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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 26 novembre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 17 h 00.

Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales - Projet de loi de finances pour 2020 et mise en place de l'Agence nationale de la cohésion des territoires

M. Hervé Maurey, président. - Nous recevons aujourd'hui Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales pour la présentation des priorités budgétaires de son ministère pour l'année 2020 en matière d'aménagement du territoire.

À l'issue de votre propos liminaire, je laisserai la parole à notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis sur les crédits du programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et du programme 162 « interventions territoriales de l'État ».

En 2020, les crédits du programme 112 devraient s'élever à 209 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 5 % par rapport à 2019, et 245 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de près de 2 %. Ces crédits tirent les conséquences de la création de l'ANCT et entérinent le rattachement à ce nouvel opérateur du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), de l'agence du numérique (Anum) et de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca).

Nous avons par ailleurs relevé que les crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire (PAT), qui déploie un effet de levier important au service de l'attractivité économique dans les territoires, sont à nouveau en baisse, à 6 millions d'euros en autorisation d'engagement pour 2020. Ils atteignaient 10 millions d'euros cette année et 38 millions d'euros en 2011. Ce dispositif a connu une diminution régulière au cours des dernières années et nous nous interrogeons sur l'avenir que vous lui réservez.

Autre sujet important, les zones de revitalisation rurale (ZRR). Les sénateurs Rémy Pointereau, Frédérique Espagnac et Bernard Delcros ont récemment produit un rapport au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des finances, invitant à proroger le bénéfice du classement en ZRR jusqu'à la fin de l'année 2021 pour les 4 000 communes supposées en sortir l'été prochain, afin d'engager une réforme d'ampleur du dispositif.

L'Assemblée nationale a voté un amendement prorogeant le bénéfice du classement en ZRR pour ces communes jusqu'en décembre 2020, ce qui semble court pour concrétiser une vraie réforme du dispositif. La question de la prorogation des exonérations fiscales qui sont liées aux ZRR se pose également.

Cette audition intervient également dans un contexte particulier, avec la mise en place de l'ANCT, qui devra être opérationnelle au 1er janvier 2020. Elle est dotée d'une subvention pour charges de service public de 50 millions d'euros, dont 10 millions d'euros seront consacrés au soutien à l'ingénierie territoriale.

Je rappelle que nous avons récemment entendu M. Le Breton, nouveau directeur général de l'ANCT. Cette audition, en application de l'article 13 de la Constitution, s'est tenue conformément à la volonté de notre commission et du rapporteur du texte Louis-Jean de Nicolaÿ, exprimée lors de l'examen de la proposition de loi portant création de l'ANCT au Sénat avec l'adoption d'un amendement prévoyant que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public des commissions compétentes en matière d'aménagement du territoire de chaque assemblée. Cette audition s'est déroulée dans de bonnes conditions et le directeur général pressenti a obtenu un score tout à fait encourageant, qui l'oblige à ne pas nous décevoir naturellement.

Le décret d'application de la loi du 22 juillet 2019 portant création de l'ANCT est paru le 18 novembre dernier. Comment se déroulent la mise en place de l'agence et les négociations avec les opérateurs de l'État qu'elle est censée mobiliser comme l'Agence nationale de l'habitat (Anah), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ou encore le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ? Les conventions pluriannuelles conclues entre ces opérateurs sont déterminantes pour l'efficacité de l'agence.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - C'est un plaisir d'être parmi vous pour présenter le budget de la mission « cohésion des territoires ». Vous avez noté que le programme 112 ne représente que 2 % du budget de cette mission car l'essentiel des 16,5 milliards d'euros de crédits de cette mission concerne le logement, dont l'hébergement d'urgence.

Ce budget a pour but de réduire les fractures territoriales là où elles existent et de permettre à tous les Français de pouvoir vivre et travailler là où ils le souhaitent. Il vise également à soutenir la concrétisation des projets des collectivités territoriales et à apporter une réponse de proximité.

L'accès au numérique et à la téléphonie mobile est un enjeu particulièrement important et rend possible le déploiement des maisons France Service au plus près des territoires.

Nous avons labellisé 460 maisons « France services » la semaine dernière, dont un certain nombre correspond à des créations de structure. Cette liste marque le coup d'envoi d'un nouveau modèle d'accès aux services publics dans les territoires. Nous cherchons à augmenter le niveau de qualité des maisons de services au public (MSAP) tout en leur donnant un visage humain, avec une proximité et un temps d'ouverture au public suffisants. Les mairies et intercommunalités, ainsi que les départements, portent la grande majorité du réseau « France services ». Des associations, La Poste et plus récemment la Mutualité sociale agricole (MSA) ont également pris part au projet.

Nous allons poursuivre ce mouvement au fil de l'eau : au fur et à mesure que les structures existantes répondront à la charte de qualité, nous y réaliserons l'audit nécessaire et labelliserons celles ayant le niveau requis.

Nous avons entendu les différentes inquiétudes qui se sont exprimées et les niveaux de service étaient très différents. La première exigence pour qu'une MSAP soit labellisée maison « France services » est qu'elle compte au moins neuf opérateurs et ministères représentés. J'ajoute, même si ce n'est pas encore officialisé, que l'Agirc-Arrco demande à être présente dans les maisons « France services », ce qui me semble très important.

Dans le projet de loi de finances pour 2020, la dotation des MSAP augmente de 2,8 millions d'euros. Le Gouvernement porte le financement de chaque maison à 30 000 euros contre 25 000 euros jusqu'à présent et finance également la formation des agents.

L'État tient ses engagements concernant le numérique et la téléphonie mobile en mobilisant plus de 6,3 milliards d'euros. Le gouvernement ayant renoncé aux enchères pour le new deal, qui avaient été estimées à 3,3 milliards d'euros, cette somme a été ajoutée aux 3 milliards d'euros initialement prévus.

Cette politique est une réussite, portée également par les collectivités locales, qu'elles soient des mairies, des départements, des syndicats ou des régions. Nous savons que 25 départements nécessitent des aides spéciales, car ils sont en retard ou en retrait encore à l'heure actuelle. Il est donc nécessaire de rouvrir le guichet « France très haut débit », pour lequel nous avons réussi à dégager 140 millions d'euros pour 2020.

Concernant, l'ANCT, je vous remercie de la confiance que vous avez accordée à Yves Le Breton lors du vote sur sa nomination. L'agence sera dotée de 49,7 millions d'euros en 2020, dont 10 millions d'euros de crédits dédiés à l'ingénierie et 331 emplois.

Cette enveloppe budgétaire n'épuise pas ses moyens d'actions et l'ANCT mobilisera d'autres leviers d'expertise et de ressources, dont ceux des opérateurs membres du conseil d'administration (Anah, Ademe, Cerema et Anru). Ce sont des opérateurs d'État, même s'ils ont parfois pris leur propre d'identité et leur indépendance au point que nous l'oublions. L'agence pilotera également des programmes d'appui spécifiques pour le compte de l'ensemble du Gouvernement et pas seulement pour le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Je pense par exemple au programme « Territoires d'industrie » qui est co-piloté par notre ministère et celui de l'économie, avec des projets sérieux de reconversion des friches industrielles et 252 millions d'euros engagés par l'État et ses partenaires. Je pense aussi au programme « Action coeur de ville », qui est porté par notre ministère.

Je n'oublie pas non plus qu'un certain nombre de dotations d'investissement seront fléchées sur des projets soutenus par l'ANCT.

Cette agence est un acteur majeur du renouvellement de la coopération entre l'État et les collectivités, mis en oeuvre depuis deux ans. Nous avons par ailleurs signé avec certains territoires un partenariat territorial dans le cadre d'une démarche de contractualisation. Nous souhaitons amplifier cette démarche et je rappelle que nous aurons bientôt des nouvelles générations de contrats de plan État-Région (CPER), de contrats de ruralité et de fonds européens.

