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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 30 juin 2020

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Proposition de loi portant création d'un fonds d'urgence pour les Français de l'étranger victimes de catastrophes naturelles ou d'événements politiques majeurs - Examen des amendements de séance au texte de la commission

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons les amendements de séance sur la proposition de loi portant création d'un fonds d'urgence pour les Français de l'étranger victimes de catastrophes naturelles ou d'événements politiques majeurs.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - L'amendement n°  2 rectifié prévoit que la consultation des conseillers consulaires doit être faite en amont de l'attribution des aides. Le sous-amendement n°  5 fixe le délai de consultation à huit jours francs, ce qui me semble raisonnable pour des aides d'urgence. Je suis favorable à l'amendement ainsi sous-amendé.

La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 5.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 2 rectifié, ainsi sous-amendé.

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - L'amendement n°  3 rectifié prévoit que l'Assemblée des Français de l'étranger soit consultée sur le décret d'application du présent article, qui précise les conditions dans lesquelles sont accordées et calculées les aides. Le sous-amendement n°  6 précise que le délai de consultation sera de quinze jours. Je suis favorable à cet amendement ainsi sous-amendé.

La commission émet un avis favorable au sous-amendement n° 6.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3 rectifié, ainsi sous-amendé.

Article 1er

Auteur

Avis de la commission

M. CADIC

2 rect.

Favorable

M. FRASSA

5 rect.

Favorable

M. CADIC

3 rect.

Favorable

M. FRASSA

6

Favorable

Article additionnel après l'article 1er

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - L'amendement n°  1 vise à rendre obligatoire la consultation des conseils consulaires préalablement à l'attribution d'une subvention aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES). Il s'inscrit dans la même veine que les dispositions que nous avons adoptées jusqu'à présent : donner la parole à tous les acteurs. Toutefois, il dépasse l'objet de la proposition de loi. J'émets donc un avis de sagesse.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 1.

Article additionnel après Article 1er

Auteur

Avis de la commission

M. LECONTE

1

Sagesse

Article 2

M. Jérôme Bascher, rapporteur. - L'amendement n°  4 rectifié ter prévoit de financer le fonds d'urgence créé par l'article 1er au travers d'une taxe additionnelle à la taxe sur les nuisances sonores aériennes, et non pas grâce aux traditionnelles taxes sur le tabac. J'émets un avis de sagesse.

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 4 rectifié ter.

Article 2

Auteur

Avis de la commission

M. GUERRIAU

4 rect. ter

Sagesse

La réunion est close à 14 h 10.

Mercredi 1er juillet 2020

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 11 h 05.

Accueil d'un nouveau commissaire

M. Vincent Éblé, président. - Avant de commencer notre audition, je vous informe que le mandat de notre collègue Jacques Genest a pris fin samedi dernier, et salue notre collègue Vincent Segouin, sénateur de l'Orne, qui rejoint aujourd'hui notre commission, après avoir été membre de la commission des lois. Je lui souhaite la bienvenue, au nom des membres de la commission.

Situation et perspectives des finances publiques - Audition de M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes

M. Vincent Éblé, président. - Nous recevons ce matin M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport relatif à la situation et aux perspectives des finances publiques. M. Pierre Moscovici est accompagné de M. Christian Charpy, président de la première chambre, de Mme Michèle Pappalardo, rapporteure générale, ainsi que des magistrats qui ont préparé les travaux de la Cour.

Ce rapport préliminaire de la Cour, établi en application de l'article 58-3° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sort en même temps qu'est déposé le rapport du Gouvernement sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, que nous avons reçu hier soir. Comme l'an dernier, le rapport préliminaire de la Cour est publié conjointement avec son rapport sur la situation de la sécurité sociale. Un débat sur l'orientation de nos finances publiques aura lieu en séance le jeudi 16 juillet prochain.

L'exercice présente cette année un caractère particulier, compte tenu de la chute historique du PIB - 11 % - attendue en 2020 par le Gouvernement, qui amène à repenser la conduite de la politique budgétaire. Par ailleurs, le programme de stabilité présenté en avril 2020 ne faisait mention d'aucune trajectoire prospective de nos finances publiques au-delà de 2020, compte tenu des incertitudes entourant la situation économique. Vous nous direz ce que, sur la base de ses constats, la Cour peut dire de l'état actuel de nos finances publiques mais aussi si elle a mené certaines projections sur leur évolution dans les prochaines années.

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes. - Je vous remercie de m'avoir invité à vous présenter aujourd'hui le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques. J'ai beaucoup de plaisir à retrouver cette commission, où je suis souvent intervenu dans le cadre d'autres fonctions, en particulier comme ministre de l'économie et des finances et comme Commissaire européen aux affaires économiques et financières. Ce n'est toutefois pas la première fois que je suis auditionné par votre commission depuis que j'ai pris mes fonctions de Premier président de la Cour des comptes. Quelques heures en effet après ma nomination, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) était saisi d'un troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020, et a rendu un avis que je vous ai présenté le 10 juin dernier.

L'audition d'aujourd'hui est toutefois la première occasion pour moi depuis ma prise de fonction d'intervenir devant vous pour vous présenter un rapport de la Cour des comptes.

Sont présents à mes côtés, outre les personnalités que vous avez mentionnées, Jean-Pierre Laboureix, président de section, ainsi que les trois membres de l'équipe de rapporteurs ayant réalisé le travail qui nous réunit aujourd'hui, Nicolas Carnot, Vladimir Borgy et Vianney Bourquard. Je salue également la présence de Jean-Pierre Viola, président de section à la sixième chambre.

Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est établi, je le rappelle, dans le cadre de la LOLF et de la mission d'assistance au Parlement qui nous est confiée par la Constitution. Je suis extrêmement attaché à cette mission et, plus généralement, aux liens étroits qui unissent notre institution à la représentation nationale. Cet attachement n'est pas uniquement lié à ma sensibilité d'ancien parlementaire et d'élu local, mais aussi aux convictions d'un Premier président attentif à l'équilibre des pouvoirs et à la coopération fructueuse entre acteurs institutionnels. La Cour des comptes, par ses travaux, entend éclairer la décision publique, et non s'y substituer, et nourrir le débat démocratique, et non le saturer. La place qu'elle occupe, à équidistance du Parlement et du Gouvernement, est à cet égard tout à fait singulière dans la République. Soyez donc assurés, mesdames les sénatrices et messieurs les sénateurs : j'attacherai à la relation qui nous unit une attention particulière, et même prioritaire.

Ma présidence débute dans un contexte absolument inédit, celui d'une crise majeure et multidimensionnelle, qui a durement touché nos concitoyens, frappé de plein fouet notre économie et qui marquera durablement le paysage de nos finances publiques.

Par conséquent, cette année, l'exercice de présentation de cette production attendue de la Cour, un exercice rituel que vous connaissez bien, sera profondément différent.

Tout d'abord, les modalités de préparation du rapport ont dû être adaptées. Il a en effet été élaboré en plein contexte d'urgence sanitaire, avec des hypothèses macroéconomiques et des prévisions de finances publiques plusieurs fois révisées, amenant le Gouvernement à présenter trois projets de loi de finances rectificative en moins de trois mois, au fur et à mesure du déroulement des évènements, et avec des administrations mobilisées par la gestion de la crise. Face à cette situation extrêmement évolutive, nous avons analysé les informations disponibles au 25 juin 2020.

Le contenu lui-même du rapport s'est ensuite adapté à la crise. Nos analyses sur les perspectives portent d'ordinaire sur les projections du programme de stabilité. Cette année et de manière inédite, celui de la France ne présente pas de scénario au-delà de 2020. En l'absence de prévision du Gouvernement, nous avons centré nos analyses sur l'enjeu décisif de soutenabilité de la dette publique. Lors de ma précédente audition, en tant que président du Haut Conseil, j'avais indiqué que la dette devait être un jour remboursée et que la situation actuelle appelait une vigilance et une intelligence collectives. J'y reviendrai plus en détail dans un instant dans le cadre de ce rapport de la Cour.

Nous nous sommes ainsi efforcés de remplir au mieux notre mission malgré les circonstances. Je tiens à remercier devant vous l'équipe de rapporteurs pour leur travail.

Notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques est cette année entièrement tourné vers les conséquences de la crise majeure que nous traversons.

Il est traversé par trois questions, qui en constituent les différents volets. Dans quelles conditions et avec quelles marges de manoeuvre financières la France a-t-elle abordé ce choc ? Quelle est l'ampleur de son impact pour nos finances publiques en 2020 ? Quelles perspectives pouvons-nous dessiner pour l'avenir, notamment pour assurer la soutenabilité de notre dette publique ?

Je vais commencer par la première question, qui correspond à la première partie du rapport, à savoir l'exercice écoulé.

