.

Nous avions rappelé cette position lors de l'examen du rapport Richard au sein du Conseil supérieur de la prud'homie. Du reste, nous savions bien que la prorogation du mandat des conseillers prud'hommes actuels avait pour finalité la mise en place d'un système de désignation à la place du système d'élections. Pour notre part, nous souhaitions conserver les élections, tout en recherchant des solutions aux problèmes récurrents qu'elles peuvent poser : la question des inscriptions sur les listes, celles des déplacements dans les bureaux de vote...

Lors de la présentation du présent projet de loi devant le Conseil supérieur de la prud'homie, FO a donné un avis défavorable car une réforme par ordonnance nous paraît assez peu démocratique. En outre, nous ne voulons pas que soit laissé au Gouvernement un chèque en blanc sur le mode de désignation des futurs conseillers prud'hommes. Du reste, nous ne connaissions même pas à ce moment-là la façon dont serait mesurée la représentativité patronale.

Les salariés doivent demeurer conscients que les organisations syndicales sont présentes dans les conseils de prud'hommes, ces tribunaux paritaires où ils peuvent faire valoir leurs droits. C'est pourquoi nous attendons la mise en place du groupe de travail qui devra déterminer les modalités de désignation des conseillers prud'hommes.

Une question se pose plus particulièrement : utilisera-t-on les données nationales ou régionales pour déterminer l'audience des organisations syndicales ? Sans doute le niveau choisi sera-t-il régional, ce qui n'est pas d'ailleurs sans soulever certaines difficultés. Si je prends le cas de la région Basse-Normandie, FO avait réalisé un score de 24 % aux dernières élections prudhommales à Lisieux. Si l'on désigne les nouveaux conseillers prud'hommes sur la base de l'audience régionale, nous perdrons la moitié de nos conseillers à Lisieux et le nouveau conseil des prud'hommes n'assurera plus la représentativité syndicale au niveau du bassin d'emploi, comme il pouvait le faire lorsque ses membres étaient élus.

Au total, FO attendra de connaître les modalités précises d'application de la désignation pour adopter une position définitive sur le projet du Gouvernement. Si ces modalités ne nous satisfont pas, nous militerons en faveur d'un retour aux élections. En tout état de cause, un conseiller prud'homme élu nous paraîtra toujours plus légitime qu'un conseiller prud'homme désigné.

Au-delà du débat entre élection ou désignation, je voudrais poser ici la question de la pérennité des juridictions prud'homales, qui dépend avant tout des moyens qui leur sont accordés. Or, les conseils des prud'hommes sont le parent pauvre des juridictions. Pourtant, les rapports Marschall et Lacabarats mettent en cause les insuffisances des conseils de prud'hommes sans jamais évoquer la question de leur manque de moyens ! Lorsque l'on tient compte de cette donnée, comment s'étonner du délai excessif dont ils ont parfois besoin pour rendre leurs décisions et des condamnations prononcées à l'encontre de l'Etat pour cette raison ?

La formation des conseillers prud'hommes est un autre enjeu majeur. Ils bénéficient à cette fin de 36 jours sur cinq ans. C'est totalement insuffisant. Nous voulons en outre que leur soit proposée une formation initiale.

Le projet de loi propose six jours par an pour la formation des conseillers prud'hommes entre 2014 et 2017, ce qui n'est pas satisfaisant. Avec la prorogation du mandat des actuels conseillers prud'hommes, nous allons assister aux démissions de conseillers âgés qui pensaient siéger cinq ans et non neuf ans. Il faudra bien former leurs remplaçants !

Dans l'avenant n° 1 à la convention pluriannuelle signée avec l'Etat pour former les conseillers prud'hommes et qui concerne la période 2014-2015, il était prévu que la dotation budgétaire des conseils de prud'hommes ainsi que les moyens alloués à la formation diminuent. Nous serons très vigilants sur ce point lors de l'examen de l'avenant n° 2 pour la période 2016-2017.

En ce qui concerne la deuxième prorogation du mandat des conseillers prud'hommes actuels jusqu'au 31 décembre 2017, nous n'y sommes pas défavorables.

Pour conclure, nous ne sommes pas totalement opposés à la solution de la désignation : nous attendrons les résultats des travaux du groupe de travail qui devra en déterminer les modalités pour nous prononcer. Il est sans doute possible de parvenir à un équilibre, si l'on bâtit un système de représentativité connu de tous lors du renouvellement de 2017, même si le fait que la représentativité patronale n'est pas basée sur une élection continuera de poser problème.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Vous vous êtes fait l'écho de la volonté de conforter et de pérenniser les conseils de prud'hommes : c'est bien le but visé par le projet de loi qui nous est soumis, et, au-delà des clivages politiques, le législateur est très attaché à cette juridiction quelque peu exceptionnelle que constitue la prud'homie.

Je dois dire que j'ai été choqué par le terme « indigne », utilisé par le représentant de la CGT au sujet de la mesure qui nous est proposée par le Gouvernement. Sans doute peut-on débattre de son opportunité, mais il n'est pas acceptable de faire peser un tel soupçon sur ses intentions - surtout lorsqu'il émane d'une organisation telle que la vôtre, dont nous connaissons le sérieux du travail.

M. Bernard Augier. - S'il vous gêne, je veux bien retirer le terme, et le remplacer par celui de « regrettable ».

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Une précision technique par ailleurs : lorsqu'il donne un avis au Gouvernement, le Conseil d'Etat exerce sa compétence de conseil auprès de l'exécutif, et non sa fonction juridictionnelle.

Je suis heureux que cette nouvelle table ronde ait pu se tenir aujourd'hui, après celle qui a réuni les organisations patronales. De telles réunions permettent de saisir au mieux les positions des uns et des autres, et, le cas échéant, de mettre en évidence leur éventuelle évolution - je pense notamment à FO, qui vient de nous annoncer ne pas se prononcer formellement contre ce projet mais attendre la mise en place d'un groupe de travail permettant d'en garantir l'équité, ou à la CFDT, qui s'interroge sur la durée de la prorogation du mandat des conseillers actuels. Il est vrai qu'un mandat de neuf ans peut être particulièrement long, alors que la fonction prud'homale est très exigeante, puisqu'il s'agit de juger des situations toujours délicates.

Mme Michelle Meunier. - Je me pose, avec Catherine Génisson, la question de la parité entre les femmes et les hommes au sein des instances prud'homales. La procédure de désignation ne permet-elle pas de garantir davantage de parité parmi les juges que leur élection ?

Mme Annie David, présidente. - L'élection se fait à partir de listes constituées de manière paritaire.

Mme Isabelle Pasquet. - L'une des explications à la forte abstention des salariés lors des élections prud'homales est que la prud'homie, en dépit de son importance pour la défense des travailleurs, reste mal connue. En quoi la désignation pourrait-elle permettre de rapprocher cette institution des salariés ? Que les conseillers prud'hommes soient élus par leurs pairs me semble très important, tant pour la représentation des salariés que pour le fonctionnement de cette justice dans notre démocratie.

M. Georges Labazée. - Vous nous avez indiqué que la prolongation de deux ans du mandat des conseillers prud'hommes actuellement élus constituait un élément de difficulté supplémentaire pour le fonctionnement des instances de jugement. Dans la mesure où les listes élues comportent des titulaires et des suppléants, n'existe-t-il pas un mécanisme qui permettrait de pallier le risque de vacance que vous avez soulevé ?

