- Mercredi 10 juin 2020
- Pilotage stratégique par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères des opérateurs de l'action extérieure de l'État et sa déclinaison au niveau des postes diplomatiques - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes
- Projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie - Projet de loi relatif à la dette sociale et à l'autonomie - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
- Nomination d'un rapporteur
- Avis du Haut Conseil relatif au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 - Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques
- Jeudi 11 juin 2020
Mercredi 10 juin 2020
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 10 h 35.
Pilotage stratégique par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères des opérateurs de l'action extérieure de l'État et sa déclinaison au niveau des postes diplomatiques - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes
M. Vincent Éblé, président. - Nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de la commission des finances en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le pilotage stratégique par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) des opérateurs de l'action extérieure de l'État. Beau sujet, que nous aurions eu du mal à mener par nos propres forces, quels que soient la qualité et l'investissement des administrateurs de la commission, et pour lequel l'aide de la Cour des comptes a été précieux.
Nous abordons régulièrement, au sein de cette commission, la situation de ces opérateurs, qu'ils relèvent de l'aide au développement, de la sphère culturelle, audiovisuelle, économique ou encore touristique. Nous abordons plus rarement, en revanche, ce qui les lie : la tutelle ou cotutelle du MEAE. Or la réforme des réseaux de l'État à l'étranger, débutée en 2018, rend d'autant plus nécessaire cette approche commune.
C'est pourquoi notre commission a souhaité demander à la Cour des comptes d'analyser le pilotage, par le MEAE, de l'ensemble des opérateurs extérieurs sur lesquels il a, même partiellement, un rôle de tutelle.
Nous recevons Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions des travaux menés.
Pour nous éclairer sur le sujet, est également présent aujourd'hui Michel Miraillet, directeur général de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international au ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
Par ailleurs, nous avons invité pour cette audition les rapporteurs pour avis des programmes « Action de la France en Europe et dans le monde », « Français à l'étranger et affaires consulaires » et « Diplomatie culturelle et d'influence » de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et le rapporteur pour avis de la mission « Action extérieure de l'État » de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Il s'agit de nos collègues Ladislas Poniatowski, Bernard Cazeau, Robert Del Picchia, André Vallini, Jean-Pierre Grand, Rachid Temal et Claude Kern.
Après avoir entendu le président Andréani, Vincent Delahaye et Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux, présenteront les principaux enseignements qu'ils tirent de cette enquête. Ils poseront également leurs premières questions aux différentes personnes entendues ce matin.
À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.
Je vous rappelle que notre réunion est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat et qu'un certain nombre de nos collègues la suivent en téléconférence et pourront intervenir dans le débat qui s'ouvrira.
Je laisse la parole au président Gilles Andréani, pour qu'il nous présente les principales conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.
M. Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes. - C'est un plaisir et un honneur pour moi d'être aujourd'hui devant votre commission pour cette audition, initialement prévue début mars. Sont présents ici avec moi Dominique Antoine, conseiller maître, et Laurence Haguet, vérificatrice. Les deux piliers de l'enquête, Adeline Baldacchino et Claude Lion, conseillers référendaires, suivent la réunion en téléconférence.
Je vous remercie de nous avoir donné ce sujet à traiter, qui nous a permis de faire un inventaire des relations du MEAE avec 12 entités, dont toutes ne sont pas des opérateurs au sens de la LOLF. Nous avons défini ce périmètre à la suite d'échanges avec les rapporteurs spéciaux, et une lettre du Premier président du 29 mars 2019 a précisé le champ de l'enquête.
Je le rappelle, 4 opérateurs relèvent directement du programme 185 « Action extérieure de l'État » : l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'Institut français, Campus France et Atout France. Le ministère participe, conjointement avec d'autres ministères, à la gouvernance des 8 autres entités : l'Agence française de développement (AFD), en cotutelle avec les finances et les outre-mer, Business France et Expertise France en cotutelle avec les finances, France Volontaires, en association avec l'agriculture et l'éducation nationale, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) et l'Institut de recherche pour le développement (IRD) en cotutelle avec l'enseignement supérieur, et enfin Canal France International et France Médias Monde en cotutelle avec la culture.
Nous avons étudié le sujet au travers de deux prismes : comment est organisé le ministère pour dialoguer et travailler avec ces « opérateurs » au sens large, y compris ceux qui ne sont pas formellement des opérateurs ? Les fils qui relient ces opérateurs au MEAE convergent vers la direction générale de la mondialisation (DGM), dont le directeur est ici présent. Les trois champs d'intervention sont la culture, le développement et l'action économique extérieure.
Nous avons laissé de côté, en accord avec les rapporteurs spéciaux, les modalités techniques d'exercice de la tutelle, pour nous concentrer sur la fonction d'orientation stratégique du ministère et l'articulation des missions des opérateurs avec l'action extérieure de la France. Nous avons examiné si les priorités de ces derniers étaient bien en adéquation avec les priorités politiques et géographiques du ministère, si les objectifs stratégiques définis par le MEAE étaient convenablement reflétés dans les conventions d'objectifs et de moyens ou de performance des opérateurs et quelle était la qualité du suivi de ces orientations par le ministère. Un volet particulier a été réservé à la coordination locale par les postes au sein des ambassades.
En ce qui concerne la méthodologie, nous avions fort heureusement contrôlé récemment certains de ces opérateurs : l'AEFE, l'AFD, ainsi que la DGM elle-même. Par conséquent, nous avions déjà des informations. Nous avons procédé à des enquêtes sur pièces, mais également sur place, dans deux postes diplomatiques. Nous en avons tiré des constats transversaux et des observations propres à chacun des opérateurs.
Les constats transversaux se déclinent en trois séries d'observations.
D'abord, nous avons dressé un inventaire des différents outils qui servent au pilotage stratégique des opérateurs, sur la base des directives de 2010 et 2015 du Premier ministre. Ils comprennent des conventions d'objectifs et de moyens, des lettres de missions et d'objectifs, des évaluations, etc. On constate une tension entre l'utilisation parfois minutieuse de ces instruments, qui tend à obérer la liberté de gestion des opérateurs, et la capacité d'influence au fond du MEAE, qui n'est pas toujours aussi exacte et articulée avec ses objectifs généraux qu'on pourrait le souhaiter. Aux instruments prévus par les circulaires du Premier ministre s'ajoutent des documents d'orientation, des stratégies sectorielles, des rapports, des discours de politique étrangère - en la matière, le rôle du Président de la République s'exerce parfois par ce biais -, et de simples courriers. Bref, un ensemble de documents qui nous paraissent devoir être rationalisés et faire l'objet d'une formalisation plus synthétique et régulière. Certains des documents les plus formels, comme les conventions d'objectifs et de moyens, tardent à être conclus dans les délais prescrits.
À la suite de l'instruction du Premier ministre en 2015, le ministère a lancé un plan d'action de renforcement de la tutelle comprenant la mise en place d'un comité des opérateurs, qui ne s'est réuni qu'une fois en octobre 2016. Il faut relancer cet effort.
Ensuite, nous avons constaté que les choses se passaient mieux au niveau local, pour ce que nous en avons vu dans les deux postes visités et au travers des nombreux contacts que nous avons eus avec les chefs de poste et l'ensemble des directions des opérateurs. Les ambassadeurs ont des instruments juridiques, des moyens d'action, des documents sur lesquels ils peuvent s'appuyer pour coordonner l'action de leurs opérateurs.
Le ministère doit avoir des instruments propres qui puissent être articulés avec ceux des opérateurs. Dans le champ du développement, nous avons relevé, avec un peu d'alarme, la difficulté - due à la baisse des crédits - à mobiliser les fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI) et les crédits d'intervention des services de coopération et d'action culturelle (SCAC).
Enfin, le troisième constat touche à l'interministérialité. En cas de tutelle conjointe des ministères concernés, les feuilles de route gagneraient à être davantage articulées.
Je veux évoquer les ressources humaines de la DGM : elles ne nous paraissent pas à la hauteur des objectifs qui lui sont assignés, spécialement dans le champ de la tutelle. La majorité des 380 emplois de la DGM sont en CDD, ce qui pose un problème de fuite d'un certain nombre d'agents chargés de la tutelle vers les opérateurs, dont certains offrent des positions beaucoup plus attractives. Parmi nos recommandations générales, nous proposons d'accentuer le professionnalisme des fonctions liées à l'exercice de la tutelle, de veiller aux problèmes de déontologie, de définir des orientations sectorielles dans des documents de politique publique de référence et de revenir au plan d'action de 2015 sur la tutelle des opérateurs.
Nous avons ensuite dressé des constats concernant chacun des opérateurs, lesquels ont été regroupés en trois secteurs correspondant aux strates successives de compétences du ministère.
La première strate est celle de l'action culturelle et de l'enseignement à l'étranger : la deuxième, la coopération depuis la fusion avec le ministère de la coopération en 1998 ; et la troisième résulte de la dévolution en 2012 de responsabilités accrues au ministère dans le champ de l'action économique extérieure.
Je n'énumérerai pas toutes les recommandations relatives à ces 12 opérateurs, mais me permettrai d'attirer l'attention de votre commission sur les organismes pour lesquels la situation est plus sensible.
Dans le champ de l'action culturelle, nous observons que depuis qu'a été interrompue l'expérimentation du rapprochement des instituts français avec l'Institut de Paris, le champ d'activité de ce dernier est en décalage avec les dispositions du décret de 2010 le régissant. Tous les instruments d'orientation ne sont pas utilisés, notamment le comité d'orientation stratégique, qui ne se réunit plus. Une redéfinition du rôle de l'Institut français doit être opérée.
S'agissant de l'AEFE, un objectif très important lui a été assigné par le Président de la République : le doublement des élèves scolarisés d'ici à 2030. Aussi faut-il d'urgence renouveler le contrat d'objectifs et de moyens de l'agence.
En ce qui concerne l'audiovisuel extérieur, le transfert de la tutelle au ministère de la culture laisse ce secteur quelque peu en déshérence du point de vue des orientations stratégiques. L'aspect international a toujours été un volet secondaire de l'action audiovisuelle extérieure suivie par la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) du ministère de la culture. Le ministère des affaires étrangères, qui ne contribue plus financièrement à ce secteur, a été remplacé dans ses fonctions par une administration dont la priorité n'est pas l'audiovisuel extérieur. Cela pose des difficultés d'articulation avec les priorités de l'action internationale de la France.
Le deuxième secteur est celui de l'aide au développement. Au-delà des orientations fixées au niveau politique par le Comité interministériel de la coordination internationale et du développement (Cicid), l'AFD tend à devenir non seulement l'acteur central de cette politique, mais aussi sa force d'initiative principale. Le rôle d'orientation stratégique des deux tutelles ministérielles s'affirme plus difficilement. Celles-ci ont essayé soit de revitaliser des instruments anciens, comme le comité d'orientation stratégique, soit d'en créer de nouveaux, comme la réunion régulière entre le directeur général de l'AFD, le directeur du trésor et celui de la mondialisation. Ces outils ne sont aujourd'hui ni articulés entre eux ni suffisamment effectifs. Tout en respectant la qualité et l'autonomie de gestion nécessaire de l'agence, une attention particulière doit être portée sur l'activité « dons », financée sur des crédits budgétaires relevant des deux ministères. Deux documents sont en cours de discussion : le contrat d'objectifs et de moyens 2020-2022 et la refonte de la convention-cadre entre l'État et l'AFD. Ces échéances doivent être l'occasion de renforcer la capacité d'orientation stratégique du ministère. La présence au conseil d'administration ne garantit pas à elle seule la capacité d'orientation du ministère vis-à-vis de l'agence.
Dans le champ économique, le MEAE assure depuis 2012 la cotutelle des opérateurs des secteurs du commerce extérieur - Business France - et du tourisme - Atout France.
S'agissant de Business France, la situation est satisfaisante dans un contexte de repli des moyens et du réseau à l'étranger de cette agence, avec la fermeture de 15 implantations. La refonte de son programme de travail se passe bien et l'exercice conjoint de la tutelle nous a semblé avoir trouvé son équilibre.
Atout France est un groupement d'intérêt économique de moindre importance vis-à-vis duquel, peut-être en raison des compétences multiples de cet organisme, les orientations stratégiques des tutelles apparaissent moins claires. C'est au travers d'un projet de rapprochement des réseaux, surtout dicté par des impératifs budgétaires, que s'exerce aujourd'hui le travail de tutelle stratégique.
À ce sujet, et cette remarque vaut également pour Business France, il faut certainement articuler les décisions de réduction des réseaux prises dans le cadre d'Action publique 2022 et le recentrage de leurs dispositifs auquel devaient procéder ces deux organismes.
En conclusion, le MEAE a des marges de progrès pour opérer un pilotage véritablement stratégique d'une galaxie d'organismes très différents vis-à-vis desquels il n'existe pas de prescription unique. C'est pourquoi 10 de nos 15 recommandations sont particulières à certains organismes et 5 seulement sont de portée générale. Il faut trouver un équilibre entre la nécessaire autonomie de gestion des opérateurs et le pouvoir d'orientation et de contrôle du ministère. Cette difficulté n'est pas propre au MEAE : dans le système public, certains opérateurs s'estiment, peut-être un peu trop vite, émancipés de la tutelle de leur ministère de rattachement, tandis que d'autres continuent à être regardés comme ce qu'ils étaient dans le passé, c'est-à-dire des services extérieurs, voire des démembrements, des ministères.
Le modèle d'agence à la française, qui était l'un des objectifs de la LOLF, n'a pas encore trouvé son point d'équilibre. Avec ce rapport, nous espérons aider le MEAE à y parvenir.
M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». - Je remercie la Cour des comptes pour ce travail qui fait suite à notre demande. Dans le rapport relatif au réseau de l'enseignement français à l'étranger que nous avions fait avec Rémi Féraud, nous avions souligné la complexité du pilotage de l'AEFE par le MEAE.
Vous avez dit en conclusion, monsieur le président Andréani, qu'il y a quelques marges de progrès ; pour ma part, je pense qu'il y en a beaucoup ! Votre premier constat de nature transversale m'interroge : il s'agit de mettre en oeuvre le plan d'action de 2015 sur le renforcement du pilotage des opérateurs, mais nous sommes en 2020 ! Les progrès sont d'autant plus nécessaires que des instructions ont été données pour mutualiser des fonctions support et réduire la masse salariale, ce qui nécessite forcément de s'appuyer sur des orientations stratégiques. Nous aurons sans doute l'occasion de travailler sur le réseau des ambassades et la représentation française à l'étranger, mais, là aussi, nous pensons qu'il faut une orientation claire, stratégique, qui entraîne des conséquences sur les effectifs et l'organisation. Sinon, on reste dans le cadre d'une structure qui tient compte de l'existant et de l'historique.
Avec Rémi Féraud, nous avions noté l'absence de critères objectifs dans l'allocation des financements et subventions de l'AEFE, qui se traduisait par « une hétérogénéité dans l'accomplissement de la mission de service public et une gouvernance de la politique d'influence sans axes stratégiques affirmés de la part du MEAE ». Il nous semblait que c'était « une carence majeure dans le pilotage budgétaire opérationnel de l'agence qui gagnerait à recevoir des orientations politiques mieux définies pour accompagner son développement ».
L'enquête réalisée par la Cour des comptes permet d'étoffer ce constat en étendant cette analyse à l'ensemble des opérateurs de l'action extérieure de l'État. Elle ne se limite pas aux 4 opérateurs de la mission « Action extérieure de l'État », mais porte sur un périmètre plus large. Elle intéressera nombre de nos collègues, rapporteurs spéciaux de missions dont dépendent certains opérateurs comme l'AFD, les opérateurs de l'audiovisuel extérieur, Expertise France ou encore le Cirad et l'IRD.
Nous nous concentrerons sur les constats transversaux faits par la Cour et sur les observations relatives aux quatre opérateurs relevant de la mission « Action extérieure de l'État ».
Premier constat, l'action extérieure relève aujourd'hui d'un grand nombre d'organismes. Les quatre qui sont financés par le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » sont l'AEFE, Atout France, l'Institut français et Campus France. Les autres opérateurs sont Business France, l'IRD, le Cirad, l'AFD, France Médias Monde, Expertise France et France Volontaires. Le pilotage stratégique varie considérablement selon les cas. La Cour des comptes indique que le comité local des opérateurs est un instrument utile, mais qui ne s'est pas imposé partout. Elle souligne que la coordination est particulièrement délicate en matière culturelle. Après l'échec de l'expérimentation de 2013 tendant à rassembler tous les instituts français sous l'autorité commune de l'Institut français à Paris, la lisibilité globale du dispositif à l'étranger ne s'est pas améliorée. Le ministère semble favorable à une clarification de l'action de l'Institut français à l'occasion d'une révision des textes législatifs et réglementaires le concernant et à une réforme de l'identification du réseau des instituts français à l'étranger, en leur attribuant une appellation fortement symbolique, à l'instar des réseaux Cervantès espagnol, Confucius chinois ou Goethe allemand.
Monsieur le directeur général, pouvez-vous nous en dire plus sur les réformes que vous envisagez concernant le réseau culturel à l'étranger et l'Institut français ?
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». -Je remercie à mon tour la Cour pour les travaux qu'elle nous a remis, lesquels rejoignent un certain nombre d'observations que nous avions faites avec Vincent Delahaye.
La Cour constate que l'exercice de la cotutelle sur certains opérateurs est imparfait et que l'orientation stratégique reste largement dans la main du ministère financeur à titre principal, alors qu'un certain nombre de décisions devraient être prises en commun.
Elle indique qu'au sein du réseau, il faut parvenir à concilier la logique d'autonomie des ambassadeurs et des chefs de poste avec la nécessité de disposer d'établissements agissant comme des têtes de réseaux.