Le constat du rapport est clair, la Cour en a fait le diagnostic depuis plusieurs années, je ne m'y attarderai donc pas trop longuement : en 2019, à la veille de la crise, du point de vue de ses finances publiques, la France ne se trouvait pas dans une position aussi favorable que d'autres États européens pour affronter un tel choc.

Dix ans après la crise financière de 2009, le redressement des finances publiques était encore inachevé.

Ne cédons pas à l'autoflagellation ! La dernière décennie n'a pas été exempte d'efforts budgétaires, notamment en recettes au début de la période. Ceux-ci ont permis à la France de réduire progressivement son déficit public, qui s'élevait à 7,2 % du PIB en 2009, et de sortir de la procédure pour déficit excessif - dont j'ai eu à connaître comme Commissaire européen.

Ces efforts se sont toutefois progressivement essoufflés au fil des ans. Les baisses de prélèvements obligatoires ont succédé aux hausses alors que l'équilibre structurel de nos comptes n'était pas rétabli, et la dépense publique s'est insuffisamment infléchie ; elle a même augmenté de deux points de PIB entre 2007 et 2019. Les objectifs fixés en lois de programmation des finances publiques ont quant à eux été repoussés à plusieurs reprises, et n'ont jamais été atteints.

Le redressement structurel s'est donc ralenti en France. La situation des finances publiques en 2019 en témoigne.

Le déficit public s'établissait à 3 points de PIB, dont 0,9 point lié à l'effet ponctuel de la transformation du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) en allègement de cotisations sociales. Il s'élevait en comparaison à 2,3 points en 2018 - ce qui est une marche modeste en période de croissance... Le déficit structurel, quant à lui, n'a pas été réduit et est resté stable à 2,2 points de PIB, demeurant éloigné de l'objectif à moyen terme d'équilibre structurel. Cette situation résulte de deux facteurs : les baisses de prélèvements obligatoires ont été intensifiées à la suite de la crise des gilets jaunes, et la dépense publique a connu dans le même temps une accélération, ce qui n'a pas permis de financer les baisses de recettes.

Je n'entrerai pas ici dans le détail des différents niveaux d'administrations publiques. Le rapport sur les résultats de la sécurité sociale en 2019, également rendu public aujourd'hui, et celui sur les finances publiques locales, qui sera publié le 6 juillet prochain, détailleront pour leur secteur respectif les éléments d'analyse relatifs à l'exercice écoulé.

La situation de nos finances publiques nous distingue au total de certains de nos principaux partenaires de la zone euro. En 2019, notre déficit public était le plus élevé de la zone, supérieur de 2,4 points à la moyenne des États qui la composent. Le Portugal, l'Allemagne ou encore les Pays-Bas affichaient quant à eux des excédents budgétaires.

La France n'a donc pas réussi à maintenir une trajectoire de réduction forte de son déficit public, en dépit d'un contexte conjoncturel assez favorable ces dernières années.

Cette évolution du déficit a conduit à un niveau de dette publique déjà très élevé avant même le déclenchement de la crise sanitaire en 2020.

Depuis la crise de 2009, la France n'a pas engagé une décrue de son endettement. Le ratio de dette sur PIB a ainsi augmenté de plus de 33 points de PIB entre 2007 et 2019, alors que certains de nos partenaires, comme l'Allemagne, les Pays-Bas mais aussi le Portugal et l'Espagne, sont parvenus depuis 2014 à faire baisser leur dette rapportée au PIB. Alors que la dette de l'Allemagne se situait à un niveau proche du nôtre en part de PIB en 2007, elle est revenue en dessous du seuil de 60 % du PIB en 2019, tandis que notre ratio de dette rapportée au PIB n'a cessé d'augmenter pour approcher les 100 %.

Le constat global est donc le suivant : la France fait partie des pays de la zone euro qui ont abordé la crise avec des niveaux de déficit et de dette plus importants que la moyenne de la zone, mais également avec des niveaux de prélèvements obligatoires et de dépense publique élevés. D'autres États s'étaient dotés de marges de manoeuvre plus importantes.

La Cour a plus d'une fois pointé, par le passé, les risques que pouvait faire peser une telle situation en cas de choc économique ou social.

Ce choc s'est matérialisé en 2020 de façon brutale, dans des conditions évidemment totalement imprévisibles et, à proprement parler, extraordinaires.

J'en viens à la deuxième partie du rapport, qui porte sur les conséquences de la crise actuelle sur nos comptes publics en 2020. Elles sont évidemment considérables et entourées d'incertitudes d'une ampleur sans précédent.

D'abord et avant tout sanitaire, cette crise a conduit à restreindre fortement l'activité économique pendant plusieurs semaines et a rapidement entraîné la suspension du Pacte de stabilité et de croissance.

La forte incertitude résultant de la situation sanitaire a conduit à réviser fréquemment les prévisions macroéconomiques et les trajectoires de finances publiques. Trois projets de loi de finances rectificative ont été préparés en trois mois, en intégrant à chaque fois des ajustements très significatifs. Entre la loi de finances initiale et le troisième projet de loi de finances rectificative, les prévisions se sont considérablement modifiées : l'évolution du PIB, prévue en hausse de 1,3 % en volume, est désormais attendue à - 11 % ; le déficit public atteindrait 250 milliards d'euros, contre une prévision initiale de 53,5 milliards d'euros, et la dette publique s'aggraverait de 22 points de PIB.

Ces niveaux sont tout à fait inédits et reflètent les conséquences absolument exceptionnelles de la plus grave crise qu'ait connue la France depuis la Seconde Guerre mondiale.

Les dernières prévisions du Gouvernement estiment ainsi le recul du PIB à 11 % ; je rappelle que ce recul n'a été que de 2,9 % en 2009. Cette hypothèse, que le HCFP a qualifiée de prudente, apparaît également plausible à la Cour. Même, comme le montrent les dernières enquêtes de conjoncture et sauf recrudescence de l'épidémie, la récession pourrait être moins marquée que prévu par le Gouvernement.

Le déficit public s'établirait quant à lui à 11,4 points de PIB. Cette prévision apparaît globalement équilibrée à la Cour.

L'explosion du déficit résulte en majorité de l'effet de la crise sur les recettes publiques, avec une très forte chute des prélèvements obligatoires, à peu près proportionnée à celle du PIB. Cette hypothèse nous paraît raisonnable.

La hausse du déficit public s'explique également par une réponse budgétaire vigoureuse, matérialisée par les mesures exceptionnelles qui ont été adoptées pour lutter contre l'épidémie et soutenir l'économie. Leur coût direct est estimé dans la dernière loi de finances rectificative à 57,5 milliards d'euros, soit 2,6 points de PIB. Il est en grande partie porté par l'État - à hauteur de 63 % - et par les administrations de sécurité sociale.

Alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoyait un déficit de 5,4 milliards d'euros du régime général et du fonds de solidarité vieillesse, il atteindrait 52 milliards d'euros en 2020 selon les dernières prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Du fait des mesures d'ampleur adoptées pour limiter les effets de la crise sanitaire sur les acteurs économiques, les dépenses publiques progresseraient de 6,4 points en 2020 par rapport à 2019. Elles représenteraient un niveau inégalé de 63,6 % du PIB.

D'autres mesures de soutien, annoncées ultérieurement, n'ont pas reçu à ce stade de traduction dans une loi financière. Je pense aux dispositifs en faveur des personnels hospitaliers, au plan de soutien au petit commerce ou encore aux annonces récentes relatives à la réforme de l'activité partielle - sans parler, bien sûr, du plan de relance.

Au-delà de ces mesures, le Gouvernement a adopté plusieurs dispositifs de soutien qui n'auraient pas, selon lui, d'effet sur le solde public en 2020. Il a notamment accordé sa garantie pour un très ample programme de prêts aux entreprises et entrepris des opérations de sauvetage d'entreprises par des prises de participations ou des prêts.

Au total, face à cette crise majeure et sans précédent, la France a réagi en acceptant la chute des recettes publiques et en adoptant un plan de soutien considérable pour soutenir les revenus et préserver autant que possible les capacités productives. Pas d'autodénigrement ! Cette approche est en vérité commune aux grandes économies de la planète, et en particulier aux pays de la zone euro. Nos principaux partenaires devraient également connaître en 2020 un recul très marqué de leur activité et une forte dégradation des comptes publics, bien que les niveaux de déficit et de dette atteints dépendent aussi de la situation de leurs finances publiques à la veille du choc.

Si la crise a déjà eu pour certains de nos concitoyens des conséquences dramatiques, l'essentiel de son coût économique a été transféré sur notre dette publique, la hausse du déficit en 2020 absorbant les trois quarts de la perte de PIB. Notre niveau de dette atteindrait, d'après les dernières prévisions, 120 points de PIB, soit une augmentation de près de 270 milliards d'euros en 2020. En montant, la dette représenterait 40 000 euros par Français. Ce n'est pas anodin ! Les conséquences de cette crise sur les finances publiques de la France sont absolument considérables.

