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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Lundi 7 novembre 2016

- Présidence de Mme Evelyne Didier, vice-présidente -

Liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Paris-Charles-de-Gaulle - Examen des amendements au texte de la commission

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Mme Évelyne Didier, présidente. - Nous avons cinq amendements à examiner, dont un déposé par le Gouvernement, sur ce projet de loi adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée.

Article 1er

M. Louis Nègre, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 2, qui supprime cet article ratifiant l'ordonnance relative au Charles-de-Gaulle Express. Le CDG Express est un service commercial destiné aux passagers aériens de Paris-Charles-de-Gaulle ; il est indissociable du service offert par l'aéroport et ne remplit pas les mêmes objectifs que la future ligne 17 entre Saint-Denis-Pleyel et Le Mesnil-Amelot. Ce n'est pas une liaison de service public classique dédiée aux transports du quotidien, mais un projet remplissant un autre objectif d'intérêt général : le soutien à l'attractivité économique de notre pays et au développement de notre principal aéroport ainsi que, plus globalement, à notre développement économique et touristique.

La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 2.

Article 1er bis (supprimé)

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 3 rétablit l'article en interdisant tout financement direct de l'État au bénéfice du CDG Express. Demande de retrait ou avis défavorable, cet amendement étant satisfait.

Certes, il n'est pas logique que l'État finance le CDG Express, dans la mesure où, comme le ministre l'a indiqué lui-même à l'Assemblée nationale, il s'agit avant tout d'un investissement relais de croissance du groupe Aéroports de Paris.

Mais l'amendement proposé correspond à une disposition introduite par le Sénat lors de l'examen de l'article 2 de la loi relative au Grand Paris du 3 juin 2010, qui dispose que « sans préjudice des indemnités qui viendraient, le cas échéant, à être dues au délégataire au titre des stipulations du contrat de délégation de service public, rédigées dans le respect des principes généraux du droit applicables à ces contrats, la construction de la liaison ferroviaire express directe dédiée au transport des voyageurs entre l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle et Paris (...) ne donne lieu à aucune subvention de l'État ». Cette interdiction est toujours en vigueur.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 3 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 4 rectifié de M. Capo-Canellas et 5 du Gouvernement, qui, revenant sur le texte de la commission, rétablissent la dérogation à la règle d'or pour la participation de SNCF Réseau au capital de la société de projet.

Le Gouvernement invoque deux artifices juridiques contraires à l'avis de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer). Son attitude est étrange : faute de décret d'application, la règle d'or n'est formellement pas applicable. En outre, la suppression de cette dérogation inacceptable ne signifie pas la fin du projet. Nous pouvons faire confiance à l'ingéniosité de Bercy pour trouver une autre solution...

M. Pierre Médevielle. - Cela revient à botter en touche !

M. Louis Nègre, rapporteur. - Non, car je propose la solution des avances remboursables. Cela nous permettrait de ne pas démentir notre vote sur la loi portant réforme ferroviaire.

Enfin, l'amendement de M. Capo-Canellas prévoit une dérogation à la règle d'or ciblée exclusivement sur la participation en fonds propres et quasi-fonds propres, avec une exigence de rentabilité suffisante. Mais cela ne résout en rien le problème : la règle d'or a pour objet non de distinguer l'endettement rentable de l'endettement non rentable, mais d'imposer une réduction de la dette ferroviaire avant d'envisager de nouveaux investissements. Et comment définir une rentabilité « suffisante » lorsqu'en parallèle on est obligé de taxer les passagers aériens ?

La commission émet un avis favorable sur les amendements nos 4 rectifié et 5.

Article additionnel après l'article 2

M. Louis Nègre, rapporteur. - L'amendement n° 1 impose deux dessertes sur le territoire de la Seine-Saint-Denis. Avis défavorable : l'objectif du CDG Express est de relier le plus rapidement possible cet aéroport au coeur de la capitale et non d'assurer le transport du quotidien.

La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 1.

La réunion est close à 14 h 45.

Mercredi 9 novembre 2016

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

Loi de finances pour 2017 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » - Crédits « Prévention des risques » - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 9h30.

M. Hervé Maurey, président. - Le rapport pour avis « Prévention des risques » est l'un des six avis de notre commission sur la grande mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Il concerne des crédits consacrés à des politiques extrêmement sensibles et importantes en lien avec la prévention des risques, qu'ils soient naturels ou industriels, liés à la santé ou à l'environnement.

Notre commission s'est plus particulièrement penchée cette année sur l'alerte et la prévention des risques naturels en organisant une table ronde le 29 juin dernier autour des principaux responsables du ministère de l'intérieur, du ministère de l'environnement et de Météo France, ainsi que de représentants des assureurs et de volontaires internationaux.

Cela faisait suite à notre déplacement sur le terrain pour constater les dégâts des inondations du début du mois d'octobre 2015 dans les Alpes-Maritimes.

À l'initiative de Pierre Médevielle, nous avons également organisé une très intéressante table ronde sur la question spécifique de la prévention des risques en matière phytosanitaire le 27 janvier dernier.

Dans le cadre du projet de loi biodiversité, nous avons aussi consacré un certain temps à la question des produits phytosanitaires et aux travaux de l'Anses sur le sujet.

Je laisse donc la parole à notre rapporteur.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui l'avis budgétaire relatif aux politiques de la prévention des risques. Il concerne les crédits de deux programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » :

- le programme 181 « Prévention des risques » ;

- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables », c'est-à-dire les moyens du ministère de l'environnement.

L'année dernière cet avis recouvrait également les crédits du programme 170 « Météorologie » mais ils ont été transférés dans le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie », que notre collègue Jérôme Bignon présentera la semaine prochaine.

Les deux programmes 181 et 217 représentent environ 2,5 milliards d'euros, soit environ 26 % du total des crédits de la mission.