Enfin, c'est également entre opérateurs qu'il faut rechercher davantage d'échanges. La Cour souligne le besoin de cohérence accrue, entre départements ministériels - avec la culture, l'éducation nationale, l'enseignement supérieur -, mais aussi entre opérateurs, ainsi que la nécessité d'opérer des arbitrages stratégiques. De nombreux chantiers sont devant nous : la place de l'Institut français dans le dispositif culturel ; les objectifs de croissance des effectifs scolarisés assignés à l'AEFE, dans le contexte de crise que nous connaissons actuellement ; le renforcement de la gouvernance des acteurs de la coopération universitaire. Nous travaillerons d'ailleurs à l'avenir sur les modalités d'octroi et de suivi des bourses universitaires.
Deuxième constat, la DGM est chargée de la tutelle des 12 opérateurs, et s'appuie sur ses directions sectorielles et sur sa délégation des programmes et des opérateurs (DPO), responsable des activités de coordination transversale et de pilotage administratif et financier. Celle-ci assure le secrétariat du comité ministériel des opérateurs, censé réunir l'ensemble des opérateurs et partenaires qui contribuent à l'action extérieure de la France. Toutefois, le comité ministériel ne s'est réuni qu'à deux reprises, la dernière fois il y a bientôt quatre ans.
Monsieur le directeur général, pour quelles raisons ce comité s'est-il peu réuni et comment le pilotage des opérateurs par le MEAE a-t-il lieu en dehors de ce comité ? Comment s'assurer que les opérateurs ne mènent pas d'actions incohérentes, moins lisibles ou peu efficaces ? Cet enjeu est important dans un contexte budgétaire qui est encore davantage contraint par la crise que nous connaissons.
Dernier constat, celui que la Cour fait sur les ressources humaines. Nous nous sommes penchés l'année dernière, avec Vincent Delahaye, sur la masse salariale du MEAE. Nous avions souligné la nécessité de revaloriser le travail fait par les agents d'administration centrale. L'écart de rémunérations entre l'administration centrale et l'étranger s'est creusé ces dernières années.
La Cour aborde non pas la question des rémunérations, mais celle de l'attractivité des postes en administration centrale. L'instabilité des postes et les départs réguliers de contractuels de l'administration centrale vers les opérateurs sous tutelle posent problème. Pour répondre à ces difficultés, elle propose que soit menée une réflexion sur la nature des postes pouvant être confiés à des contractuels et sur le renforcement du nombre de titulaires au sein de la DGM.
J'aimerais entendre M. Miraillet sur ce sujet. Comment revaloriser les métiers de tutelle ? Comment renforcer la capacité d'expertise de la DGM en la matière afin que le modèle d'agence à la française puisse trouver son point d'équilibre ?
M. Michel Miraillet, directeur général de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. - Je veux d'abord me féliciter de la qualité du rapport de la Cour des comptes. Le sujet est complexe à aborder tant le paysage est éclaté, les structures hétérogènes et les surfaces des différents opérateurs diverses. Vous avez peut-être pu le constater dans les réponses envoyées par le secrétaire général du Quai d'Orsay à la Cour des comptes, nous sommes assez en ligne avec les jugements qui ont été portés sur notre activité.
Je voudrais d'abord aborder les questions relatives aux ressources humaines, qui ne sont pas une petite chose. Ce n'est pas parce que nous avons recruté des contractuels que nous n'avons pas l'expertise, loin de là ! Je vois autour de moi des équipes extrêmement engagées, mais le rapport de la Cour des comptes met le doigt sur ce qui fait mal... Nous demandons à des agents recrutés sur des CDD qui touchent 2 500 euros par mois de travailler 12 heures par jour pour surveiller l'exercice de la tutelle et l'engagement d'un milliard d'euros dans des projets, par exemple d'aide aux systèmes de santé en Afrique. En face, nous avons des opérateurs qui peuvent offrir un salaire deux fois supérieur lorsqu'ils repèrent un agent de grande qualité. On peut me rétorquer que je n'ai qu'à les remplacer par des agents titulaires, mais l'AFD propose un salaire 1,5 fois supérieur et offre la possibilité de démissionner. Le niveau des rémunérations en administration centrale des personnels du MEAE pose vraiment problème.
J'ai été sous-directeur des personnels. La mode aujourd'hui, et je pense que c'est absolument fondamental, est de faire tourner nos diplomates dans des postes de mobilité auprès d'opérateurs ou d'autres structures. Mais ils y découvrent qu'ils y sont infiniment mieux payés qu'à l'intérieur même du ministère ! Aujourd'hui, nous nous trouvons dans des situations de grande difficulté. Ainsi, le chef de la délégation des programmes et des opérations de la DGM, qui gère la moitié des crédits du Quai d'Orsay, n'est même pas sur un poste de sous-directeur budgétaire. C'est à la direction du budget qu'il faut vous adresser, car elle a pour le ministère la condescendance de ceux qui n'ont jamais entendu le gargouillis d'un robinet qui crie parce qu'il n'y a pas d'eau ou le feulement d'une queue de roquette au Tchad ou à Bagdad. Cette paupérisation nous conduit à faire avec des élastiques, et à le faire remarquablement bien. Les trois mois de crise l'ont montré de façon flagrante.
Je ne demande qu'à recruter des titulaires et à créer une filière de gestion : il faut en effet un investissement dans la matière budgétaire qui n'est pas forcément ce à quoi aspire le jeune énarque ou le jeune recruté au travers du concours d'Orient.
Comment garder nos agents de qualité, alors qu'au bout de quatre ans et demi, cinq ans maximum, nous sommes obligés de nous séparer d'eux, parce que nous ne pouvons pas intégrer ces agents ou leur donner un contrat à durée indéterminée. C'est une véritable question pour la commission des finances, et je souhaite que cette situation soit gardée à l'esprit lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021.
S'agissant de la complexité du pilotage de l'AEFE, vous avez porté un jugement un peu sombre sur la gestion d'un réseau totalement hétérogène de plus de 500 établissements scolaires. Il est toujours possible de faire mieux, mais j'ai la prétention de penser que le réseau tient plutôt bien. On peut peut-être reprocher à l'AEFE une trop grande complexité et un manque de précision des services juridiques, mais il ne faut pas oublier que nous avons là l'un de nos plus beaux instruments d'influence. Les réflexions de la Cour des comptes seront naturellement prises en compte. Le Parlement se penchera probablement sur le retour d'expérience de l'action de l'AEFE en période de crise. Tout n'est pas parfait, mais nous sommes arrivés à maintenir dans beaucoup d'endroits un enseignement minimal de qualité. C'est à mettre au crédit des enseignants, des personnels de direction des établissements et des personnels de l'AEFE.
En ce qui concerne le comité des opérateurs, l'idée d'avoir tous les opérateurs autour d'une table peut paraître intéressante sur le papier. En réalité, la plupart d'entre eux n'ont rien à se dire ou à mettre en commun, qu'il s'agisse des mammouths comme l'AFD, qui ne parle qu'à elle-même, ou l'AEFE ou d'opérateurs comme France Volontaires, dont personne ne connaît l'existence et pour lequel des réformes devront intervenir assez rapidement, avant que M. Andréani ne souhaite s'y intéresser de plus près !
Pendant la crise, nous avons créé un rendez-vous bihebdomadaire pendant les deux premiers mois, par téléconférence, avec tous les directeurs d'agences et d'opérateurs afin de faire le point sur différents sujets : distribution de masques, gestion des agents à l'étranger - la politique du ministre, en accord avec le Président de la République, a été de maintenir sur place les agents français à l'étranger -, modalités de confinement. Ces rendez-vous, conduits par le directeur adjoint de cabinet du ministre avec mon adjoint ou moi-même, ont été très opérationnels. Si on nous recommande de continuer ces réunions, nous le ferons, mais reste à trouver un fil conducteur suffisamment intéressant pour que les équipes dirigeantes, et non pas à l'échelon n-3, se rendent à ce type d'exercice.
Sur l'Institut français, je sais que beaucoup ont la nostalgie, dans cette enceinte, de l'abandon de l'expérimentation, qui faisait de l'Institut à Paris la cellule de commandement de ce qui n'était autre que les services culturels et de coopération des ambassades. Nous y avons mis fin pour une raison très simple : cela ne fonctionnait pas. Les instituts français sont des établissements dotés d'une autonomie financière, ce qui présente des avantages, notamment pour récupérer le mécénat, mais ils sont quelquefois tellement indépendants qu'ils privent le chef de poste d'un véritable moyen d'action. On donne un chèque en début d'année et à la fin de l'année on ne sait pas vraiment comment les choses ont été faites. Quand les personnes en poste s'entendent bien, les choses vont bien ; mais quand il y a des problèmes d'ego, souvent exacerbés à l'étranger, la situation peut devenir catastrophique.
Je suis le seul ambassadeur qui a dissout son institut français - il n'y en a plus au Brésil. Je l'ai fait parce qu'il était devenu une grosse masse, disposant de beaucoup d'argent et menant très peu d'actions. On y vivait bien, on se baladait, on rendait peu compte... Aujourd'hui, nous sommes revenus à une fonction plus napoléonienne : le conseiller culturel et l'ambassadeur tiennent tout. Si vous voulez qu'un institut marche, il faut trouver la bonne personne et qu'elle ait avec le personnel de l'ambassade un rapport quotidien d'échange et de confiance. L'expérimentation a montré que nous n'y étions pas parvenus.
Il existe peut-être d'autres manières de le faire, je vous le concède, mais l'Institut français est d'abord un institut parisien qui a pour but de développer un certain nombre de produits. Sous la direction de Pierre Buhler, des choses très intéressantes ont été faites, notamment en matière de produits numériques.
Nous sommes en train de redéfinir ce que doit être une politique d'influence en s'appuyant sur notre réseau culturel - l'Institut français de Paris jouera tout son rôle -, mais également sur l'AFD, l'AEFE et Campus France.
On peut trouver que l'Institut français n'a pas forcément le rayonnement qu'il devrait avoir. Je vous suis tout à fait dans la nécessité d'avoir une marque. Mais « Institut français », cela fonctionne très bien quand ce n'est ni plus ni moins que la nouvelle appellation du SCAC de l'ambassade.
M. Jean-Claude Requier. - Je vous interroge en tant que rapporteur spécial, avec Yvon Collin, de la mission « Aide publique au développement ». Le pilotage de l'action de l'AFD a fait l'objet de débats animés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020. Dans la continuité de vos travaux de 2019 sur la gouvernance de l'AFD, votre enquête fait état d'une large autonomie de l'agence vis-à-vis du MEAE. Mais les difficultés du pilotage tiennent aussi à la multiplication des objectifs stratégiques : le contrat d'objectifs et de moyens compte pas moins de 27 indicateurs, et l'action de l'AFD doit également se conformer aux orientations du Cicid. Ces injonctions multiples ne sont-elles pas contradictoires ? Comment rationaliser le cadre d'action de l'agence ?
M. Roger Karoutchi. - Le rapport de la Cour des comptes met en évidence, dans les termes très mesurés dont elle a l'habitude, des situations très différentes. Rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles », je suis attentif à la situation de l'audiovisuel extérieur qui, à mon avis, fonctionne plutôt bien avec peu de moyens. France Médias Monde est toujours en difficulté malgré mes tentatives de revalorisation de son budget.
Quant à l'AFD, je reste pour le moins sceptique. Lorsque je représentais la France auprès de l'OCDE, j'étais bien en peine d'expliquer au secrétaire général de l'organisation ce que faisait l'agence. L'AFD ne prenait pas la peine de répondre à mes demandes d'information, à tel point que le ministre des affaires étrangères de l'époque, Bernard Kouchner, a dû intervenir pour obtenir un début de commencement d'explication ! C'était il y a un peu plus de dix ans, et les choses ont bien peu évolué depuis - si ce n'est que l'AFD a beaucoup plus de moyens financiers et qu'elle est devenue un État dans l'État. Certains prêts et dons accordés sont stupéfiants. Ainsi, est-il bien utile d'investir dans une centrale à charbon chinoise en 2017 ? Quel est le sens de cet investissement du point de vue du développement ?
La commission des finances a entendu le directeur général de l'AFD, mais n'en a reçu que des explications assez limitées. L'agence a une culture de quasi-indépendance. Le ministre des affaires étrangères lui-même a reconnu dans notre hémicycle, fin 2019, qu'il avait des rapports conflictuels avec l'AFD et que celle-ci devait suivre les instructions du ministère. Comment est-il possible que l'agence continue à se comporter ainsi ? Le ministre s'était engagé devant nous à renforcer le contrôle et à faire en sorte que l'AFD n'agisse que dans le cadre politique défini par l'État. Est-ce bien le cas ?
Mme Christine Lavarde. - Le manque d'attractivité de la DGM se traduit par une perte d'expertise : M. Miraillet nous a répondu de manière très lucide sur ce sujet. C'est une critique qui peut être adressée à toutes les administrations : il est beaucoup plus intéressant pour un fonctionnaire d'exercer sa mission dans un organisme extérieur.
M. Philippe Dallier. - Je constate, à l'instar de Roger Karoutchi, que les rapports et les auditions se succèdent sans que rien ne bouge. C'est incroyable ! L'État est représenté au conseil d'administration de l'AFD, mais tous les dossiers sont adoptés à l'unanimité, sans qu'il lui soit possible de se faire une opinion. Les ambassadeurs en poste se sentent dépourvus d'influence sur ces dossiers.
Je me félicite que l'État ait décidé de porter le budget de l'aide publique au développement à 0,55 % du RNB, mais ces fonds vont à une agence qui n'en fait qu'à sa tête. L'aide publique au développement étant un outil d'influence diplomatique, l'État devrait être en mesure de la piloter au plus près. Ce que vous avez fait avec l'Institut français au Brésil devrait servir d'exemple !
Je ne crois plus à la possibilité de reprendre la main dans la configuration actuelle. Faut-il envisager une refonte ?
M. Marc Laménie. - Je remercie MM. Miraillet et Andréani. L'enquête porte sur une mission de l'État que nos concitoyens méconnaissent, alors que la place de la France dans le monde est un enjeu fondamental. À l'heure où les cartes du jeu international sont rebattues par la crise sanitaire, beaucoup de questions se posent. Nos collègues qui représentent les Français de l'étranger nous alertent souvent sur les inquiétudes de ceux-ci en matière d'éducation, de culture, de formation et maintenant de santé. Quelles sont vos recommandations sur les moyens d'améliorer l'efficacité de l'aide publique au développement ?
M. Jérôme Bascher. - Une cotutelle, c'est un peu comme papa et maman : les grands enfants que sont les directeurs généraux ou présidents d'opérateurs ont très bien appris à créer du désordre en disant à maman « Papa m'a dit », et vice-versa. Je connais bien les opérateurs à l'étranger, y ayant travaillé dans ma jeunesse. Arrêtons de nous mentir : en général, le directeur de l'organisme en question a un contact direct avec le directeur général de la mondialisation et le ministre, ou au moins son directeur de cabinet. Le conseil d'administration gère les affaires courantes mais pas la véritable politique. L'AFD est dans cette situation : nous avons une fausse tutelle et une administration qui n'administre pas. Il faut s'inspirer de votre action au Brésil, monsieur Miraillet, et faire en sorte que les directeurs des organismes rendent compte au directeur d'administration centrale, et pas directement au ministre.
M. Thierry Carcenac. - C'est un rapport très intéressant, en particulier ce qui concerne la diplomatie économique incarnée par Business France et Atout France. Action publique 2022 a fixé un objectif de baisse de 10 % de la masse salariale, or je constate que c'est davantage pour ces deux entités. Vous avez noté, dans votre enquête, que Business France avait supprimé beaucoup de postes, avec des transferts vers le privé et des concessions de service public. Mais il faut aussi développer le tourisme, dans le contexte actuel, et travailler sur les exportations. Est-il possible de faire un benchmarking avec d'autres États européens ?
Mme Sylvie Vermeillet. - Je vous remercie pour ces exposés très édifiants. Y a-t-il trop d'opérateurs ? Certains, comme l'Institut français, nécessitent une révision des objectifs, d'autres comme l'AFD deviennent des États dans l'État. Monsieur Andréani, vous avez évoqué une galaxie d'organismes.
Monsieur Miraillet, je vous remercie pour votre sincérité. En matière de ressources humaines, vous avez déploré le manque de qualité des contrats ; quelle est l'étendue des dégâts, si l'on nous compare avec nos voisins européens ?
M. Jean-Claude Requier. - Je vous fais part de la question que souhaitait poser Yvon Collin. Votre enquête souligne que l'autonomie de l'AFD résulte également du cadre institutionnel dans lequel elle inscrit son action. Les nombreuses instances de décision dévitalisent le conseil d'administration : un dialogue de haut niveau a été mis en place sous la forme d'une réunion trimestrielle entre le directeur général de l'AFD, la directrice générale du Trésor et le secrétaire général du MEAE. Un comité de pilotage a également été instauré au niveau du ministre des affaires étrangères. De plus, l'AFD n'ayant pas de ministre référent, elle peut entretenir des relations avec l'ensemble des services de l'administration centrale. Or si l'aide publique au développement est par nature interministérielle, un équilibre doit être trouvé entre une large autonomie et un attachement trop restrictif à un ministère. Selon vous, la triple tutelle de l'AFD, partagée entre les ministères des affaires étrangères, de l'outre-mer et de l'économie et des finances, est-elle à l'origine de cette particularité institutionnelle ?
M. Gilles Andréani. - Le plan de 2015 pour revitaliser la tutelle des opérateurs du Quai d'Orsay prévoit, en application de la circulaire du Premier ministre, un rétablissement de la hiérarchie des documents d'orientation - lettres de mission, lettres d'objectifs, etc. - dont certains font défaut, notamment en ce qui concerne l'AFD. C'est à cela que nous faisions référence, plutôt qu'à la tenue de réunions régulières.