J'en arrive à la troisième partie du rapport, qui examine les évolutions possibles des finances publiques au cours de la prochaine décennie, et je le fais avec une analyse centrale : la soutenabilité de la dette constitue plus que jamais un enjeu essentiel.

D'ordinaire, la Cour analyse les projections à moyen terme du programme de stabilité. Il n'y a pas eu de telles projections cette année.

Dans ce contexte, la Cour a innové et envisage trois scénarios. Ces derniers n'ont pas vocation à constituer des prévisions mais simplement à illustrer différentes trajectoires possibles en fonction d'hypothèses d'évolution de la croissance. Le premier scénario, dit de rattrapage, prévoit que le PIB revient à sa trajectoire d'avant-crise au bout de quelques années. Dans le deuxième scénario, dit de perte limitée, le PIB ne rattrape pas intégralement le terrain perdu pendant la crise, mais suit une tendance de croissance identique à celle d'avant-crise. Dans le troisième scénario, celui de faiblesse persistante, le niveau et le taux de croissance du PIB diminuent de manière durable par rapport à ceux observés avant la crise.

Ces trois évolutions se distinguent par l'ampleur du rebond de l'activité après 2020 et par le degré de récupération de l'économie à court et moyen terme. Je vais les détailler.

Dans le scénario de rattrapage, le PIB connaît un net rebond à partir de 2020 et le déficit se réduit rapidement vers un niveau proche de 2 %. Ce scénario s'appuie sur l'hypothèse que la croissance potentielle ne serait pas affectée par le choc, notamment grâce aux dispositifs de soutien adoptés.

Je précise d'emblée que, malgré la nature particulière de la crise sanitaire, cette hypothèse nous paraît optimiste. En effet, plusieurs facteurs, comme les faillites d'entreprise ou les conséquences différées de la crise du Covid-19 sur le marché du travail, peuvent amputer les capacités de production. Il apparaît donc plus vraisemblable que la crise laissera sur nos capacités économiques des séquelles durables, avec un impact persistant sur les ressources publiques.

Dans le deuxième scénario, de perte limitée - le plus central - la croissance potentielle ne serait pas non plus altérée par la crise mais le rebond du PIB serait moins marqué à court terme et les pertes ne seraient pas intégralement rattrapées. Le niveau du PIB resterait alors durablement inférieur à celui qui aurait prévalu en l'absence de crise, représentant environ deux années et demie de croissance perdues du fait du choc - comme le dit la Banque de France. Le rééquilibrage des comptes publics serait un peu plus lent et incomplet, avec un déficit public qui resterait supérieur à 4 points de PIB.

Le troisième scénario, de faiblesse persistante, s'appuie sur un rebond encore plus modéré de l'activité au sortir de la crise et sur un potentiel de croissance durablement réduit. Le déficit resterait élevé, revenant à peine sous 6 % du PIB au milieu des années 2020.

Pour chacun des scénarios, les trajectoires de croissance et de déficit ont un impact direct sur la trajectoire de la dette. Ainsi, dans l'hypothèse d'un rattrapage, la dette baisserait rapidement en part de PIB, puis de façon plus graduelle. Le ratio de dette resterait encore, dix ans après la crise, supérieur à 100 points de PIB. Dans le scénario de perte limitée, ce ratio serait maintenu un peu au-dessus de 115 points de PIB à horizon 2030. Enfin, dans le scénario de faiblesse persistante, la dette augmenterait de façon quasi continue, atteignant 140 points de PIB en 2030.

Ces trois options ne recouvrent naturellement pas tout le champ des possibles mais elles nous apportent plusieurs enseignements. En premier lieu, la convalescence des finances publiques sera, dans le meilleur des cas, progressive. En second lieu, même dans le scénario le plus favorable, la dette ne reviendrait pas à l'horizon 2030 à son niveau d'avant-crise.

Sans céder au catastrophisme, la soutenabilité de la dette sera donc, dans les prochaines années, un enjeu décisif pour les finances publiques. Il serait en effet imprudent de tabler seulement sur la croissance pour maîtriser notre trajectoire d'endettement. Un tel choix nous exposerait à terme à des difficultés majeures en cas de remontée des taux. Certes, la dette de la France se finance aujourd'hui de façon satisfaisante : l'action conduite par la Banque centrale européenne (BCE), le niveau des taux d'intérêt, la perspective d'une initiative d'endettement à l'échelle européenne, la qualité de la signature de la France y contribuent.

Il serait tentant, dans ce contexte, de s'en remettre à l'insouciante formule de Balzac dans sa pièce de théâtre Le Faiseur : « Est-il un seul État en Europe qui n'ait ses dettes ? ». Il n'en demeure pas moins qu'une dette doit in fine être remboursée et que réduire notre dette publique est nécessaire à la fois pour restaurer des marges d'action face à de nouveaux chocs et pour renouer avec une trajectoire plus proche de celle de nos partenaires de la zone euro.

Pas de pessimisme, donc, mais du pragmatisme. L'expérience d'autres pays, et de la France dans un passé plus lointain, nous montre qu'il est possible de réduire le poids de la dette sans peser durablement sur la croissance.

C'est le défi qui nous attend dans les prochaines années.

La France doit donc désormais fixer les principes d'une stratégie de redressement de ses finances publiques. Cette dernière s'inscrit dans un cadre européen que je connais bien et qui fait aujourd'hui l'objet de réflexions portant sur l'évolution du Pacte de stabilité et de croissance après la crise sanitaire, dont il est question de faire un instrument plus simple et plus lisible, et autorisant des actions contracycliques.

Au niveau national, cette stratégie devra s'insérer dans un horizon pluriannuel adapté.

Dans l'immédiat, la priorité va évidemment à la maîtrise de la situation sanitaire et au redémarrage de l'activité. Il apparaît à cet égard essentiel, pour soutenir l'économie, de privilégier des mesures de soutien temporaires et ciblées qui favorisent le potentiel de croissance. Certaines actions de relance pourraient être financées par une initiative européenne, si elle venait à se matérialiser, plutôt que par un recours à l'endettement national.

Ensuite, il faudra nous inscrire dans un rythme soutenu mais régulier de redressement des finances publiques. Je l'ai déjà dit, je crois au sérieux, mais pas à l'austérité. Cet effort ne devra donc pas être trop brutal en sortie de crise, afin de ne surtout pas infléchir la reprise, mais il importe en revanche qu'il s'inscrive dans la durée. Une nouvelle loi de programmation des finances publiques constitue le vecteur le plus approprié pour porter cette stratégie de moyen terme. Il importe qu'elle soit rapidement présentée afin de fixer cette orientation. La perspective qu'elle tracera devra s'appuyer sur des hypothèses économiques réalistes, sur la base desquelles la programmation pluriannuelle pourra fixer des objectifs crédibles de progression de la dépense publique.

Enfin, la stratégie de redressement des comptes publics aura pour piliers non seulement la soutenabilité de la dette mais aussi la qualité de la dépense publique.

L'évolution, en toute hypothèse durable, de nos finances publiques appellera un effort de hiérarchisation des priorités politiques, notamment par des revues de dépenses plus substantielles que par le passé et au bénéfice des dépenses jugées prioritaires, et dont l'efficacité a été démontrée.

Elle implique aussi une amélioration de leur efficience, pour dégager des marges de manoeuvre sans sacrifier la qualité de nos services publics. Si de nouvelles baisses de prélèvements obligatoires devaient être envisagées, comme certains le souhaitent, elles devraient s'accompagner de hausses d'autres prélèvements ou de suppression de niches, ou bien trouver leur contrepartie dans de nouveaux efforts de maîtrise de la dépense.

Le réexamen de la qualité de la dépense publique devra cependant, et ce point est à mes yeux très important, préserver l'investissement public. Lorsque ses bénéfices socio-économiques sont démontrés, celui-ci constitue en effet un puissant vecteur de croissance. Cette orientation nous permettra par exemple d'accompagner davantage la transition écologique ou de renforcer notre dispositif de santé, mais elle suppose que soient respectés deux prérequis. Le premier, c'est que les autres dépenses publiques fassent l'objet d'un effort accru de maîtrise. Le second, c'est que les décisions d'investissement soient mieux éclairées, c'est-à-dire que leur efficacité et leur pertinence socio-économique soient davantage prises en compte dans les choix arrêtés.

Sur ce dernier point, mesdames les sénatrices et messieurs les sénateurs, vous pouvez compter sur la Cour. J'aurai en effet à coeur, lors de ma présidence, de développer nos capacités d'évaluation et notre dimension prospective et comparative. Cette expertise renforcée, je souhaite la mettre à votre disposition, à celle du Gouvernement et à celle du citoyen, pour aider, à notre niveau, à construire le futur paysage des finances publiques de notre pays.