Le programme 181 rassemble les crédits liés à la prévention des risques naturels, technologiques ou des risques pour la santé d'origine environnementale. Ces crédits s'élèvent à 229,62 millions d'euros pour 2017 et sont en baisse de 15%, soit de 40 millions d'euros environ en autorisations d'engagement mais augmentent de plus de 8 millions d'euros en crédits de paiement par rapport à 2016. Cette différence s'explique principalement par la réévaluation des besoins financiers pour assurer l'élaboration et la mise en place des plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Les crédits de ce programme doivent permettre à l'État, non seulement de gérer, mais aussi de connaître, d'évaluer, de prévoir et de prévenir les risques industriels et les pollutions, les risques naturels, les sols pollués, les déchets sous l'angle de la prévention, de la valorisation et du traitement, et les risques que présentent les OGM pour la santé et l'environnement.

Les crédits de cette enveloppe budgétaire sont donc fondamentaux à plus d'un titre : ils constituent un impératif de sécurité publique, de santé publique et de protection de l'environnement.

Le programme est décliné en quatre actions :

- l'action n°1 « Prévention des risques technologiques et des pollutions », qui est l'action la plus dotée financièrement du programme avec environ 105 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et 90 millions en crédits de paiement (CP) ;

- l'action n°9 « Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection », qui représente 24 % des crédits du programme ;

- l'action n°10 « Prévention des risques naturels et hydrauliques » dotée d'environ 40 millions d'euros ;

- et enfin, l'action n°11 « Gestion de l'après-mines et travaux de mise en sécurité, indemnisations et expropriations sur les sites » avec 38 millions d'euros.

Concernant les risques technologiques, je vous informe qu'une instruction du Gouvernement a été publiée le 31 mars 2016 relative à l'accélération de la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques. Au 1er août 2016, la quasi-totalité des PPRT était approuvée. En outre, j'attire votre attention sur le fait que fin octobre a été signé l'un des plus importants PPRT de France : celui de la zone industrielle et portuaire du Havre, qui concerne 16 sites industriels classés « Seveso seuil haut » et plus de 300 habitations.

Pour ce qui est de la prévention des risques naturels, l'accent est mis, cette année encore, sur la poursuite de l'élaboration des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Sur les programmes d'action et de prévention des inondations (PAPI) et le plan de submersion rapide (PSR), sachez qu'un projet de nouveau cahier des charges (PAPI III) sera proposé après une large consultation pour entrer progressivement en vigueur à l'horizon 2017. Ce projet intègre les retours d'expérience et vise à simplifier le processus de labellisation.

Mais cette année encore, je voudrais insister sur deux sujets qui me tiennent à coeur.

Le premier est la sûreté nucléaire, à laquelle 57,8 millions d'euros en AE et 62,8 millions d'euros en CP sont consacrés par l'action n°9. Je crois que nous avons motif à nous inquiéter, cette année encore, des moyens alloués à l'Autorité de sûreté nucléaire, dont les missions ne cessent de croître. Le président de l'ASN, que j'ai pu rencontrer, évoque une situation « globalement bonne », mais un « contexte préoccupant, porteur d'inquiétude pour l'avenir ».

Ce jugement pessimiste repose sur trois constats.

Le premier, c'est une croissance sans précédent des enjeux pour la période 2015-2020. La prolongation ou non du fonctionnement au-delà de quarante ans des réacteurs nucléaires d'EDF constitue un premier enjeu de taille avec notamment l'obligation d'une enquête publique depuis la loi de transition énergétique. Mais il y a aussi le réexamen périodique des autres grandes installations nucléaires, les améliorations des installations imposées à la suite de l'accident de Fukushima et aussi les projets ou chantiers de nouvelles installations comme ITER ou l'EPR.

Le deuxième constat est celui de difficultés financières ou économiques chez les principaux industriels concernés, notamment Areva.

Et enfin, le dernier constat est celui d'un sous-dimensionnement des moyens alloués à l'ASN malgré ce contexte hors du commun.

Les missions de l'ASN se répartissent entre 50 % de contrôle, 25 % d'autorisations, 10 % de réglementation, 10 % d'information des publics et 5% gestion des situations d'urgence. Ces missions représentent un volume de travail de plus en plus important. En outre, la loi relative à la transition énergétique a élargi ses missions au contrôle de la sécurité des sources, disposition qui entrera en vigueur au plus tard le 1er juillet 2017.

Malgré une légère augmentation des moyens de l'Autorité tout au long du quinquennat et la création d'une trentaine de postes supplémentaires cette année, je crois que ces ressources ne sont pas à la hauteur des enjeux. C'est d'autant plus regrettable que la loi de transition énergétique a rénové le contrôle de la sûreté nucléaire, en renforçant les pouvoirs de l'Agence et en améliorant la transparence et l'information du public : on s'attendait à une traduction budgétaire de cette rénovation.

En outre, j'ai également rencontré le nouveau directeur général de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), qui est l'expert public de référence sur la sûreté nucléaire, la protection de l'homme et de l'environnement contre les rayonnements ionisants et la lutte contre les actes de malveillance. Là encore, j'ai pu constater l'augmentation significative du champ d'intervention et des missions de cet établissement d'expertise et de recherche. Cette croissance tient tout d'abord au contexte que j'ai évoqué tout à l'heure dans le domaine du nucléaire, mais aussi à l'évolution des techniques, notamment en ce qui concerne les techniques utilisées dans le secteur médical, et l'extension des missions, comme la surveillance des sources radioactives depuis la loi relative à la transition énergétique.

Au-delà de la subvention prévue par le programme 190, la loi de finances rectificative pour 2010 a mis en place une contribution annuelle au profit de l'IRSN due par les exploitants d'installations nucléaires de base, dont le produit a été plafonné à 62,5 millions d'euros l'année dernière.