Comme l'a annoncé le Premier ministre, le volet mobilité des CPER sera engagé à hauteur de 7,2 milliards d'euros et prolongé jusqu'en 2022. La future loi d'orientation des mobilités (LOM) fixera les priorités dans le domaine de la mobilité et le cadrage des moyens à y consacrer. Les crédits CPER sont stabilisés à 123 millions d'euros sur le programme 112 en 2020.

Notre action différenciée et « sur mesure » se traduit également par un soutien financier aux villes moyennes et à la ruralité avec la poursuite du plan « Action coeur de ville », qui est doté de 5 milliards d'euros sur cinq ans. Nos partenaires sur ce projet sont la Banque des territoires et Action logement. L'État et ses partenaires ont engagé 680 millions d'euros fin septembre et plus de 4 000 actions sont en cours dans les 222 communes sélectionnées.

Nous souhaitons également améliorer nos dispositifs fiscaux pour donner de la visibilité aux territoires, notamment dans le cadre d'« action coeur de ville » et demain, du programme « petites villes de demain ». Le dispositif « Denormandie ancien » sera prorogé et la notion de « centre » supprimée car trop complexe à définir et restrictive.

L'expérimentation faite en Bretagne d'une déconcentration du dispositif « Pinel » est intéressante car elle permet de rendre éligibles les zones infracommunales caractérisées par une tension élevée sur le marché locatif et des besoins en logements intermédiaires.

Concernant les zones de revitalisation rurale, nous avons prolongé de 6 mois les 4 000 communes qui devaient sortir du zonage en juillet 2020, jusqu'en décembre 2020. J'ai reçu ce matin Frédérique Espagnac, Bernard Delcros et Rémy Pointereau qui m'ont remis leur rapport. Leur demande est la même que la vôtre, à savoir de reporter la sortie de ces 4 000 communes jusqu'en 2021.

Si nous avons pour l'instant reporté la sortie de ces communes uniquement jusqu'en décembre 2020, c'est parce que nous devons gérer en parallèle le dossier de l'agenda rural. Les personnes qui ont porté cet agenda rural ont mis au centre de leurs préoccupations l'idée de construire une nouvelle géographie de la ruralité. Nous avons donc considéré que, pendant un an, nous travaillerons conjointement pour avoir un regard objectif sur ces ZRR. Nous allons lancer une mission inter inspection pour disposer d'un diagnostic précis du dispositif. Elle sera lancée à la fin de l'année, pour obtenir un rapport au printemps, qui constituera la base du rapport que le Gouvernement doit remettre au Parlement en septembre 2020, conformément à ce qui est prévu dans la loi.

Une concertation avec les élus, notamment avec les auteurs de ce rapport, est nécessaire afin de décider ou non d'une modification des aides à destination des territoires ruraux. Il est toujours très compliqué de changer de système. Le Gouvernement précédent a essayé, mais n'a finalement rien changé car, à ce jour, la moitié des communes françaises sont classées en ZRR.

La deuxième idée qui se développe est que certains territoires sont plus en souffrance que d'autres. Devons-nous alors les aider davantage ? Nous avons un an pour travailler sur ce sujet. Si l'on s'aperçoit que nous ne sommes pas prêts, alors il y aura une nouvelle prorogation. L'étude que nous allons lancer est très technique, elle nous permettra d'avoir les chiffres dans le détail.

S'il y a une proposition pour construire un système plus solide et adapté, nous déciderons ensemble si nous mettons en place un nouveau système d'aides dédiées à la ruralité. Ce matin, j'ai demandé aux trois sénateurs si l'on pouvait gérer ces dossiers ensemble et ils me faisaient remarquer qu'ils avaient été surpris de réaliser que, dans certains territoires qui sont en ZRR, les élus ne connaissaient pas toutes les possibilités s'offrant à eux, donc il y a également un enjeu d'information des élus.

Vous connaissez l'agenda rural et nous avons retenu un grand nombre des propositions qui ont été faites par la mission ruralités. Son financement est nécessairement interministériel. La question des médecins salariés dans les communes l'illustre, car ce serait au ministère des solidarités et de la santé de le porter. Le Gouvernement s'était engagé à salarier 400 médecins mais finalement l'agenda rural en retient 600.

Autre exemple : les petits commerces, comptant moins de onze salariés dans les communes de moins de 3 500 habitants, font l'objet d'exonérations fiscales sur délibération des communes que ce soient pour la cotisation foncière des entreprises (CFE), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ou pour les taxes pesant sur le foncier bâti. La nouveauté c'est que ces exonérations sont compensées à hauteur de 33 % par l'État.

Nous avons également réussi à faire voter le fait que les licences IV ne pourront pas être revendues au-delà du ressort territorial de l'intercommunalité concernée, afin d'empêcher la fermeture des petits cafés.

Enfin, le déploiement de tiers lieux ou encore la mise en place des campus connectés ont fait l'objet d'un grand nombre de décisions dans un cadre interministériel.

Je laisse Yves Le Breton compléter s'agissant de l'ANCT.

M. Yves Le Breton, directeur général de l'ANCT. - Le décret d'application de la loi de juillet 2019 a été publié au Journal Officiel le 19 novembre dernier, jour de l'ouverture du congrès des Maires de France. Il détermine la composition du conseil d'administration, avec dix associations d'élus locaux qui ont été saisies par Mme la ministre pour désignation de leurs représentants. Les premières réponses nous parviennent actuellement.

Le 12 décembre aura lieu sa première réunion en présence de la ministre. Cette réunion aura pour objectifs d'élire le président ou la présidente et le vice-président ou la vice-présidente de l'agence au sein du collège des élus et de voter son premier budget.

Concernant la formalisation des conventions pluriannuelles liant l'ANCT à d'autres opérateurs de l'État, j'ai eu l'occasion de prendre contact avec les exécutifs des opérateurs concernés (Ademe, Anru, Anah et Cerema) ainsi qu'avec la Banque des territoires. Ce premier tour sera doublé d'un travail avec le cabinet de Mme la ministre pour terminer l'élaboration de ces conventions.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis - Vos propos introductifs confirment qu'en dehors de l'ANCT, les évolutions des programmes 112 et 162 demeurent limitées dans ce budget 2020. Nous nous réjouissons toutefois qu'ils soient épargnés par la baisse d'environ 1,4 milliard d'euros qui atteint la mission « cohésion des territoires ». Et je me réjouis aussi de la volonté de redynamisation du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) grâce notamment aux maisons « France services ».

Toutefois, je m'inquiète du fait que le programme 112 soit vidé de certains dispositifs. Je pense à un transfert de crédits pour la création d'une nouvelle action dédiée à la Guyane vers le programme 162. La gouvernance des pôles de compétitivité est quant à elle transférée vers la mission « économie ». Auparavant, le financement des contrats de ruralité avait déjà été transféré du programme 112 vers le programme 119.

Je note néanmoins l'effort de renforcement de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) à hauteur de 23 millions d'euros en crédits de paiement, bien que l'enveloppe reste inférieure aux 45 millions d'euros accompagnant le transfert de ces contrats de ruralité en 2018. Une nouvelle génération de contrats de ruralité est en préparation et c'est un élément positif.

J'ai plusieurs questions concernant le budget que vous présentez pour 2020 : finalement, quel est l'avenir de la prime d'aménagement du territoire (PAT) ? Est-elle condamnée à terme ? Les crédits dédiés à la PAT sont passés de plus de 40 millions d'euros il y a quelques années à 6 millions d'euros dans le présent budget et je rappelle que l'Allemagne consacre plus d'un milliard d'euros à un dispositif comparable.

Concernant l'ANCT, je me réjouis de la mobilisation de 10 millions d'euros dédiés au soutien à l'ingénierie des collectivités, en plus des crédits provenant de l'absorption du CGET, de l'Epareca et de l'Agence du numérique. L'agence sera-t-elle bien opérationnelle au 1er janvier et quelles seront ses priorités d'action pour 2020 ?