Mme Patricia Bordas. - Je remercie le représentant de la CGT d'avoir retiré le terme d' « indigne », qui m'avait également choquée. Qu'en est-il de la situation des salariés qui n'appartiennent pas à une organisation syndicale ?

M. Yves Daudigny. - S'agissant de la représentation des différents bassins d'emploi, pouvez-vous nous indiquer quelle est la situation actuelle et quel effet aura le passage de l'élection à la désignation ?

Mme Gisèle Printz. - Je suis personnellement favorable à l'élection des conseillers prud'hommes plutôt qu'à leur désignation.

M. Bernard Augier. - Le scrutin prud'homal est proportionnel et fondé sur une liste composée de titulaires et de suppléants, qui sont appelés à remplacer ceux qui font défection, pour des raisons professionnelles notamment - certains conseils ayant des « réserves » plus importantes que d'autres. Mais nous rencontrons souvent des difficultés à faire fonctionner ce mécanisme de remplacement : ainsi, aucun texte ne prévoit la procédure à suivre lorsque le suivant de liste, quand il est appelé, ne donne aucune réponse - ce qui peut arriver par exemple en cas de changement de domicile. Sur la question de la parité, aucune sanction n'est prévue lorsqu'elle n'est pas respectée.

Mme Michelle Meunier. - Nous veillerons à ce qu'il y en ait !

M. Bernard Augier. - Nous y sommes favorables : nous militons tous autour de cette table en faveur de la parité, et nous en tenons compte à chaque fois qu'une liste est constituée. Il faut cependant reconnaître qu'il peut exister des difficultés liées à l'organisation en sections : certains secteurs peuvent compter proportionnellement davantage de main d'oeuvre féminine ou masculine.

Mme Marie-Andrée Seguin. - Il me semble que le texte va dans le bon sens sur la question de la parité. C'est une préoccupation de longue date pour la CFDT : nous nous efforçons depuis longtemps d'avoir au moins 40 % de femmes sur nos listes.

S'agissant des risques de vacance de siège, le problème des changements de profession est également un élément à signaler. Il n'est pas rare que la liste élue soit épuisée au terme du délai de cinq ans. Compte tenu de la mesure proposée, la difficulté risque de s'accroître et de renforcer la fragilité de certaines sections.

M. Laurent Loyer. - Nos listes contiennent deux fois plus de personnes que de places éligibles : leur constitution n'est pas un exercice facile, alors que la loi n'impose pas une telle obligation.

Il n'est pas certain que les prud'hommes soient mal connus, mais le mode d'élection ou de désignation des conseillers prud'hommes l'est certainement : les salariés n'y voient pas leur intérêt. En revanche, en raison de leur rôle, ils sont la juridiction la plus connue. Un effort de diffusion de l'information et de pédagogie doit donc être réalisé, car il est regrettable qu'on ne parle des prud'hommes que tous les cinq ans, ou aujourd'hui tous les dix ans, lors de leur renouvellement.

La désignation des conseillers prud'hommes est un système démocratique, qui repose sur une base élective. Il est important de rappeler que le nombre d'électeurs aux élections professionnelles est supérieur à celui des électeurs aux élections prud'homales. Dans ces conditions, en quoi cette réforme serait-elle une forme de régression démocratique ?

Le rapport Richard avait bien mis en évidence les difficultés liées à la situation des citoyens n'étant pas affiliés à une organisation syndicale en cas de réforme de la désignation des conseillers prud'hommes. Avec l'institution d'un monopole syndical, ils n'auront plus la possibilité de constituer une liste. Néanmoins, ce rapport est antérieur de plusieurs mois à la décision du Conseil constitutionnel à laquelle nous avons déjà fait référence. Le risque constitutionnel s'est donc estompé, et ce d'autant plus que l'avis du Conseil d'Etat semble valider la constitutionnalité de la mesure proposée.

Enfin, il est difficile aujourd'hui d'avoir une vision précise de la représentativité au niveau des bassins d'emploi, dans l'attente des groupes de travail annoncés au début de l'année mais qui n'ont toujours pas été constitués. Notre souhait est de pouvoir nous pencher dans les meilleurs délais sur les questions techniques pour déterminer si une telle mesure, dont le rapport Richard soulignait la difficulté mais qu'il n'excluait pas, est possible.

M. Jean-Michel Pecorini. - En matière de parité, la CFE-CGC donne l'exemple puisque la présidence confédérale ainsi que le secrétariat général sont assurés par des femmes. C'est une réalité au quotidien, que nous prenons en compte pour les futures élections comme celles à la Mutualité sociale agricole (MSA).

La loi du 20 août 2008 a institué une mesure de la représentativité syndicale au niveau national et interprofessionnel, pas à celui de la région ou du bassin d'emploi. L'an dernier, une circulaire du ministère de l'intérieur a demandé au directeur général du travail l'audience régionale pour les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser), ce qui constitue un détournement de la loi. Pourquoi retenir la représentativité au niveau du bassin d'emploi pour les prud'hommes ? De plus, si la loi de 2008 a bien mis fin à la présomption irréfragable de représentativité, ce sont bien les mêmes organisations syndicales qui demeurent représentatives aujourd'hui.

Les chômeurs ne pourront plus participer au processus de désignation des conseilleurs prud'hommes, mais il ne faut pas oublier que 2,5 millions de salariés n'ont pas pu voter lors des dernières élections professionnelles en raison de procès-verbaux de carence.

M. Denis Lavat. - L'égalité entre les femmes et les hommes est entrée dans les moeurs de la CFTC et est un principe respecté lors de la constitution des listes. La réforme sur laquelle nous nous exprimons aujourd'hui n'apporte d'ailleurs aucun changement en la matière.

Il me faut faire état d'un paradoxe : dans un sondage, 80 % des personnes interrogées s'étaient déclarées satisfaites des prud'hommes mais seulement 20 % l'étaient des organisations syndicales. Les prud'hommes bénéficient d'une image positive, mais peu semblent connaître le lien avec les syndicats. La réforme envisagée aura une incidence sur cette question.

Il est difficile de faire appel à un suivant de liste pour remplacer un conseiller qui souhaite quitter ses fonctions. Cela devient encore plus compliqué aujourd'hui, alors que six ans se sont écoulés depuis les dernières élections prud'homales. Il faut avoir les moyens de les accueillir et de les former. Le problème est toutefois identique en cas d'élection ou de désignation.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Ne serait-il pas possible d'instituer un délai au-delà duquel, s'il n'est pas possible de contacter le suivant de liste pour remplacer un conseiller, il serait fait appel à la personne qui vient ensuite sur cette liste pour éviter les blocages ?

M. Bernard Augier. - Il s'agit justement d'une des propositions que nous avons faites dans le cadre du Conseil supérieur de la prud'homie.

M. Denis Lavat. - 95 % des conseillers élus sont issus des cinq confédérations représentatives, de l'Unsa ou de Sud. Seulement 5 % des élus ne viennent pas des structures syndicales qui pourraient demain être amenées à désigner les conseilleurs prud'hommes. On peut considérer que c'est un détail sans importance, ou au contraire que ces personnes seront exclues du processus. Ce serait le cas des chômeurs mais aussi des retraités.