Concernant l'Institut français, la Cour des comptes n'a pas pris position sur l'expérimentation en cours, rappelant simplement que certaines dispositions qui permettraient de mieux articuler l'Institut français et son réseau, notamment le mot à dire du directeur sur les nominations, ne sont pas appliquées. Si elles sont utiles, il conviendrait pourtant de le faire ; mais la Cour des comptes ne remet pas en cause l'expérimentation.
Plusieurs questions très pertinentes ont porté sur les dilemmes de la tutelle. Les 27 indicateurs du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD relèvent-ils d'un excès de minutie ? C'est possible, mais l'AFD représente 10 milliards d'euros d'engagements par an, contre 2,5 milliards au début des années 2000. Ses effectifs ont augmenté de 25 % sur les cinq dernières années. Cela mérite à tout le moins un compte rendu.
Je ne suis donc pas choqué par ces 27 indicateurs ; en revanche, je m'étonne de ce qu'ils portent tous sur les moyens et aucun sur les résultats. Il convient pourtant d'évaluer le retour des investissements ou des prêts ; c'est ce que nous venons de faire auprès du Fonds d'investissement et de soutien aux entreprises en Afrique (Fisea), géré par l'AFD et Proparco.
Le risque d'une tutelle trop minutieuse et insuffisamment stratégique est donc réel. Le conseil d'administration de l'AFD se réunit chaque mois pour approuver une liste d'opérations. En cas de réticence d'une tutelle, le dossier est de nouveau présenté à la réunion suivante... Or le conseil d'administration devrait surtout s'intéresser aux grands arbitrages stratégiques, comme nous le soulignons dans le rapport de contrôle de l'AFD.
Monsieur Karoutchi, nous avons identifié la situation délicate de France Médias Monde.
Madame Lavarde, le manque d'attractivité des administrations centrales par comparaison avec les grands opérateurs est une réalité, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères comme à celui de la culture, où, dans l'administration centrale, on rêve de rejoindre les grands établissements et les musées.
L'efficacité, monsieur Laménie, est tout l'enjeu du pilotage stratégique, qui consiste à fixer des objectifs intelligemment choisis pouvant donner lieu à une évaluation vérifiable. Ce n'est pas toujours facile.
Monsieur Bascher, il y a des cotutelles qui fonctionnent, comme celle des ministères de l'économie et des finances et des affaires étrangères sur Business France. Ces deux ministères parviennent à s'entendre sur des sujets conflictuels.
Je réserve mon jugement sur l'objectif de réduction de 10 % du coût des réseaux, qui est une décision politique. Pour Atout France et Business France, des demandes supplémentaires s'y sont ajoutées, puisqu'il a été projeté de resserrer le réseau de ces deux opérateurs ; nous n'avons pu examiner ce point en détail.
Madame Vermeillet, je ne crois pas qu'il y ait trop d'opérateurs. Le réflexe de l'État consiste trop souvent à fusionner. La DGM en est d'ailleurs un exemple... Est-ce toujours une bonne idée ? Ainsi, l'absorption d'Expertise France sous forme de société anonyme par l'AFD est envisagée. En Allemagne coexistent une agence d'expertise et une banque de développement, ce qui se conçoit : ce sont deux métiers différents. Il y a peut-être un ou deux opérateurs sur la pérennisation desquels on peut s'interroger, mais le nombre n'est pas en soi un signe de mauvaise gestion.
La multiplication des instances de pilotage politique et stratégique à l'AFD, relevée par M. Collin, reflète-t-elle une difficulté à exercer ses missions ? La multiplication des instances semble témoigner d'un problème qui cherche sa solution, si je puis dire, mais je ne crois pas que la triple tutelle en soit responsable.
M. Patrice Joly. - Les réorganisations et fusions ne sont pas toujours une garantie d'efficacité : je suis heureux de vous l'entendre dire, monsieur Andréani, et il serait bon d'en tenir compte dans d'autres domaines !
Les problématiques se mondialisent de plus en plus, nous venons de payer pour l'apprendre. Les cartes sont rebattues, et chacun doit, dans ce nouveau contexte, avoir les moyens de diffuser sa conception du monde. L'efficacité de notre diplomatie est un objectif important.
Vous avez mis en évidence dans votre enquête l'hétérogénéité des opérateurs, la difficulté à les coordonner, les enjeux de cohérence de l'action extérieure, de lisibilité des objectifs de la diplomatie française, la question de l'efficacité de notre action d'influence. Tout bouge, et les objectifs assignés aux opérateurs doivent nous permettre d'ajuster leur intervention.
Il y a des freins, des inerties dans les stratégies des organisations. On peut avoir des doutes sur la capacité des opérateurs à s'aligner sur les objectifs de la diplomatie française. La capacité de notre diplomatie à peser à l'avenir n'est pas assurée, et de nombreuses questions de rationalisation et d'articulation se posent. Mais il ne faut pas y renoncer.
M. Michel Miraillet. - Je reprends à mon compte la quasi-totalité des remarques de M. Andréani.
Certes, l'AFD est un enfant quelque peu agité, difficile à contrôler, voire hyperactif, mais le père et la mère ne sont pas au même niveau ! En effet, le MEAE ne peut agir que sur ce dont il a la responsabilité : la conduite de projets, qui relève du programme 209 et représente moins de 10 % du bilan de l'établissement bancaire qu'est l'AFD. Le reste, c'est-à-dire l'activité de prêt, relève du ministère de l'économie et des finances, à travers la direction générale du Trésor.
Au cours d'un entretien de deux heures avec Rémy Rioux hier, je lui ai demandé si l'AFD se considérait comme un opérateur : je n'ai pas eu de réponse... L'AFD, par la voix de son directeur général, se considère comme une plateforme à vocation internationale. Sa volonté de présence renforcée, accompagnée d'un développement de ses capacités financières, est à mettre à son crédit.
Mais il faut aussi raison garder : le bilan de l'AFD représente peut-être un vingtième, voire un cinquantième de celui de la Chinese Development Bank... Pour le prochain Forum pour la paix qui se tiendra les 12 et 13 novembre prochains, l'AFD a pris l'initiative intéressante d'inviter les 400 agences et banques de développement mondiales à réfléchir sur la crise qui touche notamment l'Afrique au plan économique, avant de la toucher sur le plan médical. Cependant, quel est le but de l'exercice ? Veut-on une déclaration sur les objectifs du développement durable ? Dans ce cas, quel texte sera négocié ? Comment tirer la Banque chinoise de développement, qui finance des centrales à charbon, vers l'environnement ?
Le directeur général de l'AFD développe une véritable vision du développement dans son dernier ouvrage, à l'opposé de celle de la tutelle - un mot que l'on n'aime pas prononcer dans les couloirs de l'agence... On peut comprendre que le développement relève d'une politique en soi pour l'AFD ; c'est une vision généreuse qui correspond à l'image de notre rayonnement international ; mais je viens des milieux politico-militaires et je vois l'aide au développement comme un instrument d'influence au service de notre diplomatie. Cette vision me semble confirmée par la diplomatie du masque à laquelle nous avons assisté au cours des derniers mois. Quelles conceptions des relations avec la Chine en découlent ? Faut-il lui accorder des prêts au titre du développement ? On voit que la tutelle relève de la pesée d'intérêts au trébuchet.
Les conseils d'administration sont studieux, on y traite beaucoup de dossiers, souvent transmis au dernier moment. C'est la stratégie de ces organisations que de nous pousser dans nos retranchements. L'AFD a bâti, sous l'impulsion de son directeur général, une équipe de communication d'une vingtaine de personnes, avec la volonté de se projeter vers l'extérieur. En a-t-on réellement besoin ?
Certains projets de l'AFD parviennent, en même temps qu'à la tutelle, sur le bureau du directeur du programme 209, de celui du programme 110 à la direction générale du Trésor, au Parlement et sur certains bureaux de la présidence de la République... C'est de la très bonne politique, et je ferais sans doute la même chose à la place du directeur général de l'AFD ! Il faut cependant rappeler que l'agence dépend des crédits alloués par les ministères des affaires étrangères et des finances.
L'enjeu consiste donc à trouver le moyen de réguler cette activité. Voilà trois mois, le MEAE m'a demandé de concevoir une initiative sur l'Afrique. L'AFD a réagi très rapidement et formulé une proposition ambitieuse. Cependant, la mise en oeuvre a nécessité un exercice de négociation et de discussion afin de réorienter les crédits déjà engagés - ce que l'AFD ne sait pas bien faire.
Par conséquent, ne croyez pas que dans l'examen des projets, l'administration fasse fonction de guichet à hygiaphone ou de chambre d'enregistrement ! Le portage est nécessairement source de tensions face à une organisation qui a considérablement grossi et conserve un réel dynamisme, notamment grâce à sa filiale Proparco. Cependant, la montée des crédits publics implique un examen ; on ne gère pas le don aux ONG comme la distribution de macarons dans la rue... Cela exige une attention soutenue de nos équipes.
Le directeur général de l'AFD me réclame en permanence un assouplissement des seuils d'autorisation d'engagement. J'ai des difficultés à percevoir le lien entre l'aide à une association de basket-ball et le développement... L'institution se prend à son jeu.
Je partage donc votre jugement : Jean-Yves Le Drian vous l'a dit, il est extrêmement vigilant sur cette question. Ce n'est pas un exercice facile. Pour tout projet d'aide à l'Afrique, on se tourne vers l'AFD et le programme 209, mais ce programme est sous tension extrême !
Pour autant, il n'y a pas de laisser-aller dans le contrôle. J'ai dit à Rémy Rioux que les projets se concentraient trop en fin d'année, ce qui donne des conseils d'administration de huit ou neuf heures. On peut regretter certaines dérives, mais la direction générale du Trésor et la DGM sont très attentives. L'exercice du contrôle est très politique : tous les deux ou trois mois je réunis le Trésor et l'AFD au Quai d'Orsay, pour évoquer les dossiers sur un plan très général, celui des grandes orientations. Reste à déterminer qui fait quoi. Il n'est pas normal que la France soit représentée par la seule direction générale du Trésor à la Banque mondiale, alors que le MEAE est bien le chef de file de l'aide au développement.
Sur toutes ces questions, nous recevons des réponses parfois avec retard, mais nous ne renonçons pas. Faites confiance au Quai d'Orsay pour veiller à l'emploi du moindre sou dépensé. Nous sommes en train d'achever la rédaction du contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD. D'aucuns ont jugé qu'avec la crise sanitaire, il n'était plus nécessaire. Nous avons remis les points sur les « i » : il l'est plus que jamais. Le texte sera prêt avant l'été.
M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie pour cet éclairage.
La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie - Projet de loi relatif à la dette sociale et à l'autonomie - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis
La commission demande à se saisir pour avis du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à la dette sociale et à l'autonomie (textes A.N., nos 3018 et 3019) et désigne M. Alain Joyandet en qualité de rapporteur pour avis.
Nomination d'un rapporteur
M. Jean-François Rapin est désigné rapporteur sur la proposition de résolution européenne n° 497 relative à la proposition révisée de cadre financier pluriannuel 2021-2027 et à la proposition de mise en place d'un instrument de relance pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19, présentée par MM. Jean Bizet et Simon Sutour au nom de la commission des affaires européennes.
La réunion est close à 12 h 25.
La réunion est ouverte à 16 h 40.
Avis du Haut Conseil relatif au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 - Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques
M. Vincent Éblé, président. - Nous retrouvons aujourd'hui avec plaisir Pierre Moscovici, nommé la semaine dernière Premier président de la Cour des comptes et, à ce titre, nouveau président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).
En cette qualité, il vient nous présenter l'avis du Haut Conseil relatif au troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020.
Permettez-moi d'abord en votre nom à tous de le féliciter pour sa nomination, qui s'inscrit dans un contexte inédit puisque la France traverse ce que d'aucuns considèrent comme sa plus grave crise économique de l'après-guerre, qui s'accompagne naturellement d'une forte dégradation de nos comptes publics.
L'avis du Haut Conseil est donc particulièrement important pour éclairer la représentation nationale sur le scénario macroéconomique et budgétaire retenu par le Gouvernement.
Je vous laisse donc la parole pour une présentation de l'avis du Haut Conseil, après quoi, comme le veut la tradition parlementaire que vous connaissez bien, mes collègues et moi-même vous poserons des questions.
M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de m'inviter à présenter les conclusions de l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020, que nous avons rendu ce matin.
Je me suis présenté à de nombreuses reprises devant votre commission dans mes fonctions précédentes. Je suis très heureux de vous retrouver à nouveau ; vous pouvez compter sur ma totale disposition. Le lien avec le Parlement sera essentiel à mes yeux, car nous sommes, la Cour des comptes comme le Haut Conseil, à équidistance entre l'exécutif et le législatif.
Cet avis est mon premier acte en tant que premier président de la Cour des comptes. Quelques heures après que le Président de la République m'eut confié la mission de diriger la Cour des comptes, le Haut Conseil était saisi pour avis sur ce troisième collectif budgétaire.
J'ai un attachement particulier pour le HCFP, que j'ai porté sur les fonts baptismaux en 2012 en tant que ministre de l'économie et des finances. Commissaire européen aux affaires économiques et financières à partir de 2014, j'ai voulu maintenir un dialogue étroit avec les institutions budgétaires des États membres, à commencer, naturellement, par le Haut Conseil. À Bruxelles, j'ai toujours fait en sorte que ses avis soient pris en compte par la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN). À Paris, j'ai été convié par de nombreuses institutions, dont votre commission et le HCFP, pour alimenter un dialogue constructif sur les règles de gouvernance des finances publiques et leur mise en oeuvre.
C'est nourri de ces expériences que je présiderai cette institution, qui se tient au coeur de la gouvernance des finances publiques, tout en étant très orientée vers l'Europe. Comme vous le savez, le Haut Conseil est chargé de veiller à la sincérité des prévisions macroéconomiques et de finances publiques, ainsi qu'à la cohérence de la trajectoire de ces finances avec les engagements européens. Finances publiques, France, Europe : autant d'enjeux qui me sont chers. En 1997, alors ministre des affaires européennes, j'ai accompagné les premières années du pacte de stabilité et de croissance. C'est un fil directeur de ma vie publique - je n'ose dire de ma vie politique puisque celle-ci s'est achevée il y a une semaine, le Premier président de la Cour des comptes ayant un devoir d'indépendance et d'impartialité. Vous pouvez compter sur moi pour y veiller scrupuleusement.
J'aurai à coeur de répondre à toutes vos invitations, en qualité de Premier président de la Cour des comptes comme de président du Haut Conseil. Voici le message que je souhaite vous transmettre : les liens entre nos institutions doivent se resserrer. Je le dis en tant qu'ancien parlementaire, mais aussi par conviction : le Haut Conseil doit éclairer le législateur, parce qu'un examen indépendant est indispensable à la qualité et à la sincérité des prévisions gouvernementales sur lesquelles sont établis les textes financiers qui vous sont soumis, que vous débattez et que vous votez.
Dans les prochains mois, je m'attacherai à étendre la portée du travail du Haut Conseil et ses moyens pour tirer tout le profit de son potentiel. Au niveau européen, une institution de ce type existe dans tous les États membres, dans la plupart des cas avec des moyens et des compétences plus importants. Le Haut Conseil emploie deux équivalents temps plein (ETP), quatre en période de pointe, qui travaillent en un temps record : nous avons été saisis de cet avis jeudi dernier. Le Gouvernement et le Parlement ont besoin de ce tiers de confiance, indépendant et disposant d'une vision plus large. Je compte sur vous pour m'aider à élargir la focale.
J'aborde maintenant le contexte de la saisine. Le Haut Conseil est saisi d'un avis sur un PLFR pour 2020 pour la troisième fois en moins de trois mois. C'est sans précédent depuis l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), et bien sûr dans la jeune histoire de cette institution. N'y voyez nulle critique : c'est le reflet de la crise économique et sanitaire. L'incertitude qui pèse sur le contexte économique amène effectivement de fréquentes révisions des textes financiers pour tenir compte des évolutions macroéconomiques ainsi que des mesures décidées par les pouvoirs publics face à cette crise dont personne, il y a trois mois, ne pouvait prédire l'ampleur. Chaque PLFR a donc apporté des ajustements très significatifs aux prévisions.
Ainsi, dans le troisième PLFR, la prévision de baisse du PIB est augmentée de trois points, celle de l'augmentation du déficit de plus de deux points et celle de l'augmentation de la dette de plus de cinq points. Entre la loi de finances initiale et ce PLFR, la croissance prévue pour 2020 est passée de + 1,3 % à - 11 %, le déficit public s'est dégradé de 9,2 points, la dette de 22,2 points. C'est considérable et à la hauteur du choc que nous traversons.
Quelques éléments de cadrage général sur l'environnement économique. Ce PLFR intervient dans le contexte de la crise économique la plus grave que le monde ait connue depuis la seconde guerre mondiale. L'épidémie a touché l'ensemble de la planète, conduisant à des mesures de confinement dans presque tous les États. D'où une récession inédite dont l'impact se fait sentir dès le premier trimestre : la Chine a vu son PIB baisser de 9,8 %, les États-Unis de 1,3 % et l'Union européenne de 3,2 % par rapport au quatrième trimestre 2019.
Dans la plupart des pays, la chute est encore plus forte au deuxième trimestre, les économies ayant été mises volontairement à l'arrêt. Un rebond est attendu au second semestre, mais malgré une réaction massive et rapide, la baisse du PIB sera marquée sur toute l'année 2020. Ainsi, la Banque centrale européenne, dans sa dernière estimation, prévoit une baisse de PIB de 8,7 % sur la zone euro. La France, naturellement, n'y échappe pas, avec une baisse de 5,3 % au premier trimestre et, d'après l'Insee, une baisse de l'ordre de 20 % au deuxième. Depuis un mois, les efforts de déconfinement et le redémarrage partiel ont entraîné un rebond qui se poursuivra au second semestre. Le Haut Conseil et tous les prévisionnistes que nous avons entendus estiment toutefois que cela ne permettra pas un retour au niveau de la fin 2019. La Banque de France estime même que ce retour n'interviendra pas avant mi-2022.