Si je devais résumer notre rapport et l'ensemble de mon propos, cela tiendrait en trois mots : le passé, le présent et l'avenir. Le passé, c'est le redressement inachevé des finances publiques à la veille de la crise, notamment par rapport à certains autres États européens. Le présent, c'est le choc considérable que subit notre économie et qui se répercute durement et durablement sur nos comptes publics. L'avenir, c'est la sortie progressive de crise, c'est la trajectoire de retour à l'équilibre de nos finances publiques, c'est la soutenabilité de notre dette et la qualité de notre dépense publique.

Nous vous avons présenté les orientations de la Cour pour retrouver la maîtrise de notre endettement dans les années à venir : nous les avons voulues équilibrées et réalistes, attentives bien sûr aux risques d'une dette non maîtrisée mais totalement conscientes de la nécessité de favoriser la croissance après la crise éprouvante que notre pays traverse. Je n'ai pas voulu que la Cour se tienne en dehors de la société. Elle doit en repérer les fractures, selon la boussole qui est la sienne : la bonne gestion des finances publiques.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci pour ce rapport, dont j'ai beaucoup apprécié la tonalité, et qui est largement centré sur la dette, qui nous préoccupe aussi beaucoup. Avant 2008, la France et l'Allemagne étaient au même niveau d'endettement, autour de 60 % du PIB. Elles ont divergé ensuite. Le Gouvernement a annoncé un plan de relance en septembre. Comment sera-t-il financé ? Vous écrivez, en page 14  que ces mesures complémentaires « devraient désormais (...) ne pas être financées par de la dette ». Faudra-t-il les financer par des économies ? N'est-ce pas contradictoire avec l'idée même d'un plan de relance ?

Je partage l'analyse de la Cour des comptes sur la nécessité de préserver l'investissement public. Nous pourrions d'ailleurs privilégier les investissements dans des projets qui sont déjà prêts. Or, selon vous, cela suppose « des efforts d'économies accrus sur le reste des finances publiques ». Contrairement à d'autres éditions du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour est toutefois silencieuse sur les leviers d'économies qu'elle considère comme prioritaires. Pouvez-vous nous en dire davantage sur les catégories de dépenses offrant le plus de marges de manoeuvre selon vous ?

D'après la presse, le Gouvernement envisage de cantonner la dette issue de la crise, à hauteur de 100 ou 150 milliards d'euros, et de prolonger la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) jusqu'en 2042. Les mauvais esprits y verront un moyen de faire payer les Français... Est-ce une solution ? Quid des coûts de refinancement ? Il n'y a pas de problème à court terme, mais toute remontée des taux d'intérêts aurait de fortes conséquences, vu les montants en jeu.

M. Vincent Éblé, président. - Dans son rapport, la Cour semble considérer que la totalité de l'effort de redressement des comptes publics doit passer par une maîtrise des dépenses, sans hausse du niveau des prélèvements obligatoires. Pourquoi un tel choix ? N'est-ce pas ignorer les leçons du passé, où des formes de contributions exceptionnelles imposées aux contribuables les plus fortunés ont souvent été mises en oeuvre pour infléchir l'endettement en sortie de crise ?

Dans le scénario économique et budgétaire le plus pessimiste de la Cour, la dette s'élèverait à 140 % du PIB en 2030, mais la charge d'intérêt atteindrait 3 % du PIB - soit un niveau équivalent à 2008, ce qui peut paradoxalement paraître rassurant ! Comment convaincre nos concitoyens de la nécessité de redresser les comptes publics dans ce contexte de taux bas, voire négatifs ?

Vous insistez dans le rapport sur la nécessité de renforcer la bonne application des règles budgétaires, en augmentant ce que vous appelez le coût politique d'un manquement et en renforçant le rôle d'analyse et de pédagogie du HCFP. Pouvez-vous préciser vos idées en la matière ?

M. Yvon Collin. - Dans quelle mesure le Pacte de stabilité pourrait-il faire l'objet d'une révision dans un contexte de chômage de masse et de dette publique élevée ? Est-il soutenable que la dette publique atteigne les 120 % du PIB fin 2020, comme cela est désormais annoncé ? Au plan budgétaire, notre pays compte parmi les plus fragilisés au sein de l'Union européenne. On entend parler du déclassement de la France. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean-François Husson. - Sur la dette liée au Covid-19, évoquée par le rapporteur général, considérez-vous que le projet de cantonnement répond aux impératifs de bonne gestion des deniers publics ? Le montant de notre dette est inédit dans l'histoire du pays. Votre rapport souligne que sa soutenabilité constitue désormais un enjeu central. La mutualisation des dettes au niveau européen, si un accord politique est trouvé lors du Conseil, pourrait limiter les risques. Il est temps d'ouvrir un débat sur la dette pour faire bouger les lignes. Que pensez-vous de l'idée selon laquelle il existerait une bonne dette, orientée vers l'investissement de long terme ? Le Japon connaît un endettement de 250 % de son PIB, dont les titres sont majoritairement détenus par ses ressortissants. Quels enseignements pour la France pouvez-vous tirer de l'exemple japonais ?

M. Éric Bocquet. - Monsieur le Premier président de la Cour des comptes, j'ai un peu de mal à suivre votre cheminement au sujet de la dette. Le 17 mai 2012, ministre de l'économie, vous avez dit que « la dette publique est un ennemi ». Le 23 août 2018, commissaire européen, vous avez déclaré : « la dette se vengera si le Gouvernement ne gagne pas la bataille du désendettement ». Enfin, dans le journal L'opinion du 11 juin 2020, vous avez affirmé qu'une « dette publique à 120 % du PIB ne constitue pas en soi une catastrophe », idée que vous reprenez ce matin. Le 10 juin 2020, devant notre commission, vous avez rappelé que la dette ne peut s'évaporer, être totalement mutualisée ou monétisée. Vous rejetez d'emblée l'option d'un nouveau rôle que la BCE pourrait jouer - et qu'elle a déjà commencé à jouer, en fait, depuis 2015, avec sa politique d'assouplissement quantitatif. Cela renvoie à une renégociation des traités mais, justement, l'heure n'est-elle pas venue de poser clairement la question du rôle de la banque centrale, qui n'est pas une banque commerciale, mais la banque qui crée la monnaie pour les États ? Au fond, un État ne rembourse pas ses dettes, il les refinance. L'accroissement de l'endettement de la France risque-t-il d'entraîner une baisse de la notation de notre pays par les agences de notation ?

M. Michel Canevet. - Dans le scénario que vous présentez en page 17, on voit un solde public qui n'est guère meilleur que celui de l'année dernière - même si celui de 2020 n'est pas représentatif. Nous ne pouvons pas espérer avant dix ans une amélioration du solde public dans notre pays. Est-ce tenable ? Pouvons-nous continuer ainsi ? Quelles sont les pistes à suivre pour réaliser des économies et faire rentrer des recettes ?

M. Pierre Moscovici. - Pour la relance, il n'y a pas de mesures magiques ou indolores, il n'y a pas de mesures qui permettent de relancer l'activité sans coût ou sans risque supplémentaire pour les finances publiques. C'est pourquoi il faut surtout avoir des principes directeurs. Les mesures retenues devront être temporaires, pour ne pas grever durablement les finances publiques. Elles devraient être compensées par de vraies économies, sur les dépenses, les niches fiscales ou par des hausses d'impôts. Et les mesures adoptées dans le cadre d'un plan de relance doivent être efficaces et ciblées, car la dette émise pour les financer devra aussi être remboursée. Il est souhaitable, aussi, autant que possible, de financer certaines actions par l'initiative européenne de relance, si elle se confirme, comme je le souhaite, à l'issue du Conseil européen. Il est inutile d'emprunter encore davantage au niveau national.

Sur l'investissement, il n'appartient pas à la Cour de faire des propositions précises sur le choix de tel ou tel projet. Mais nous voulons éclairer la problématique. Actuellement, nos dépenses publiques représentent 63,6 % du PIB. Il ne nous paraît pas dès lors scandaleux de dire qu'il n'y a pas d'austérité, mais qu'il faut rester sérieux. Dans la mesure où il y aurait des investissements à prioriser - on a cité le soutien au système sanitaire ou la transition écologique - il faudra privilégier les dépenses évaluées, et dont l'impact socio-économique et écologique est positif. Et nous devrons être capables de faire des économies sur les autres. Sinon, nous serons confrontés à une forme d'engorgement du système de production français.

Nous ne sommes pas entrés, dans ce rapport, dans la définition de pistes d'économies. Ce n'est pas notre rôle, d'autant que cela n'est possible et envisageable que dans des scénarios qui doivent être fixés par le Gouvernement. Pour autant, la Cour des comptes revient constamment, dans ses rapports, sur cette thématique.