Je suis particulièrement inquiet concernant la prime d'aménagement du territoire et il y aura plusieurs amendements déposés pour relever les autorisations d'engagement à 10 millions d'euros, comme en 2019. J'espère que le Gouvernement nous suivra sur ce sujet. Accepter régulièrement la baisse de la PAT alors que la part de l'industrie française dans le produit intérieur brut (PIB) est tombée de 18 à 12 % ne me semble pas un bon signal envoyé aux entreprises qui pourraient s'installer dans les territoires ruraux.

Quand seront déclinées sur le plan budgétaire les récentes annonces de l'agenda rural et du nouveau programme « petites villes de demain » ? Je comprends que cela s'opère dans le cadre de crédits existants à ce stade mais sans effort budgétaire supplémentaire.

Enfin, je tiens à rappeler notre attachement aux zones de revitalisation rurale (ZRR) et je me demande pourquoi le Gouvernement met en place un nouveau zonage de revitalisation commerciale des communes à l'article 47 du projet de loi de finances (PLF), alors même qu'un travail global sur la géographie prioritaire de la ruralité est engagé, en lien avec l'avenir des ZRR. Il faut éviter l'éparpillement et réorganiser la politique des ZRR qui est essentielle, avec des critères justes.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les pôles de compétitivité seront confiés aux régions, à leur demande. Celles-ci sont désormais en charge du secteur de l'économie, avec les intercommunalités, en cohérence avec les lois de décentralisation et dans une logique de suppression des doublons et de pleine reconnaissance de leur rôle en la matière.

La question se pose dans les mêmes termes pour la PAT, qui est une aide financière directe attribuée aux entreprises pour soutenir souvent la création d'emplois et chacun sait ici qu'il y a d'ailleurs eu quelques déboires.

Comme vous l'avez souligné, la PAT connaît une baisse régulière de ses crédits, de 18 millions d'euros il y a quelques années à 6 millions d'euros en 2020.

Devons-nous laisser les régions entièrement responsables de la politique de soutien économique aux entreprises ? Tout le monde réclame plus de décentralisation et nous aurons l'occasion d'en parler au moment de l'examen de la loi « 3D ». En même temps, il y a toujours un jacobin qui sommeille chez les girondins et chacun se tourne très naturellement vers l'État en cas de problème important. Il faut se poser la question de savoir ce que l'on transfère définitivement aux régions et si l'État garde la main sur certaines actions pour soutenir les territoires. Il faut envisager un transfert des crédits de la PAT vers des actions d'aménagement des territoires et vers l'ANCT.

Concernant le programme dédié à la Guyane, il a simplement été transféré vers le programme 162 « PITE ».

La politique de soutien aux petits commerces, qui est inscrite en loi de finances est une des traductions de l'agenda rural.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis - La politique des ZRR doit être repensée et si, pendant ce temps-là, en 2020, de nouvelles politiques d'exonération sont mises en place seulement sur certains types de territoires, cela brouille le message et le travail global sur la nouvelle géographie prioritaire de la ruralité. Prenons le temps d'avoir une étude sur les ZRR avant d'engager des actions plus spécifiques.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cet outil de revitalisation commerciale est nécessaire pour la mise en place de la politique du Gouvernement à destination des « petites villes de demain » et des petites centralités, aussi bien pour le logement que pour les commerces.

M. Patrick Chaize. - Je souhaiterais évoquer trois sujets et d'abord, l'Agence nationale de cohésion des territoires. Un certain nombre d'inquiétudes peuvent s'exprimer au sein de l'Agence du numérique par rapport à son absorption dans l'ANCT. J'attends une vigilance particulière sur ce point car cette agence est à mon sens un exemple à suivre et ne doit pas être enfermée dans un cadre trop contraint. Par ailleurs, je souhaite souligner l'importance du Cerema sur le sujet des ponts. Des conventions doivent être mises en place avec les collectivités afin de répondre à leurs besoins et c'est tout à fait essentiel.

Je voudrais aussi faire écho à la position d'un certain nombre de collègues, notamment Jean-François Rapin, président de l'Association nationale des élus du littoral (ANEL), qui considèrent être exclus du conseil d'administration de l'ANCT. Je me demande s'il ne serait pas opportun d'y intégrer des membres associés au conseil d'administration afin de répondre à ces oublis et intégrer des associations plus thématiques, telles que l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca).

Second sujet : la réouverture du guichet France très haut débit. Vous le savez, vingt-cinq départements sont laissés pour compte. Nous militons pour qu'un signal politique soit envoyé et que des crédits puissent être affichés au moins en autorisations d'engagement afin de rassurer les différentes collectivités.

Vous avez évoqué un chiffre de 140 millions d'euros mais les deux premiers dossiers examinés par le comité de concertation - l'Auvergne et la Bretagne - montrent déjà un besoin de financement de plus de 350 millions d'euros. Nous ne pourrons donc pas donner de suite favorable à tous les dossiers et c'est dommage car le pari de couverture numérique de la France par la fibre optique est un beau projet et nous devons tout mettre en oeuvre pour le faire réussir.

Dernier point, en tant que président de l'Observatoire national de la présence postale, je souligne le travail important réalisé pour préparer le futur contrat 2020-2022 de présence postale avec une attention particulière sur l'amélioration des maisons de services au public postales (MSAP) Nous avons remarqué que leur niveau de qualité est pour l'instant inférieur aux autres MSAP. Il faut accompagner la labellisation de ces maisons et c'est aussi, je le crois, l'ambition de La Poste.

Je suis surpris par la première vague de labellisation de 460 maisons « France services ». Dans mon département, une seule MSAP a été labellisée et aucune MSAP postale. La liste reste-t-elle ouverte ? Pouvons-nous essayer d'avoir une représentation des différentes organisations dans les départements ? Enfin, comment pouvons-nous faire en sorte que des MSAP, y compris postales, deviennent des maisons « France services » dans les plus brefs délais ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous portons une attention particulière à l'agence du numérique, bien sûr. Nous en gardons d'ailleurs le même directeur, Monsieur Rojey et l'agence ne disparaît pas.

S'agissant des ponts, certains sont gérés par des agences départementales d'ingénierie, qui ont été créées par des départements qui ont un grand nombre de ponts sous gestion. Il est vrai que, parfois, des compétences complémentaires sont utiles et le Cerema compte beaucoup de spécialistes en ouvrages d'art. Nous porterons évidemment une attention particulière à cette question. Nous avons lancé une mission d'évaluation des moyens actuels en ingénierie en collaboration avec la ministre Élisabeth Borne. Nous voyons bien que l'État doit apporter un complément d'expertise sur ce sujet même si la compétence a été transférée.

Concernant les maisons « France services », nous avons fait une sélection radicale suivant un cahier des charges strict. Nous avons labellisé celles qui garantissaient une qualité de service optimale, en termes de présence des opérateurs, de capacité d'accueil, d'horaires d'ouverture ou encore d'espaces de confidentialité. Notre objectif est d'arriver à 1 800 ou 2 000 maisons labellisées, au moins une par canton, en 2022. Bien sûr, s'il y en a déjà plusieurs, nous n'en fermerons pas : il s'agit de faire monter en gamme les MSAP existantes. Nous sommes dans un mouvement perpétuel ayant pour but d'en labelliser le plus possible et d'en ouvrir sur les territoires qui en manquent.

Je me suis rendue entre Calais et Saint-Omer pour visiter une MSAP dans une commune de 1 200 habitants. La communauté de communes de Saint-Omer a aidé à l'investissement, de même que l'État, ce qui a donné une très belle réalisation.

Parfois, le fait de ne pas être labellisé tient à peu de choses. Le Président de la République tient particulièrement à ce projet et à la qualité des résultats.