Contrairement au scénario retenu dans le deuxième PLFR, le troisième ne repose pas sur l'hypothèse d'un retour rapide à la normale. Nous nous rapprochons de la vérité des prix : ce PLFR prévoit un niveau d'activité qui restera très inférieur au second semestre à son niveau de fin 2019. Dans les deux hypothèses retenues d'une fin de l'État d'urgence sanitaire au 10 juillet et d'une levée progressive des restrictions sur les déplacements internationaux, le Gouvernement prévoit ainsi une baisse du PIB de 11 % en 2020.
Le Haut Conseil estime que d'importants aléas pèsent sur cette prévision. Les aléas négatifs sont le risque de résurgence de l'épidémie, qui n'est pas à écarter, et une dégradation de la situation financière des entreprises entraînant une augmentation des faillites et un repli de l'investissement encore plus marqué. Il y a deux aléas positifs : le dispositif d'activité partielle et les exonérations sectorielles de cotisations, qui pourraient entraîner un rebond de l'activité, et l'importance de l'épargne contrainte des ménages, estimée à 100 milliards d'euros, qui, utilisée en partie, pourrait relancer la consommation et contenir la chute du PIB.
Même si l'aléa pèse dans les deux sens, la prévision d'une baisse de PIB de 11 % semble prudente. Il n'est pas impossible que la récession soit moins importante qu'attendu. Ces analyses sont globalement congruentes avec les autres prévisions, dont celles de l'OCDE qui sont plus pessimistes, mais dans un scénario de très forte dégradation de la situation sanitaire.
Le Haut Conseil a examiné les scénarios d'emploi et d'inflation du Gouvernement. Sous l'effet du recul de la demande globale et de la baisse du prix des matières premières, l'inflation est estimée à 0,4 %, ce qui, aux yeux du Haut Conseil, semble encore légèrement surévalué - en revanche, cette prévision est compatible avec une reprise d'activité plus forte que prévu.
Le recul de l'emploi sera très important : 1,2 million d'emplois en moins à la fin 2019 selon le scénario du Gouvernement, avec des pertes d'emploi non limitées par l'activité partielle. Par conséquent, le Haut Conseil estime que les destructions d'emplois pourraient être légèrement inférieures.
Au total, le scénario retenu par le Gouvernement nous semble donc crédible et raisonnable.
J'en viens aux prévisions du Gouvernement relatives aux finances publiques. La trajectoire est révisée pour prendre en compte la dégradation des hypothèses macroéconomiques et les nouvelles mesures de soutien. Le montant prévisionnel de certaines de ces mesures, en particulier l'activité partielle et le fonds de soutien pour les entreprises, dont le Haut Conseil avait pointé un risque de dépassement, se confirme. Ce PLFR est donc plus réaliste.
Le déficit prévisionnel est estimé à 11,4 points de PIB. C'est une dégradation de 9,2 points par rapport à la loi de finances initiale et de 2,3 points par rapport au deuxième PLFR.
Les prévisions de recettes ont été abaissées, dans une hypothèse de recul des prélèvements obligatoires équivalent à celui du PIB, soit une élasticité unitaire. C'est une prévision atteignable mais il y a des aléas négatifs sur l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, dont les prévisions n'ont pas été révisées entre le deuxième et le troisième PLFR.
Le montant prévisionnel de dépenses exceptionnelles pesant sur le déficit public passe de 42 à 57 milliards d'euros. C'est une composante du plan d'ensemble de 133,5 milliards d'euros présenté par le Gouvernement, qui inclut aussi 76,5 milliards d'euros de mesures sans impact immédiat sur les finances publiques. Le soutien à l'économie prend également la forme de garanties de prêts aux entreprises d'un montant de 327 milliards d'euros. Là aussi, le Haut Conseil estime qu'il existe des aléas à la baisse et à la hausse.
Au total, des aléas à la hausse et à la baisse portent sur les recettes et les dépenses des administrations publiques. D'un côté, des évolutions macroéconomiques plus favorables pourraient permettre de rehausser les recettes publiques et limiter à due concurrence le creusement du déficit public. De l'autre, les mesures de soutien de l'activité annoncées par le Gouvernement, notamment les plans sectoriels de relance, n'ont pas toutes été traduites dans ce PLFR - c'est le cas d'une partie des annonces faites sur l'aéronautique - et certaines mesures que le Gouvernement considère comme n'ayant pas d'effet direct sur le solde pourraient finalement avoir un impact sur le déficit dès cette année.
J'en viens maintenant au solde structurel et à sa cohérence avec la trajectoire pluriannuelle prévue. Pour mémoire, le solde structurel est le solde public corrigé des fluctuations conjoncturelles et des mesures ponctuelles et temporaires. Il est estimé par le troisième PLFR à 2,2 points de PIB en 2019 et 2020, contre 2,0 points dans le précédent PLFR sur ces deux années. Le Gouvernement tient compte des modifications apportées par l'Insee à l'estimation du PIB sur les années 2017 à 2019 : le déficit structurel est ainsi révisé en hausse de 0,2 point en 2019, à 2,2 points de PIB.
En cumul sur les années 2018 et 2019, le déficit structurel est in fine supérieur d'un peu moins de 0,4 point à l'objectif qui avait été fixé en loi de programmation : cet écart reste inférieur au seuil de déclenchement du mécanisme de correction du Pacte de stabilité et de croissance, mais supérieur à celui estimé dans le projet de loi de règlement pour 2019 sur lequel s'est prononcé le Haut Conseil à la mi-avril et actuellement examiné par le Parlement. Notre présent avis sur le PLFR actualise donc notre avis sur le projet de loi de règlement.
Pour 2020, le solde structurel de 2,2 points de PIB estimé par le Gouvernement s'écarterait désormais de 0,6 point de PIB de celui inscrit dans la loi de programmation de janvier 2018. Un tel écart, s'il se confirmait lors de l'examen du projet de loi de règlement de 2020 par le Haut Conseil au printemps 2021, conduirait alors à déclencher le mécanisme de correction.
À l'automne dernier, avant même que la récession ne frappe durement la France, la Commission européenne avait conclu que le projet de loi de finances pour 2020 risquait d'être non-conforme au Pacte de stabilité et de croissance. En effet, le projet de loi de finances initiale était construit sur un objectif d'ajustement structurel quasi nul, alors que l'objectif requis par les règles européennes s'établissait à plus de 0,5 point de PIB, soit environ 15 milliards d'euros. Je dois néanmoins nuancer ma propre appréciation : le Pacte est désormais de facto suspendu et sa révision en profondeur est nécessaire. Dans le contexte extraordinaire que nous connaissons, les règles ne s'appliquent plus comme elles s'appliquaient ordinairement. Notre trajectoire budgétaire s'écartait donc déjà de nos engagements européens, avant la crise.
Le Haut Conseil considère que le déficit structurel pourrait être plus élevé que prévu.
D'une part, certaines des dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire pourraient être prolongées au-delà de 2020 et donc ne plus être considérées comme des mesures ponctuelles et temporaires.
D'autre part, l'évaluation du PIB potentiel pourrait être revue à la baisse en raison de la crise sanitaire : la hausse du chômage pourrait entraîner des pertes considérables de capital humain ; la hausse des faillites d'entreprises et la baisse des investissements devraient affecter les capacités de production ; enfin, la productivité pourrait ressortir affaiblie de la crise sanitaire en raison de la mise en oeuvre des mesures de protection sanitaire.
Le déficit structurel pourrait donc s'éloigner encore un peu plus que prévu dans ce PLFR de la trajectoire programmée. Ce sont des éléments de réalisme que nous devons garder en tête.
Les conséquences de la crise sur nos finances publiques sont tout à fait exceptionnelles. L'augmentation exceptionnellement forte des dépenses publiques prévue par le Gouvernement - + 6,3 % en 2020 par rapport à 2019 -, jointe à la baisse du PIB, conduirait les dépenses publiques à 63,6 % du PIB, un niveau jamais atteint au cours des soixante-dix dernières années. Ce taux traduit une solidarité et une socialisation extrêmement fortes de l'économie.
Ce troisième PLFR révise la prévision de dette publique rapportée au PIB de plus de 5 points par rapport au précédent PLFR et de 22 points par rapport à la loi de finances initiale - on passe de 98 % à plus de 120 %. Depuis la création de l'euro en 1999, un tel niveau de dette n'avait été atteint que par très peu de pays. Aujourd'hui, la crise entraîne, partout, une poussée de la dette et l'on s'éloigne, partout, du critère des 60 % fixé dans le Pacte de stabilité et de croissance.
Notre jugement doit être très équilibré. Certes, les conditions de financement de la dette française sont favorables, la signature de l'État français est de très bonne qualité et l'action résolue de la BCE y contribue. Mais cette hausse de la dette fait suite à une augmentation quasi ininterrompue depuis dix ans et toute dette doit un jour être remboursée : elle ne peut s'évaporer ni être totalement mutualisée ou monétisée - ce n'est pas la mission de la BCE. Nous devons donc faire preuve de vigilance et d'intelligence collective, loin de tout catastrophisme et de tout irénisme.
Je me tiens prêt à répondre à vos questions, dans le cadre de mes fonctions de président du Haut Conseil des finances publiques. À l'Assemblée nationale, ce matin, vos collègues députés attendaient parfois de moi des jugements de valeur et des appréciations personnelles ; cela ne fait pas partie de ma mission, mais j'aurai néanmoins l'audace d'essayer de vous faire part de quelques positions personnelles.
M. Vincent Éblé, président. - La crise sanitaire a conduit à l'activation de la clause pour récession économique sévère, prévue par le Pacte de stabilité et de croissance. Le Haut Conseil considère en outre que cette crise relève des circonstances exceptionnelles au sens de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Cela autorise le Gouvernement à s'écarter de ses obligations budgétaires en 2020. Mais qu'en est-il pour 2021 et les exercices suivants ? Lors de la précédente crise, les pays de la zone euro, en cherchant à redresser leurs comptes publics trop rapidement, ont fragilisé la reprise...
Des réflexions avaient été lancées avant la crise sanitaire afin de faire évoluer les règles budgétaires. Ces réflexions doivent-elles être reprises, voire accélérées ? Qu'en est-il au niveau national ?
Le Haut Conseil n'est pas le gardien des engagements européens de la France, mais celui des engagements gouvernementaux au regard de la loi de programmation budgétaire. Or celle-ci n'a pas été révisée depuis le début du quinquennat, ce qui rend l'exercice de plus en plus artificiel. Appelez-vous, comme moi, à sa révision rapide ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je m'associe aux propos du président Éblé pour vous souhaiter la bienvenue dans vos nouvelles fonctions. Le sous-titre du Soulier de satin de Paul Claudel est : « le pire n'est pas toujours sûr », ce qui ressemble un peu à ce que vous nous dites. Mais la difficulté de l'exercice est flagrante.
Le Gouvernement anticipe un recul du PIB de 11 % en 2020 - le pire recul depuis la guerre -, mais ne nous fournit pas le profil infra-annuel de sa prévision, ce qui rend très difficile d'en apprécier la crédibilité. Cela semble néanmoins supposer un retour de l'activité instantanée au niveau d'avant-crise avant la fin de l'année. Avez-vous des éléments à nous apporter sur cette question ?
On estime à 100 milliards d'euros le montant de l'épargne de précaution. Cela peut se comprendre pour des actifs qui risquent de perdre leur emploi, mais cela se justifie moins pour des retraités ou des fonctionnaires. Comment inciter cette épargne à aller vers la consommation et l'investissement ? Quel pourcentage de cette épargne pourrait être utilisé ? C'est sans doute l'une des clés de la reprise.
Je suis un peu déçu à la lecture de ce projet de loi de finances rectificative, qui comporte essentiellement la prorogation de dispositifs existants. Le Sénat a soutenu et amélioré ces dispositifs - chômage partiel, garantie des prêts par l'État - tant dans le premier que dans le deuxième PLFR. Mais ce troisième PLFR comporte assez peu de mesures de relance, hormis quelques mesures sectorielles pour l'automobile, le tourisme ou encore l'aéronautique. Certaines mesures présentées ne sont pas chiffrées. Ne faudrait-il pas arrêter la « perfusion » de l'économie pour passer à des mesures de relance de l'investissement des entreprises et de la consommation des ménages ? Quelles sont les impasses de ce PLFR ?
M. Pierre Moscovici. - Je reprends volontiers à mon compte le sous-titre de Paul Claudel, « le pire n'est pas toujours sûr », et suis même prêt à faire mienne cette devise.
Pour 2021, aucune prévision ne figure dans le PLFR.
Par rapport à la crise de la zone euro, soyons conscients que nous ne sommes pas dans le même contexte, le niveau des taux d'intérêt n'était pas le même, les réactions de marché étaient différentes et la BCE n'avait pas déployé le même arsenal. Nous pouvons donc nous permettre une réaction différente. Et nous avons tiré les leçons de la crise de 2008 : nous n'avons pas perdu de temps et la réponse européenne au sens large - celle de l'Union européenne et celle des États membres - a été rapide et très forte.
Sur la question des règles budgétaires européennes, permettez-moi de m'exprimer en tant qu'ancien commissaire européen. Je vous l'avais dit lors de ma dernière audition devant vous dans mes anciennes fonctions : nous atteignons les limites du Pacte de stabilité et de croissance, mais il en faut un ! Il est indispensable d'avoir des règles de finances publiques. La Cour des comptes doit veiller à la bonne gestion des deniers publics. Quand on dépense beaucoup d'argent - cela peut être justifié par des circonstances exceptionnelles, voire historiques -, il faut que cela soit une dépense publique de qualité. La révision du Pacte de stabilité et de croissance va s'imposer, car il est trop rigide, trop automatique, peu lisible, extrêmement complexe et ses effets sont souvent procycliques. Il faudra donc collectivement réfléchir à de nouvelles règles plus lisibles, plus intelligentes et plus favorables à la croissance. Mais nous avons absolument besoin de règles de finances publiques.
Il me semble difficile en revanche de construire une nouvelle loi de programmation tant que la visibilité est aussi faible.
Le Gouvernement n'a manifestement pas l'intention de déposer de quatrième projet de loi de finances rectificative. Toutes les prochaines mesures - mesures sectorielles ou plan de relance - devront donc faire partie du projet de loi de finances pour 2021.
Sur le profil de l'activité en 2020, le Gouvernement ne prévoit pas un retour à la normale si rapide. La Banque de France évoque un retour à la normale du PIB trimestriel à la mi-2022.
Les administrations comme les économistes constatent qu'une surépargne de l'ordre de 100 milliards d'euros s'est constituée très rapidement. Tout ce qui ira dans le sens de son dégonflement, total ou partiel, sera bénéfique à la consommation et à la croissance. Nous avons là un gisement massif de croissance - ou de moindre récession. Comment transformer cette épargne en consommation et en investissement ? C'est tout l'enjeu des mois qui viennent et cela a été bien identifié.
M. Jean Bizet. - Permettez-moi d'abord de vous féliciter pour votre nomination au poste de Premier président de la Cour des comptes. Dans un article de ce jour, Le Monde explique que l'euro a décroché et n'a pas réussi à concurrencer le dollar comme monnaie internationale : la part de l'euro - que ce soit pour les réserves financières, le libellé des contrats, les prêts internationaux... - s'effrite depuis une décennie. Cette part avait atteint 24 % avant la crise financière de 2008. Elle est désormais de 19 %, contre 60 % pour le dollar. Comment redonner à l'euro cette dimension géopolitique qui lui permettrait de faire obstacle à l'extraterritorialité des lois américaines ? Vous avez aussi affirmé votre volonté de rapprocher l'institution de la rue Cambon des institutions européennes. Quelle sera votre politique en la matière ?
M. Éric Bocquet. - Comment expliquez-vous la différence de croissance de 0,5 % entre la zone euro et l'Union européenne ? Le ralentissement est de - 3,2 % dans l'Union européenne, mais de - 3,6 % dans la zone euro.
En avril 2019, vous aviez déclaré que répondre à la crise des Gilets jaunes par la dette serait un mauvais calcul. Le Gouvernement a fait le choix de la dette, refusant de taxer les gros patrimoines. Or vous venez de nous dire qu'il ne fallait pas sombrer dans le catastrophisme à propos de la dette française et que la France a une bonne signature. Je m'en réjouis, mais comment comprendre ce décalage entre vos propos d'il y a un an et ceux d'aujourd'hui ?
Enfin l'épargne atteint des niveaux exceptionnellement élevés. Pourrait-on envisager un emprunt d'État populaire qui permettrait de rémunérer les souscripteurs tout en desserrant l'étreinte des marchés financiers ?
M. Marc Laménie. - Toutes mes félicitations pour votre nomination. Quelles sont les perspectives d'évolution à long terme des finances publiques, alors que les dépenses de l'État et de la sécurité sociale augmentent fortement tandis que les recettes baissent ? Vous n'avez pas évoqué la situation des collectivités territoriales, que le Sénat représente. Elles sont pourtant des investisseurs importants, des donneurs d'ordre, et contribuent à soutenir l'emploi ou la relance économique. Or les élus sont inquiets. Quelle est votre analyse ?
M. Philippe Dallier. - Vous regrettez de disposer de peu de moyens pour remplir votre mission, mais le Parlement est un petit peu dans la même situation ! Il est regrettable que nous n'ayons pas la capacité de mener nos propres analyses et simulations.