Sur le cantonnement de la dette, certains des éléments qui figurent dans le rapport sur la sécurité sociale peuvent orienter un raisonnement. En réalité, transférer la dette d'une poche des administrations publiques à une autre n'en diminue pas le total ! Le cantonnement est donc une procédure essentiellement formelle, qui ne diminue pas le montant total de la dette. Cela ne signifie pas qu'il est sans effet. Il envoie un signal positif, en confirmant que la dette de crise a bien vocation à être remboursée, intérêts et capital, par une ressource spécifique. Il n'y a donc pas d'évaporation de la dette ou de dette perpétuelle. Le prolongement de la CRDS, qui consiste à prélever 0,5 % de tous les revenus, jusqu'en 2042, permettra de conserver une ressource pour rembourser la dette de crise. Cependant, à côté de ce signal positif, je voudrais marquer une nuance importante. Le remboursement de cette dette de crise se faisant à long terme, il importe d'éviter qu'entre-temps une nouvelle dette se reconstitue au détriment des générations futures. Le cantonnement doit donc être, en quelque sorte, double. Sinon, on fait rouler devant soi une dette qui ne cesse de croître, et on n'améliore pas la dynamique générale. Il faut donc une stratégie globale qui fixe la trajectoire de moyen terme de l'ensemble des finances publiques. N'opposons pas l'idée de la Cour, selon laquelle il faudrait une trajectoire des finances publiques, et le cantonnement de la dette.

Vous avez évoqué l'augmentation des impôts. Ce n'est pas à la Cour de se positionner sur les mesures de redressement qui devraient être décidées, mais à la représentation nationale d'en décider. Et je veillerai au cours de mon mandat à ce que la Cour reste dans le périmètre de ses missions. J'ai suffisamment exercé de fonctions exécutives et législatives pour savoir jusqu'où ne pas aller trop loin ! Indépendance et impartialité sont deux sceaux que je veux apposer à ma présidence.

Néanmoins, nous sommes là pour éclairer les débats. Les efforts de redressement peuvent être globalement de trois ordres : diminuer les dépenses publiques, augmenter les prélèvements obligatoires, ou réduire les dépenses fiscales. La Cour note aussi que le taux de prélèvements obligatoires français est le plus élevé d'Europe, et même le plus élevé parmi les pays de l'OCDE. J'ai eu aussi l'occasion de souligner que l'acceptabilité des prélèvements n'est pas des plus élevées... Et je ne retire rien, monsieur le président, de ce que j'avais dit à l'époque, qui traduisait un sentiment assez populaire. Enfin, de nombreux rapports de la Cour montrent que les dépenses publiques ne sont pas toujours efficaces, et la crise sanitaire n'a pas changé cet état de fait. En tous cas, il faut une cohérence entre la hausse des prélèvements et la maîtrise de la dépense, au sein d'une trajectoire globale de redressement de nos finances publiques.

Le Pacte de stabilité et de croissance, je le connais bien, puisque j'ai eu à en connaître d'un côté, comme ministre des finances, et de l'autre côté, comme commissaire européen en charge de l'économie et des finances. Je le vois maintenant d'un troisième côté, comme Premier président de la Cour des comptes. Mon avis personnel n'a pas changé. Je pense que nous avons besoin de règles dans les finances publiques. Ceux qui pensent qu'on peut s'en passer se trompent. Il faut une boussole, une trajectoire, une cohérence. Mais les règles ne sont pas intangibles pour l'éternité ! Elles se forgent dans un certain contexte, elles doivent évoluer dans un autre contexte et, à l'évidence, nous ne sommes pas dans le contexte du lendemain d'une crise financière qui a donné naissance au Pacte, mais dans une crise sanitaire et économique. D'ailleurs, nous avons du recul sur ce qui s'est passé, et la Commission européenne elle-même a engagé une revue des règles.

Elle tire de cette revue trois leçons : nos règles actuelles sont trop complexes, peu lisibles et ont une tendance procyclique. On peut envisager une réflexion sur les règles pour les rendre plus simples, plus lisibles et plus capables d'être contracycliques - plus intelligentes, en fait. C'est ce que, modestement, j'avais essayé de faire en parlant de flexibilité. Je crois qu'il faut désormais aller plus loin.

Je ne sais pas si vous avez essayé de montrer des contradictions dans mes propos, monsieur Bocquet, mais pour ma part j'y ai vu une très grande constance. Depuis très longtemps, je pense que la dette publique est un facteur de réflexion et depuis très longtemps, je suis persuadé que sa soutenabilité est la question essentielle pour nos finances publiques. Mes jugements peuvent évoluer autour de cette constante, en tenant compte évidemment des circonstances. En 2012, les taux d'intérêt n'étaient pas ceux que nous connaissons aujourd'hui, la capacité d'intervention de la BCE n'était pas la même non plus, il n'était pas question de mutualisation des dettes, la qualité de la signature française n'était pas la même, avec des tensions sur les marchés et des écarts de spreads qui n'existent pas aujourd'hui. Il était donc justifié de parler d'ennemi ou de danger. Quand je dis aujourd'hui que la dette n'est pas catastrophique, je souligne simplement que le contexte est favorable au financement de la dette française. Cela ne nous dispense aucunement d'être très attentifs à ce qui pourrait se passer dans l'hypothèse d'un retournement des taux d'intérêt, qui arrivera un jour. Et nous devons veiller à la crédibilité et à la qualité de la signature de la France.

Je connais les agences de notation, et vous avez peut-être noté qu'une grande agence a marqué une évolution, avec une perspective négative sur la France. Plusieurs facteurs devront être surveillés dans les années qui viennent. D'abord, les efforts de redressement du pays, pour que sa crédibilité globale reste forte. Aujourd'hui, les gens voient dans la France une grande économie, capable de s'adapter. Elle doit le rester ! La relance sera aussi qualitative. Le second facteur, c'est incontestablement notre appartenance à la zone euro et notre arrimage pas trop lointain à l'Allemagne.

Quant à la BCE, Mario Draghi a marqué un changement radical en 2012 avec son « whatever it takes », et élargi de facto la mission de la BCE, en la dotant de nouveaux outils, Quantitative Easing ou taux d'intérêt négatifs, très éloignés des conceptions de ceux qui l'ont imaginée. Pour autant, monsieur Bocquet, le moment où la BCE sera prête à monétiser l'intégralité de la dette n'est pas près d'arriver, et tabler dessus serait une imprudence. Elle fait déjà énormément, et son plan d'urgence pandémie est une mesure extraordinairement puissante, mais il y a aussi une limite, qui est son mandat sur la stabilité des prix, et sa vigilance globale. D'ailleurs, la dette ne s'efface jamais, et finit toujours par se reporter sur quelqu'un. Il faut donc faire confiance à la BCE et à sa présidente Christine Lagarde, sans attendre d'elle qu'elle efface la nécessité d'efforts nationaux et d'une maîtrise de la dette au niveau national.

Bonne dette, mauvaise dette ? Il y a surtout de bons investissements et des moins bons, et l'on peut évaluer cela en fonction de leur utilité socio-économique et écologique. Quant à l'exemple japonais, il ne s'applique pas, car nous n'avons pas les mêmes caractéristiques, démographiques notamment, et nous ne sommes pas une société qui a vocation à s'en tenir à une sorte de stagnation décennale.

M. Jérôme Bascher. - Vous avez parlé de qualité de la dépense publique. Quand on est à 63 % du PIB, on peut aussi parler de quantité ! Au-delà de la partie supplémentaire liée au Covid-19, ce qui est hors normes par rapport au reste de l'Union européenne, ce sont nos dépenses de logement, de défense - choix clairement assumé - et les dépenses sociales. On justifiait ces dernières en soulignant leur rôle de stabilisateur automatique, mais celui-ci n'a pas joué du tout dans cette crise. Notre modèle social, qui suscite l'essentiel de nos dépenses publiques, n'est-il pas obsolète ?

Pourquoi n'avez-vous pas fait de scénario en W ? Il y aura sans doute de la croissance l'an prochain, par simple rebond, mais le nombre des faillites laisse craindre que le redressement ne soit pas au rendez-vous en 2022.

M. Didier Rambaud. - J'ai bien vu ce matin, dans Les Échos, votre phrase soulignant qu'il serait très imprudent de tabler uniquement sur la croissance pour maîtriser la trajectoire de la dette. Vous appelez la représentation nationale au pragmatisme et au réalisme. Je suis très dubitatif. Quelles sont les dépenses publiques sur lesquelles nous pourrons jouer ? Les missions régaliennes sont sanctuarisées ; on sait ce qui nous attend en matière de santé suite à la crise du Covid-19 ; quant au soutien aux collectivités locales, qui va oser y toucher ? L'équation semble impossible à résoudre...

À combien évaluez-vous le niveau d'endettement privé, et quels sont les risques qu'il fait peser sur l'économie ? La Banque de France estime que le taux d'endettement du secteur privé en France atteint 133 % du PIB, contre 100 % en moyenne dans la zone euro.

En 2017, le Gouvernement a tenté de renforcer la fiscalité écologique. Le mouvement des gilets jaunes a montré que cela n'a pas été compris. Faut-il renforcer cette fiscalité ? Si oui, comment ? La création de chèques-carburant, à l'image du chèque-énergie, est-elle une voie ?