De nombreux exemples illustrent les difficultés de la question territoriale. Ainsi, le département du Nord comptait historiquement treize conseils de prud'hommes, représentant chacun un bassin de vie et d'activité spécifique, et le vote des salariés était en lien direct avec leur lieu de travail. Se baser sur une audience régionale suscite de fortes inquiétudes auprès de nos militants : il est donc indispensable que la concertation promise depuis six mois ait lieu pour que cette question puisse être tranchée.

M. Didier Porte. - A FO, la parité est davantage respectée parmi nos conseillers prud'hommes que dans nos structures syndicales, mais il s'agit bien d'une question récurrente. Les salariées doivent pouvoir accéder à ces responsabilités et à ces mandats dans les mêmes conditions que les hommes. Il faut néanmoins prendre garde à ne pas seulement faire du remplissage à partir d'une éventuelle obligation légale : ce serait le cas, avec des hommes, dans la section commerce alors qu'ils ne seraient pas forcément les plus compétents.

On peut comparer les prud'hommes à l'hôpital : on ne s'y intéresse que lorsqu'on en a besoin. La plupart des salariés qui y ont recours travaillent dans de très petites entreprises et ne sont pas syndiqués, et souvent pour des problèmes qui auraient pu être réglés par l'intervention de représentants du personnel. Une information régulière doit être fournie à tous ces salariés, seule solution pour améliorer la participation aux élections prud'homales. Il faut également lever les difficultés administratives qui sont source d'abstention, bien que la direction générale du travail les connaisse.

Aujourd'hui, les salariés votent pour les conseilleurs prud'hommes de leur ressort. Demain, une moyenne nationale ou régionale sera appliquée : c'est un changement majeur, dont les conséquences ne semblent pas avoir été bien saisies par tous. Une organisation absente d'un bassin d'emploi devra désigner des conseillers même si elle ne dispose pas d'une union locale sur le territoire ! Le risque de coupure entre la présence syndicale dans les bassins d'emploi et les conseils de prud'hommes est réel. La proximité créée par l'élection va disparaître avec la désignation : je le déplore.

Mme Annie David, présidente. - Je vous remercie pour votre participation à cette table ronde. Nous souhaitons tous nous investir dans la définition des modalités de cette réforme, mais nous ne pourrons pas le faire en raison du recours à une ordonnance. Je le regrette sincèrement.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Une fois cette loi d'habilitation adoptée et l'ordonnance publiée, le Parlement sera saisi de son projet de loi de ratification et se prononcera. Ce sera l'occasion de faire le point sur la mise en oeuvre de cette réforme.

La réunion est ouverte à 11 heures.

Désignation des conseillers prud'hommes - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis, la commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 423 rectifié (2013-2014) relatif à la désignation des conseillers prud'hommes (rédaction résultant de la lettre rectificative n° 739 (2013-2014).

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Le moment est donc venu, pour notre commission, d'examiner ce projet de loi rectifié relatif à la désignation des conseillers prud'hommes. Son principe nous est connu de longue date puisque le Gouvernement a annoncé en novembre 2013 son intention de saisir le Parlement pour remplacer l'élection par un dispositif, précisé par ordonnance, fondé sur l'audience des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs. Il a été formalisé dans le projet de loi déposé une première fois le 22 janvier dernier à l'Assemblée nationale puis de nouveau au Sénat le 28 mars.

La modification intervenue par lettre rectificative nous avait été présentée par le ministre du travail le 29 avril et consiste à proroger les mandats de deux années en supprimant le régime transitoire prévu entre 2015 et 2017.

Après l'audition des organisations représentatives de salariés et d'employeurs, nous disposons, me semble-t-il, de tous les éléments pour nous prononcer.

Avant de vous présenter plus précisément le contenu du projet de loi, je souhaiterais vous rappeler les principales difficultés auxquelles sont confrontées les élections prud'homales, puis les avantages et inconvénients des différents scénarios alternatifs envisageables.

Singularité au sein du paysage juridictionnel français, les conseillers prud'hommes sont élus tous les cinq ans au suffrage universel direct, la moitié par les salariés, l'autre moitié par les employeurs. Leur mandat actuel a toutefois été prorogé de deux années par la loi du 15 octobre 2010.

La dernière élection, qui a eu lieu le 3 décembre 2008, a permis de désigner 14 512 conseillers au sein de 210 conseils de prud'hommes. Comme l'ont très bien montré M. Jacky Richard, conseiller d'Etat, et M. Alexandre Pascal, inspecteur général des affaires sociales, dans leur rapport « Pour le renforcement de la légitimité de l'institution prud'homale : quelle forme de désignation des conseillers prud'hommes ? » qui a été remis au ministre du travail en avril 2010, l'élection prud'homale souffre de trois maux qui, pris ensemble, justifient la réforme proposée : un taux d'abstention majeur et croissant ; un scrutin complexe à organiser et un coût financier non négligeable.

Cette élection pâtit tout d'abord d'un fort taux d'abstention. Malgré une forte mobilisation de la puissance publique et de l'ensemble des acteurs, le taux d'abstention aux élections prud'homales de 2008 s'est élevé à 74,37 %, contre 67,65 % en 2002 et 37,39 % en 1979. Chaque scrutin a été marqué par une hausse continue du taux d'abstention. En outre, le nombre de votants en valeur absolue connait lui aussi une érosion continue, chutant de 8,5 millions en 1979 à 4,7 millions en 2008. C'est pourquoi Michel Sapin, alors ministre du travail, a indiqué au Sénat, lors de la séance de questions cribles thématiques sur le devenir des élections prud'homales du 16 janvier dernier, que la légitimité des conseils de prud'hommes « pourrait être altérée par l'affaiblissement de la participation aux élections prud'homales ».

Le rapport de M. Richard évoque plusieurs causes structurelles à ce désintérêt croissant: la montée de l'individualisme et la crise du syndicalisme ; la tertiarisation de l'économie et la baisse de la part des CDI ; le sentiment chez certains que toutes les candidatures sont équivalentes et que cette élection est lointaine, ou encore la crainte de salariés que le fait de s'absenter pour aller voter soit perçu comme un signe de défiance à l'égard de leur employeur.

L'élection est également complexe à organiser. Ce sont les communes qui sont chargées de l'organisation du scrutin prud'homal : en 2008, 9 439 d'entre elles ont été concernées. Elles sont notamment chargées d'établir et de vérifier les listes électorales, en collaboration avec les services déconcentrés du ministère du travail. Compte tenu de la lourdeur de cette mission, l'Association des maires de France a saisi à de nombreuses reprises les ministres concernés, comme le ministre du travail le 17 février 2010, pour « proposer que ces élections soient faites par correspondance et que les communes soient déchargées de leur organisation ». D'autres acteurs sont également mobilisés, comme les partenaires sociaux, les entreprises et divers prestataires privés.

Enfin, le coût de cette élection n'est pas négligeable. Evitons tout procès d'intention sur ce point : Michel Sapin, le 16 janvier dernier, avait indiqué devant le Sénat que le coût de ces élections ne justifierait pas à lui seul la réforme proposée par le Gouvernement. Mais si la « démocratie n'a pas de prix », elle a en revanche un coût que l'on peut analyser en toute objectivité. Force est de constater en effet que le coût de l'élection prud'homale, estimé à 91,6 millions d'euros en 2008, n'est pas anodin, et qu'il représente un peu moins de la moitié du coût de l'élection présidentielle de 2007 mais trois fois le coût du referendum organisé en 2000 sur le quinquennat. Au final, le coût des élections prud'homales par électeur inscrit est de 4,77 euros, soit presque deux fois plus que le coût par électeur des élections municipales de 2008.