Je veux revenir sur votre analyse. Est-elle trop optimiste ou pas assez pessimiste ? Telle est la question. Lors de l'examen du PLFR 2, on avait tous estimé que les prévisions du Gouvernement semblaient optimistes. Il me semble cette fois, en écoutant les ministres du budget et de l'économie, qu'elles sont plutôt pessimistes.
La hausse de l'épargne s'explique parce que les Français n'ont pas pu dépenser pendant la période récente ou alors mettent de l'argent de côté par précaution. Vous espérez que l'on pourra débloquer une partie de ces sommes. Toutefois, on a aussi constaté une hausse de l'épargne après la crise des Gilets jaunes, en dépit des mesures du Gouvernement pour inciter à consommer. Le comportement d'épargne et de consommation des Français ne dépendra-t-il pas de la confiance des Français dans la situation économique ou face à l'évolution du chômage ? N'êtes-vous pas trop optimiste à cet égard ? J'ai du mal à croire que les Français se mettent à consommer massivement : en dépit d'une hausse ponctuelle lors du déconfinement, les signaux actuels laissent craindre une baisse de la consommation.
Enfin, j'ai été très heureux d'entendre vos propos sur la dette et le risque qu'elle fait peser sur les finances publiques, même si M. Bocquet a retenu un autre versant de votre analyse... Voilà longtemps que notre commission des finances alerte sur le risque d'une dette trop élevée. À 120 % du PIB, on atteint un sommet. Il faudra trouver les moyens d'inverser la courbe. Nous n'avons pas su le faire après la crise de 2008, à la différence des Allemands. Il ne faudrait pas que les taux d'intérêt remontent, sinon la situation serait difficile...
M. Jean-François Rapin. - Le plan de relance européen ne peut être pris en compte dans les comptes de l'année, mais peut-être aura-t-il un effet les années suivantes, car la Commission souhaite aller vite dans sa mise en oeuvre. Comment estimez-vous son impact sur la croissance, notamment par rapport au plan de relance du Gouvernement ? Il va s'accompagner aussi d'un surcroît de dette. Comme vous le dites, celle-ci n'est pas monétisable et sera à rembourser. À partir de 2028, il faudra commencer à rembourser ce que l'on peut appeler les avances remboursables de l'Europe. Cela aura alors un impact non négligeable sur nos finances publiques.
M. Patrice Joly. - Ce PLFR est-il, selon vous, en termes de dépenses, au niveau de ce que font nos voisins, en particulier l'Allemagne ? Vous avez rappelé que la signature de la France était reconnue et que sa capacité d'emprunt restait bonne. L'épargne est importante. Comment faire pour la réorienter vers l'achat des emprunts français et donc le financement du budget national, ce qui permettrait de préserver notre souveraineté en exposant moins la France aux aléas du marché ? Enfin, que pensez-vous des analyses d'économistes sérieux qui considèrent que la dette pourrait, au moins en partie, faire l'objet d'une annulation et que l'on pourrait réduire sa charge par des mécanismes budgétaires et comptables ?
M. Gérard Longuet. - Je vous félicite pour votre nomination comme Premier président de la Cour des comptes et me réjouis que ce poste soit occupé par une personne ayant une expérience parlementaire et ministérielle, comme c'était aussi le cas de vos deux derniers prédécesseurs. Le HCFP a-t-il pu établir une correspondance entre les 76 milliards d'euros de dépenses nouvelles présentées et la totalité des sommes qui ont été annoncées par le Gouvernement pour soutenir des secteurs exposés, comme l'aéronautique, la culture, l'automobile ou le tourisme ?
Ma deuxième question concerne les concepts séduisants, mais difficiles à manier, de déficit structurel et de PIB potentiel. Certains facteurs macroéconomiques pourraient-ils affecter à moyen terme notre PIB potentiel ? Je pense en particulier à la durée du travail moyenne par Français, qui est l'une des plus faibles d'Europe.
Mme Christine Lavarde. - Il me semble, après avoir lu l'avis du Haut Conseil, que l'on a connu des avis plus tranchés... Le conditionnel est très largement employé. Avez-vous pu réaliser des simulations selon différentes hypothèses pour préciser la fourchette d'incertitude dans laquelle s'inscrit le scénario du Gouvernement ?
M. Pierre Moscovici. - Si le Haut Conseil emploie le conditionnel, c'est parce que nous avons le sentiment que le scénario du Gouvernement se rapproche d'une certaine plausibilité. Je n'étais pas en fonction pour les deux précédentes lois de finances rectificatives, mais, à chaque fois, on pouvait pressentir qu'une dégradation plus poussée de la situation économique allait suivre. Désormais, le confinement est terminé, on voit mieux comment évoluent la crise sanitaire et l'économie, et un certain consensus se dégage sur le plan macroéconomique. L'écart entre le scénario du Gouvernement et le consensus des économistes est réduit, et ce dernier est même légèrement plus optimiste. Le HCFP en tient compte, tout en envisageant, avec prudence, les aléas à la hausse ou à la baisse, mais les écarts sont faibles et nous pouvons estimer que le scénario du Gouvernement est robuste. Le métier du Haut Conseil n'est pas de faire des prévisions ni des simulations, mais il serait sans doute utile qu'il puisse se voir doté de cette capacité. Donc notre avis n'est pas un avis mièvre, mi-figue mi-raisin, mais il résulte de l'analyse des membres du Haut Conseil qui estiment que la prévision est solide.
Monsieur Bizet, vos questions dépassent mon champ de compétences en tant que président du HCFP. Le « décrochage », que vous évoquez, de l'euro comme monnaie de réserve par rapport au dollar, n'a pas commencé avec la crise. Celle-ci ne fait que l'accentuer. Les solutions sont à définir au niveau européen ; elles passent par l'approfondissement de l'Union des marchés de capitaux et la création d'un véhicule permettant de développer le rôle international de l'euro, deux sujets mis en avant par la Commission européenne. Ce dernier point est important si l'on veut éviter les sanctions extraterritoriales. Souvenons-nous de l'accord de Vienne avec l'Iran sur le nucléaire : l'Union européenne ne souhaitait pas dénoncer l'accord, mais nos entreprises étaient dans une situation de grande vulnérabilité en raison de la menace des sanctions. Pour y répondre, il faut créer un véhicule financier. La Commission pourrait sans doute le proposer.
J'ai exprimé, et je le referai demain lors de mon installation, mon souhait de renforcer la visibilité de la Cour des comptes et du Haut Conseil au niveau européen. Il ne s'agit pas là de l'expression d'un narcissisme d'institutions, mais, simplement, j'ai pu constater à Bruxelles que les institutions indépendantes sont un gage de crédibilité fort pour les finances publiques nationales. Il est important que les perspectives budgétaires soient discutées, soumises à expertise, et c'est la raison pour laquelle je vous demanderai de soutenir ma démarche en ce sens. Un de mes premiers déplacements aura d'ailleurs lieu, de manière symbolique, à la Commission européenne. La Cour des comptes et le Haut Conseil doivent se situer à l'interface entre le Gouvernement et le Parlement, mais aussi entre l'administration nationale et l'administration européenne. Monsieur Longuet, je crois, indépendamment de ma personne, qu'il est bon que le Premier président de la Cour des comptes ait à la fois une expérience parlementaire et ministérielle, comme vous l'avez souligné, et même une expérience européenne. J'essaierai de mettre cette expérience au service de l'institution et du pays.
Monsieur Bocquet, je n'ai pas l'impression d'avoir changé ! L'écart de croissance entre l'Union européenne dans son ensemble et la zone euro n'est pas forcément significatif, car les instituts de statistiques ne mesurent pas nécessairement de la même façon l'activité pendant la phase de confinement. Il faut aussi prendre en considération les différences qui tiennent aux dates d'entrée et de sortie du confinement entre les pays. Au final, je pense que les écarts vont s'ajuster.
En ce qui concerne la dette, il ne faut faire preuve ni de catastrophisme, ni d'irénisme. La dette créée à la suite de la crise des Gilets jaunes était de fonctionnement, tandis que la dette créée actuellement vise à répondre à la crise sanitaire, à un choc macroéconomique de grande ampleur, et est détenue en grande partie par la Banque centrale européenne. Il ne s'agit pas de dire qu'il y a une bonne et une mauvaise dette, mais on ne peut pas comparer les deux, la seconde s'inscrivant aussi dans le cadre d'une réponse européenne. Nous aurons à vivre avec des dettes publiques élevées pendant des années et j'aurai certainement à évoquer ce sujet de nombreuses fois au cours de mon mandat.
Il ne m'appartient pas de trancher la question de l'annulation ou de la monétisation de la dette. La BCE a fait un effort considérable, mais il n'est pas dans sa mission de la prendre en charge en totalité. Un effort de mutualisation commence à se mettre en place au niveau européen. Dès lors que la BCE achète une grande partie de la dette, que les taux d'intérêt restent bas et que la signature du pays est bonne, la dette peut être soutenable à court terme. Nous ne sommes pas dans la même situation qu'en 2008. Pour autant, être endetté à hauteur de 120 % du PIB n'est pas anodin. La dette doit être remboursée. Nous devons aussi penser aux générations futures : qui sait si les taux d'intérêt ou l'inflation ne remonteront pas à moyen terme. La dette doit être soutenable et l'objectif doit rester de la diminuer. Je n'ai pas changé à cet égard.
L'épargne a augmenté de 100 milliards d'euros ces derniers mois. C'est considérable. Nul ne sait si elle sera, in fine, consommée intégralement, mais son niveau laisse de la marge pour une hausse de la consommation. Le HCFP estime que cette hypothèse constitue un aléa positif, qui n'est pas certain, mais qui n'est pas impossible. Si l'évolution de la pandémie était favorable, comme semblent le penser les épidémiologistes, on pourrait assister à une amélioration de la situation plus rapide et importante que prévu. Il vous appartiendra alors de trouver politiquement les moyens de flécher cette épargne vers la consommation. Le niveau d'épargne en France a toujours été élevé en France, même si les niveaux actuels sont historiquement hauts.
Vous m'avez aussi interrogé sur les collectivités territoriales. Je serai très attentif à ce qui se passe au Sénat. En tant que Premier président de la Cour des comptes, je suis aussi le chef des juridictions financières et donc des chambres régionales et territoriales des comptes. J'aurai à coeur de les associer aux travaux et aux réflexions de la Cour. Un de mes premiers déplacements sera d'ailleurs pour la chambre régionale des Hauts-de-France, début juillet, ce qui témoigne symboliquement de ma volonté de soutenir le développement de ces instances. Quant à l'impact de la crise sur les comptes des collectivités territoriales, il est important, à cause de la baisse des recettes fiscales ou tarifaires, mais il est, au total, moindre que pour l'État ou la sécurité sociale : de l'ordre de quelques milliards contre plus de 180 milliards d'euros pour les comptes publics.
J'en viens au plan de relance européen. J'observe des évolutions importantes au niveau européen. Plusieurs tabous ont été levés : alors que traditionnellement nos voisins, notamment allemands ou néerlandais, évoquaient la nécessité de maintenir l'équilibre entre le partage et la réduction des risques - autrement dit privilégier la responsabilité à la solidarité -, aujourd'hui un choix a été fait, celui de la solidarité, notamment dans l'initiative franco-allemande puis dans le plan de la Commission. Un autre tabou s'est estompé, notamment en Allemagne : celui de la mutualisation de la dette. Nous verrons si ce plan aboutit, mais je ne suis pas pessimiste. Si tel est le cas, il renforcera les plans de relance nationaux, même si je ne suis pas capable de dire à quel moment il sera intégré dans les comptes : au moment du plan de relance national ? L'année prochaine ? Mais, incontestablement, le plan de relance fournira une ressource supplémentaire pour aider notre économie à sortir de l'ornière.
Il est difficile de faire des comparaisons entre les plans allemands et français. Certains dispositifs sont plus favorables en Allemagne, notamment ceux en faveur des petites entreprises, ou moins favorables, comme le chômage partiel. N'oublions pas non plus que l'Allemagne est un petit peu moins touchée que la France par le Covid-19. Nous verrons à la fin, dans le plan allemand, ce qui est destiné à soutenir la consommation. En attendant gardons-nous des prévisions à l'emporte-pièce.
Nous ne sommes pas en mesure d'apprécier les mesures nouvelles dans leur totalité. Nous constatons, toutefois, une prise en compte sérieuse dans le PLFR des mesures qui ont été annoncées en faveur de l'automobile, de la culture ou du tourisme. Celles en faveur de l'aéronautique le sont partiellement. Nous aurons une vision d'ensemble lors de la prochaine loi de finances initiale. Il ne m'appartient pas de dire si un PLFR 4 sera nécessaire, même si, par définition tout n'a pas pu être totalement pris en compte, car le plan de soutien à l'aéronautique a été annoncé la veille de la présentation du PLFR 3. Comme le disait le président Chirac, c'est à la fin de la foire que l'on peut faire les comptes...
En ce qui concerne le PIB potentiel et le déficit structurel, je partage vos interrogations, mais les relativise. Je les partage, car j'ai constaté quand j'étais commissaire européen, qu'il nous arrivait de nous tromper sur le déficit structurel ou le potentiel de croissance. Cela pose la question de la lisibilité. Ces notions ne sont pas simples - peut-être pourront-elles évoluer le moment venu -, mais elles constituent en même temps des ancres utiles pour fonder des jugements ou des appréciations. Elles ne sont pas dénuées de sens. Le PIB potentiel est le PIB qui résulte, indépendamment des évolutions conjoncturelles, de la capacité de production d'un pays. On peut l'apprécier à travers l'évolution de ses composantes : la consommation, l'épargne, l'investissement, le capital humain, etc. Autant de signaux utiles. Nous redoutons une évolution négative du PIB potentiel de la France. Il en va de même pour le déficit structurel, qui est indépendant de la conjoncture. Cette notion est utile, même si on devrait s'efforcer de trouver mieux. Peut-être la Cour des comptes pourrait-elle faire des propositions à cet égard. En tout cas, ces notions constituent, en l'état, les indicateurs les plus solides dont nous disposions.
En conclusion, je voudrais vous dire mon plaisir d'être parmi vous. J'essaierai de venir aussi souvent que possible, comme Premier président de la Cour des comptes, chef des juridictions financières régionales ou président du HCFP. Comme le Conseil constitutionnel, je pense que la Cour des comptes doit être à équidistance du Parlement et du Gouvernement. Je serais ainsi heureux de venir vous présenter, si vous le souhaitez, à la fin du mois, le rapport substantiel de la Cour sur la situation des finances publiques, qui comportera des éléments de perspective et permettra de débattre de la dette.
M. Vincent Éblé, président. - Nous aurons plaisir à vous entendre. Je vous remercie.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 18 heures.
Jeudi 11 juin 2020
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 10 h 40.
Troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 - Audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances, et Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics
M. Vincent Éblé, président. - Je souhaite la bienvenue à MM. les ministres, ainsi qu'à nos collègues présents dans cette salle ou reliés à nous par téléconférence.
Nous entendons ce matin le ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire, et le secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, Olivier Dussopt, sur le troisième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2020. Le premier PLFR nous avait été soumis le 18 mars, le deuxième le 15 avril, il s'agit donc du troisième collectif budgétaire en moins de trois mois. Cette cadence tout à fait exceptionnelle montre la gravité de la crise que nous traversons et la nécessité d'y répondre rapidement.
Nous avons entendu hier Pierre Moscovici, nouveau président du Haut Conseil des finances publiques, qui nous a fait part des analyses du Haut Conseil sur le cadrage macroéconomique et les équilibres de ce troisième collectif budgétaire. Nous constatons, tout comme lui, la forte dégradation de nos indicateurs macroéconomiques et, par conséquent, de nos finances publiques. Ainsi, la France devrait connaître une récession historique, de - 11 % du PIB en 2020, et un déficit de 11,4 % du PIB. La dette publique progresserait quant à elle de 22,8 points de PIB.
D'après le Gouvernement, sur ce déficit de 11,4 % du PIB, une part de 2,2 % est structurelle et préexistait à la crise, une large part de 7,0 % est conjoncturelle et liée à la crise et environ 2,3 % seraient dus aux mesures temporaires prises depuis mars. Vous nous détaillerez ce que contient ce troisième collectif budgétaire par rapport aux mesures déjà adoptées dans les deux premiers, je pense en particulier au chômage partiel et au fonds de solidarité pour les entreprises, mais aussi aux dispositifs propres aux collectivités territoriales, dont les comptes sont durement touchés. Alors que beaucoup espéraient un véritable plan de relance, désormais annoncé pour le projet de loi de finances pour 2021, vous nous direz aussi ce que ce texte ne contient pas encore et qui pourrait faire l'objet d'une présentation ultérieure au Parlement. Toutes les annonces présidentielles et gouvernementales - sur le tourisme, la culture, l'aéronautique, etc. - pourront-elles se traduire rapidement ? Quelles mesures restent-elles à mettre en oeuvre ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances. - Nous sommes confrontés à une crise économique sans équivalent en France depuis 1929 par son ampleur et sa brutalité.
Avant de penser à construire le monde d'après, souvenons-nous du monde d'avant. En janvier 2020, la France affichait une croissance de 1,5 % - l'une des croissances les plus fortes de la zone euro, largement au-dessus de la croissance allemande - et un taux de chômage à 8 % - l'un des plus faibles que nous ayons eu depuis des années ; la France était le pays européen le plus attractif pour les investissements étrangers ; sa dette publique était stabilisée et son déficit public se situait sous la barre des 3 % du PIB. Preuve que la politique économique que nous avions bâtie avec le Président de la République, le Premier ministre et l'ensemble de la majorité donnait des résultats. Les salariés et les entrepreneurs français avaient réussi à redresser notre pays.