Pour ma part, je suis favorable à une refonte de ce mécanisme qui a prouvé son efficacité, afin de tenir compte du nouveau périmètre d'activité couvert (expertise et études associées, gestion de crise, sécurité nucléaire, surveillance de l'environnement), dont le montant réel s'élève à 92 millions d'euros. Une telle évolution permettrait d'appliquer de manière plus juste et précise le principe pollueur payeur et de garantir un financement pérenne pour l'Institut. Je déposerai probablement un amendement en ce sens en séance publique. Cela fait longtemps que l'on parle de rénover le financement de l'ASN et de l'IRSN. Nous avions évoqué l'année dernière la taxe sur les installations nucléaires de base (INB), qui s'élevait en 2015 à 577 millions d'euros mais qui n'est pas affectée à la sécurité nucléaire, alors qu'elle couvrirait largement les besoins de l'ASN et de l'IRSN.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement sur la rénovation de la contribution annuelle des exploitants au profit de l'IRSN. Il faut en effet revoir ce financement afin de le rendre pérenne.

Mon deuxième sujet de préoccupation concerne les produits phytosanitaires. Quelques mois après nos débats sur le projet de loi biodiversité, j'ai souhaité rencontrer à nouveau l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), qui s'est vu confier le soin d'établir un bilan sur les produits de substitution aux néonicotinoïdes.

Pour rappel, l'ANSES dispose de 138 millions d'euros de recettes dont 90 millions d'euros de subventions pour charge de service public et environ 30 millions d'euros de fiscalité affectée. Le mouvement de fond ces dernières années consiste en une diminution du montant des subventions pour charges de service public au profit d'une augmentation de la fiscalité affectée.

En ce qui concerne les produits phytopharmaceutiques, un arrêté du 2 mai 2012 a refondu les dispositions réglementaires fixant le barème de la taxe frappant la mise sur le marché de ces produits afin, d'une part, de l'adapter à la réglementation européenne, d'autre part, de faire évoluer leur montant. Malgré cette refonte, l'ANSES m'a indiqué qu'une nouvelle évolution était souhaitable, notamment au vu de l'augmentation du nombre de dossiers.

Mais surtout, au-delà de la question des moyens financiers, j'ai été alerté sur la question des moyens humains.

L'ANSES a sur ce sujet plusieurs inquiétudes :

- la première est liée à l'incertitude qui pèse sur les autorisations de mise sur le marché (AMM) pour les médicaments vétérinaires en Europe dans le cadre du récent Brexit : en effet, 60 % de ces AMM sont aujourd'hui traitées par l'agence britannique ; que va-t-il advenir de ce flux supplémentaire à traiter ? L'augmentation de la taxe affectée ne pourra à elle seule régler cette difficulté ;

- la deuxième est liée à la nouvelle mission confiée à l'agence en application de la directive européenne de 2014 sur le tabac et les produits du vapotage.

Or, entre 2016 et 2017 on prévoit une diminution de 7 ETP, ce qui nécessitera un redéploiement des effectifs, d'autant que la nouvelle compétence en matière de vapotage et de tabac aura un impact d'environ 7 à 10 ETP supplémentaires.

Sur le bilan relatif aux alternatives aux néonicotinoïdes, de premiers résultats seront rendus avant le 31 décembre 2016 par l'agence, permettant de donner un premier aperçu des impacts des pratiques alternatives et une description des pratiques agroécologiques. Mais il s'agira d'un premier aperçu uniquement par le coût : en effet, l'analyse des impacts socio-économiques de ces alternatives nécessitera encore au moins un an de travaux, avec la difficulté principale du choix des externalités à observer.

J'ai rencontré un haut responsable d'un laboratoire européen fabricant de néonicotinoïdes. Il m'a indiqué que deux produits de substitution étaient en train d'être développés mais qui selon lui seront vraisemblablement plus chers et moins efficaces. Il faudra expertiser cela. En tout état de cause, ces produits permettront peut-être d'appliquer l'interdiction progressive des néonicotinoïdes à partir de 2018 si ces alternatives apparaissent crédibles.

À ce jour, il apparaît qu'un important travail sur les alternatives doit être mené et que peu d'innovations sont poussées en matière de biocontrôle. Deux types de dossiers sont principalement transmis concernant ces produits alternatifs :

- des produits de grandes entreprises ne présentant pas toutes les qualités requises pour être considérés comme du « biocontrôle », mais dont les dossiers sont complets et solides ;

- des produits innovants de plus petites entreprises mais dont les dossiers sont souvent incomplets.

Ces petites entreprises innovantes devraient être davantage accompagnées et aidées, par la mise en place d'une plateforme dédiée aux start-up sur ces produits par exemple.

Il y a aujourd'hui un stock de dossiers qui ne sont pas traités, ce qui met les entreprises en difficulté. J'ai rencontré le responsable d'une entreprise allemande qui doit s'installer dans la région toulousaine : cela fait seize mois qu'ils ont déposé un dossier et qu'il n'est pas traité. Ce dossier n'est d'ailleurs pas nouveau puisqu'il s'agit du dossier d'un produit utilisé par les particuliers qui sera utilisé par les collectivités territoriales. L'ANSES nous a confirmé qu'ils ne sont pas en mesure de traiter aujourd'hui, avec les moyens humains dont ils disposent, la quantité de dossiers qui arrivent dans leurs bureaux. Cela pose un problème économique, surtout pour les petites entreprises.

J'en arrive enfin au programme 217, qui est le programme support des politiques du ministère de l'écologie et qui en 2017 à nouveau, devra participer à la réduction du déficit public.

Au-delà de ce constat que l'on ne peut que déplorer, comme je l'ai fait l'année dernière, je porte à votre attention une légère modification de son périmètre, puisque la subvention pour charges de service public du CEREMA est transférée vers le programme 159 et qu'une action supplémentaire a été créée pour le budget de la Commission de régulation de l'énergie (action 27), issue d'un transfert sortant du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie » d'un montant de 6,31 millions d'euros.

Au titre du programme 217, les autorisations d'engagement s'élèveront, pour 2017, à 2,225 milliards d'euros et les crédits de paiement à 2,274 milliards, soit une baisse respectivement de 8,2 % et de 7,9 % par rapport à 2016 (en tenant compte de l'évolution du périmètre du programme).