Concernant l'ANEL, je me suis battue pour que le conseil d'administration de l'ANCT puisse compter trente-trois membres, alors que la mode est plutôt à la réduction du nombre de membres des conseils d'administration d'établissements publics. L'ANEL ne s'est pas manifestée à ce moment-là contrairement, par exemple, aux élus de la montagne. Je considère qu'il y a assez d'associations ou de parlementaires désignés pour veiller à ce que la communauté des élus du littoral soit représentée.

M. Hervé Maurey, président - S'agissant des ponts, nous avons travaillé le sujet avec mes collègues Patrick Chaize et Michel Dagbert et le problème principal concerne les ponts sous maîtrise d'ouvrage des communes, en particulier des petites communes. Les départements ont en général des services compétents pour les prendre en charge.

Lorsque la compétence voirie n'a pas été transférée aux intercommunalités, il arrive que certains ponts soient purement et simplement fermés. Les communes ne sont pas en capacité de s'en occuper seules, faute de moyens. Nous en appelons donc au Gouvernement pour qu'une aide leur soit apportée pour les auditer et les remettre à niveau.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous avions eu ce débat lorsque j'étais sénatrice, concernant les ponts de rétablissement de la SNCF, dans le cadre de la loi dite « Didier ».

M. Éric Gold. - Je reviens sur l'ANCT. Le texte initial a été progressivement édulcoré durant son parcours législatif. Les préfets, qui sont les délégués territoriaux de l'ANCT, nous disent aujourd'hui qu'ils n'ont pas d'informations à nous communiquer et l'ANCT apparait bien souvent comme une réponse très théorique aux problèmes d'ingénierie rencontrés par les élus des petites communes ou des territoires fragiles.

D'un point de vue pratique, l'agence faciliterait la déclinaison des orientations gouvernementales sur les territoires et viendrait en aide aux collectivités, voire aux pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR). Néanmoins, l'attente des élus des communes les plus petites reste bien réelle.

Je prends l'exemple d'un cas concret avec une commune de moins de 1 000 habitants, qui souhaite réhabiliter un bâtiment avec une vocation multifonctionnelle (commerce, culture, hébergement, etc.). Elle ne sait pas à quelles subventions elle est éligible. Dans quelles conditions cette commune peut-elle saisir l'ANCT ? Quelle réponse l'agence est-elle en mesure de lui apporter ?

M. Yves Le Breton, directeur général de l'ANCT - Le préfet de département est un délégué territorial et, à ce titre, il apprécie l'intérêt de saisir ou non l'ANCT. Sur un sujet très concret comme celui que vous présentez, l'ingénierie existe déjà dans les services préfectoraux. Il ne faut pas dessaisir les préfets de cette compétence. En revanche, sur des sujets plus complexes tels que les ouvrages d'art communaux, l'ANCT pourra être un support important d'expertise pour les préfets.

L'ANCT assurera également la convergence des discussions sur les CPER et les fonds européens pour donner aux préfets une vision claire sur ces différentes enveloppes et ensuite les mobiliser dans l'intérêt des territoires.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous sommes également dans une démarche de « retour » de fonctionnaires d'État dans les territoires. Il est nécessaire d'être vigilants sur les suppressions de postes, notamment dans les directions départementales des territoires et de la mer (DDT-DTTM). Pendant toute une période, les demandes formulées par le Gouvernement et inspirées par des motifs budgétaires ont beaucoup impacté les départements et il y a eu une tendance à préserver l'administration régionale. Cette tendance est passée. Le Président de la République et le Premier ministre souhaitent à présent remettre de l'ingénierie au coeur des départements, avec un arrêt des suppressions de postes dans les DDT-M et même des retours de fonctionnaires dans ces directions.

Certains projets demandent une ingénierie particulière, qui sera mobilisée par l'ANCT. Il est en tout cas inadmissible qu'un préfet vous réponde qu'il n'a pas les informations nécessaires.

M. Hervé Maurey, président - Dans le prolongement de cette discussion, j'attire votre attention sur une initiative du préfet de l'Eure, qui me paraît positive et devrait être répétée dans d'autres départements. Il va réunir les services de l'État, du département, le Cerema et la Caisse des Dépôts, qui apporte des financements, afin de trouver un moyen d'établir un diagnostic de l'ensemble des ponts.

M. Guillaume Chevrollier. - Madame la Ministre, vous êtes en charge de la cohésion des territoires et les besoins ne manquent pas en matière de revitalisation rurale, de services publics, sur le plan économique, du numérique, ou encore de la santé.

Il y a également un fort besoin de coordination des politiques publiques. L'ANCT doit-elle contribuer à cette coordination, pour éviter à la fois les doublons et que des actions menées par l'État n'empiètent sur des actions menées par les collectivités territoriales ? Il est nécessaire de créer des synergies entre l'État et les collectivités territoriales.

Je m'interroge également sur le dispositif des tiers lieux. En Mayenne, un projet est mis en place à Saint-Denis-de-Gastines, une commune de 1 500 habitants. Ce projet économique regroupant travail partagé, culture et développement du bénévolat, revitalise le centre du bourg. Dans quelle mesure l'ANCT va-t-elle appuyer ce type de projets spécifiquement dans le milieu rural ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Sur la première question de savoir si le rôle de l'ANCT est d'éviter les doublons, je considère que c'est le cas dans certaines politiques publiques. Les maisons de santé, par exemple, nécessitent une réelle coordination avec l'agence régionale de santé (ARS). À partir du 1er janvier, des délégués départementaux des ARS seront actifs dans les territoires. Nous avons tous beaucoup reproché aux ARS d'avoir une vision lointaine. Certains maires ont créé des maisons de santé pluridisciplinaires (MSP) en espérant faire venir des médecins, ce qui n'a parfois pas été le cas. Sur ce type de politiques nationales, c'est bien le rôle de l'ANCT mais il faut aussi respecter la liberté communale.

Concernant les tiers lieux, un programme est prévu au sein de l'ANCT. Nous prévoyons d'en créer 300, dont 150 en milieu rural. Un appel à manifestation d'intérêt est d'ailleurs en cours pour mettre en place cette politique en direction de la ruralité.

J'ai souvent noté beaucoup d'enthousiasme sur ce sujet, y compris et surtout dans les territoires ruraux, car c'est un outil de lutte contre la solitude. Nous parlons beaucoup de télétravail et c'est une bonne chose mais certaines personnes peuvent se sentir seules à la longue. Les espaces de co-working, ou de travail partagé, permettent de lutter contre ce sentiment. En Gironde, des entreprises ont mis en place une politique de télétravail généralisée. Lorsqu'a été créé un espace de travail partagé dans une petite commune rurale, il a attiré un grand nombre de travailleurs cherchant à rétablir des relations sociales.

Les tiers lieux sont très différents selon les implantations. Dans la Creuse, à Jarnages, un particulier a commencé par créer un espace de co-working dans une ancienne bâtisse. Il y a ensuite ajouté une salle de spectacle, puis un restaurant et même une école de cuisine. Ce lieu est devenu très important en termes de lien social. Autre exemple, un tiers lieu vient d'être ouvert dans l'ancienne gare de Saint-Omer, restaurée par l'intercommunalité. Il accueille désormais, entre autres, des personnels de la SNCF et une partie des bureaux de la verrerie d'Arques.

Nous soutenons la ruralité. L'ANCT est créée en premier lieu pour aider les territoires en ayant le plus besoin. Elle sera certainement moins utile à la ville de Toulouse qu'à celle de Guéret.

M. Joël Bigot - L'agence nationale de cohésion des territoires était attendue. Ce guichet unique permettra aux collectivités de trouver dans un même lieu tous les renseignements utiles au développement de leur territoire. Elle devrait assurer une cohérence et une cohésion territoriales et réparer les inégalités qui peuvent exister. Les grandes intercommunalités sont d'ores et déjà dotées de l'ingénierie nécessaire et le rôle de l'ANCT, à mon sens, est de s'adresser surtout à des collectivités plus modestes.