Tout s'est effondré avec la crise, mais nous la surmonterons. Nous reconstruirons une France prospère avec de la croissance, de la compétitivité et une orientation encore plus marquée vers la décarbonation de notre économie. Nous réussirons parce que les Français sont un peuple travailleur, parce que nous allons faire le choix de l'innovation et des nouvelles technologies et parce que nous allons nous fixer collectivement une ambition environnementale.
Nous avons réussi à éviter l'effondrement complet de nos capacités de production grâce à l'intervention immédiate et massive des pouvoirs publics. L'intervention de l'État en matière économique et financière a été à la hauteur des enjeux historiques. Dès la fin du mois de février, j'étais le premier des ministres des finances à annoncer une crise comparable à celle de 1929 ; dès le 6 mars, je remettais un plan d'action au Président de la République ; puis un premier PLFR est venu, un deuxième le 15 avril et un troisième aujourd'hui. Notre réaction a donc été massive, immédiate et appréciée par le monde économique.
Les mesures déployées représentent au total 460 milliards d'euros, soit 20 % de notre richesse nationale et l'équivalent du PNB de l'Autriche. Cette réponse est en tous points comparable, y compris dans ses montants, à ce que font les autres pays européens. Il faut considérer les chiffres réels et non pas les chiffres affichés. Par exemple, s'agissant des prêts garantis par l'État, la France a annoncé 300 milliards d'euros, l'Allemagne 550 ; mais la France en a décaissé 88 et l'Allemagne seulement 40.
Quelque 3 millions d'entreprises ont reçu 4 milliards d'euros d'aides en provenance du fonds de solidarité ; 12 millions de salariés ont bénéficié de l'activité partielle ; les reports de charges fiscales et sociales devraient atteindre 56 milliards d'euros. Ces sommes considérables visent à sauver notre économie.
S'ouvre maintenant un deuxième temps, celui de la reconstruction et de la relance. Il appelle d'abord un retour au travail et une relance de l'activité massifs. La crise sanitaire a évidemment un impact sur la population et nous devons rester vigilants, mais ne sous-estimons pas l'impact de la crise économique, en particulier sur les plus fragiles. Cette crise aura des conséquences invisibles, muettes, mais douloureuses pour des millions de nos compatriotes. Je pense en particulier aux jeunes qui, au sortir de leur centre de formation d'apprentis (CFA) ou de leur université, vont chercher un emploi ; je pense à l'ouvrier de 52 ans qui a été licencié ; je pense à l'employé du secteur du textile, de l'habillement ou de la restauration, qui s'inquiète. C'est pour eux que nous devons relancer la machine économique.
C'est pourquoi, dans ce PLFR, nous soutenons les secteurs dans lesquels les risques d'effondrement économique sont les plus importants. Il s'agit d'abord du secteur du tourisme - avec l'événementiel, les hôtels, les restaurants, les bars, les cafés, les centres de loisirs, les centres sportifs, les campings - qui a été frappé de plein fouet, mais aussi l'industrie automobile et le secteur aéronautique. Dans ce dernier secteur, la crise risque d'être plus durable parce que ses effets sont plus lents : les compagnies aériennes annulent des commandes par dizaines et le carnet de commandes d'Airbus, qui était plein, s'est substantiellement allégé. Il s'agit aussi du secteur des start-up qui bénéficiera de 1,3 milliard d'euros de soutien afin d'éviter qu'elles ne soient rachetées par des fonds ou des géants digitaux étrangers. Il s'agit du secteur du bâtiment qui souffre de surcoûts. Il s'agit, en dernier lieu, du commerce de proximité, dans les villages et les villes moyennes.
Le premier volet de ce PLFR est donc constitué de plans de relance sectoriels qui visent à sauver des emplois dans ces secteurs et à accompagner leur transformation. Ces plans comportent bien évidemment des mesures de demande : c'est le cas des bonus prévus dans le secteur automobile - 7 000 euros pour un véhicule électrique, 2 000 euros pour un véhicule hybride rechargeable, prime à la conversion - qui vont nous permettre de revenir, en juin 2020, au volume d'achats de véhicules automobiles de juin 2019, alors qu'en avril nous n'étions qu'à 10 %. Dans le plan de 15 milliards d'euros en faveur du secteur aéronautique, 4 milliards d'euros sont prévus pour sécuriser les commandes d'avions civils et militaires : l'État va prendre à sa charge le report des commandes afin d'éviter leur annulation sèche, ce qui représente une charge de 3,5 milliards d'euros en trésorerie pour l'État. Enfin, il y a dans ce plan 800 millions d'euros d'achats directs d'avions ravitailleurs et d'hélicoptères.
Nous devons aussi accélérer la transformation de ces secteurs, et notamment la numérisation et la robotisation de nos PME. Nous prévoyons ainsi 300 millions d'euros pour numériser et robotiser nos PME de l'aéronautique. Nous mettons en place un fonds spécifique afin d'accélérer la mutation de l'industrie automobile vers le véhicule électrique, puis vers le véhicule à hydrogène. Nous allons augmenter les fonds du Conseil pour la recherche aéronautique civile de 1,5 milliard d'euros, avec l'objectif d'être le premier continent au monde à disposer d'un avion zéro émission carbone, dès 2035. Pourquoi les rêves industriels seraient-ils réservés aux Américains ? Soyons ambitieux pour la France et pour l'Europe !
Nous devons trouver un équilibre entre le sauvetage des emplois, le soutien aux entreprises menacées de faillite et le maintien de la croissance potentielle française. Si nous n'investissons pas, si nous ne soutenons pas l'innovation et si nous nous contentons de mesures de demande, nous risquons de retrouver une croissance potentielle inférieure à celle d'avant-crise parce que nous aurions laissé détruire du capital humain, du capital technologique et du capital physique. Nous laisserions une France appauvrie et reléguée économiquement, comme l'ont été certains États européens au lendemain de la crise de 2008. C'est, pour moi, l'enjeu stratégique de cette sortie de crise.
Le deuxième volet de ce plan est relatif au soutien à l'emploi, et en particulier l'emploi des jeunes qui est notre première préoccupation. Certains d'entre vous, en particulier Les Républicains, ont d'ailleurs fait d'utiles propositions à ce sujet. Nous allons soutenir l'apprentissage avec l'augmentation massive des primes à l'embauche, portées à 8 000 euros pour les majeurs et à 5 000 euros pour les mineurs. Nous engageons également une discussion avec les partenaires sociaux au sujet d'une activité partielle de longue durée. Ma philosophie, c'est l'emploi, l'emploi, l'emploi, et encore l'emploi : mieux vaut un salarié qui reste dans l'entreprise, en partie payé par l'État, plutôt qu'un salarié licencié. Car passer par la case chômage, c'est douloureux et ce n'est pas économiquement efficace. J'assume d'envisager un modèle différent dans lequel, temporairement, l'État va prendre à sa charge une partie des salaires pour éviter la perte d'emploi. Entre des licenciements massifs et une activité partielle financée en partie par l'État, je choisis clairement la deuxième option.
Le dernier volet de ce PLFR est constitué des mesures européennes disponibles : les prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) et le mécanisme de chômage partiel. Les financements de la BEI pour soutenir les PME nous permettent de dégager 40 milliards d'euros de prêts. En revanche, les mesures d'investissements directs et de subventions du plan de relance européen ne seront disponibles que dans quelques mois, car ce plan ne sera adopté qu'au prochain Conseil européen de début juillet. Le plan de relance français, qui devrait être financé à la fois par l'État et par des mesures européennes, ne sera donc pas mis en place avant le début du mois de septembre.
Dans un premier temps, nous avons donc eu une réponse immédiate et massive. Nous sommes aujourd'hui dans le deuxième temps, celui de la relance, secteur par secteur, avec des mesures de demande, mais aussi des mesures destinées à conserver un niveau de croissance potentielle satisfaisant. Le troisième et dernier temps interviendra d'ici à la fin de l'été sur la base de consultations que j'ouvrirai avec vous dans les jours qui viennent, pour faire de la France, une des économies les plus compétitives et les plus décarbonées de la planète.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics. - En complément de ce que vient de vous présenter M. le ministre de l'économie et des finances, j'articulerai ma présentation autour de quatre points.
En premier lieu, nous garantissons le financement des mesures que nous avons prises pendant la crise, ainsi que celui des nouvelles mesures. Le périmètre du fonds de solidarité va être élargi afin de lui permettre de soutenir les entreprises du secteur du tourisme et de l'hôtellerie-restauration jusqu'à la fin de l'année 2020. Il sera désormais doté de 8 milliards d'euros, soit 1,5 milliard d'euros supplémentaires par rapport au deuxième PLFR. Les crédits prévus pour l'activité partielle passent de 26 à 31 milliards d'euros, avec une augmentation de 3,3 milliards d'euros pour la part État. Nous finançons aussi les plans sectoriels que vous a présentés Bruno Le Maire.
En deuxième lieu, nous prévoyons d'exonérer de charges et de cotisations sociales patronales, pendant quatre mois, les entreprises de moins de 250 salariés des secteurs les plus touchés - hôtellerie-restauration, événementiel, sport, transport aérien, culture. Une même exonération, d'une durée de trois mois, est prévue en faveur des TPE de moins de 10 salariés qui ont subi une fermeture administrative en vertu du décret de mars 2020. Ces mesures représentent 1,3 milliard d'euros d'annulations. Ces entreprises bénéficieront également d'un crédit de cotisations pour les aider à payer les échéances à venir, à hauteur de 20 % de la masse salariale pendant la période de référence. En effet, certaines de ces entreprises ont dû garder leurs salariés sans pouvoir les mettre en activité partielle. Ce crédit de 1,2 milliard d'euros leur permettra d'affronter plus sereinement les semaines à venir. Enfin, les indépendants ne sont pas oubliés, avec des exonérations forfaitaires à hauteur de 500 millions d'euros. Au total, ce sont 3 milliards d'euros qui sont prévus à ce titre.
Pour toutes les entreprises de moins de 50 salariés, quel que soit leur secteur, nous procéderons, à leur demande, à des remises de cotisations patronales au cas par cas. Pour toutes les entreprises, quelle que soit leur taille, nous procéderons à des étalements exceptionnels pouvant aller jusqu'à 36 mois.
En troisième lieu, nous allons accompagner les collectivités territoriales en 2020 grâce à ce PLFR, mais nous aurons aussi l'occasion de travailler, avec le Parlement et les associations d'élus, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2021. Nous avons choisi de ne pas compenser leurs dépenses - à l'exception de dispositifs très spécifiques, comme la participation de l'État à l'achat de masques -, mais plutôt de garantir leurs recettes. Au bénéfice du bloc local - communes et intercommunalités -, nous prévoyons une dotation qui leur garantira un niveau de recettes fiscales et domaniales au moins équivalent au niveau moyen observé entre 2017 et 2019. Nous estimons cette dotation à 750 millions d'euros, mais son montant exact ne sera connu qu'à la clôture de l'exercice 2020. Une régularisation aura lieu à ce moment-là.
Pour les départements, nous allons leur garantir une recette de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au moins égale à la recette moyenne observée entre 2017 et 2019. Cette garantie prendra la forme d'avances remboursables. Le terme du remboursement fait encore l'objet de discussions, mais il tiendra compte de l'évolution de la situation économique et sociale et des discussions actuellement ouvertes avec les départements sur le financement des minima sociaux. Ces avances sont estimées à 2,7 milliards d'euros pour 2020, car nous évaluons la baisse des DMTO en 2020 à - 28 %. Ici encore, nous procéderons aux régularisations nécessaires.
Nous allons également soutenir l'investissement des collectivités territoriales en 2020, avec 1 milliard d'euros de dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) supplémentaire, sur des priorités telles que la santé, l'école ou l'environnement. Si les crédits n'étaient pas consommés en 2020, un report sera possible.
Pour les collectivités d'outre-mer, nous compenserons la baisse des recettes d'octroi de mer et de taxe spéciale de consommation. Un article spécifique nous permet en outre de garantir un prêt de la Polynésie française à hauteur de 240 millions d'euros, comme nous l'avions fait dans le deuxième PLFR pour la Nouvelle-Calédonie.
En quatrième et dernier lieu, afin de soutenir les plus fragiles, nous prévoyons 200 millions d'euros supplémentaires pour l'hébergement d'urgence, 7 millions d'euros pour la lutte contre les violences faites aux femmes, 150 millions d'euros pour des aides exceptionnelles aux étudiants et aux jeunes précaires, ainsi que, pour les Français de l'étranger en difficulté, 50 millions d'euros de bourses et 50 millions d'euros d'aide sociale.
Il s'agit d'un plan d'aide massif, avec 60 milliards d'euros de dépenses publiques supplémentaires, 80 milliards de crédits pour des prêts, des prises de participation et des mesures de trésorerie et 330 milliards d'euros de garantie supplémentaires. Dans le même temps, nos recettes fiscales devraient baisser de 66 milliards d'euros. Le déficit de l'État s'établira donc, en 2020, à 222 milliards d'euros. Celui de la sécurité sociale sera de 52 milliards d'euros. Le déficit public atteindra 11,4 % du PIB. Notre dette publique s'établira à 121 % du PIB.
Nous avons su prendre nos responsabilités, mais nous devons garder en tête ces chiffres, qui sont massifs, afin de garantir la solidité de nos finances publiques et la crédibilité de nos engagements à financer ces mesures.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous remercie de venir devant notre commission ce matin. Jusqu'à présent, nous pouvions nous féliciter de la réactivité du Gouvernement dans cette crise : le premier PLFR était insuffisant, mais il a été corrigé par le deuxième PLFR qui a levé les difficultés qui existaient sur le chômage partiel, le fonds de solidarité ainsi que les prêts garantis par l'État. Le Sénat a pris sa part dans ce travail et a amélioré ces textes. La réaction du Gouvernement a été à la hauteur de l'enjeu.
En revanche, je suis inquiet sur l'application concrète des mesures que nous avons votées. J'ai la faiblesse de croire aux engagements prononcés en séance publique et M. Dussopt nous avait promis que le dispositif d'aide prévu pour les parcs zoologiques s'appliquerait aussi aux centres équestres ; or nous n'avons toujours pas de décret en ce sens. Nous avons voté le 21 avril un taux réduit de TVA pour les tenues de protection : c'était il y a deux mois et le texte d'application n'est toujours pas paru. Les entreprises et les collectivités territoriales n'y comprennent plus rien. Il faut arrêter ces tergiversations administratives : le texte doit sortir ! Fin avril, vous avez annoncé le doublement des seuils d'application du fonds de solidarité pour le secteur du tourisme ou encore de la restauration. C'est une mesure très attendue, je reçois des courriers de professionnels inquiets : quand sera-t-elle enfin applicable ? Le Gouvernement a, jusqu'à présent, été réactif et le Parlement, conscient de sa responsabilité, a travaillé dans des conditions difficiles. Mais nous constatons maintenant un « retard à l'allumage » pour des mesures pourtant très attendues par les entreprises.
Les chiffres relatifs à la situation économique française sont inquiétants. Dans ses nouvelles prévisions économiques, l'OCDE indique que la chute du PIB en France, estimée à - 11,4 %, devrait être supérieure de près de 5 points à celle constatée en Allemagne, qui sera de - 6,6 % en 2020. Mais il y a une différence d'approche. Dans ce troisième PLFR, la France prend des mesures de soutien et de relance sectorielles - que nous approuvons globalement. Pendant ce temps, l'Allemagne adopte déjà un plan de relance de grande ampleur. Or, dans ce PLFR, il n'y a quasiment rien ni sur les investissements des entreprises - hors secteurs spécifiques -, par exemple sur l'amortissement, ni comme mesure de soutien général à la consommation, ni sur le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) pour les collectivités territoriales. Pourquoi cette différence d'approche ? L'Allemagne, qui a pourtant moins besoin de relancer son économie, fait beaucoup plus et plus vite que la France. Cela s'explique-t-il par notre handicap initial de comptes publics ? La France avait, avant la crise, près de 100 milliards d'euros de déficit, alors que l'Allemagne était à l'équilibre primaire. L'impact du plan allemand est estimé à 5,5 points de PIB, celui du plan français à 2,6 points : l'écart est important ! Quelle sera l'articulation entre les mesures de ce PLFR et un plan de relance plus général qui comporterait des mesures d'incitation à l'investissement et à la consommation ?
Quelques 100 milliards d'euros d'épargne seraient thésaurisés. Comment les faire sortir et les orienter vers la consommation ? Il ne s'agit pas que d'une épargne de précaution : certains sont inquiets de perdre leur emploi, mais les retraités par exemple ont aussi augmenté leur taux d'épargne.
Hier, nous avons entendu Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. Il a émis deux petites réserves sur ce PLFR : les prévisions de pertes de recettes d'impôt sur le revenu pourraient être sous-évaluées ; une partie des effets de la crise n'aurait pas été prise en compte, à la hausse comme à la baisse. Ce PLFR reflète-t-il donc bien intégralement toutes les évolutions attendues, en recettes comme en dépenses ?
Enfin, j'approuve votre philosophie : il faut donner du travail aux gens et relancer l'activité. Mais pourquoi ne décide-t-on pas l'ouverture complète des restaurants à Paris, comme cela est désormais le cas en Italie et en Espagne ? Ce serait le meilleur moyen de les aider.
M. Bruno Le Maire, ministre. - Je rejoins M. le rapporteur général sur la nécessité de faire diligence. Le taux réduit de TVA, qui a été voulu par le Président de la République, doit être mis en oeuvre rapidement. Un arrêté est en cours de signature. Ce taux réduit s'appliquera avec effet rétroactif au 24 mars, afin que personne ne soit pénalisé.
Sur le fonds de solidarité, le texte sortira la semaine prochaine. Des centaines de milliers d'entrepreneurs pourront bénéficier du dispositif. J'ai aussi simplifié l'accès au deuxième étage du fonds, qui permet de recevoir une somme de 10 000 euros.