Parallèlement à ces baisses de crédits, le MEDDE participera à nouveau et de plus en plus fortement au fil des années à l'effort de maîtrise des emplois publics. Après une baisse de 515 emplois en 2015 et de 671 en 2016, le programme connaîtra une baisse de 116 ETPT en 2017. Le ministère de l'écologie est celui qui devrait perdre le plus d'emplois derrière celui de l'économie.

En conclusion, vous l'aurez compris, je ne peux que proposer un avis défavorable à l'adoption des crédits des programmes 181 et 217. Les crédits ne sont pas à la hauteur des enjeux de sûreté qui sont pourtant fondamentaux, ni du contexte de mise en oeuvre de la transition écologique.

M. Alain Fouché - Je n'ai pas bien compris les chiffres qui ont été donnés en ce qui concerne la sûreté nucléaire.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Il s'agit de 24% des crédits du programme 181. L'ASN dispose de 62,8 millions d'euros au titre du programme 181, ce qui est stable sur les dernières années.

M. Alain Fouché. - Aucun pays ne fait autant que nous sur le plan de la sûreté nucléaire. L'entreprise EDF est très attentive à tout ce qui se passe notamment sur les sites en bordure de mer après ce qui s'est passé au Japon et réalise un certain nombre de travaux. Des mesures sont prises contre les risques d'attentats.

Je voudrais dire aussi, en marge, que je suis un peu scandalisé de voir de quelle manière on met en place le programme éolien, sans plan, au coup par coup, avec un démarchage des communes pour des résultats plus ou moins douteux. On est en train de massacrer les paysages.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Il est clair que le financement est complètement à revoir. Il est aujourd'hui insuffisant. L'ASN a récemment mis à jour des défauts de fabrication de certaines pièces dans les fonds de cuve de générateur de vapeur. Certains documents ont été falsifiés. C'est très inquiétant. Le pas a été franchi. La confiance est rompue. Les missions de l'ASN et de l'IRSN en outre vont croître régulièrement : ce budget qui stagne n'est donc pas à la hauteur, malgré les 30 emplois supplémentaires.

Mme Odette Herviaux. - Je félicite le rapporteur d'autant qu'il a fait la part des choses. 30 équivalents temps plein supplémentaires, ce n'est pas rien non plus. Sur les programmes 181 et 217, vous dites que sur les 229 millions d'euros c'est en baisse, mais vous avez parlé du transfert des crédits de la météorologie dans un autre programme. Il faut donc regarder si ce n'est pas cette donnée qui provoque cette baisse.

Je voudrais insister sur le fait que les PPRT sont quasiment approuvés en totalité désormais : c'est une bonne chose. Sur les PPRN, les plans devraient être mis en vigueur en 2017 : on aurait peut-être pu s'appuyer sur l'expérience des collectivités territoriales sur ce sujet.

Sur la sûreté nucléaire, je partage votre avis : nous devons être très attentifs. Il faudrait peut-être revoir les responsabilités des uns et des autres entre l'ASN et l'IRSN. On a parfois l'impression que tous ces organismes ont des activités proches et qu'il y aurait peut-être moyen de pallier la diminution des moyens par une meilleure efficacité.

Sur les produits phytosanitaires enfin, le travail de l'ANSES est remarquable et vous avez bien fait d'insister sur le fait que tout ce qui concerne les autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques pose un vrai problème au niveau européen. Je l'ai entendu sur le terrain, notamment pour les produits vétérinaires. Certaines autorisations de mise sur le marché ne sont pas les mêmes dans tous les pays européens.

Dernier point, je crois qu'il faut en effet travailler davantage sur les aides et la rapidité du traitement des dossiers des petites entreprises. Je pense par exemple à celles dans ma région qui travaillent sur les produits à base d'algues. Merci pour votre rapport donc, dont je ne partage pas la conclusion, mais je crois que nous pourrions trouver un équilibre entre les sources d'économies et la volonté d'aller de l'avant dans ce secteur.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - L'IRSN intervient à la demande de l'ASN et fait essentiellement de l'expertise et de la recherche. Lors de l'audition qui a eu lieu à l'Assemblée nationale dans le cadre de l'OPECST, des mots forts ont été prononcés comme la falsification de documents. Les 30 équivalents temps plein supplémentaires ne suffisent malheureusement pas aujourd'hui, avec notamment le vieillissement du parc nucléaire et les incidents sur les générateurs de vapeur, qui vont nous contraindre à amplifier l'expertise et la recherche sur les nouvelles installations.

Pour les autorisations de mise sur le marché, je partage votre inquiétude. Pour les autorisations de mise sur le marché de produits vétérinaires ou de produits phytosanitaires, nous avons un problème typiquement français : on fait semblant de refuser le financement par les laboratoires, ce qui se fait dans d'autres pays européens ou aux États-Unis, alors que ces laboratoires contribuent au financement de l'ANSES, qui donc se retrouve un peu juge et partie, comme je l'avais signalé l'année dernière. Cela pose un problème d'éthique. Il y a aussi le problème des petites start-up innovantes, dont les dossiers se retrouvent bloqués, alors que certaines pistes en matière de produits de biocontrôle notamment mériteraient d'être creusées plus rapidement.

M. Claude Bérit-Débat. - Je voudrais revenir sur deux aspects abordés par le rapporteur. En ce qui concerne les moyens alloués à la sûreté nucléaire, je voudrais mettre tout de même en avant les 30 équivalents temps plein et le maintien des crédits. Quelle sera la position du rapporteur sur ces moyens si demain nous changeons de majorité ? Deuxièmement, sur l'ANSES, pour ma part je suis tout à fait d'accord avec le bilan qui lui a été demandé en matière de néonicotinoïdes. Ont-ils les moyens de le faire ? Je pense que oui. Ils rendront au 31 décembre leurs premiers résultats et dans un second temps, nous pourrons juger leurs conclusions sur les produits de substitution. Mais nous devons trouver une porte de sortie. Nous ne pouvions pas continuer sans rien changer. Je félicite donc le travail du rapporteur, mais vous comprendrez que mon vote sera radicalement différent.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Ces 30 équivalents temps plein supplémentaires sont en effet une bonne chose. Mais l'ASN a estimé, au regard des futurs investissements d'EDF, que 100 à 200 équivalents temps plein en plus seraient nécessaires pour pouvoir mener les expertises de manière satisfaisante.