Ce coût serait acceptable si aucune élection concurrente n'existait pour désigner les conseillers prud'hommes. Or, tel n'est pas le cas compte tenu des dispositifs de mesure de la représentativité des partenaires sociaux, institués par la loi du 20 août 2008 et du 15 octobre 2010 pour les organisations syndicales de salariés, et du 5 mars 2014 pour les organisations professionnelles d'employeurs.

En mars 2013, l'audience des organisations syndicales auprès des salariés a été mesurée pour la première fois au niveau national et interprofessionnel. Le ministère du travail a agrégé les scores enregistrés par les organisations syndicales au cours des élections professionnelles (comités d'entreprise, délégués du personnel) organisées dans les entreprises de plus de 11 salariés, du scrutin organisé auprès des salariés des très petites entreprises et des employés à domicile et des élections aux chambres départementales d'agriculture, pour les salariés de la production agricole.

Au total, 5,4 millions de salariés se sont exprimés en faveur des organisations syndicales de leur choix (soit 700 000 salariés de plus qu'aux élections professionnelles).

Au niveau national et interprofessionnel, comme au niveau d'une branche professionnelle, cinq organisations syndicales ont recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés et sont donc représentatives et en capacité de signer des accords collectifs : la CGT (26,77 %) ; la CFDT (26,00 %) ; la CGT-FO (15,94 %) ; la CFE-CGC (9,43 %), et la CFTC (9,30 %). Ces résultats sont globalement en ligne avec ceux des élections prud'homales de 2008, qui confèrent toutefois un poids supérieur à la CGT (33,98 %) et minorent le poids de la CFDT (21,81 %), tandis que les scores de la CGT-FO (15,81 %), de la CFTC (8,69 %) et de la CFE-CGC (8,2 %) sont quasiment identiques.

Côté patronal, la loi du 5 mars dernier a fixé les critères de la représentativité des organisations professionnelles d'employeurs, dont les résultats sont attendus dès 2017.

Ces critères sont très proches de ceux prévus pour les syndicats de salariés, sauf en ce qui concerne l'audience des organisations patronales, qui se mesure en fonction du nombre d'entreprises adhérentes. Sans entrer dans les détails, retenons que dans les branches professionnelles, la représentativité est reconnue aux organisations dont les entreprises adhérentes à jour de leur cotisation représentent au moins 8 % de l'ensemble des entreprises adhérant à des organisations professionnelles d'employeurs de la branche satisfaisant aux critères légaux. Ce seuil s'applique également au niveau national et interprofessionnel, avec des règles spécifiques en cas de multi-adhésion des organisations de branche.

C'est pourquoi le Gouvernement propose de substituer à l'élection des conseillers prud'hommes une désignation fondée sur l'audience des partenaires sociaux, qui sera effective dès 2017. Ce faisant, le Gouvernement entend éviter la coexistence de deux tests de légitimité éventuellement discordants, et gagner en simplicité.

Le Gouvernement a donc écarté deux scénarios alternatifs qui avaient été examinés dans le cadre du rapport de M. Richard.

Le premier scénario alternatif consisterait à aménager le système actuel d'élection au suffrage universel direct, en prenant les mesures suivantes :

- organisation en amont d'une campagne de sensibilisation et de communication sur les conseils prud'homaux et l'élection des conseillers ;

- suppression du vote à l'urne et du vote par scrutin ;

- généralisation du vote électronique et maintien du vote par correspondance sans condition.

Ce premier scénario comporte des avantages certains. Il s'inscrit dans la continuité en conservant une élection au suffrage universel direct, il bénéficiait d'une large approbation parmi les organisations syndicales et patronales consultées en 2008 et sa mise en oeuvre technique ne présente pas a priori de difficultés majeures.

Mais ses inconvénients, selon le Gouvernement, l'emportent sur ses avantages supposés car l'impact de cette réforme sur le taux de participation électoral est incertain et risquerait d'être très limité, le coût de l'élection resterait très élevé, l'élection demeurerait complexe à organiser et surtout, il ne tient pas compte de la mesure de la représentativité syndicale et patronale au niveau national.

Le deuxième scénario alternatif, qui avait la préférence de M. Jacky Richard en 2008, supposerait la création d'un système d'élection ad hoc au suffrage universel indirect, et entraînerait une recomposition du corps électoral.

Du côté des salariés, les mesures suivantes sont préconisées :

- dans les entreprises de plus de 11 salariés, les délégués du personnel titulaires (ou les membres élus des délégations uniques du personnel), soit environ 270 000 - 300 000 personnes, seraient les électeurs prud'homaux en charge d'élire les conseillers prud'hommes représentant les salariés ;

- dans les entreprises de moins de 11 salariés, le rapport de M. Jacky Richard propose de prendre appui sur le dispositif spécifique de mesure de l'audience syndicale prévue dans les très petites entreprises.

Du côté des employeurs, le rapport préconise « l'organisation d'une élection ad hoc de délégués des employeurs appelés ensuite à élire les juges prud'hommes ». Organisée sous l'autorité des services de l'Etat et de préférence à l'échelon départemental, cette élection imposerait des scrutins par internet et par correspondance. Les quelque 600 000 employeurs choisiraient entre 30 000 et 35 000 délégués, chargés d'élire les juges prud'homaux.

Ce scénario, selon ses promoteurs, comporte des avantages non négligeables. Il permettrait de maintenir le principe d'une nomination des conseillers prud'hommes fondée sur le principe du suffrage universel, fût-il indirect. Il pourrait garantir un taux de participation satisfaisant. Il laisserait la possibilité à toute personne d'accéder aux charges publiques et ne poserait donc pas de risque d'inconstitutionnalité sur ce point. Il serait moins compliqué techniquement à mettre en oeuvre que les élections actuelles, tout en garantissant un moindre coût.

Mais le Gouvernement considère que ce scénario est trop complexe et n'apporte pas de « plus-value » évidente par rapport aux mesures de représentativité des partenaires sociaux.

Venons-en plus précisément au contenu du projet de loi, tel que modifié par la lettre rectificative du 16 juillet dernier.

L'article 1er habilite le Gouvernement à prendre une ordonnance, dans les dix-huit mois qui suivent la promulgation de la présente loi, pour remplacer l'élection des conseillers prud'hommes par un dispositif de désignation fondé sur l'audience des organisations syndicales et patronales.

Des garde-fous sont prévus : l'ordonnance devra respecter l'indépendance, l'impartialité et le caractère paritaire de la juridiction prud'homale.

En outre, son périmètre est défini avec précision, à travers neuf items comme les modalités de répartition des sièges par organisation dans les sections, collèges et conseils, les conditions des candidatures et leurs modalités de recueil et de contrôle, ou encore la procédure de nomination des conseillers prud'hommes.

Le projet de loi de ratification de cette ordonnance devra être déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant sa publication.

La lettre rectificative au projet de loi du 16 juillet dernier a notamment supprimé le dixième item de l'ordonnance, relatif au dispositif transitoire pour la période allant de 2015 à 2017. Celui-ci aurait consisté, d'une part, en une désignation des conseillers du collège salariés en fonction des résultats des élections professionnelles de 2008 à 2012, d'autre part, en une désignation des conseillers du collège employeurs selon des règles transitoires ad hoc.