En matière de relance, les stratégies allemande et française sont comparables : une réponse immédiate, massive, et des mesures ciblées. Ils soutiennent Lufthansa comme nous soutenons Air France. Ils ont fait un plan automobile ; nous aussi. Le nombre de salariés ayant bénéficié du chômage partiel en Allemagne est quasiment équivalent à celui que l'on a constaté en France. J'y vois la preuve qu'un modèle économique et social européen est en train de se dessiner autour des réponses françaises et allemandes. Il y a toutefois une différence : pour la France, une baisse générale de la TVA sur le modèle de ce qu'a fait l'Allemagne serait une erreur économique.
D'abord, en Allemagne, la TVA représente 20 % des recettes fiscales totales, contre 15 % en France. Le taux moyen de TVA est plus élevé outre-Rhin. Le nôtre est l'un des plus faibles de l'OCDE, en raison des nombreux taux réduits.
Ensuite, nos décisions doivent être efficaces du point de vue stratégique. La France reste malheureusement une économie d'importation quand l'Allemagne est une économie d'exportation. Nous importons presque 72 % de la valeur ajoutée des biens que nous consommons. Réduire la TVA sur des produits qui ne sont pas fabriqués en France, c'est financer le développement économique de la Chine ou des États-Unis.
Enfin, une baisse massive de la TVA, c'est 25 milliards d'euros. Je préfère consacrer une telle somme à l'innovation, à la digitalisation, à la robotisation des PME ou, plus généralement, à toute mesure permettant de garder une croissance potentielle importante.
Notre économie doit exporter plus et être plus compétitive. Ne maintenons pas la France dans un modèle d'importation avec une production insuffisante sur notre territoire. Pour relocaliser l'industrie, mieux vaut investir dans la reconquête industrielle.
Je proposerai que les mesures de soutien à l'investissement, notamment le suramortissement, l'amortissement accéléré et la baisse des impôts de production - j'y suis, vous le savez, très attaché -, figurent dans le plan de relance à la rentrée.
L'épargne supplémentaire des Français sera sans doute de 100 milliards d'euros à la fin de l'année. Pour inciter nos concitoyens à consommer, il faut retrouver des perspectives économiques positives. Tout est affaire de confiance. C'est pourquoi nous ne voulons pas augmenter les impôts. Nous maintenons aussi des mesures de soutien à la demande très ciblées, comme la prime à la casse ou le déplafonnement du chèque-restaurant.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Le décret sur les centres équestres, qui a été signé par tous les ministres concernés, devrait sortir dans les tous prochains jours.
Notre estimation du niveau réel des recettes se fonde sur ce dont nous disposons à date : les travaux des différentes institutions et les analyses de l'Insee ou de la Banque de France. Des corrections seront peut-être nécessaires en fonction de l'évolution de la situation.
À un versement anticipé du FCTVA, nous avons préféré une DSIL supplémentaire à hauteur d'un milliard d'euros. Le FCTVA voté en loi de finances initiale pour 2020 est très élevé, et les sections d'investissement sont globalement très bien équilibrées. Mieux vaut préserver cet outil si les virements des sections de fonctionnement vers l'investissement étaient moins importants en 2021.
M. Claude Raynal. - Si je partage les objectifs de M. le ministre en matière économique, j'apprécie moins la présentation qui est faite du soutien de l'État : les 450 milliards d'euros qui sont évoqués recouvrent aussi bien des dépenses réelles que des prêts et des garanties. Cela étant, je salue moi aussi la réactivité de l'État.
Le soutien aux ressources des départements se limite au versement d'une avance de DMTO, certes sur des chiffres significatifs, mais qui devront être remboursés en 2021 et 2022. Ne faut-il pas envisager la prise en charge d'une fraction des pertes de droits de mutation ou un étalement plus important du remboursement ?
Le texte ne prévoit rien s'agissant de la soutenabilité du fonds de péréquation des DMTO. Les besoins ont-ils été identifiés ? Quelles sont les pistes pour rééquilibrer ce fonds ?
Il n'y a pas non plus de dispositif de soutien aux régions, dont l'action pourrait pourtant avoir des effets multiplicateurs et permettre de mieux penser la relance dans les territoires. Est-ce envisagé pour l'avenir ?
M. Charles Guené. - La France consacre 1 milliard d'euros à l'investissement local via la DSIL, contre 4 milliards d'euros pour l'Allemagne. N'est-ce pas insuffisant ? En outre, la gouvernance de la DSIL soulève des interrogations chez les élus locaux. Certes, c'est un bon outil pour cibler les investissements. Mais n'aurait-on pas pu avoir plutôt recours à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), voire au plan État-région ?
N'aurait-on pas pu imaginer une compensation de l'État aux allégements de taxe de séjour, comme pour la cotisation foncière des entreprises (CFE) ?
Les compensations attribuées aux collectivités locales sur certaines pertes de ressources concerneront-elles aussi les syndicats mixtes sans fiscalité propre ? À défaut, il faudrait prévoir un autre dispositif.
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Les avances de DMTO aux départements sont une dépense de l'État, de 2,7 milliards d'euros. C'est tout à fait conforme aux discussions que nous avons eues avec l'Assemblée des départements de France (ADF). L'échéance du remboursement pourra se discuter en fonction de l'évolution de la situation. Nous souhaitons réfléchir à des clauses de retour à bonne fortune. L'ADF n'a pas exprimé le souhait d'une remise en cause des mécanismes de péréquation relatifs aux DMTO. Elle a indiqué publiquement que les mesures proposées par le Gouvernement sur ce point correspondaient aux attentes des départements.
Nous n'avons pas prévu de dispositif relatif aux régions pour deux raisons. D'une part, si les régions vont connaître en 2020 une légère baisse de la TVA, elles devraient aussi bénéficier d'une augmentation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ; les clauses constitutionnelles de révision des allocations de compensation pour les compétences transférées joueront aussi en leur faveur. D'autre part, la loi prévoit déjà des garanties de ressources, tant pour la TVA que pour la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
Nous avons d'ores et déjà indiqué aux préfets de département et de région qu'il faudrait faire preuve de souplesse sur l'engagement des crédits de DETR et de DSIL. Pour la deuxième moitié de l'exercice 2020, les préfets auront beaucoup plus de latitude pour réaffecter des projets et tenir compte des nouvelles priorités nées de la crise ou de l'installation tardive des exécutifs municipaux et communautaires. En outre, d'ordinaire, seulement 70 % des 2 milliards d'euros consacrés à la DETR et à la DSIL sont réellement consommés.
À nos yeux, la possibilité d'exonérer de taxe de séjour sans compensation est un outil à la main des collectivités : lorsque c'est décidé par la collectivité, il n'y a pas de compensation par l'État. Nous n'envisageons pas d'étendre le dispositif de compensation partielle de la CFE, qui a un caractère exceptionnel.
Le financement des syndicats mixtes sans fiscalité propre est le plus souvent assis sur la taxe foncière et sur la taxe d'habitation, dont les recettes sont dynamiques en 2020. Toutefois, nous examinerons avec attention les cas particuliers s'il y en a.
M. Philippe Dallier. - Comment pourrait-on réorienter l'épargne supplémentaire si elle ne servait pas à la consommation ?
Comment appréciez-vous la mise en place, dont il est fait mention aujourd'hui dans Le Figaro, d'un groupe de travail au sein de la BCE sur la création d'une bad bank pour venir en aide aux banques susceptibles d'être en difficulté ? Si la BCE travaille sur un tel sujet, c'est que certains doivent avoir des craintes...
La compensation de l'État concernera les pertes de recettes fiscales ou celles qui sont liées au compte 703. Or, pour nombre de collectivités locales, les pertes de recettes tarifaires seront plus importantes. En plus, si l'on prend comme référence la moyenne des trois dernières années, il y aura des effets de bord.
M. Roger Karoutchi. - Nul ne conteste la réactivité du Gouvernement : la violence de la crise sanitaire et de la crise économique et sociale nécessite à l'évidence une réaction massive. Mais cela implique aussi que les Français soient psychologiquement prêts. Avez-vous le sentiment que les mesures prises par le Gouvernement et adoptées par le Parlement aient rétabli la confiance ? Nos concitoyens, qui se demandent s'il y aura un rebond de la crise sanitaire, voire un reconfinement, ne sont-ils pas dans une attitude attentiste peu propice à la consommation ?
M. Philippe Dominati. - Selon les économistes, la baisse de la TVA après la crise financière de 2010 a fait gagner un demi-point de PIB au Royaume-Uni. Vous évoquez souvent la convergence fiscale franco-allemande. Mais, sur une mesure aussi efficace que la baisse temporaire, jusqu'au 31 décembre, de la TVA, il n'y en a aucune ! Mme Merkel, qui ne passe pas précisément pour une dépensière, pense à la relance de la consommation.
Qui paie la TVA ? Le consommateur ! Or il suffira de traverser le Rhin pour payer 4 points de TVA de moins sur le même produit. Nos commerçants seront pénalisés.
Le chiffre de 25 milliards d'euros, que vous avancez, représente le triple de ce qui a été versé à Air France. Les Français ont le sentiment qu'il y a des aides sectorielles ou des mesures telles que la prime à la casse ou à l'économie verte, mais que rien n'est fait pour les contribuables qui consomment - sauf quand c'est l'État qui choisit ce qu'ils consomment...
M. Jean-François Husson. - Sur la participation à hauteur de 50 % à l'acquisition des masques par les collectivités, on a d'abord parlé de la date de commande, puis de la date de facturation. C'est kafkaïen. L'État doit participer quelle que soit la date d'acquisition jusqu'au 1er juin.
Quels mécanismes comptez-vous utiliser pour mobiliser l'épargne disponible des Français, qui est effectivement abondante, au service du redressement du pays ?
Nos concitoyens ont des doutes sur la volonté affichée du Gouvernement de mettre en oeuvre une politique qui prenne en compte les préoccupations environnementales. Voilà quelques mois, vous n'entendiez pas nos appels en la matière. Aujourd'hui, vous donnez l'impression de faire volte-face.
Nombre d'acteurs économiques craignent les pertes de recettes liées à la crise du Covid-19 ou les fermetures administratives. Avec le soutien de plus de 150 collègues, j'ai déposé une proposition de loi visant à associer l'État et les assureurs sur un dispositif permettant de faire face à des épisodes comme celui que nous connaissons aujourd'hui. Je n'ai pas bien compris la position du Gouvernement sur ce texte, que le Sénat a adopté à l'unanimité. Je participe également au groupe de travail sur les risques exceptionnels que vous avez mis en place à Bercy. Nous devons créer un climat de confiance. La réflexion en cours a, me semble-t-il, l'avantage d'associer l'État et les acteurs économiques.
M. Éric Bocquet. - J'aurais tendance à nuancer le portrait quelque peu idyllique que M. le ministre dresse du monde d'avant janvier 2020. Mais l'heure est à l'urgence économique et sociale.
Vous aviez appelé à la modération en matière de versement de dividendes. Une ordonnance prévoit d'autoriser des reports des assemblées générales des actionnaires au 30 septembre. Cette modération pour le moins souhaitable se prolongera-t-elle au-delà ?
Où en sommes-nous s'agissant de la taxe GAFA, sur laquelle vous avez été très velléitaire voilà quelque temps ?
Vous aviez également annoncé au mois d'avril que vous seriez très vigilants sur l'attribution d'aides publiques à des grandes entreprises ayant des filiales dans les paradis fiscaux. Quels éléments pouvez-vous nous communiquer à cet égard aujourd'hui ?
Mme Nathalie Goulet. - La démarche volontariste qui a été engagée a largement ouvert les vannes de l'argent public. Or nous avons beaucoup de cas de fraude au chômage partiel. Quels contrôles avez-vous mis en place ?
Pourquoi le préfet de l'Orne a-t-il saisi le tribunal administratif contre l'aide directe aux entreprises instituée par le département - c'était d'abord une mesure d'appel - en complément du fonds de solidarité ? Pourquoi les départements ne peuvent-ils pas verser une telle aide, certes relativement modeste, mais bien utile aux entreprises ?
Mme Christine Lavarde. - Le texte exclut Île-de-France Mobilités de l'aide aux autorités organisatrices de transports instituée à l'article 5. Selon la présidente de la région Île-de-France, également présidente de cet établissement, les pertes pour le transport en Île-de-France sont de 2,6 milliards d'euros. Que prévoyez-vous pour aider Île-de-France Mobilités ?
L'exonération de taxe de séjour s'appliquera aussi aux taxes additionnelles. Or une taxe additionnelle dont les recettes sont destinées à la Société du Grand Paris (SGP) a été votée au mois de décembre 2018. Pour cette dernière, la perte serait de 10 millions d'euros si toutes les collectivités franciliennes concernées décidaient d'une exonération. Avez-vous échangé avec elle sur les conséquences d'une telle situation si elle était avérée ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Monsieur Dallier, nous ne compensons pas les recettes tarifaires dans ce PLFR. S'agissant des agents à temps non complet, qui sont souvent nombreux dans les services périscolaires ou pour la gestion d'équipements culturels, nous avons apporté des aides sous forme d'indemnités journalières aux collectivités dans le cadre du placement des agents en autorisation spéciale d'absence (ASA). Jacqueline Gourault l'a dit, le PLFR apporte des aides mais ne clôt pas les discussions avec les collectivités.
Sur la question de la taxe de séjour au profit de la SGP, nous veillerons à ce que la SGP ne soit pas handicapée dans son fonctionnement, soit par des mécanismes budgétaires ou de garantie, soit par des formes de compensation en fonction du recours effectif ou non aux dispositions sur l'exonération de taxe de séjour, y compris sur la part additionnelle.
En ce qui concerne Île-de-France Mobilités, la perte est estimée à 2,6 milliards d'euros. Nous avons des discussions sur la réalité de la baisse du versement mobilité dans les mois qui viennent. Sur ces 2,6 milliards d'euros, il y a 1,6 milliard de baisse de recettes tarifaires, y compris liée à des décisions unilatérales de suppression de facturations ou de baisse de tarifs. C'est sur la base de ces éléments que nous devrons débattre avec Île-de-France Mobilités.
M. Georges Patient. - Mes questions concernent les collectivités d'outre-mer.
La première porte sur la compensation par le Gouvernement des pertes de recettes fiscales liées à la crise. Dans le PLFR figurent l'octroi de mer et la taxe sur les carburants, mais pas la taxe sur le tabac. Cela peut porter un préjudice important aux départements d'outre-mer, en particulier à la Réunion.
La seconde porte sur la DSIL. C'est une très bonne chose qu'elle soit augmentée d'un milliard d'euros, mais son fléchage sur les secteurs de la santé et de la transition écologique risque de causer préjudice aux outre-mer, qui ont d'autres besoins - je pense au problème de l'eau aux Antilles et aux infrastructures de base. Une adaptation pourrait-elle être faite pour nos territoires ?
M. Gérard Longuet. - Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir rappelé que le monde d'avant n'était pas un monde catastrophique et que cette tragédie du coronavirus n'est pas, comme le pensent certains, le dernier signal d'alarme tiré par la planète pour son autodéfense. Vous avez fait le choix, qu'ici, au Sénat, notre majorité a souvent approuvé, de soutenir une politique de l'offre pour mettre la production française au niveau de celle de ses compétiteurs.
Je voudrais exprimer deux voeux.
Le premier est que la politique de l'offre soit poursuivie dans le plan de relance et que la fiscalité des investissements et de l'épargne - une vraie réussite de ces trois dernières années - soit maintenue. Il faut nécessairement une gestion optimisée des moyens humains de notre pays, la France étant l'un des pays d'Europe où la durée du travail par habitant est la plus faible, ce qui signifie en contrepartie que les charges pesant sur le travail sont les plus fortes. Il faut poursuivre une politique de l'offre qui ne soit pas sensible à des règlements de comptes de court terme ou à des mécaniques risquant de susciter la défiance. Il faut respecter l'épargne forcée des ménages qui n'ont pas pu consommer pendant trois mois pour entretenir la confiance des Français.
Mon second voeu porte sur les plans sectoriels. Ce qui a été fait pour l'automobile et l'aéronautique est parfaitement pertinent. Ce qui importe, c'est de décarboner notre économie. Le nucléaire fait partie de cet effort, et permet à la France d'être le pays qui émet le moins de tonnes de carbone par habitant pour sa production d'énergie. Le moteur thermique - vous ne l'avez pas écarté - a tous ses droits, car nous devons tenir compte du coût de la décarbonation de notre économie. La CSPE commence à être pesante sur une facture électrique, et les subventions aux voitures électriques sont certes légitimes, mais coûteuses pour le contribuable, alors que d'autres solutions de plus court terme, moins prometteuses mais immédiatement utilisables, doivent être mobilisées.
L'IFI n'est pas un impôt négligeable. Nous pourrions imaginer de l'alléger d'investissements d'économies d'énergie, et donc d'émissions de carbone.
Dernière remarque, sans la construction européenne et sans « l'open bar » de la BCE, nous ne discuterions pas aujourd'hui de la meilleure façon de garantir plus de 300 milliards d'euros de prêts et de nous endetter jusqu'à 120 % du PIB. Je le rappelle à ceux qui ont une attitude sceptique à l'égard de l'Europe.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je commencerai, comme notre rapporteur général, par relever des points positifs avant d'aborder des sujets plus préoccupants.
Je voudrais vous féliciter du bon fonctionnement des chaînes de paiement, qu'il s'agisse du fonds de solidarité comme de la prise en charge du chômage partiel, puisque les versements se faisaient en une semaine. Ceux qui au ministère préparent les arrêtés et les décrets devraient s'en inspirer en termes de délai - un clin d'oeil à la demande de notre rapporteur général sur ce sujet !