Pour les néonicotinoïdes, du travail a été fait notamment grâce au Sénat puisque l'Assemblée nationale proposait une solution plus radicale. Il faut se féliciter de l'interdiction des deux néonicotinoïdes les plus toxiques, dont le Gaucho, qui sont extrêmement toxiques pour les abeilles. Pour les autres, il y a tout de même une toxicité. Des travaux sont actuellement menés sur la qualité de l'enrobage des graines : dans les semoirs, l'air pulsé a en effet tendance à désagréger l'enrobage qui devient poussière et disséminé dans les champs voisins. Il y a aussi des travaux de certaines firmes européennes de premier rang mondial, comme Bayer par exemple, qui ont des produits qui pourraient s'avérer intéressants. Nous devons attendre l'avis de l'ANSES, qui ne devrait pas être spectaculaire mais qui devrait nous guider, en tant que législateur, pour prendre d'autres décisions en 2017 et surtout en 2018.

Mme Évelyne Didier. - Ce sont des sujets qui nous intéressent. Je félicite à mon tour le rapporteur pour la qualité de son rapport et la précision de ses réponses. Il a visiblement creusé la question. J'ai également noté avec plaisir que le rapporteur regrette la baisse des effectifs. Vous pensez bien que cela ne m'a pas échappé : j'espère que nous continuerons à entendre ce discours si d'aventure des changements devaient survenir.

Je voulais pour ma part soulever un point qui me tient à coeur : il s'agit de l'après-mines dans le programme 181. Il y a une remise en cause de la subvention pour charges de service public versée au Département de prévention et de sécurité minière. Le montant des dépenses consacrées à l'expropriation demeure stable mais les crédits consacrés à l'indemnisation des ménages au titre des dommages causés par une activité minière sur une habitation principale sont en baisse de 27,78%. C'est extrêmement important. Cela veut dire que l'État se désengage progressivement de ce qui arrive aux particuliers. Pour moi, c'est une grave faute. Des ressources continuent à être dégagées pour la mise en sécurité et c'est la responsabilité directe de l'État. Je voudrais connaître la raison de cette baisse importante. Considère-t-on que les maisons et les terrains ne bougeront plus ? Chez moi c'est loin d'être le cas.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Je ne peux pas vous répondre, il faudrait interroger la Ministre je pense. Sur les effectifs, je vous rassure, quoi qu'il arrive je garderai ma position.

Mme Évelyne Didier. - Je voulais soulever un dernier point. On trouve également dans les moyens, la surveillance de 1 850 infrastructures ou sites et des opérations de remise en état de stations de pompage, notamment dans le Nord mais aussi sans doute dans l'Est, la mise en application de la directive cadre sur l'eau en cas de résurgence minière, la surveillance des stockages historiques de résidus miniers en application de la directive sur les déchets de l'industrie extractive. Tous ces moyens sont en baisse et c'est préoccupant pour ce secteur.

M. Louis Nègre. - Je félicite le rapporteur pour l'exhaustivité de ce rapport, sa précision et ses chiffres qui m'inquiètent. Je comprends son avis défavorable. Vous avez indiqué une baisse de 15 % des autorisations d'engagement pour la prévention des risques naturels, même si les crédits de paiement sont en hausse : c'est là un signal négatif sur un des sujets les plus préoccupants qui soit aujourd'hui, c'est-à-dire les risques naturels, qui ont tué encore vingt personnes il y a un an. Ces risques naturels m'inquiètent beaucoup puisqu'ils se renouvellent chaque année et que nous avons des centaines de millions de dégâts et des morts et que parallèlement, je constate une baisse de 15 % des autorisations d'engagement.

Sur l'ANSES, ce que vous nous apprenez des conséquences du Brexit fait que malgré une augmentation des postes, l'agence ne serait vraisemblablement pas capable d'assurer ses missions. Et cette incapacité de l'ANSES à traiter tous les dossiers est concomitante d'une sensibilité de la population sur les problèmes de santé qui augmente très fortement. Donc là aussi, je constate un décalage entre ce qu'il faudrait faire et ce que l'on fait.

Quant à la baisse de 8 % des crédits du CEREMA, alors que tous les territoires connaissent cet outil, cela signifie que les collectivités auront moins d'aide et moins de soutien. Cela va à l'encontre du bon sens.

Enfin, le ministère de l'écologie fait partie de ceux qui perdent le plus d'emplois. On est d'accord pour avoir une gestion des personnels au plus près des réalités. Mais faut-il baisser le nombre de personnels au moment même où nous mettons en oeuvre la loi de transition énergétique, les engagements du Grenelle, les COP 21 et 22 ? Le signal donné me semble là encore négatif, d'autant que j'ai en mémoire un ministère dont le nombre des assujettis a considérablement diminué mais où les fonctionnaires, eux, n'ont pas diminué.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Cette baisse des effectifs est clairement inquiétante. Je souligne néanmoins que le CEREMA n'est pas dans le programme que nous examinons. Nous avons l'art en France de nous compliquer la vie, notamment en allant souvent plus loin que la réglementation européenne, en matière de médicaments ou d'organismes génétiquement modifiés (OGM) par exemple. Un enjeu important de demain pour beaucoup d'entreprises françaises sera sûrement les « new breeding techniques » (NBT). On leur applique aujourd'hui les directives relatives aux OGM de manière complètement injustifiée. Non seulement on a une baisse de moyens, mais nous nous augmentons le travail à fournir en nous compliquant la vie.