Toutefois, après concertation avec les partenaires sociaux et par souci de simplicité, le Gouvernement a finalement proposé de proroger une nouvelle fois le mandat actuel des conseillers prud'hommes de deux ans, soit jusqu'au 31 décembre 2017 au plus tard. Le nouveau système de désignation des conseillers prud'hommes sera alors entièrement fondé sur la représentativité des organisations, y compris du côté patronal.

C'est pourquoi la lettre rectificative a introduit un deuxième article dans le projet de loi, pour proroger les mandats actuels des conseillers prud'hommes, fixer le plafond d'autorisations d'absence pour permettre aux conseillers représentant les salariés de suivre des formations liées à leur mandat, et aménager les règles en cas de difficulté provisoire de fonctionnement d'une section d'un conseil de prud'hommes.

Avant de conclure, je souhaiterais répondre à certaines des critiques adressées à la réforme proposée par le Gouvernement.

Première critique : la réforme ferait disparaitre une élection porteuse de symboles pour le monde du travail. Je rappellerai simplement que la mesure de la représentativité des organisations syndicales de salariés repose par construction sur le vote des salariés aux élections professionnelles, plus suivies que l'élection prud'homale.

Deuxième critique : elle ne permettrait pas de prendre en compte les rapports de forces spécifiques dans certains ressorts de conseils de prud'hommes. Mais Michel Sapin a assuré dès le 16 janvier dernier devant le Sénat que la désignation devait se fonder sur le « ressort du tribunal concerné ». Les obstacles techniques ne sont pas minces, surtout du côté de l'audience patronale, mais les mois qui viennent devraient permettre de les surmonter, en concertation avec les partenaires sociaux. Je rappelle que la désignation des conseillers prud'hommes se fondera sur les résultats de l'audience des partenaires sociaux, et non sur leur représentativité. Ainsi, un syndicat non représentatif au niveau national interprofessionnel, comme l'Unsa ou Sud, pourra malgré tout désigner des conseillers prud'hommes dans les ressorts territoriaux des conseils de prudhommes où il est bien implanté, comme c'est le cas aujourd'hui.

Troisième critique, à mes yeux la plus importante : la constitutionnalité du dispositif proposé serait douteuse, s'agissant de la nouvelle prolongation des mandats en cours et de la création d'un monopole de fait pour les partenaires sociaux pour présenter des candidats aux postes de conseillers prud'hommes. Là encore, je crois que ces inquiétudes légitimes n'ont plus lieu d'être. L'assemblée générale du Conseil d'Etat, lors de l'examen de la lettre rectificative, a en effet estimé que compte tenu de la nouvelle circonstance de droit que constitue le volet relatif à la représentativité patronale issu de la loi du 5 mars dernier, cette deuxième et ultime prolongation du mandat des conseillers prud'hommes était justifiée. En outre, le Conseil constitutionnel, à l'occasion de la question prioritaire de constitutionnalité n° 2010-76 du 3 décembre 2010 « M. Roger L. », a déclaré conforme à la Constitution un dispositif de désignation des assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), très proche de celui proposé par le Gouvernement dans le présent projet de loi. Le Conseil a en effet estimé que le pouvoir de présentation des candidats reconnu aux organisations professionnelles ne méconnaissait pas le principe d'égal accès aux emplois publics. Je considère donc, à titre personnel, que cette décision du Conseil constitutionnel relative à la désignation des assesseurs dans les tribunaux des affaires de sécurité sociale, rendue postérieurement au rapport de M. Richard, dissipe les interrogations légitimes soulevées sur la constitutionnalité de la réforme relative à la désignation des conseillers prud'hommes eu égard au principe d'égal accès aux emplois publics. Concrètement, tout candidat à la fonction de conseiller prud'homme pourra se présenter sur la liste d'une organisation syndicale ou patronale sans en être adhérent. Selon le cabinet du ministre du travail, la réforme facilitera même ces candidatures libres car le système actuel est très complexe (on compte ainsi aujourd'hui seulement 105 conseillers prud'hommes du collège salariés non rattachés à une organisation syndicale, soit 1,44 %). Les procédures de nomination et de contrôle des candidats par le juge judiciaire prévues dans l'ordonnance devraient s'inspirer de celles en vigueur pour les assesseurs dans les TASS.

Quatrième critique : la réforme ferait fi du vote des demandeurs d'emploi, alors qu'ils peuvent voter aux élections prud'homales. Mais il convient de rappeler que leur taux de participation est très faible, de l'ordre de 5 % en 2008. En outre, le rapport de Jacky Richard préconisait de «  ne pas prévoir de mesure spécifique de l'audience syndicale à l'égard des demandeurs d'emploi » dans le cadre du scénario retenu par le Gouvernement, car les demandeurs d'emploi ont, sauf en de rares exceptions, déjà eu l'occasion dans le cadre de leur ancien contrat de travail de voter aux élections professionnelles, ou seront amener à y participer lorsqu'ils retrouveront un emploi.

Dernière critique : certains employeurs, notamment du secteur hors champs ou multiprofessionnel (économie sociale et solidaire, professions libérales et agriculture), n'auraient pas voix au chapitre. Je rappellerai néanmoins que la loi du 5 mars dernier a donné force de loi à un protocole d'accord historique signé le 30 janvier 2014 entre le Medef, l'UPA et la CGPME d'une part, l'Udes, l'UNAPL et la FNSEA d'autre part, qui traite de la représentativité des organisations patronales multiprofessionnelles. Je pense par conséquent que nous pouvons avoir confiance en ces acteurs pour aborder la question de la place de ces employeurs du secteur hors-champ dans les conseils de prud'hommes, d'autant que le Medef, l'UPA et la CGPME présentent déjà une liste commune aux élections prud'homales avec la FNSEA et l'UNAPL, tandis que les employeurs de l'économie sociale et solidaire ont obtenu plus de 19 % des voix en 2009.

Madame la Présidente, mes chers collègues, comme vous le constatez, ce projet de loi s'inscrit dans une réflexion de longue haleine qui remonte à fin 2013, et même 2010 si l'on considère le rapport de M. Richard. Il est dénué de toute idéologie et arrière-pensée et répond uniquement à des objectifs pragmatiques pour préserver la légitimité des conseils de prud'hommes tout en évitant la coexistence de deux élections potentiellement divergentes. L'objet du texte est clairement circonscrit car il ne traite pas du fonctionnement des conseils de prud'hommes, qui a d'ailleurs été abordé dans un rapport très intéressant de M. Lacabarats, président de la chambre sociale de la Cour de cassation. J'ajoute que le recours à l'ordonnance pour examiner le texte, malgré les interrogations de certains de nos collègues, est justifié compte tenu de la technicité et du nombre de dispositions législatives à élaborer. Enfin, le dialogue social sera mis à l'honneur car l'élaboration de cette ordonnance se fera en étroite concertation avec les partenaires sociaux.

En conclusion, mes chers collègues, je vous invite à adopter ce projet de loi sans modification.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur pour sa présentation. Peut-il préciser la distinction entre les notions d'audience et de représentativité, ainsi que son incidence sur le dispositif proposé ?