Monsieur le préfet, vous avez indiqué qu'un certain nombre de fonctionnaires pourraient être détachés sur ces territoires afin de compléter les équipes. Dans une perspective d'aménagement durable des territoires, il est important d'avoir une vision partagée. Je pense qu'il est possible de trouver, en collaboration avec les élus locaux, une formule permettant de s'adapter aux besoins des territoires.

Le financement de l'ANCT à hauteur de 49,7 millions d'euros, une somme supérieure à la somme des trois budgets des établissements intégrés, me semble tout de même faible pour cent départements. La mission ruralité proposait de mobiliser au minimum 100 millions d'euros pour le lancement de l'ANCT. Pouvons-nous envisager une hausse des budgets afin de ne pas générer trop de déceptions ?

M. Jean-François Longeot - J'ai été alerté par les opérateurs déployant la fibre dans mon département et qui érigent des poteaux additionnels à côté de poteaux électriques. Les habitants se posent beaucoup de questions à ce sujet. En cas d'enfouissement, les ouvriers retirent un poteau pour en déployer un autre. J'aimerais connaître votre avis.

M. Cyril Pellevat - Madame la ministre, je souhaiterais vous interpeller sur l'article 78 du PLF, portant sur la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le gouvernement avait promis d'apporter, sans limites de temps, la dotation de solidarité rurale (DSR) aux communes ayant fusionné en communes nouvelles avant le 1er janvier 2018. L'article 78 du PLF supprime cette disposition à compter de 2023. Le manque à gagner pour les communes nouvelles est important. Les communes nouvelles qui dépasseront le seuil des 10 000 habitants perdront en effet 150 000 euros. Cette perte ne sera pas compensée par le bénéfice de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) puisque sa distribution est réalisée à partir d'un indice synthétique, devant être supérieure à 0,914 pour y être éligible. La suppression annoncée de la DSR conjuguée à la perte de bonus de la DGF réduira la capacité d'investissement des petites communes. Pour pallier ces pertes, certaines communes nouvelles, notamment en Haute-Savoie, pensent déjà à défusionner, ce qui va à l'encontre du mouvement qui a été encouragé ces dernières années.

J'ai déposé un amendement, et j'aimerais que vous le souteniez afin de conserver ce bénéfice après 2023.

Mme Nadia Sollogoub - Je suis élue d'un département très rural, la Nièvre et la question des maisons « France services » a donc émergé très naturellement. Le soutien du Président de la République sur ce principe est très important pour nous.

Les départements ruraux ont travaillé dur avec les MSAP. Nous en comptons 24 dans la Nièvre, mais seules trois d'entre elles ont été labellisées. Je comprends bien que la montée en gamme est importante mais je crains que certains critères ne bloquent le mouvement de labellisation. L'obligation d'avoir deux équivalents temps plein travaillé (ETPT) pose notamment problème. Nous avons également peur de voir des fermetures dues au maillage d'une seule maison par canton.

Mme Martine Filleul - Je m'interroge sur le budget que vous présenterez le 15 décembre pour l'ANCT à hauteur de 50 millions d'euros. Pensez-vous pouvoir assumer toutes ces missions avec ce budget ? Les fonctionnaires se posent des questions sur leur avenir et leur statut, en particulier les personnels contractuels du CGET.

J'aimerais par ailleurs que vous m'apportiez des précisions sur le fonctionnement de l'ANCT au niveau local. Le préfet de département sera le point d'entrée de l'ANCT, il sera assisté par un comité local de cohésion territoriale et il y aura une coordination au niveau régional. Les collectivités territoriales sont en attente d'éclaircissements sur le fonctionnement de l'agence.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Merci, Monsieur Bigot, pour votre intervention positive sur l'ANCT. En effet, l'ANCT a pour but de réduire les inégalités territoriales et elle projettera des équipes sur le terrain.

Concernant les financements, les 10 millions d'euros évoqués représentent une partie de l'ensemble des moyens en ingénierie mobilisés par l'agence. S'y ajoutent les financements par l'État de projets tels que « Coeur de ville », « territoire d'industrie » et « petites villes de demain ».

Monsieur Pellevat, nous avons augmenté la DSR de 90 millions d'euros. Le cas que vous évoquez est très particulier, nous allons regarder.

Madame Sollogoub, j'ai déjà été sollicitée par plusieurs élus de la Nièvre. Le réseau y est effectivement particulier et étendu sur l'ensemble du territoire. Nous allons réaliser des audits pour trouver des solutions et y améliorer l'accueil. Nous avons deux ans pour arriver au niveau de qualité requis par la charte.

M. Patrick Chaize. - Je répondrai à la question de Monsieur Longeot. À ma demande, le ministre Denormandie avait lancé des travaux afin d'améliorer les conditions de calcul d'un arrêté technique permettant d'éviter, dans un tiers des cas, le remplacement de poteaux électriques pour permettre des installations mixtes avec la fibre optique. Le travail n'est pas terminé, nous faisons en sorte d'accélérer le déploiement. Le ministre s'est engagé à nous accompagner sur le sujet.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Madame Filleul, les 50 millions d'euros que j'évoquais précédemment correspondent au budget de fonctionnement de l'ANCT, dont 10 millions d'euros pour l'ingénierie mais il y a également les budgets pour d'autres politiques publiques sectorielles : 6,3 milliards d'euros pour « France très haut débit » et la téléphonie mobile, en partie portés par l'État et la Banque des territoires, 5 milliards d'euros pour « Action coeur de France ».

M. Benoît Huré. - Nous sommes à la fois jacobin et girondin. Je connais la solidarité entre les territoires qui souhaitent se débrouiller entre eux, qui ne fonctionne jamais, et ils en reviennent à demander l'aide de l'État. Je crois plus en la péréquation verticale qu'horizontale.

L'outil qu'est la PAT doit selon moi rester aux mains de l'État et des préfets dans les départements pour faire du « cousu main ». C'est aux niveaux les plus avancés du territoire que nous devons agir.

M. Rémy Pointereau. - Le rapport que nous vous avons remis tout à l'heure demande une prorogation du bénéfice du classement en ZRR pour les communes sortantes à l'été 2020, je n'y reviens pas. Nous vous avons demandé d'être associé au travail engagé sur le sujet.

Je souhaite vous interroger sur la dotation d'équipements des territoires ruraux (DETR), qui représente des sommes importantes. Je constate un manque de transparence de la part des préfets, car nous ne sommes informés que des dossiers de plus de 100 000 euros. On nous avait dit que notre réserve parlementaire n'était pas transparente, alors que tout était soit sur internet soit dans la presse.

Pour moi, c'est « faites ce que je dis, ne faites pas ce que je fais » et ce que je souhaiterais, c'est que tous les dossiers à partir de 1 000 euros soient examinés en commission, ou tout du moins qu'on en soit informés.

M. Hervé Maurey, président - Je ne peux qu'aller dans le même sens que M. Pointereau car j'ai déposé l'an dernier des amendements pour remédier à cette situation. L'ensemble des commissions DETR accueillent des parlementaires mais on a l'impression de siéger pour la forme.

M. Hervé Gillé. - Concernant les maisons « France Services », je tiens à témoigner de l'action de Mme la préfète de la Gironde. Sept maisons y ont été labellisées. La première se situe à Captieux, où réside le président du Conseil départemental de la Gironde. La deuxième se situe à Sainte-Foy-la-Grande, là où réside le leader de l'opposition au Conseil départemental de la Gironde. La troisième se situe à Rauzan, commune de Gérard César, président de l'association des maires de Gironde. L'acceptabilité du dossier a donc été bien travaillée mais c'est sans doute la règle du jeu.

La labellisation s'est faite sur les MSAP existantes et les plus « faciles » si je puis dire car ces maisons présentaient déjà un niveau de qualité élevé. Les labellisations futures seront donc plus compliquées. Il me semble qu'il sera plus délicat d'atteindre vos objectifs, surtout que les élections municipales risquent de freiner ce mouvement et je m'interroge sur la crédibilité de l'engagement du Gouvernement.