M. Vincent Delahaye. - Vous avez dit qu'il fallait mettre fin à la logique d'austérité. Quelle est votre définition de cette logique, et quand a-t-elle été mise en oeuvre en France au cours des vingt dernières années ? Je trouve insuffisants les efforts qui ont été faits. Pensez-vous que la période qui s'ouvre, avec le plan de relance, puis la période préélectorale, puis l'élection présidentielle, soit propice à faire des efforts ? Vous dites qu'il faut hiérarchiser les dépenses, et avez cité trois priorités. Quid de la défense, de la sécurité, de l'éducation, de la culture ? Combien de priorités pensez-vous souhaitable d'avoir ? Pour moi, quand il y a dix priorités, il n'y en a aucune... Vous dites qu'il faut hiérarchiser les investissements, et les prioriser. Pensez-vous que 12 milliards d'euros d'investissements sur 400 milliards d'euros de dépenses en 2019, cela suffise ?

M. Julien Bargeton. - Le rapport de la Cour des comptes évoque dans ses propositions, pour limiter le coût des dépenses de relance, un meilleur ciblage des investissements publics. Peut-on imaginer une évaluation préalable, par un organisme indépendant, de leur rentabilité socio-économique ? Cet organisme pourrait rendre des avis publics. Quelles sont les pratiques de nos partenaires européens sur ce point ? Vous avez évoqué les règles budgétaires européennes. Ne pensez-vous pas que ces règles pourraient intégrer l'urgence climatique ? Les dépenses d'investissements pour la transition écologique devraient être traitées à part. La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a mis en place le nouveau principe budgétaire qui consiste à affecter toute bonne nouvelle en matière de recettes à la baisse du déficit et à la réduction de l'endettement. Quel bilan faites-vous de ce nouveau principe budgétaire ? Que pensez-vous de sa philosophie ? Faut-il le renforcer ? Le rapport propose d'accroître la qualité de la dépense publique. La LOLF comporte une série d'indicateurs, souvent peu lisibles. Ne faudrait-il pas la réformer pour ses vingt ans ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Le dispositif mis en place par le Gouvernement, que j'approuve totalement, a placé très largement notre économie sous perfusion, avec des effets d'amortisseur, mais aussi des effets anesthésiants, qui peuvent masquer en partie la violence du choc à un horizon de six mois ou un an. Pensez-vous que les effets structurels sur l'appareil productif aient été correctement pris en compte sur une période un peu plus longue que le court terme ? J'en doute, et la situation actuelle me semble plus belle que celle que nous aurons en fin d'année, en termes d'emploi ou de redémarrage de l'activité. Les rebonds, dans les trois scénarios, ont été prévus assez rapidement, avec un certain optimisme. Je comprends moins, en termes de trajectoire de la dette publique et du solde public, que nous ayons une période 2021-2025 plus favorable que la trajectoire prévue entre 2025 et 2030, puisqu'on prévoit dans les trois scénarios une détérioration sensible du solde public à partir de 2025.

M. Patrice Joly. - Le niveau de la dette privée semble aujourd'hui tout aussi inquiétant que celui de la dette publique. Il y a clairement une résonance entre les deux endettements. Pour financer la dette de l'État, l'épargne importante constituée par les Français peut être mobilisée par des instruments de placement. Quel est l'avis de la Cour des comptes sur la question de l'annulation, au moins partielle, de la dette publique ? Il y a dans le débat public un vrai échange, avec des économistes de haut niveau, et cette question est également évoquée par des économistes appartenant à l'école libérale.

Mme Nathalie Goulet. - Rapporteur sur les engagements financiers, je me réjouis de vous entendre dire que la dette devra être remboursée. Les engagements hors bilan vont flamber avec les projets de loi de finances rectificative que nous venons de voter. Qu'en pensez-vous ? L'économie peut rester faible, et les garanties de l'État pourraient être appelées. J'ai beaucoup travaillé avec vos collègues de la sixième Chambre à une mission sur la fraude sociale. Vous avez parlé de modifier la doctrine de la Cour, avec la volonté de donner au Parlement toutes possibilités de coopération et d'éclairage. Ne pensez-vous pas que, lorsque la Cour émet des réserves plusieurs années de suite, il serait nécessaire d'adopter des mesures contraignantes, afin que les administrations puissent s'améliorer et suivre la direction fixée par la Cour ? Un peu de fermeté ne nuirait pas.

M. Emmanuel Capus. - La dette de l'Unédic, garantie par l'État, devrait doubler en 2020. Il y a actuellement un débat sur l'abandon partiel de la réforme de l'assurance-chômage, qui est tout à fait légitime à l'heure actuelle, compte tenu des mesures spécifiques de soutien adoptées. Cet abandon pourrait encore aggraver la dette de l'Unédic. Quelle stratégie la Cour recommande-t-elle vis-à-vis de cette dette ?

M. Sébastien Meurant. - On a évoqué la situation du Japon, mais celle de la France n'est pas du tout la même : le Japon perd des habitants quand la France en gagne. Du coup, nous connaissons un appauvrissement là où la population s'accroît, je le vois bien dans le département du Val-d'Oise. Notre modèle social est très développé, avec une dépense publique qui représente 60 % du PIB. Peut-être faudrait-il le remettre en cause de fond en comble. Nous sommes encore loin de l'austérité. En tout état de cause, il importe de veiller à la qualité de la dépense publique, en mesurant le retour sur investissement.

M. Pierre Moscovici. - Je ne pourrai répondre à tous, car un certain nombre de questions cherchent à m'entraîner sur un terrain que j'ai connu mais qui ne peut plus être le mien aujourd'hui : je ne peux pas vous dire si le modèle français est obsolète, ou ce qu'il faut penser du cycle électoral et de son rapport aux dépenses publiques... Cela dit, dans le rapport sur les finances publiques locales, nous montrons bien que celles-ci sont moins impactées que les finances sociales ou les finances de l'État. Incontestablement, comme vous le savez, le cycle électoral peut avoir un impact sur les investissements. En effet, l'année prochaine sera une année préélectorale, l'année suivante sera une année électorale et l'année d'après, une année postélectorale !

Il me semble qu'il y a un consensus sur une évolution possible du HCFP. Sa création a constitué un progrès. Depuis, le contexte a changé et s'est européanisé. Or, si l'on compare notre HCFP à ses homologues européens, on constate que ses compétences sont plus étroites, ses missions plus réduites et, surtout, que ses moyens sont terriblement faibles : avec deux équivalents temps plein contre une trentaine en Espagne ou en Italie, ses effectifs ne sont comparables qu'à ceux qu'on observe au Luxembourg ou en Estonie ! Comme je l'ai dit au président Larcher, au président de l'Assemblée nationale et au Premier ministre, si nous voulons associer le citoyen et le Parlement à l'ensemble des prévisions en matière de finances publiques, il faut renforcer le HCFP. Cela ferait gagner en qualité le débat sur les finances publiques, notamment au moment de l'examen des projets de loi de finances.

Les trois scénarios de reprise que nous présentons n'épuisent pas la variété des trajectoires possibles - il y en a bien d'autres - mais ils montrent trois bornes. Au fond, un scénario en W ne serait pas si éloigné du scénario de faiblesse persistante ; en tous cas, il aboutirait au même résultat.

L'investissement ne se résume pas à celui de l'État. Il y a aussi celui des collectivités territoriales, et l'investissement local des opérateurs. Au final, l'investissement public se monte à 88 milliards d'euros, et non à 12 milliards d'euros. Il va de soi que la dette privée et la dette publique sont les deux faces d'une même pièce, et que c'est un sujet de vigilance, auquel la Banque de France est extrêmement attentive : outre la procédure pour déficit excessif, il existe une procédure pour déséquilibre macro-économique.

La fiscalité écologique n'entre pas dans le cadre de ce rapport. Pour toute une série de raisons qui ne tiennent pas à la crise mais à la transition écologique elle-même, nous devrons adapter notre système fiscal. Une initiative européenne se traduirait probablement par un doublement du plafond des ressources propres, ce qui entraînerait la recherche de vraies ressources propres. Il est inimaginable, dans ce contexte, qu'on ne progresse pas dans le sens d'une fiscalité énergétique ou écologique.

M. Bargeton connaît bien la Cour des comptes. Les questions climatiques, énergétiques ou écologiques, peuvent être prises en compte dans la réflexion, mais je ne veux pas aller plus loin à ce stade.

Sur la baisse des dépenses publiques, il n'y a pas de fatalité. Nous connaissons les résistances, les réticences, et les rigidités, mais de nombreux pays, en Europe et hors d'Europe, ont réussi à faire diminuer les dépenses publiques au cours des décennies passées : la Suède dans les années 1990, l'Allemagne dans les années 2000 et, de l'autre côté de l'Atlantique, l'exemple canadien est éloquent. Je ne préconise ni un scénario à la suédoise, ni un scénario à l'allemande, ni un scénario canadien, mais s'interdire, par définition, de toucher à quoi que ce soit, ne me paraît pas non plus une bonne attitude.