M. Jean-François Husson. - Le recours à la désignation conduit à s'interroger sur l'égal accès des salariés ou des chefs d'entreprises aux fonctions de conseillers prud'hommes et le système, tel qu'il est proposé, pourrait à ce titre s'avérer inconstitutionnel. Est-il bien nécessaire d'affirmer que le texte est dénué de toute idéologie ou arrière-pensée ?

M. Jean Desessard. - Il est dommage, bien au contraire,  qu'il n'y ait pas plus d'idéologie dans ce texte !

M. Jean-François Husson. - La technicité du texte me semble plutôt légitimer l'intervention du législateur que le recours à l'ordonnance ! A cet écueil s'ajoutent les vicissitudes de l'examen de ce texte, dont le passage en séance publique est repoussé à octobre prochain, dans un contexte de renouvellement sénatorial. Enfin, l'allongement des mandats, dans ce domaine comme dans celui des assemblées politiques, est à contre-courant des pratiques démocratiques légitimes et me paraît de nature à jeter le discrédit sur les institutions concernées.

M. Jean Desessard. - Je ne dédaigne pas l'idéologie car elle donne une vision globale d'une société et permet de proposer les réformes destinées à en améliorer le fonctionnement de manière significative. Le constat selon lequel l'abstention résulterait de l'individualisme et de la précarité peut être recevable, mais cela justifierait de recourir aux nouvelles technologies pour mieux recenser les électeurs des conseils prud'homaux et les sensibiliser. Si l'abstention justifie  l'abandon de l'élection des conseils de prud'hommes, pourquoi ne pas avoir suivi la même méthode pour les élections politiques, nationales et locales ? Pourquoi, aussi, ne pas se fonder sur le résultat des élections européennes pour déterminer la composition des autres instances politiques, dont le Sénat ? Il y a tout de même une contradiction entre la montée de l'abstention et le souhait des citoyens d'être davantage associés aux décisions.

Par ailleurs, contrairement au rapporteur, je ne considère pas que la faible participation des demandeurs d'emploi est une question secondaire. La représentation des employeurs du secteur social et solidaire, qui ont tout de même obtenu près de 19 % des voix en 2009, me semble également essentielle.

Par amitié pour le rapporteur, je m'abstiendrai sur ce texte qui risque, en remettant la désignation des conseillers prud'hommes aux seuls syndicats, d'aboutir à un processus confiscatoire de la démocratie.

Mme Isabelle Pasquet. - Le morcellement du débat sur ce projet de loi ne contribue en rien à sa clarté. D'ailleurs, la technicité du sujet ne légitime nullement le recours à l'ordonnance ! L'allongement, par deux fois, du mandat des conseillers prud'hommes et la suppression de leur élection, à l'instar de la solution retenue pour les organes de gestion de la sécurité sociale, portent directement atteinte à la démocratie. Loin de régler le problème de l'abstention en s'attaquant à ses causes, le projet de loi me paraît plutôt en prendre acte et l'accompagner ! C'est pourquoi, le groupe CRC ne votera pas en faveur de ce projet de loi, ni du rapport.

Mme Catherine Génisson. - Je souhaitais vous remercier, Madame la Présidente, pour la table-ronde que vous avez organisée avec les organisations syndicales dont la grande majorité, à l'exception de la CGT, me paraît s'être progressivement ralliée au processus de désignation proposé par le projet de loi. Les conseils prud'homaux sont une spécificité française et ont pour mission de vérifier l'application du droit du travail. Que les membres de ces instances ne soient pas élus, mais désignés, ne me paraît pas aberrant au regard des processus de désignation en vigueur dans les autres juridictions.

Mme Annie David, présidente. - Je ne partage pas, ma chère collègue, le même sentiment à la suite de notre table-ronde et de nos auditions car, hormis la CFDT qui s'est déclarée ouvertement en faveur de la désignation, les quatre autres organisations syndicales me paraissent s'opposer ou prendre acte du choix du Gouvernement même si elles demeurent fortement attachées au principe de l'élection des membres de l'institution prud'homale. Ces organisations attendent la mise en place d'un groupe de travail pour faire valoir leur proposition visant à renforcer le fonctionnement démocratique des conseils des prud'hommes. Je pense que le compte rendu de ces auditions, une fois publié, nous permettra de préciser ce point.

Par ailleurs, nombre d'entre nous ont déjà plaidé, lors du projet de loi sur l'accessibilité, pour que le Gouvernement cesse de légiférer par ordonnances. Or, tout texte relatif au droit du travail est, par définition, technique et le recours à l'ordonnance est une manière d'éviter le débat parlementaire. J'ajoute que, d'ici au 14 octobre, date du passage du projet de loi en séance publique, l'installation d'un groupe de travail sur le dispositif proposé me paraît problématique.

S'agissant enfin du rapport de M. Lacabarats, son contenu me paraît inquiétant. D'autres rapports, comme celui, plus ancien, de Didier Marshall qui portait sur les tribunaux d'instance au XXIème siècle, pourraient aussi fournir des éléments à un véritable débat, que ne permet guère, du reste, l'adoption de ce texte par ordonnance.

M. Gérard Roche. - Je regrette, Madame la présidente, de n'avoir pu assister à la table ronde de ce matin et je félicite notre rapporteur pour le travail qu'il a accompli. Je demeure cependant très réticent sur ce texte, tant sur le fond, avec l'abandon de l'élection au profit de la désignation, que sur la forme, avec le recours aux ordonnances. C'est une érosion de la démocratie. En conséquence, je m'abstiendrai sur ce texte.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Il s'agit d'un sujet important comme en avaient déjà témoigné les interventions lors de la séance du Sénat du 16 janvier. Le souci du Gouvernement de conforter et de pérenniser la spécificité française qu'est l'institution prud'homale est partagé. Une telle question est récurrente depuis 2010 ! Comment y parvenir ? Certes, améliorer l'organisation des élections - ce que souhaite la CGT - constituait une première piste, mais comme le rapport de M. Richard l'a souligné, cette démarche n'a guère porté ses fruits. Malgré la multiplicité des campagnes et la mise en oeuvre d'actions de sensibilisation spécifiques auprès de la diversité des acteurs susceptibles de voter lors de l'élection prud'homale de 2008, l'abstention s'est en définitive accentuée ! Il s'agit d'asseoir la légitimité de cette institution à laquelle nous sommes tous très attachés.

Je précise à Yves Daudigny, en réponse à sa question, que la représentativité obéit à un certain nombre de critères cumulatifs, dont l'audience, qui est mesurée ponctuellement, lors des élections professionnelles listées à l'article L. 2121-1 du code du travail.

Je ne suis pas un idéologue et je préfère une démarche pragmatique pour résoudre les problèmes. Je ne suis pas non plus un partisan inconditionnel des ordonnances, mais ce choix relève d'une décision du Gouvernement qui souhaite agir rapidement. L'échéance d'octobre prochain sera ainsi décisive et l'instauration de groupes de travail, appelée de leurs voeux par les organisations syndicales, devrait permettre de préciser les modalités de mise en oeuvre des points clés du projet de loi.

Je n'ai pas l'impression que ce texte participe d'un affaiblissement de la démocratie et exprime une sorte d'une résignation face à l'abstention grandissante. Au contraire, celui-ci tente d'en contrecarrer les effets en s'attaquant directement à sa source.