M. Ronan Dantec. - Je voulais féliciter le rapporteur pour son travail ainsi que pour la clarté de ses propos par rapport à l'ASN. Je pense que cela serait intéressant d'essayer de construire un consensus entre nous sur les moyens de l'ASN. Car certaines voix disent que de renforcer le gendarme du nucléaire accroîtrait les difficultés du secteur. Cette tentation existe. Nous pourrions construire au moins un consensus sur un constat simple : plus l'ASN aura les moyens de ses missions, moins on sera contraint de fermer des tranches nucléaires par précaution. Renforcer l'ASN peut aussi amener à limiter les fermetures de protection et de vérification des tranches. Je propose au Président d'auditionner à nouveau l'ASN pour voir quels sont leurs besoins et quel serait l'impact d'une augmentation de leurs moyens sur leurs interventions. Cela permettrait d'éclairer les décisions à prendre à l'avenir.

Nous sommes en train de montrer que le système d'organisation français avec des agences est une garantie de bon fonctionnement et de protection de l'environnement. Or, nous arrivons à un moment où il faut baisser drastiquement le budget de l'Etat. Je ne vois pas comment faire cela tout en maintenant les fonctions vitales de ces agences. C'est ce qui m'amène à m'abstenir sur le vote de ces crédits car je pense qu'effectivement il fallait plus de moyens pour l'ASN. Construisons ici un consensus sur ce point, ce serait faire oeuvre utile.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Je suis tout à fait d'accord sur ce consensus. La sûreté nucléaire concerne toutes les familles politiques. J'irais même plus loin : il faut un consensus européen et mondial. Si l'on prend l'exemple de l'accident de Tchernobyl, qui a eu lieu en Ukraine, M. Manzano sait que le nuage se serait arrêté sur les Alpes. Nous avons trouvé des cèpes et des bécasses contaminées dans les Pyrénées, or les cèpes ne migrent pas. Grâce à l'épidémiologie, on a pu mesurer après l'accident le nombre de pathologies thyroïdiennes qui explosé. Ce problème concerne donc tout le monde comme l'accident de Fukushima est venu nous le rappeler. Je rappelle le chiffre de la taxe sur les installations nucléaires de base qui a rapporté 577 millions d'euros en 2015 et qui n'est pas affecté à la sécurité nucléaire : c'est là qu'un consensus pourrait être bâti sur le financement car cela couvrirait largement les besoins de l'ASN et de l'IRSN.

M. Hervé Maurey, président. - J'ai bien noté le souhait de M. Dantec d'entendre les responsables de l'ASN. On pourrait envisager une table ronde en début d'année. Je remercie le rapporteur. Nous devons maintenant nous prononcer sur les crédits sur lesquels le rapporteur a émis un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Prévention des risques» du projet de loi de finances pour 2017.

Loi de finances pour 2017 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Crédits « Recherche en matière de développement durable » - Examen du rapport pour avis

M. Hervé Maurey, président. - Notre collègue Nelly Tocqueville a pris la suite d'Odette Herviaux qui nous avait présenté l'année dernière les crédits du programme 190 consacrés à la recherche en matière de développement durable.

Il s'agit de crédits stratégiques car de la recherche dans les domaines du développement durable dépend en grande partie le maintien de notre capacité d'innovation et la conservation de filières d'excellence dans notre pays, en particulier dans les domaines liés à la transition énergétique.

Plusieurs organismes sont financés par cette mission. Nous avons cette année découvert sur le terrain l'Ifsttar (Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux) lorsqu'une délégation nombreuse de notre commission est allée dans les locaux de cet Institut de recherche, à Champs sur Marne, le 15 juin dernier.

Mme Nelly Tocqueville, rapporteure pour avis. -  Il m'appartient de vous présenter les crédits du programme 190, inscrits dans la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2017. Je succède en cela à notre collègue Odette Herviaux qui les avait présentés l'année dernière.

Le programme 190 a pour objet de financer des actions de recherche dans l'ensemble des domaines du développement durable, qu'ils portent sur l'énergie, les risques, les transports ou encore la construction et l'aménagement.

Le projet de loi de finances pour 2017 envisage d'allouer à ce programme 1,718 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,724 milliard d'euros en crédits de paiement.

Ce montant global est stable par rapport à celui ouvert par la loi de finances initiale pour 2016. Je crois que nous pouvons nous en réjouir, compte tenu des contraintes budgétaires actuelles.

Les crédits du programme 190 sont destinés à financer les actions de recherche menées par six opérateurs de l'État. Trois d'entre eux lui sont rattachés à titre principal : l'IFP Énergies nouvelles (IFPEN), l'Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR) et l'Institut de radioprotection et de la sûreté nucléaire (IRSN). Trois autres bénéficient de subventions au titre du programme 190 tout en étant rattachés principalement à d'autres programmes : le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Parmi tous ces établissements, le CEA reste, avec l'attribution de 1 230 millions d'euros de subventions pour charges de service public, le principal bénéficiaire du programme 190. Viennent ensuite l'IRSN, l'IFPEN et l'IFSTTAR qui devraient percevoir respectivement 172,7, 135,6 et 86,2 millions d'euros. L'INERIS et l'Anses recevront des dotations plus modestes : 6,4 et 1,6 millions d'euros au titre du programme 190.

Au lendemain de l'adoption de la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte et de la loi pour la reconquête de la biodiversité, et compte tenu du rôle majeur joué par notre pays dans l'obtention d'un accord lors de la COP21 à Paris, les six établissements financés par le programme 190 ont aujourd'hui un rôle fondamental à jouer. Leurs recherches, menées par des experts passionnés - et passionnants - devront permettre d'accélérer, tout en les sécurisant, les mutations de la France face au changement climatique. Leur rôle est indispensable pour faire de notre pays un modèle d'excellence environnementale !

Je commence par le CEA, qui reçoit plus de la moitié des crédits budgétaires du programme 190.