Le cadre contractuel avec les collectivités territoriales n'est pas très clair à mes yeux. Nous parlons d'un travail de cohésion, qui sera mené avec l'ingénierie départementale et régionale mais nous ne voyons pas quelles en seront les bases. S'appuiera-t-il sur des conventions territoriales, avec les départements ou avec les régions ? Comment seront formalisées les interventions de l'ANCT à destination des territoires ?

Je tiens enfin à souligner que les sénateurs ont été très peu sollicités pour l'élaboration des futurs CPER, avec une réunion trois semaines avant le volet conclusif. Nous avons très peu de vision opérationnelle.

M. Michel Vaspart. - Je souhaite également vous faire part d'un problème de représentativité des élus du littoral dans l'ANCT. Une tribune circule actuellement, qui sera accompagnée de très nombreuses signatures. L'AMF existe, bien entendu, mais des associations plus thématiques, telles que celles des élus de montagne ou du littoral, doivent être représentées également. Il n'est pas concevable que nous ne fassions pas partie du conseil d'administration compte tenu des spécificités des territoires littoraux, notamment en matière d'urbanisme.

Mme Françoise Ramond. - Je voudrais savoir si le programme « petites villes de demain » est discuté avec les élus départementaux. Ce sujet a commencé à être travaillé en Eure-et-Loir, il serait dommage qu'il y ait deux programmes parallèles.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les crédits de la PAT pourraient être plus utilement employés pour la politique d'aménagement du territoire et dans le cadre de l'ANCT. Le volet économique devrait être laissé aux régions. Nous voulons mobiliser les crédits de la PAT en accompagnement pour les territoires les plus fragiles, avec l'ANCT.

Je ne reviens pas sur les ZRR, nous avons évoqué le sujet aujourd'hui.

Concernant la DETR, il est vrai que le Président dépose souvent des amendements sur le sujet. Les préfets n'ont pas besoin d'avis formel de la commission pour attribuer une dotation inférieure à 100 000 euros, ce qui ne les empêche pas d'en informer les élus. Ce n'est visiblement pas le cas partout. Je peux à nouveau sensibiliser les préfets sur ce point et que les parlementaires soient informés.

M. Hervé Maurey, président - Même pour les dossiers de subvention supérieurs à 100 000 euros, la pratique, telle que je la vis, est que la commission reçoit uniquement la liste des projets retenus et non pas celle des projets déposés. On nous demande un avis sur une décision qui est prise mais sans connaître les projets qui ont été refusés.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - C'est un autre sujet. Actuellement, les préfets disposent d'argent de l'État qu'ils peuvent distribuer à certains projets selon leurs souhaits.

M. Hervé Maurey, président - Notre avis n'a donc aucun intérêt. Pourquoi devrions-nous siéger dans ces commissions ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Vous pouvez déposer des amendements si le cadre réglementaire ne vous convient pas.

En ce qui concerne les MSAP, les préfets nous ont fait remonter 760 propositions parmi lesquelles nous avons conduit des audits et nous sommes tombés à 460 car certaines structures ne remplissaient pas tous les critères de labellisation. Beaucoup d'élus se sont mobilisés très tôt pour doter leur territoire d'une MSAP performante et les différentes personnes qui ont été citées se sont sans doute intéressées très tôt à ce sujet. Nous sommes volontaires pour labelliser 1 800, voire 2 000 MSAP. La MSA se propose par exemple d'en créer elle-même 50 en France. Il y a un fort engouement à ce sujet.

Les CPER doivent être signés à la fin de l'année 2020, nous sommes donc au début. Nous avons demandé aux préfets, via une circulaire, d'interroger les élus régionaux et souvent départementaux, qui ont été conviés dans les territoires. Nous obtiendrons les grands axes de leurs préoccupations. Nous voulons que ces contrats soient négociés avec les élus locaux dans le sens d'une adaptation à la réalité de chaque territoire, sans maquette nationale. Les territoires sont différents. Leurs préoccupations le sont également. Nous devons donc discuter avec les élus de chaque région et les CPER n'auront pas les mêmes objectifs d'une région à l'autre. En Nouvelle-Aquitaine, les préoccupations ne sont pas les mêmes qu'en Hauts-de-France. Dans le CPER pour la région Bretagne, le volet numérique devrait occuper une grande place, contrairement au CPER pour la région Grand Est, qui est très en avance sur ce sujet. C'est l'idée de la différenciation. Nous sommes au tout début du processus.

M. Hervé Gillé. - Je m'interroge sur la coopération avec les régions et départements en matière d'ingénierie territoriale, quel outil sera utilisé ?

M. Yves Le Breton, directeur général de l'ANCT - L'ANCT fonctionne sur un principe de complémentarité. Les ressources d'ingénierie locale devront pouvoir être approchées sous forme de conventions, c'est une possibilité. Il n'y a pas de concurrence entre l'ANCT et la ressource locale en ingénierie.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Concernant le littoral, j'ai expliqué tout à l'heure que je me suis battue pour avoir trente-trois membres au sein du conseil d'administration de l'ANCT. Jamais les élus du littoral ne se sont manifestés dans le processus de création de l'ANCT, contrairement aux élus de la montagne. Le décret d'application est sorti et je pense que nous devrions trouver au moins un représentant du littoral dans l'ensemble des associations d'élus ayant à nommer un représentant à l'agence, qui soit un maire ou un président de département. Il est nécessaire de trouver un équilibre parmi les dix associations présentes. Je pense que l'ANEL pourrait se mobiliser auprès de ses partenaires. Il faut un équilibre global. Jean-François Rapin m'a écrit, il a également écrit au Premier ministre.

M. Michel Vaspart. - Je vous ai également adressé un courrier en tant que président du groupe d'études Mer et littoral.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Concernant le programme « petites villes de demain », nous nous sommes inspirés des actions menées en Eure-et-Loir et en Bretagne, où la région soutient fortement cette politique pour les petites villes. Nous construisons des projets avec les élus locaux, en respectant le principe de différenciation Nous venons renforcer et compléter ce qui existe déjà mais pas le perturber.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 40.

Mercredi 27 novembre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Cohésion des territoires » - Examen du rapport pour avis

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - En 2020, l'ensemble des crédits concourant à la politique d'aménagement du territoire devrait représenter 8,5 milliards d'euros, répartis dans 29 programmes.

Comme chaque année, je vous parlerai plus spécifiquement des crédits portés par les programmes 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », et 162 « interventions territoriales de l'État », qui sont quasiment stables à 280 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et 252 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) mais marqués par des évolutions importantes.

J'évoquerai brièvement les crédits du programme 119 « concours financiers de l'État aux collectivités et à leurs groupements » de la mission « cohésion des territoires », qui comporte les dotations de soutien à l'investissement local. Je vous signale également que le compte d'affectation spéciale consacré au « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » est stable à 355 millions d'euros, pour la 2ème année consécutive, après la baisse enregistrée en 2017 et 2018.

Mon impression générale est que l'évolution des programmes 112 et 162 demeure limitée dans ce budget pour 2020 en dehors de la traduction, sur le plan budgétaire, de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). La nette différence entre les CP et les AE témoigne d'une dynamique globale de décroissance, même s'il faut se réjouir que ces programmes soient épargnés par la baisse d'environ 1,4 milliard d'euros qui atteint la mission « cohésion des territoires » à périmètre constant et qui porte principalement sur l'aide à l'accès au logement du programme 109.

S'agissant du programme 112, la modification de la maquette budgétaire rend difficile l'évaluation de chaque action car les évolutions sont moins lisibles. En résumé, le programme est recentré sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), avec d'une part, une section locale dédiée au financement des CPER et à la politique contractuelle de l'État pour 60 % du programme, notamment à travers le nouvel outil des « pactes de développement territorial » et, d'autre part, une section générale à hauteur de 12 % du programme, pour financer des dispositifs non contractuels d'aménagement et de cohésion. Je partage cette volonté de redynamisation du FNADT.