J'ajouterai que l'Union des employeurs de l'économie sociale et solidaire est en accord avec le dispositif du projet de loi. Certaines évolutions sont intervenues, parmi les organisations syndicales, sur certains points comme la désignation et la durée des mandats. Et la réticence affichée par certains de nos collègues peut également évoluer, d'ici à sa discussion en séance publique, vers un soutien à ce projet de loi qui, je le rappelle, vise à conforter et à pérenniser une institution à laquelle nous sommes tous attachés.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

La réunion est ouverte à 15 heures.

Audition de M.  Dominique Martin, candidat pressenti pour le poste de directeur général de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM)

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Dominique Martin, candidat pressenti pour le poste de directeur général de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) (en application de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique).

Mme Annie David, présidente. - Nous recevons cet après-midi M. Dominique Martin, auquel le gouvernement souhaite confier la direction générale de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) en remplacement du professeur Maraninchi. Cette audition s'inscrit dans le cadre fixé par l'article L. 1451-1 du code de la santé publique relatif aux procédures de nomination en qualité de président ou de directeur des agences sanitaires.

Nous savons les conditions dans lesquelles l'ANSM a été créée par la loi de 2011 sur la sécurité sanitaire des produits de santé, pour remplacer l'Afssaps, agence française de sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, avec des missions et des pouvoirs renforcés. Depuis, nous avons à plusieurs reprises évoqué le rôle de l'ANSM sur des questions telles que les dispositifs médicaux implantables, les vaccins, la sécurité des médicaments génériques ou le circuit du médicament.

Nous connaissons également M. Dominique Martin, directeur des risques professionnels à la caisse nationale d'assurance maladie, en charge à ce titre depuis près de trois ans de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP). Il a occupé par le passé plusieurs fonctions dans le domaine de la santé et il a notamment été durant neuf ans le directeur de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM).

M. Martin m'a fait parvenir sa déclaration publique d'intérêts, que je tiens à votre disposition et qui ne mentionne aucune activité, aucun fait ou intérêt susceptible d'être soumis à déclaration. Je vais laisser M. Martin évoquer son parcours professionnel et la façon dont il aborde la fonction que le gouvernement souhaite lui confier.

M. Dominique Martin, candidat à la direction générale de l'Agence nationale de sécurité du médicament. - C'est un honneur d'être entendu par votre commission. Vous avez cité l'article L. 1451-1 du code de la santé publique relatif aux procédures de nomination. Cet article a été introduit à l'occasion de la loi de 2011 qui a créée l'ANSM, à la suite de la crise du Médiator. La transparence, l'ouverture sociale et politique sont apparues, depuis ce scandale, indispensables. Si je suis nommé à la tête de l'ANSM, je serai amené à être auditionné régulièrement, ce dont je me félicite, car cet organisme doit rendre compte de ses activités.

J'ai 58 ans, j'ai travaillé dans le domaine sanitaire et social, je suis médecin, psychiatre, mais j'ai aussi une formation en statistique et en épidémiologie. J'ai suivi une formation complémentaire en sciences sociales et je suis passé par l'ENA. Depuis lors, j'ai travaillé successivement à la direction générale de la santé, puis en cabinet ministériel avec Mme Gillot et avec M. Kouchner où j'ai piloté la loi sur les droits des malades, ce qui m'a permis de tisser des liens avec les mouvements associatifs, mais aussi avec les professionnels de santé. Dès ma sortie de l'ENA, en 1997, je me suis occupé de la loi de renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, ce qui a conduit à la création de l'Afssaps. J'ai participé à la rédaction des décrets. Au cabinet de M. Kouchner, je me suis attaché à la disposition dite « anti-cadeaux » pour mettre fin aux avantages consentis par l'industrie pharmaceutique aux professionnels de santé. En 2002, j'ai créé l'Oniam avec Claude Huriet : cela fut une expérience enrichissante et je crois que nous avons fait du bon travail. J'ai beaucoup travaillé sur le médicament, sur les vaccins, sur les accidents médicamenteux, mais j'ai eu aussi à connaître du procès pénal sur les hormones de croissance. Nous avons également traité l'accident des sur-irradiés d'Epinal et de Toulouse afin d'indemniser rapidement les victimes, avant que le procès pénal détermine les responsabilités. J'ai intégré la direction de la branche AT/MP de la Cnam en 2011 ; je suis un peu triste de quitter si vite une instance où le dialogue social n'est pas un vain mot. Je suis également membre du comité de direction de la Cnam. Enfin, j'ai été membre de MSF où je me suis beaucoup occupé des conflits armés, d'abord sur le terrain puis, pendant de nombreuses années, au siège.

Mon parcours est marqué à la fois par le service au public en difficulté, voire en danger et par le fait que je suis un praticien - j'aime beaucoup ce terme - de l'humanitaire et de l'action publique.

Très attaché à l'accès à l'information et à la déontologie, je souhaite mettre à disposition de l'ANSM ma formation et mon expérience. Cette agence est essentielle dans le domaine de la santé publique et de la sécurité sanitaire. Bien sûr, elle a été marquée par le drame du Médiator. Après les assises du médicament, la loi de 2011 a constitué la feuille de route de l'Agence. L'enjeu principal est de continuer à mettre en oeuvre cette loi : ainsi, faudra-t-il que l'ANSM internalise l'expertise, alors que tel n'était pas le cas auparavant. Elle devra donc recruter et former le personnel, afin que l'expertise interne soit de qualité ; elle devra aussi surveiller les mises sur le marché et les produits commercialisés tout au long de leur vie : la modernisation du réseau de pharmacovigilance est indispensable. Il faudra également résoudre la problématique des sous-déclarations et permettre aux usagers de signaler des évènements indésirables. En outre, la pharmacovigilance européenne ne doit pas être négligée : la présence de notre pays y est indispensable. La pharmaco-épidémiologie devra enfin se développer, en s'appuyant sur l'expertise de la Cnam.

La politique du médicament doit prendre en compte à la fois la production, les contrôles, la distribution, la prescription et la consommation. Je vous incite à consulter l'excellent rapport Bégaud et Costagliola : notre pays est en surconsommation médicamenteuse, ce qui entraîne le plus souvent des mésusages. Or, ces derniers impliquent que la pathologie n'est pas traitée, que des effets secondaires apparaissent et que des crédits sont dépensés en pure perte. Il faut donc créer un service public du médicament pour mettre en lien l'ANSM, la HAS, la Cnam et l'InVS.

Les thérapies innovantes coûtent cher et les autorisations temporaires d'utilisation (ATU) sont nécessaires, tout comme des AMM adaptés aux enfants.

Notre présence au niveau européen est cruciale. Avec l'affaire du Médiator, la France a perdu en influence, mais les choses s'améliorent et l'ANSM a retrouvé une certaine crédibilité.

En 2012 et 2013, l'ANSM a mis son personnel sous forte pression : sur 1 000 personnes, 800 ont changé de poste ou de fonction. Je m'inscrirai dans la continuité de la loi, mais je renforcerai le dialogue social afin d'apaiser les tensions.

Dans l'affaire du Médiator, l'instruction est bientôt terminée. D'ici la fin de l'année, une ordonnance de règlement sera prise : l'ANSM sera renvoyée, ou non, en correctionnelle.

Le contrat d'objectif et de performance devra être signé avec l'Etat d'ici la fin de l'année. Je serai très attentif à ce que les moyens de l'établissement ne soient pas trop réduits afin, notamment, de pouvoir intervenir au niveau européen.