La première enveloppe apportée par ce programme vise à financer ses activités de recherche en matière de nucléaire civil et de nouvelles technologies de l'énergie. Ces crédits seront stables en 2017 à 490 millions d'euros.

Dans le domaine du nucléaire, le CEA travaille notamment sur la conception des réacteurs de 4e génération, et sur le réacteur Jules Horowitz, en cours de construction au centre de Cadarache. En matière d'énergies renouvelables, les travaux du CEA se concentrent sur trois secteurs particulièrement consommateurs d'énergie : le bâtiment, l'industrie et les transports.

La seconde enveloppe de crédits apportés par le programme 190 vise à couvrir les charges nucléaires de long terme associées aux installations du CEA, et les dépenses d'assainissement et de démantèlement. Cette enveloppe s'élève, comme en 2016, à 740 millions d'euros.

Ces dépenses ne concernent que le parc du CEA, qui comprend 32 installations. Toutefois, l'estimation de ces coûts, comprise entre 16 et 21 milliards d'euros, est susceptible d'être revue à la hausse. En effet, le Royaume-Uni, confronté à une problématique de même ampleur, a retenu une évaluation bien plus élevée. Par ailleurs, la diversité et la complexité des installations du CEA pourraient accroître les coûts.

Toujours dans le domaine du nucléaire, j'en viens à l'IRSN, qui concentre l'expertise publique indépendante en matière de sûreté nucléaire. Rattaché au programme 190, cet établissement a vu ses missions s'accroître fortement ces dernières années, avec la multiplication des demandes d'expertise.

Ainsi, en 2017, l'IRSN aura à examiner plusieurs sujets majeurs, comme la mise en service du réacteur EPR de Flamanville, la prolongation de la durée d'exploitation du parc nucléaire de 900 Mégawatts, l'application des modifications prescrites suite à l'accident de Fukushima, et l'examen des choix de conception du projet CIGEO.

Les avis de l'IRSN sont systématiquement rendus publics. L'institut participe également à la montée en compétence de la société civile par des actions de formation auprès des commissions locales d'information.

Pour remplir ces différentes missions, les crédits de l'IRSN sont stabilisés pour 2017 à 172 millions d'euros, et le nombre d'emplois augmente d'une vingtaine d'ETPT. Cette évolution me semble bienvenue, pour répondre aux nombreuses commandes transmises à l'IRSN par les pouvoirs publics.

J'aurai deux remarques à propos de l'IRSN.

Premièrement, il me semble important que les activités d'expertise ne supplantent pas durablement les activités de recherche. C'est une inquiétude latente au sein de l'institut, et la baisse des moyens de la recherche, passés de 44 à 38 % du budget entre 2010 et 2016 confirme cette tendance.

Deuxièmement, les activités de recherche menées par l'IRSN et par le CEA se recoupent dans certains domaines. Sans remettre en cause la séparation historique et institutionnelle entre ces deux organismes, il me semble qu'ils gagneraient à développer une véritable coopération et à mutualiser certaines actions.

J'en viens à l'IFPEN, rattaché à titre principal au programme 190. Cet établissement, héritier de l'Institut français du pétrole, est un acteur important de la recherche nécessaire à la transition énergétique. Il mène notamment des travaux sur la mobilité durable, sur les énergies renouvelables offshore, et sur des carburants innovants. À ce titre, l'IFPEN a contribué en tant qu'expert à la commission mise en place par la ministre de l'environnement sur les émissions des moteurs diesel, à laquelle a participé notre collègue Louis Nègre.

Il faut rappeler que le développement industriel est une activité majeure pour l'IFPEN, qui valorise ses brevets par la création de filiales, dont les redevances représentent 55 % des ressources de l'établissement.

Malgré cette stratégie de valorisation de la recherche, et une réduction des charges de fonctionnement, l'IFPEN a subi une forte baisse de sa dotation budgétaire entre 2010 et 2016, au point que l'an passé, notre collègue Odette Herviaux s'était inquiétée de l'avenir de cet établissement. Pour 2017, la dotation augmente de 4,5 %, passant à 135,6 millions d'euros, atténuant ainsi la pression budgétaire des années précédentes.

Néanmoins, la situation de l'établissement reste fragile, compte tenu du prix bas du pétrole, qui ralentit la progression de ses ressources propres. L'IFPEN anticipe des difficultés de trésorerie pour le début 2017. Il faudra être attentif à l'exercice budgétaire de l'année prochaine, car il me semblerait regrettable que les efforts de l'institut à la fois sur ses ressources propres et sur ses charges de fonctionnement ne soient pas accompagnés par l'État.

L'IFSTTAR pilote notamment le projet Sense-city que nous avons pu découvrir en juin dernier lors d'un déplacement de la commission : une mini-ville climatique qui permet de tester en milieu réel des capteurs développés pour piloter la ville intelligente de demain. 86,2 millions d'euros devraient être alloués à cet institut en 2017. Cette dotation représente 78% de son budget et lui sert principalement à couvrir ses dépenses de personnel. Son activité de recherche tend, quant à elle, à être principalement financée par ses ressources propres.

Je me réjouis que cet établissement bénéficie d'une subvention identique à celle allouée par la loi de finances initiale pour 2016. Son nouveau contrat d'objectifs et de performance a prévu de recentrer ses activités autour de trois thématiques prioritaires : la sécurité routière, l'efficience et la résilience des infrastructures, l'aménagement et la protection des villes et des territoires.

Cette sélection d'activités stratégiques plus ciblées est opportune car elle devrait permettre à l'institut, jusqu'à présent impliqué dans des domaines très variés, de clarifier ses relations avec les autres établissements publics de recherche et de s'en démarquer davantage.

S'agissant maintenant de l'INERIS : cet institut occupe une place singulière parmi les opérateurs du programme. En effet, ses missions recouvrent l'ensemble des risques liés aux activités industrielles, qu'ils soient chroniques, accidentels, associés aux innovations technologiques ou aux activités souterraines. Proche de l'IRSN, cet établissement s'en distingue toutefois en ne traitant ni le nucléaire ni la radioprotection. À la différence d'autres opérateurs du programme (le CEA ou l'IFPEN, par exemple), il ne produit pas de développements technologiques : sa vocation est d'évaluer les technologies et leurs risques.