Nous avons évité le pire à court terme grâce à l'intervention massive de l'État. Les dispositifs mis en place nous ont surtout permis de gagner du temps. Il faut tenir un langage de vérité aux acteurs économiques et aux Français en général. Quand on parle de 460 milliards d'euros, il faut distinguer ce qui est de l'aide directe, qui a des conséquences budgétaires lourdes, de ce qui relève de facilités.
En ce qui concerne la relance, le plus difficile est vraiment devant nous. Nous avons beaucoup trop ralenti dans le secteur public comme dans le secteur privé, au point de mettre en péril même des circuits de première nécessité : on a failli manquer d'emballages pour l'industrie pharmaceutique ou l'industrie agroalimentaire parce que les déchetteries ne fonctionnaient plus. Il faut faire attention à ce redémarrage poussif, car la récession et la croissance répondent à des logiques de spirale : si deux maillons d'une grande chaîne sont rouillés, l'ensemble se trouve grippé. Des secteurs resteront en sous-activité, des reconfigurations d'entreprises seront nécessaires pour s'adapter à des niveaux d'activité moins importants, des filiales à l'étranger de certaines entreprises devront réduire la voilure et des défaillances seront inévitables.
J'entends parler de soutien à l'emploi et d'augmentation du temps de travail. Mais ce qui commande l'emploi, c'est le niveau d'activité. Il faut aussi avoir un langage de vérité sur le chômage : on dit qu'on va perdre 800 000 emplois, mais en réalité on va augmenter le nombre de chômeurs de 3 à 4 millions. Le chômage a déjà augmenté de 1 million de personnes en mars et en avril. On doit dire aux Français que les choses vont être difficiles, qu'il faut se retrousser les manches.
Quel est le meilleur levier pour un plan de relance ? De grands travaux liés à la décarbonation - je pense en particulier au fret ferroviaire - pourraient-ils en faire partie ?
M. Julien Bargeton. - Comment peut-on orienter l'épargne, notamment vers la transition écologique des entreprises ? Pouvez-vous nous en dire plus sur le contour du plan de soutien à nos pépites, les start-up ?
Dans le secteur de la culture, d'autres aides seront-elles annoncées en septembre, notamment à la presse et aux librairies ?
À combien de places correspondent les 200 millions d'euros consacrés à l'hébergement d'urgence ?
Enfin, quel sera le taux de prélèvement ? Le prélèvement à la source, que plus personne ne conteste, permet des adaptations.
M. Jean Bizet. - On s'occupe, et à juste titre, de l'aérien, mais quid des liaisons maritimes transmanche, victimes d'une double peine entre le Covid-19 et les conséquences du Brexit ? Une entreprise comme Brittany Ferries va connaître des difficultés importantes. Quel est le plan national en matière de transport maritime ?
Je voudrais souligner que l'Allemagne renforce actuellement sa compétitivité économique. Car si nous avions, grâce au nucléaire, un avantage en termes de coût de l'énergie, ce pays est en train de baisser drastiquement sa CSPE et d'investir largement dans la filière hydrogène et la 5G. L'Allemagne aura demain le « hub » gazier européen avec Nord Stream 2. N'oublions pas le nucléaire, qui est très important en France.
Il faut également travailler la question de l'extraterritorialité des lois américaines qui handicape beaucoup l'industrie européenne, en particulier française.
Mme Sylvie Vermeillet. - Ma contribution ne sera pas financière. La reprise économique se fait progressivement en France, mais je voudrais vous faire part de mon inquiétude sur un sujet qui me paraît constituer aujourd'hui un frein majeur à la reprise économique : la faiblesse d'accueil des enfants dans les secteurs scolaire et périscolaire. Avez-vous les moyens de faire pression pour que les protocoles d'accueil soient desserrés ?
Les parents qui n'ont pas de solution pour l'accueil de leurs enfants ne peuvent pas aller travailler dans leurs entreprises - des employeurs le comprennent, et d'autres pas du tout. Cette situation génère des difficultés. On constate une sous-activité : c'est du gâchis au regard de toutes les mesures de soutien économique et financier mises en place par le Gouvernement. J'ai le sentiment que notre économie est en train de patiner pour une raison qui ne me semble plus justifiée.
M. Sébastien Meurant. - L'Allemagne avait une dette bien inférieure à la nôtre et avait des excédents, alors que nous gérons les déficits. S'agissant de l'économie décarbonée, ne serait-ce pas le moment de revenir en arrière sur les fermetures de centrales nucléaires et d'arrêter de subventionner massivement d'autres formes d'énergie, notamment l'éolien ? Ces énergies coûtent très cher et leur avantage écologique n'est pas prouvé ; l'Allemagne revient d'ailleurs sur la filière éolienne très largement dépendante de la Chine.
Je regrette que la filière diesel, dans laquelle l'excellence française était mondialement reconnue et où nos constructeurs avaient des atouts compétitifs liés à des décennies de recherche, ait été condamnée avant même que la filière des batteries n'ait été créée.
Pour terminer sur un point positif, je me réjouis que l'État ait été capable de sauver les meubles grâce à une ouverture de chéquier rendue possible par l'Europe et l'euro. Combien de temps cela va-t-il durer ?
La clé pour régler une dette, c'est la croissance. Il faut absolument que l'État ait un message clair dans tous les domaines, notamment économique et sanitaire, pour que les Français reprennent confiance.
M. Bruno Le Maire, ministre. - Monsieur le président, je vais essayer d'être concis, même si la qualité des questions appelle des réponses précises.
Monsieur Dallier, vous m'avez interrogé sur l'emploi de l'épargne des Français. Y a-t-il davantage d'épargne de précaution aujourd'hui qu'en temps habituel ? La réponse est clairement oui. Je confirme le chiffre donné par Albéric de Montgolfier : nous devrions arriver à 100 milliards d'euros d'épargne supplémentaires d'ici à la fin de l'année, alors que nous avons déjà un taux d'épargne très élevé. Le montant des dépôts sur le Livret A au mois d'avril était de 7 milliards d'euros, contre 3 milliards d'euros en temps ordinaire.
La confiance, elle ne se décrète pas. C'est la clarté et la constance de la politique économique du Gouvernement qui permettra de rétablir la confiance des ménages. Je crois non pas au changement de pied tous les quatre matins, mais à la stabilité des politiques et du ministre de l'économie et des finances dans ses fonctions - ce n'est pas usuel sous la Ve République.
Sur la situation des banques et le risque bancaire, je partage votre évaluation. Avec un tel montant de prêts, même garantis par l'État, il y a un risque que l'augmentation des défauts et des faillites conduise à des difficultés de remboursement des prêts bancaires. L'idée de constituer une bad bank, pour reprendre les termes de la BCE, revient à sortir les prêts en défaut du bilan des banques : c'est ce qui avait été fait après la crise financière de 2008. Nous ne sommes pas dans la même situation pour le moment, car les banques ont été renforcées, mais on peut envisager cette option pour certaines banques qui seraient fragilisées. Je le dis à tous ceux qui tapent contre les banques : ils font une erreur. En cette période de crise, avoir des banques solides est probablement un des atouts majeurs que la France a à sa disposition, y compris par rapport à notre grand voisin allemand, pour surmonter cette crise.
M. Karoutchi m'a interrogé sur le rétablissement de la confiance. Je le redis, c'est la constance et la stabilité qui permettront de rétablir la confiance des Français. Je confirme ma volonté de ne pas baisser la garde sur un certain nombre de mesures d'offre qui permettent justement de rétablir cette confiance.
Monsieur Dominati, vous défendez avec beaucoup de talent votre proposition sur la TVA que j'ai étudiée avec beaucoup d'attention. Le problème économique français est un problème d'offre. Notre offre, et les biens que nous produisons, ne sont pas encore assez compétitifs, n'intègrent pas assez d'innovation et de nouvelles technologies pour justifier d'être vendus à un prix plus élevé et donc de créer du profit pour les entreprises et des emplois pour les Français. C'est ce problème stratégique que je souhaite parvenir à régler dans les années qui viennent. Il faut améliorer la qualité de l'offre française par de l'investissement dans l'innovation et les nouvelles technologies et par la formation des salariés.
Quant à la consommation, nous la soutenons, notamment avec un dispositif de chômage partiel qui est le plus généreux de tous les pays européens, y compris l'Allemagne. Le taux de remboursement des salariés est plus élevé que celui des salariés allemands. Cela nous coûte quelques milliards d'euros : je ne peux pas payer deux fois, en finançant en plus une baisse de la TVA.
Parce que les situations de l'Allemagne et de la France sont différentes, il est logique que l'Allemagne baisse temporairement son taux de TVA. On comprend cette décision quand on voit le vieillissement de la population de ce pays, le système de chômage partiel moins généreux que le nôtre mis en place et par le fait que l'économie soit exportatrice.
Comme nous avons, pour notre part, une économie importatrice, que nous avons dépensé beaucoup d'argent pour le remboursement du chômage partiel et que notre épargne est abondante, la baisse de la TVA ne me paraît pas la bonne solution.
Quant à la comparaison avec les 7 milliards d'euros d'Air France, je rappelle qu'il s'agit non pas de dépense budgétaire, mais d'un prêt garanti par l'État.
Monsieur Husson, vous avez évoqué le verdissement de la politique économique. C'est le choix stratégique de la relance : nous voulons une relance verte parce que c'est une attente forte des Français autour de laquelle nous pouvons nous rassembler et parce que cette orientation doit être le juge arbitre de toutes les décisions de politique économique.
S'agissant des garanties du Trésor, je ne donnerai plus de garanties pour les exportations sur des produits ou des activités « charbon ». Nous allons nous attacher à verdir les garanties à l'exportation du Trésor public. Idem pour la rénovation énergétique des bâtiments, avec le grand projet de relance, qui concernera les territoires et qui nous permettra de réduire les émissions de CO2 : cette orientation est positive, à la fois, pour l'activité économique, les travaux publics et le climat, car les bâtiments sont l'une des principales sources d'émission de carbone dans notre pays.
Je rejoins votre propos sur les assureurs : il est indispensable que soit mise en oeuvre le plus rapidement possible une couverture du risque de pandémie.
Monsieur Bocquet, je vous confirme que les grandes entreprises qui veulent bénéficier des prêts garantis par l'État ou de l'exonération de charges ne doivent pas avoir de présence économique dans les paradis fiscaux - cette condition est systématiquement vérifiée. Elles doivent s'engager à ne pas verser de dividendes. Je constate d'ailleurs que les dividendes annoncés ou versés en France ont diminué de 40 % par rapport à 2019 pour les entreprises cotées.
La taxe GAFA est un enjeu absolument stratégique pour le XXIe siècle. Qui sont les grands gagnants de cette crise économique ? Les géants du numérique. Pour autant, ces très grandes multinationales, qui sont parfois en position monopolistique, continuent à payer des impôts dérisoires. Je ne compte pas abandonner ce combat pour une juste taxation des activités du numérique.
La négociation à l'OCDE montre qu'une immense majorité d'États veulent cette taxation numérique et sont prêts, si jamais il n'y a pas d'accord international, à mettre en oeuvre une taxe au niveau national, comme la France l'a fait. Notre pays a ouvert la voie et peut être fier d'avoir défendu un modèle de taxation du numérique plus juste et plus efficace.
Pouvons-nous parvenir à un accord à l'OCDE d'ici à la fin de l'année 2020 ? La réponse est oui ! Nous ne parviendrons pas à un accord global, mais on aura au moins une taxation minimale concentrée sur les activités numériques des géants du digital. Il nous reste à convaincre les États-Unis, le dernier État qui bloque l'accord - tous les autres se sont ralliés à cette proposition. Je suis en discussion étroite avec le secrétaire américain au Trésor, Steven Mnuchin, pour le convaincre de franchir cette première étape.
La France a toujours été très claire : nous privilégions un accord international à l'OCDE, qui nous permettrait de bâtir la fiscalité du XXIe siècle avec - premier pilier - une taxation des activités numériques et - second pilier - une taxation minimale à l'impôt sur les sociétés pour éviter l'optimisation fiscale des grandes multinationales. Tout cela est à portée de main.
Si nous n'arrivons pas à un accord international d'ici à la fin de l'année, nous sommes prêts à mettre en oeuvre tout de suite la taxe nationale sur les activités numériques que vous avez votée.
Il est préférable, y compris pour les grandes entreprises du numérique, d'avoir une solution internationale plutôt qu'une multiplication de taxes nationales. Nous allons donc poursuivre ce combat de justice et d'efficacité fiscale. Quoi qu'il arrive, les géants du numérique paieront ce qu'ils doivent comme impôts, comme n'importe quelle autre entreprise, en 2020 en France.
Madame Goulet, j'ai déjà répondu à la question sur les moyens de contrôle. Sur la fraude au chômage partiel, Muriel Pénicaud a indiqué qu'elle suivait ce dossier de près. La moindre fraude n'est pas acceptable.
Madame Lavarde, sur les transports en Île-de-France, Olivier Dussopt vous a répondu, mais Valérie Pécresse nous a saisis à juste titre de ce sujet.
Monsieur Patient, sur les départements et territoires d'outre-mer, nous allons transmettre votre question aux services d'Olivier Dussopt et de Gérald Darmanin pour vous apporter une réponse écrite.
Monsieur Longuet, je vais exaucer vos deux voeux.
D'abord, oui, il faut maintenir une politique de l'offre, même si cela n'exclut pas des mesures complémentaires sur la demande, que Philippe Dominati appelle de ses voeux. Ce qui doit structurer notre politique économique, c'est l'amélioration de l'offre française qui, sur le long terme, nous permettra de rester une grande nation économique. Cette voie est plus difficile et plus exigeante, parce qu'elle exige des transformations très concrètes.
Prenons l'exemple du moteur thermique, qui nécessite des centaines de pièces et donc tout un écosystème - PME, sous-traitants, fondeurs, ouvriers qui travaillent dans le décolletage dans la vallée de l'Arve. La solution de facilité serait de ne toucher à rien. Mais si on investit massivement dans le moteur thermique, l'industrie automobile française sera morte dans cinq ou dix ans, parce que nos concitoyens exigeront, notamment dans les métropoles mais peut-être aussi rapidement dans les campagnes quand il y aura un marché de l'occasion et davantage de bornes, des véhicules électriques ou des véhicules hybrides rechargeables. On importera alors tout de l'étranger. Donc, oui, nous investissons sur le moteur électrique et sur la chaîne de traction électrique.
Il existe déjà une usine pilote à Nersac qui travaille sur les batteries. Nous allons ouvrir une usine de production de batteries, qui comptera de 1 000 à 2000 ouvriers d'ici à 2022, dans le nord de la France pour PSA. Renault a rejoint « l'alliance des batteries électriques », pas simplement comme client mais également comme partenaire.
Si le diesel n'est plus l'avenir de l'automobile, il faut changer les lignes de production, et accompagner systématiquement ceux qui travaillent dans ce secteur. Je pense aux fondeurs : un moteur thermique nécessite 70 kilos de pièces de fonderie, contre 4 kilos pour un moteur électrique. Les métiers doivent évoluer.
Rester les deux pieds dans le même sabot en ne changeant rien serait une erreur majeure. Il faut accompagner cette transformation, car c'est ainsi que la France restera une grande puissance économique. Cela suppose effectivement, cher Gérard Longuet, de faire preuve de constance en matière de fiscalité de l'investissement et de l'épargne. C'est dur, car tout le monde veut toucher à la fiscalité, mais la constance sera payante au bout du compte.
Les plans sectoriels constituent un bon exemple de notre volonté de ne pas être dogmatiques : ce n'est pas tout pour le zéro CO2 et rien pour des solutions plus progressives. Dans la prime à la conversion, nous avons gardé les véhicules essence Crit'Air 1 et les véhicules diesel Crit'Air 2 et accordé une prime aux véhicules hybrides rechargeables.
La moyenne d'émission de CO2 d'un véhicule en France est de 120 grammes, contre 20 grammes pour une voiture hybride rechargeable. Certains diront que c'est toujours trop et qu'il faudrait arriver à zéro. Personnellement, je préfère une approche pragmatique, qui va nous permettre d'accélérer la décarbonation, à une approche trop dogmatique.
Sans la BCE, je le confirme, la France et d'autres pays auraient pu se trouver dans une situation comparable à celle de l'Argentine. L'intégration monétaire européenne a sauvé de nombreux États européens, y compris l'Allemagne.
Monsieur Gabouty, je suis tout à fait d'accord avec vous sur les politiques de relance liées à la décarbonation, notamment sur la rénovation thermique. Cela peut être l'un des grands engagements du plan de relance.
Monsieur Bargeton, sur le soutien aux start-up, nous avons mis en place un fonds d'investissement de 1,3 milliard d'euros. S'agissant du soutien aux libraires, que j'ai toujours fortement défendus, nous avons annoncé avec Franck Riester un plan de 42 millions d'euros, dont 36 millions d'euros dans le PLFR 3 et 6 millions en 2021.
Monsieur Bizet, la compétitivité dépendra effectivement de la politique de l'offre et de l'investissement dans quelques secteurs clés : l'hydrogène, la 5G, le stockage des données. Sur tous ces sujets, nous avançons main dans la main avec l'Allemagne - je pense notamment aux batteries et au projet GAIA-X sur le stockage des données.
Madame Vermeillet, sur l'accueil scolaire des enfants, en tant que père de famille, je partage votre avis. Il est très important que les enfants soient tous bien accueillis à l'école.
Enfin, monsieur Meurant, le nucléaire fait partie du mix énergétique français. L'objectif, c'est que sa part passe à 50 % dans quelques années. Il ne faut jamais oublier, comme vous l'avez dit, que si nous émettons peu de CO2 en France, c'est parce qu'une grande partie de la production électrique est d'origine nucléaire.
M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir répondu aux questions des commissaires, qu'ils aient été présents dans cette salle ou qu'ils aient suivi cette audition en téléconférence.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 12 h 40.