Les engagements hors bilan et les garanties permettent de soutenir l'activité sans occasionner de coût immédiat pour les finances publiques. Le Gouvernement a mis en place de nouvelles garanties très indépendantes et qui n'ont un impact que marginal sur le montant total des garanties accordées en loi de finances.

En matière de fraude sociale, un peu de fermeté serait effectivement utile, pour avancer dans la conclusion des chantiers, notamment informatiques, nécessaires à l'amélioration du paiement à bon droit des prestations sociales. Le temps de réalisation est trop long, et la Cour vous suit, madame la sénatrice, dans le souhait d'une fermeté sur les suites - mais celles-ci relèvent des pouvoirs publics.

La dette de l'Unédic fait partie de la dette dite Covid-19. Dans le rapport, nous disons que la reprise de dette de la sécurité sociale par la Cades ne comprend pas celle de l'Unédic. S'il y a cantonnement, cette dette devrait sans doute être examinée, même si elle est portée aujourd'hui par les partenaires sociaux et non par l'État.

Sur l'annulation de la dette, il y a déjà des évolutions significatives. Le rôle de la BCE a évolué, et des mutualisations de dettes publiques sont envisageables, ainsi que des cantonnements. Pour autant, rien de tout cela n'est une annulation de la dette : une dette, in fine, doit toujours être remboursée. Une dette finit toujours par être une charge sur les générations futures : même si elle se déplace, elle se venge toujours. C'est pourquoi la soutenabilité de la dette publique est pour nous un enjeu essentiel, à la fois économique et financier, et profondément lié à l'état d'une société, à ses préférences intergénérationnelles et à ses capacités de développement.

Je ne crois pas que nous soyons condamnés à un développement à la japonaise. La France a de fantastiques ressources. Encore faut-il bien jouer nos atouts ! C'est la responsabilité des pouvoirs publics. Quant à la Cour, elle se tient à votre disposition pour éclairer davantage les choix du Gouvernement. Elle est une juridiction, et doit le rester. Sa fonction de contrôle est éminente, et correspond à son métier historique. Cela dit, évaluer, accompagner, comparer, participer au débat public, ces actions font aussi partie des évolutions déjà engagées par mes prédécesseurs et que je souhaite poursuivre. Nous devons accélérer ces évolutions, en devenant plus réactifs. Déjà, ce rapport a été élaboré rapidement, et est un document novateur, tourné vers l'avenir, en restant centré sur une question unique, qui est celle des conséquences de cette crise. Nous ne donnons pas réponse à tout, mais nous indiquons des repères solides et une trajectoire crédible autour desquels les pouvoirs publics peuvent construire leurs propres décisions et leurs propres schémas.

M. Vincent Éblé, président. - Merci.

La réunion est close à 12 h 30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est ouverte à 13 h 40.

Audition en application de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier de M. Jean-Paul Faugère, candidat proposé aux fonctions de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), puis vote sur la proposition de nomination

M. Vincent Éblé, président. - Par courrier en date du 9 juin dernier, le Premier ministre a informé le Président du Sénat du projet de nomination de M. Jean-Paul Faugère au poste de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). En application de l'article L. 612-5 du code monétaire et financier, le vice-président de l'ACPR est nommé pour une durée de cinq ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, de la sécurité sociale et de la mutualité, après avis des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. En l'absence d'avis sous un délai de trente jours, celui-ci est réputé favorable.

M. Jean-Paul Faugère a été entendu ce matin par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Le dépouillement n'a pas encore eu lieu, le temps que nous procédions nous-mêmes à cette audition et au vote, même si nous ne sommes pas soumis aux contraintes de l'article 13 de la Constitution. Les délégations de vote sont autorisées selon les procédures habituelles.

L'ACPR est investie d'une double mission de régulation du secteur des banques et des assurances. Son président étant le Gouverneur de la Banque de France, il est d'usage que son vice-président incarne le volet assurantiel. Pour autant, il siège dans toutes les formations du collège, y compris le sous-collège banques. Je vous invite à nous exposer brièvement votre parcours personnel et à nous livrer la vision stratégique que vous portez pour l'ACPR dans l'éventualité de votre nomination. Vos fonctions actuelles étant de nature à constituer un conflit d'intérêts, nous serions intéressés de connaître la façon dont cette situation serait traitée si vous étiez nommé.

M. Jean-Paul Faugère, candidat proposé aux fonctions de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). - Ma formation de base est scientifique. Je suis ensuite entré dans le corps de contrôle des assurances au ministère de l'économie et des finances. Ce choix emportait une double signification : pour le service de l'État et le secteur d'activité de l'assurance. À l'époque, la formation des commissaires contrôleurs des assurances comprenait l'obtention du diplôme de l'Institut d'études politiques de Paris en parallèle d'une formation en actuariat et en droit des assurances. J'ai enfin passé le concours de l'École nationale d'administration (ENA), à l'issue de laquelle j'ai choisi le Conseil d'État.

Mon parcours professionnel est fait d'expériences variées : d'abord, un itinéraire classique de membre du Conseil d'État avec un passage par les fonctions de commissaire du Gouvernement, puis des postes à l'extérieur du corps, notamment au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) en qualité de directeur financier et au ministère de l'Intérieur comme directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, puis logiquement comme préfet. Enfin, après une période assez longue en cabinet ministériel, je suis revenu dans l'assurance, il y a huit ans, comme président du conseil d'administration de CNP Assurances. Par ailleurs, j'ai eu l'honneur de présider les jurys de concours d'entrée à l'ENA en 2015 et je donne des cours sur la gouvernance des entreprises d'assurance et la directive Solvabilité II dans le cadre du master assurance de l'université Paris 2 Panthéon-Assas.

Avec ma candidature à la vice-présidence de l'ACPR, j'espère pouvoir rendre service. Je crois que mon expérience du droit et de la finance et ma double culture des affaires publiques et des entreprises d'assurance me donnent une capacité à traiter des sujets qui incombent à l'ACPR. La supervision des assurances nécessite, en effet, une expertise financière et juridique, d'autant que le droit des assurances apparaît aussi quantitatif que qualitatif.

Mon mandat au conseil d'administration de CNP Assurances me prépare tout particulièrement aux fonctions que je sollicite : j'ai vécu pendant huit ans au sein d'une entreprise forte d'une longue tradition, pleinement investie dans la compétition de marché, qui a développé un actuariat qui fait référence, met en pratique ses valeurs d'entreprise publique en servant toutes les clientèles et bénéficie d'une expérience diversifiée. Elle a conquis une dimension internationale depuis une vingtaine d'années, en particulier au Brésil.

Ma familiarité avec les enjeux de l'assurance vus du côté des entreprises me paraît utile pour exercer les missions de supervision. Pour autant, je sais la nécessité d'éviter toute ambiguïté et il va de soi que je démissionnerai de la présidence du conseil d'administration de CNP Assurances si j'étais nommé et que je m'abstiendrai de toute implication dans les décisions concernant l'entreprise.

Dans mes fonctions actuelles, j'ai été assujetti aux contrôles de l'ACPR sur des sujets aussi différents que la gouvernance, l'intégration des taux négatifs dans les modèles ou les décisions de gestion sur l'évaluation du besoin prospectif de capital - le fameux besoin global de solvabilité. Toujours, j'ai vu reconnaître par les équipes de la CNP la qualité et l'intérêt d'un dialogue technique approfondi avec l'ACPR. Bien entendu, le contrôlé éprouve souvent le sentiment que la critique est aisée et que l'art est difficile, alors que la vie d'entreprise amène nécessairement à chercher l'efficacité opérationnelle. J'ajoute que la pureté doctrinale est parfois obscurcie par la complexité des règles, mais je mesure combien les contrôles de l'ACPR ont fait progresser la CNP. Ils ont catalysé des changements de méthode, favorisé l'augmentation du budget informatique, conduit à l'amélioration de la qualité des données - essentielle pour une compagnie comptant près de 15 millions de clients - et provoqué le lancement d'audits utiles. Il y a toujours une dynamique constructive du contrôle ; cela tient évidemment aux compétences des personnes, mais aussi à l'absence de confusion dans les rôles de chacun.

S'agissant des enjeux que je crois pouvoir identifier pour le prochain mandat du vice-président, je ne saurais mieux dire que le président de l'ACPR, lorsqu'il a présenté en même temps que le rapport annuel pour 2019 les orientations pour 2020. Je me risquerai cependant à évoquer quelques sujets de fond.

Le premier enjeu concerne la crise sanitaire, dont il apparaît de plus en plus évident qu'elle aura un impact lourd sur l'économie et le secteur de l'assurance, même si une évaluation ne sera possible qu'au début de l'année 2021 au vu des comptes de 2020. L'ACPR a souligné à plusieurs reprises sa confiance dans la solidité du secteur en France, mais le suivi des conséquences de la crise sur les entreprises n'en demeure pas moins nécessaire. La vocation première de l'ACPR est de garantir la stabilité du système financier.