Je me félicite que sa dotation au titre du programme 190, à hauteur de 6,4 millions d'euros, ne subisse aucune baisse.

Toutefois, son schéma d'emplois, en diminution de 11 ETPT en 2017, interroge sur sa capacité à correctement mener les nouvelles missions de recherche que lui confie son contrat d'objectifs et de performance pour la période 2016-2020. Il devra en effet évaluer les risques des batteries haute densité énergétique au lithium-souffre, le comportement à long terme des déchets, les potentiels effets chroniques des radiofréquences sur la reproduction, ou encore des expositions aux pesticides. Il conviendra donc de rester vigilant dans les années à venir.

Même constat s'agissant de l'Anses, qui perçoit, comme l'an dernier, 1,6 million d'euros au titre du programme 190 (soit 1,7 % de sa dotation budgétaire totale). Cette subvention aide à financer les recherches menées par les 11 laboratoires de l'agence en matière de santé et d'environnement, par exemple pour évaluer les effets des expositions aux déchets sur les écosystèmes, pour anticiper les incidences du changement climatique sur le microbiote intestinal et pulmonaire, ou encore pour étudier les impacts du bruit des éoliennes sur la santé.

Je me réjouis que la dotation allouée à l'Anses par le programme 190 reste stable, mais l'établissement connaît une légère diminution de son plafond d'emplois. Les missions de l'agence ont été considérablement élargies en 2015 et 2016 sans que ses moyens en personnel soient renforcés.

En conclusion, je rappellerai combien les crédits du programme 190 sont indispensables pour permettre aux opérateurs de l'État d'accomplir leurs projets de recherche et de contribuer au succès d'un nouveau modèle de développement durable.

Nous devrons peut-être, si le contexte financier difficile perdure, nous interroger sur l'opportunité d'opérer des rapprochements entre certains de ces établissements dont les missions sont, au fil du temps, devenues proches. Je vous proposerai néanmoins de donner un avis favorable à l'adoption des crédits qui financent ces fleurons de notre recherche en matière de développement durable, puisque leur niveau est stable par rapport à ceux votés l'an dernier.

Mme Odette Herviaux  - Je souhaiterais féliciter Nelly Tocqueville pour le contenu de son rapport pour avis sur les crédits du programme 190, que j'avais présentés avec beaucoup de plaisir l'an dernier. Je me réjouis que le projet de loi de finances pour 2017 réalise un effort pour stabiliser le niveau des dotations budgétaires des organismes de recherche rattachés au programme. Leur rôle est en effet fondamental. Je pense également, comme notre rapporteure pour avis, que la question d'un rapprochement entre certains établissements mérite d'être posée.

M. Louis Nègre. - Deux points suscitent ma réserve sur les crédits de ce programme. En premier lieu, je m'inquiète de la réduction de 11 ETPT affectant l'INERIS, même si sa dotation budgétaire est stable. En effet, cet établissement joue un rôle majeur, que vous avez parfaitement décrit, pour évaluer les risques technologiques sur des sujets d'actualité brûlants. En second lieu, je déplore que l'Anses, dont les crédits sont stables, n'ait pas été en mesure de nous remettre les conclusions de l'expertise que nous avions sollicitée sur les éoliennes, lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour la croissance verte. Est-ce dû à la réduction de ses ETPT ?

Néanmoins, par mon vote d'abstention, je prends en compte les efforts du projet de loi de finances pour stabiliser les crédits du programme.

Mme Annick BillonJe regrette que des moyens diffus soient alloués, sans stratégie claire, à des organismes très nombreux. Les objectifs généraux définis par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et par la loi pour la reconquête de la biodiversité ne s'accompagnent pas de ressources suffisantes et bien affectées pour être correctement mis en application.

Mme Nelly Tocqueville, rapporteure pour avis. -  Les opérateurs du programme 190 représentent le fleuron de notre recherche en matière de développement durable. La qualité de leur travail est reconnue tant au niveau national qu'international. Nombre d'entre eux sont engagés dans des programmes de dimension européenne. Ils mènent également des actions très importantes en matière de formation, notamment de nombreux étudiants.

Je comprends la remarque de notre collègue Louis Nègre sur la situation de l'INERIS. Cet institut mène, il est vrai, des recherches particulièrement importantes. Il connaît, certes, une diminution de son plafond d'emplois mais ses représentants ont précisé qu'ils comprenaient les efforts demandés dans le contexte budgétaire actuel. L'évolution de l'institut est conforme aux prévisions triennales qui ont été établies. L'Anses doit, quant à elle, réduire son plafond d'emplois de 6 ETPT, mais les missions de recherche visées ne sont pas les principales affectées car les crédits alloués au titre du programme 190 ne représentent qu'1,7 % de la dotation budgétaire totale de l'agence.

Pour répondre aux observations d'Annick Billon, je considère que la stabilité des dotations budgétaires garantit la poursuite des recherches menées par les opérateurs. Toutefois, il m'apparaît important de renforcer la coopération entre les différents établissements relevant du programme. Certains y sont prêts, comme le CEA qui semble favorable à des échanges plus poussés avec l'IRSN.

Enfin, je préciserai que les représentants des instituts rencontrés ont tous souhaité convier les membres de notre commission à visiter leurs installations de recherche. Il me semble que cela serait opportun.

M. Louis Nègre. - Je souhaiterais pour ma part que la commission interroge l'Anses sur les raisons pour lesquelles son expertise sur les éoliennes n'a pas encore été rendue.

M. Hervé Maurey, Président. - Nous solliciterons l'Anses sur ce point et pourrons organiser des visites des installations de recherche au deuxième trimestre 2017.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Recherche en matière de développement durable » du projet de loi de finances pour 2017.

La réunion est close à 10 h 50.