On peut relever une hausse de 5 % en AE, à 209 millions d'euros et une hausse de 2 % en CP, à 245 millions d'euros, qui concernent deux éléments en particulier : d'abord, l'Agence nationale de la cohésion des territoires est dotée d'une subvention de 50 millions d'euros, de 331 personnels en équivalent temps plein et sa tutelle sera assurée par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ce montant résulte de l'agglomération des entités fusionnées dans l'ANCT - le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'Agence du numérique et l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) - mais une ligne de crédits de 10 millions d'euros a été ouverte en complément pour financer l'ingénierie territoriale que l'ANCT devra apporter aux collectivités et il faut s'en réjouir.

Cette ouverture de crédits est toutefois compensée par des transferts sortants vers d'autres programmes budgétaires et je m'inquiète que le programme 112 soit ponctuellement vidé de certains dispositifs. Je pense par exemple à la gouvernance des pôles de compétitivité, désormais assurée par le ministère de l'économie et des finances, au financement des contrats de ruralité qui se fait sur le programme 119 depuis 2018 et dont le programme 112 ne comporte que des restes à payer ou encore à un transfert de crédits vers le programme 162 pour la création d'une nouvelle action dédiée à la Guyane. Cette ouverture de crédits est également compensée par la réduction des moyens accordés à certains dispositifs, soit par arbitrage budgétaire, comme la réduction de 4 millions d'euros qui porte sur la prime d'aménagement du territoire (PAT) ou celle de 1 million d'euros portant sur la subvention versée à Business France, soit du fait de l'arrivée à terme de certains programmes, comme les crédits finançant la revitalisation des centres-bourgs ou des générations passées des contrats de plan État-régions.

Le deuxième élément expliquant la hausse des crédits est un effort de près de 3 millions d'euros en 2020 consenti pour le développement des Maisons France Services. À l'heure actuelle, il y a 1 344 maisons de services au public (MSAP) mais un rapport de 2019 de la Cour des comptes a relevé une forte hétérogénéité de qualité et d'offres de services d'un territoire à l'autre ainsi que la nécessité de revoir le schéma de financement de ces structures. Aussi, en avril dernier, le Président de la République a annoncé son intention de créer un nouveau label baptisé « Maison France Services » et de voir chaque canton couvert par une telle structure d'ici la fin du quinquennat, soit l'équivalent de 2 000 maisons France Services au total. Le Premier ministre a annoncé le 15 novembre dernier la localisation des 460 premières maisons qui bénéficient du nouveau label sur les 760 structures proposées à la labellisation par les préfets. Le mouvement de labellisation doit se poursuivre et je partage cet objectif car l'accessibilité des services publics est un sujet essentiel d'équité territoriale. 

Vous le voyez, certaines hausses masquent des baisses, même si globalement le programme 112 augmente de 5 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiale 2019. 

Concernant la prime d'aménagement du territoire (PAT), le budget pour 2020 n'est pas satisfaisant car les AE baissent encore de 4 millions d'euros pour atteindre 6 millions d'euros alors qu'il en faudrait 4 à 6 fois plus pour soutenir les territoires ruraux notamment ceux frappés par des fermetures de sites industriels et pour déployer un véritable effet de levier. Sur ce point, nous sommes sur la même ligne avec le rapporteur spécial Bernard Delcros et je vous proposerai un amendement de mouvement de crédits, pour rehausser la PAT à 10 millions d'euros en AE, comme en 2019.

Par ailleurs, parmi les 29 mesures fiscales rattachées au programme, pour un total de 511 millions d'euros, celle consacrée aux zones de revitalisation rurale (ZRR) doit faire l'objet d'une attention particulière cette année, comme l'ont récemment rappelé Rémy Pointereau, Frédérique Espagnac et Bernard Delcros dans leur rapport d'information et je tenais à insister sur la nécessité de proroger le bénéfice du classement pour les quelques 4 000 communes sortantes à l'été 2020 jusqu'au 31 décembre 2021. Cette prorogation doit également concerner les exonérations applicables à l'impôt sur les sociétés et à l'impôt sur le revenu.

En première lecture à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement du rapporteur général de la commission des finances pour maintenir les 4 000 communes qui sortiront du zonage cet été pour 6 mois de plus jusqu'au 31 décembre 2020 : c'est désormais l'article 48 octodecies du PLF pour 2020. Cette période de 6 mois me semble trop courte pour construire une réforme juste, équilibrée et efficace avec une vision partagée et au bénéfice des territoires les plus fragiles. C'est pourquoi nous devons encore repousser cette date d'un an et prévoir la même prorogation pour les dispositifs fiscaux.

S'agissant du programme 162, qui rassemble des actions territorialisées très diverses, les AE sont en hausse de 22 % à 43 millions d'euros et les CP sont également en hausse de 43 % à 36 millions d'euros. 4 éléments principaux à vous signaler.

D'abord, l'action dédiée à la restauration des écosystèmes du marais poitevin est arrivée à son terme et le bilan est positif. Des crédits de droit commun issus notamment du ministère de la transition écologique et du ministère de l'agriculture prendront le relais.

Ensuite, deux nouvelles actions sont créées. En premier lieu, un fonds interministériel pour la transformation de la Guyane doté de 16,8 millions d'euros en AE et 7,5 millions d'euros en CP. En second lieu, une nouvelle action concerne la reconquête de la qualité des cours d'eau dans les Pays de la Loire mais elle est très faiblement dotée aujourd'hui, environ 60 000 euros pour le lancement d'une étude et 700 000 euros pour couvrir les engagements contractés antérieurement dans le cadre du programme 149 qui porte sur la compétitivité et la durabilité de l'agriculture. Par ailleurs, le plan d'investissement exceptionnel en faveur de la Corse arrive à terme dans 2 ans et la question de son renouvellement se posera.

Enfin, le plan chlordécone voit ses moyens augmenter de 50 % à environ 3 millions d'euros, conformément à l'engagement pris par le Président de la République, lors de son déplacement de septembre 2018 aux Antilles. Comme vous le savez, l'Assemblée nationale a créé une commission d'enquête sur le sujet le 18 juin dernier et une amplification de l'action de l'État pourrait être recommandée.

Avant de conclure, vous constaterez que la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) sont stables en 2020. La DETR atteindra 1,1 milliard d'euros et la DSIL 570 millions d'euros dont 527 millions en crédits de paiement. Je note l'effort de renforcement de la DSIL à hauteur de 23 millions d'euros en crédits de paiement pour un total de 527 millions d'euros, même si cela reste inférieur à l'enveloppe de 45 millions d'euros qui accompagnait le transfert des contrats de ruralité en 2018.

Voilà pour ce panorama général, sur un grand nombre de sujets qui intéressent directement le développement des territoires. Vous l'avez compris, ce budget pour 2020 est marqué par certains éléments positifs et d'autres plus préoccupants et c'est pourquoi, sauf si la prime d'aménagement du territoire est relevée à 10 millions d'euros, je propose à la commission d'adopter un avis d'abstention sur les crédits des programmes dédiés aux politiques des territoires. Je vous remercie.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je souhaiterais insister sur la prime d'aménagement du territoire (PAT) car j'ai cru comprendre que les moyens qui lui sont alloués pourraient être reconcentrés sur de l'accompagnement en ingénierie. La PAT a un rôle décisif pour attirer des investissements étrangers. La France demeure depuis plus de 15 ans le pays le plus attractif en Europe pour les investissements étrangers notamment dans le domaine industriel et la PAT complète l'excellent travail de Business France.