Le contrôle de la Cour des comptes s'est achevé et les observations provisoires devraient être remises avant la fin de l'année. Il s'agit toujours d'un moment difficile pour un directeur, mais le rôle de la Cour est essentiel. Les conclusions de la mission IGAS devraient bientôt être publiées.

Je tiens à rendre hommage au travail du professeur Maraninchi qui a fait preuve d'un grand courage en prenant la direction de l'Afssaps en 2011. Beaucoup a été fait, mais il faut poursuivre la modernisation de cette agence dans un climat serein.

Mme Annie David, présidente. - Merci de votre présentation très complète.

M. Jacky Le Menn. - Comment l'ANSM pourra-t-elle reprendre sa place en Europe ? Comment assurer l'indépendance des chercheurs et comment éviter le lobbying des grands groupes ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Une tribune libre s'attaquant violemment aux génériques est récemment parue dans Les Echos, estimant que les excipients ne sont pas les mêmes et que les effets psychologiques sur les malades peuvent être catastrophiques. Qu'en pensez-vous ?

Le projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale que nous venons d'adopter traite, entre autres, de l'élargissement de la recommandation temporaire d'utilisation (RTU), en s'appuyant sur deux jugements de la Cour de justice de l'Union européenne. Cette disposition a été présentée par certains comme dangereuse. Quelle est votre analyse ?

Mme Aline Archimbaud. - Comment le directeur de l'ANSM peut-il être indépendant face aux intérêts économiques et financiers ?

Certes, l'ANSM ne fixe pas les prix, mais peut-elle avoir une influence sur leur niveau ?

Nous ne pouvons tolérer que ceux qui fabriquent les médicaments les évaluent. Comment assurer l'indépendance des chercheurs ? Pouvez-vous préciser ce que vous voulez dire lorsque vous parlez d'internaliser l'expertise ?

Le Parlement a voté une loi pour protéger les lanceurs d'alerte, mais tous les décrets d'application n'ont pas été publiés.

Comment moderniser la pharmacovigilance ?

Mme Annie David, présidente. - Que faire pour que l'Agence puisse contrer efficacement les lobbies ?

L'ANSM a demandé le retrait de certains lots de sang qui présenteraient un risque de maladie de Creutzfeldt-Jakob. Or, la France est le seul pays à opérer une telle distinction si bien que l'Etablissement français du sang est obligé d'acheter du sang à d'autres pays, sang qui est récolté de façon bien moins éthique que dans notre pays. Allez-vous modifier cette façon de faire ? En outre, l'Etablissement français du sang est en concurrence avec un laboratoire pour les médicaments dérivés du plasma : que comptez-vous faire ?

J'en viens aux vaccins au sel d'aluminium. Je suis favorable aux vaccins, mais certaines affaires ont jeté le doute sur l'indépendance des études menées.

M. Dominique Martin. - Pour être crédible au niveau européen, l'ANSM doit être irréprochable mais aussi pragmatique : ainsi, les délais pour traiter les dossiers doivent être respectés. Or, nous ne sommes pas encore assez diligents en la matière. La réputation du professeur Maraninchi a beaucoup contribué à la crédibilité de l'ANSM. Nous allons devoir recruter un pharmacologue de très haut niveau à réputation internationale pour porter la parole de l'Agence en Europe et dans le monde. Nous allons devoir aussi nouer des alliances, notamment avec les Allemands, car il existe déjà un axe anglo-suédois.

J'ai effectivement lu l'article sur les génériques dans Les Echos. Je vous assure que les génériques subissent les mêmes contrôles que les originaux, le princeps est identique même si les excipients sont un peu différents. Et les praticiens peuvent toujours indiquer sur l'ordonnance que le médicament n'est pas substituable... Les génériques sont-ils moins efficaces ? N'oublions pas l'effet placébo, sans doute plus important avec un médicament original. Ce qui me semble important, c'est de ne pas considérer les dossiers comme clos : il faut qu'ils restent ouverts car la science évolue.

L'élargissement de la RTU s'imposait : l'accès aux soins en sera amélioré.

Avant la loi de 2011, l'Afssaps était financée par les taxes. Désormais, l'ANSM est financée par le budget de l'Etat, ce qui est préférable. En outre, l'expertise a été internalisée, si bien que les agents de l'ANSM, s'appuyant sur des expertises externes, étudient les dossiers. En outre, l'Agence dispose de moyens d'intervention pour financer les recherches sur les niches qui n'intéressent pas l'industrie pharmaceutique. Elle peut également inciter l'INCa, l'ANRS ou l'Inserm à conduire des études sur des secteurs qui n'intéressent pas le secteur privé. Ce faisant, nous répondons aux problématiques de santé publique. Les grandes agences publiques ont tout intérêt à coopérer sous l'autorité de l'Etat pour créer une véritable puissance publique. Un recueil d'information commun serait ainsi indispensable.

Certes, il faut protéger les lanceurs d'alerte, mais faisons en sorte de réagir avant leur intervention ! Ayons la capacité d'analyser les signaux faibles et les statistiques. La pharmacovigilance peut encore être améliorée.

C'est en France que la maladie de Creutzfeldt-Jakob, avec la vache folle et l'hormone de croissance, a le plus frappé, ce qui explique notre sensibilité particulière à cette problématique.

Nous avons connu diverses crises vaccinales, notamment celle contre l'hépatite B, d'où une méfiance de certains de nos concitoyens à l'égard des sels d'aluminium. L'ANSM doit préserver la vaccination mais le dossier reste ouvert. Le principe de précaution est un bon principe car il permet d'éviter des actions malheureuses.

Un grand service public du médicament est indispensable. Faut-il, comme dans d'autres pays, limiter le nombre de médicaments ? Nous en consommons 20 à 30 % de plus que les autres pays européens...La question mérite réflexion.

Mme Annie David, présidente. - Comme pour les collectivités territoriales, le mille-feuille des médicaments s'épaissit : même s'ils ne sont plus remboursés, ils continuent d'être vendus.

Mme Aline Archimbaud. - La coordination entre les diverses agences et autorités indépendantes me semble une bonne idée.

Les médicaments mis sur le marché par l'industrie pharmaceutique ne devraient-ils pas être expertisés par des chercheurs indépendants, comme cela se fait en Italie ?

Pourquoi les vaccins obligatoires sans sels d'aluminium ont-ils été retirés du marché ? Les explications ne sont pas convaincantes.

M. Dominique Martin. - L'industrie pharmaceutique mène ses études, mais sous le contrôle de l'ANSM qui délivre ensuite l'AMM. Ces essais sont standardisés et relativement faciles à contrôler. En outre, la surveillance post-AMM s'est beaucoup développée depuis la loi de 2011. Enfin, l'Agence a lancé une réévaluation bénéfice-risque des médicaments anciens.

Je ne sais quel serait le coût pour l'Etat des essais cliniques mais je crains que la direction du budget n'y soit pas favorable.

La loi de 2011 a moralisé les pratiques et trois sénateurs et trois députés siègent au conseil d'administration de l'Agence.

M. Jacky Le Menn. - J'aime vous entendre dire qu'il ne faut pas fermer les dossiers. L'industrie pharmaceutique souhaite conserver les médicaments qui lui rapportent de l'argent, d'où l'importance de l'ANSM.

Mme Annie David, présidente. - Nous comptons sur vous, Monsieur Martin pour que l'Agence reste vigilante.

La réunion est levée à 16 h 20.