M. Benoît Huré. - La discussion d'hier lors de l'audition de la ministre était floue. Les moyens de la PAT doivent rester consacrés au soutien au développement économique et à l'investissement. Je partage l'approche du rapporteur : il faut essayer d'obtenir ces 10 millions supplémentaires pour l'ingénierie de l'ANCT afin d'accompagner les territoires sans pour autant baisser le montant de la PAT. Est-ce qu'il faut confier la PAT aux régions ? Je ne le crois pas. L'État doit disposer de moyens financiers pour soutenir l'attractivité des territoires.

M. Rémy Pointereau. - Cela fait une dizaine d'années que les politiques en faveur des territoires ruraux sont en déclin.

Concernant les zones de revitalisation rurale (ZRR), nous avons rencontré la ministre hier avec les co-rapporteurs de la mission sur les ZRR. Même si la ministre ne l'affiche pas, elle serait d'accord pour proroger le bénéfice du classement pour les communes sortantes jusqu'à fin 2021 à condition que l'on se rende compte en juin que le temps manque par rapport à l'échéance de fin 2020. La commission de l'aménagement du territoire devrait être associée au travail pour la mise en place d'un nouveau système et je m'en réjouis.

Il y a une politique de la ville qui fonctionne et, sans l'opposer à la ruralité, il serait tout à fait logique d'avoir une politique dédiée à la ruralité à la hauteur de nos espérances, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

M. Christophe Priou. - L'État a respecté son engagement en signant un contrat d'avenir avec les Pays de la Loire, à la suite de l'abandon du projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Les sommes semblent modiques, avec 60 000 euros pour l'étude et 700 000 euros de crédits engagés, ce qui n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Je rappelle que 170 décisions de justice étaient favorables à la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et qu'il y a eu un référendum. Même si l'aménagement du territoire a changé d'âme, nous allons payer longtemps cet abandon puisque même les petits projets sont remis en cause.

Par ailleurs, il faudra se poser la question du stockage d'eau pluviale compte tenu de la faible réutilisation actuelle, à hauteur de 3 % seulement. Je prends note de l'engagement de l'État qui me semble néanmoins insuffisant.

M. Benoît Huré. - La politique de la ville a une grande importance et il y a beaucoup à faire, mais il faut un parallélisme des formes en matière d'aménagement du territoire et de politique de la ruralité. L'aménagement du territoire ne se fait pas au détriment d'un territoire : c'est bien un aménagement harmonieux des territoires urbains comme ruraux qu'il nous faut atteindre.

M. Hervé Gillé. - Ces décisions s'inscrivent dans le prolongement du projet de loi « 3 D » mais dans ce projet de loi de finances, aucun élément ne permet de visualiser une future décentralisation ou déconcentration. Les coopérations avec les collectivités territoriales sont particulièrement pauvres et n'ont pas suffisamment été pensées. Il y a l'affirmation d'une déconcentration pour renforcer l'ingénierie territoriale, sans moyens ni visibilité de coopération avec les territoires. Les ingénieries départementale et régionale ne sont pas véritablement pensées dans une démarche de coopération avec les services de l'État. Il y a une volonté de l'État d'avoir la main mise sur le renforcement des relations avec les collectivités locales.

M. Joël Bigot. - L'État a effectivement respecté son engagement à l'égard des Pays de la Loire mais il faudra s'assurer que les moyens sont à la hauteur dans la durée.

Concernant l'ANCT, 10 millions supplémentaires sont abondés pour faire fonctionner cet outil, ce qui me paraît modeste au regard de ses missions. Par ailleurs, dans quel cadre va s'opérer sa gouvernance ? S'agit-il d'une déconcentration ou d'une décentralisation de la politique d'aménagement du territoire ?

M. Guillaume Chevrollier. - Je voudrais souligner les difficultés qu'il peut y avoir à évaluer les crédits du projet de loi de finances avec des changements de périmètre et de maquette budgétaire, que l'on voit dans de nombreux domaines. C'est difficile d'avoir une vue d'ensemble et une vision pluriannuelle.

Il y a effectivement une nouvelle action dédiée à la reconquête de la qualité de l'eau pour les Pays de la Loire, en lien avec l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes mais les besoins dans ce domaine ne concernent pas uniquement cette région et je pense par exemple à l'action menée en Bretagne pour lutter contre la prolifération des algues vertes.

L'amélioration de la qualité des cours d'eau est un sujet de mobilisation nationale, nous l'avons bien vue lors des Assises de l'eau.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - Concernant l'ANCT, la volonté de mettre en place cette agence date de 2017 et l'intérêt de ce nouvel opérateur réside dans sa mission de coordination de l'ensemble des acteurs publics au niveau national et local (Anru, Anah, Ademe, Agence du numérique, CGET, Cerema) pour faire en sorte que les politiques de l'État à destination des territoires soient cohérentes entre elles et avec les projets des collectivités territoriales.

Je rejoins ce que disait M. Hervé Gillé : l'organisation de l'agence demeure très étatique et son succès dépendra de la bonne association des élus des communes, des départements et des régions.

Sur la PAT, certaines régions n'auront pas les moyens d'accueillir de grands investisseurs, notamment celles qui sont le plus en difficulté et qui ne pourront pas bénéficier de soutien financier si la PAT n'est pas maintenue. J'espère donc que vous suivrez ma proposition de revalorisation.

Sur la qualité des eaux dans les Pays de la Loire, je suis très attentif à ce qu'il y ait une réelle politique à l'échelle régionale.

M. Hervé Maurey, président. - Je suis, évidemment, en phase avec tout ce qui vient d'être dit tant par mes collègues que par le rapporteur. Force est de constater que l'on ne sent pas une vraie mobilisation en faveur des territoires ruraux et une volonté politique de redonner davantage de force à la politique d'aménagement du territoire.

La PAT ne cesse de diminuer années après années. Par ailleurs, la ministre n'a pas été très claire au sujet des ZRR. Enfin, sur l'ANCT on est dans le flou le plus total sur le rôle et la place des préfets.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 38

ÉTAT B

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - Cet amendement vise à augmenter de 4 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement au profit de la prime d'aménagement du territoire (PAT). Il s'agit de maintenir ce dispositif à hauteur de 10 millions d'euros en autorisations d'engagement, comme en 2019, et d'augmenter les crédits de paiement d'un montant équivalent par cohérence.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit 6 millions d'euros en autorisations d'engagement et un peu plus de 18 millions d'euros en crédits de paiement pour la PAT.

Ce montant est insuffisant au regard de l'utilité incontestable de ce dispositif et de la forte diminution dont il a fait l'objet ces dernières années : entre 2010 et 2014, les fonds annuels consacrés à la PAT atteignaient en moyenne 36 millions d'euros.

À titre de rappel, une évaluation du dispositif réalisée par un cabinet de conseil en 2017 avait fait état d'un bilan positif de la PAT en termes de réduction des inégalités territoriales, de développement d'activités économiques durables et de renforcement de l'attractivité internationale de la France. Par ailleurs, le budget de la PAT semble modeste au regard des budgets des dispositifs similaires à l'étranger (jusqu'à 1,2 milliard d'euros en Allemagne). Enfin, les indicateurs du projet annuel de performance pour 2020 font état de 11 421 emplois créés ou maintenus grâce à la PAT en 2018.

Cet amendement est adopté.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je souhaiterais signaler que dans le projet de loi de finances pour 2019, les crédits de paiement de la PAT sont déjà de 18 millions d'euros ce qui veut dire que la PAT a son utilité. Le besoin de la PAT est de cet ordre-là.

La commission émet un avis d'abstention à l'adoption des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».

Projet de loi modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, d'une part, et sur le projet de loi modifiant la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et prorogeant le mandat des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet, d'autre part - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à être saisie pour avis du projet de loi organique relatif à la modification de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution d'une part et, d'autre part, du projet de loi modifiant la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et prorogeant le mandant des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la production des droits sur internet et désigne M. Didier Mandelli en qualité de rapporteur

La réunion est close à 10 h 07.