Le deuxième sujet, plus structurel, porte sur la persistance des taux bas, voire très bas, dans le contexte de crise. La politique suivie par les banques centrales continue d'accentuer la pesanteur sur les taux. Il s'agit d'un défi considérable pour les assureurs, car la baisse des taux conduit à l'augmentation du niveau des provisions, au recul des fonds propres et de la solvabilité, à la réduction des rendements des placements des assureurs et in fine des bénéfices attribués aux assurés. Elle pèse sur les marges de rentabilité en dommages comme en assurance des personnes. Le modèle de l'assurance-vie est plus directement en cause, ce qui rend nécessaire une réflexion sur l'évolution de l'offre de produits au profit des unités de compte. Sont dès lors posés aux assureurs un défi de conception de ces produits et un défi commercial. Dans ce cadre, l'ACPR a pour mission de garantir la qualité de l'information donnée aux clients et de s'assurer de la pertinence des démarches commerciales, en particulier au bénéfice des clients vulnérables. La protection de la clientèle relève, selon moi, d'un impératif catégorique.

Troisième sujet, l'évolution des technologies dans le secteur de l'assurance a donné naissance à un foisonnement de fintech. La digitalisation est d'autant plus rapide qu'elle s'est révélée indispensable pendant la crise sanitaire, tant pour la gestion que dans le domaine de la relation avec les clients. Le rôle de l'intelligence artificielle n'est plus anecdotique : elle se développe même dans des champs inattendus comme la conformité ou la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. L'omniprésence de l'informatique et ses potentialités quasi infinies ont trois conséquences : la confrontation des entreprises d'assurance à des enjeux éthiques comme l'assurabilité des personnes vulnérables, la transparence des algorithmes, la gouvernance des données et leur caractère non discriminatoire ; la mutation rapide des métiers de l'assurance ; enfin, la vulnérabilité accrue au risque cyber contre lequel les assureurs doivent se protéger tout en répondant à la demande d'assurance des entreprises à son endroit.

Enfin, un quatrième enjeu concerne la révision de la directive dite Solvabilité II et des normes réglementaires. L'ACPR participe à la réflexion en amont, en particulier au niveau européen en appui de l'autorité européenne de supervision. Le débat est éminemment technique, mais les décisions prises auront des conséquences majeures sur le secteur de l'assurance et, par voie de conséquence, sur l'économie.

M. Vincent Éblé, président. - Le Sénat a récemment adopté une proposition de loi consacrant le principe du plafonnement de l'ensemble des frais d'incidents bancaires pour les publics les plus fragiles financièrement. Le Gouvernement a ensuite annoncé un ajustement timide des critères réglementaires permettant de définir la clientèle fragile, en vue d'améliorer la détection précoce. La question des frais bancaires rejoint plus largement celle du modèle français de banque universelle, confrontée à une érosion de ses marges dans certains domaines d'activité et à la concurrence de nouveaux acteurs. Comment éviter que les banques ne compensent au détriment des plus fragiles ?

En dépit des recommandations exprimées par les régulateurs de suspendre le versement de dividendes et des appels du Gouvernement à une attitude responsable, voire à l'absence de versement de dividendes en cas d'aide de l'État, plusieurs banques et assurances ont décidé de les maintenir. Quelle est votre position à ce sujet en tant que président de CNP Assurances et que candidat à la vice-présidence de l'ACPR ?

Mme Christine Lavarde. - À l'occasion des débats sur la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite Pacte, avait été évoquée au Sénat la question de la transférabilité de l'assurance-vie, encore fermée à la concurrence. De fait, le détenteur d'un contrat ne peut le placer dans un autre établissement, sauf à le résilier et à en souscrire un nouveau. Il perd alors les avantages fiscaux liés à la détention longue. Nous avions donc voté un amendement autorisant un tel transfert au-delà de la période de huit ans.

Bruno Le Maire avait fait valoir plusieurs arguments allant à l'encontre de notre initiative, notamment un risque pesant sur les ratios de solvabilité des assureurs, mais il avait indiqué être ouvert à une discussion sur le sujet pour faire évoluer la réglementation. Quelles pistes pourriez-vous envisager pour ouvrir à la concurrence le secteur de l'assurance-vie, domaine dans lequel un certain nombre de fintech ont émergé, offrant des solutions de gestion davantage tournées vers l'économie réelle que les contrats classiques détenus chez les assureurs historiques ?

Mme Nathalie Goulet. - La directive Solvabilité II prévoit une harmonisation de dispositifs au niveau européen. Quelles seront les incidences du Brexit sur ce travail ?

S'agissant de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, je m'intéresse beaucoup aux nouveaux prestataires de services financiers, ces banques en ligne apatrides qui peuvent poser moult difficultés. Quelle a été votre réaction après le scandale de la firme Wirecard ? Pensez-vous qu'une telle affaire puisse arriver en France ? Quelles mesures suggérez-vous à l'autorité de régulation et au législateur de prendre pour l'éviter ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les banques ont été fortement mobilisées pour soutenir les acteurs économiques face aux conséquences de la crise sanitaire avec les prêts garantis par l'État et les reports d'échéances de prêt, mais elles se préparent à de lourdes pertes en inscrivant des provisions élevées dans leurs comptes. Avant même la covid-19, elles nous alertaient sur la transposition des accords de Bâle III, dont certaines dispositions pouvaient affaiblir notre modèle bancaire. Quelles doivent être, selon vous, les exigences prudentielles permettant aux banques d'assurer leur rôle tout en maîtrisant le risque ?

Au début de la crise sanitaire, de nombreuses entreprises se sont tournées vers leur assureur pour être indemnisées de leurs pertes d'exploitation. Or, seuls 3 % environ des contrats peuvent prétendre, selon l'ACPR, à une telle indemnisation. Quelles conclusions en tirez-vous ? Le secteur assurantiel doit-il être davantage sollicité et soutenir plus largement les entreprises dans le cadre de la relance économique ?

Pendant le confinement, l'ACPR a multiplié les communiqués de presse pour alerter sur les risques d'arnaques sur internet. Les exigences en matière de publicité sur certains produits ont été renforcées, mais il semble que certaines pratiques demeurent. De fait, la faiblesse des rendements induit des tentations au profit d'investissements exotiques. Comment les régulateurs que sont l'ACPR et l'Autorité des marchés financiers (AMF) peuvent-ils lutter plus efficacement contre de tels sites, souvent hébergés à l'étranger ?

Durant la crise, les Français ont accumulé un stock d'épargne considérable, mi-contrainte, mi-de précaution. Je suis convaincu que la reprise doit passer par sa libération. Selon vous, quels sont les leviers à activer à cet effet ?

M. Jean-François Husson. - Je partage les interrogations de Christine Lavarde sur la transférabilité de l'assurance-vie. Je relie le sujet à celui du financement des retraites, alors que nous peinons à trouver des conditions d'équilibre pour le régime général. Le secteur de l'assurance, parce qu'il apporte des garanties de bonne fin, a un rôle spécifique à jouer.

Mon second point concerne le changement climatique auquel notre système financier est particulièrement exposé. En effet, le financement d'activités qui peuvent ne plus avoir de valeur à long voire à très long terme - je pense notamment aux énergies fossiles - peut apparaître comme une véritable erreur stratégique. Des tests climatiques existent ainsi pour mesurer la résistance financière à la dépréciation d'actifs. Dans ce cadre, l'ACPR a un rôle déterminant à jouer pour garantir la stabilité de notre système financier. Quelle pourrait être votre politique sur le sujet ?

Enfin, je terminerai par les missions qui pourraient être confiées à l'assurance pour couvrir le risque de pandémie. Le Sénat a adopté, à une écrasante majorité, un dispositif qui rejoint les réflexions de Bercy sur les risques exceptionnels. Nous avons parlé de crise sanitaire et de menaces, là où certains veulent aller beaucoup plus loin. Quelle est votre position sur le sujet ? Quel pourrait être le périmètre assurable ?

M. Éric Bocquet. - Quelles seront vos priorités si vous êtes nommé ? Quels sont selon vous les principaux risques qui pèsent sur le secteur financier ? A-t-on tiré toutes les leçons de la crise de 2008 ? L'action de l'ACPR a-t-elle été modifiée ? Les risques sont-ils toujours présents, et sous quelle forme ?

Vous siégez au conseil d'administration du groupe CNP Assurances. Avez-vous prévu de vous déporter lorsque des décisions susceptibles de concerner cette société seront prises ? Vous siégez aussi au conseil d'administration de la société Icade. Allez-vous démissionner en cas de nomination ?

M. Vincent Segouin. - Vous avez évoqué les futurs enjeux et la directive Solvabilité II. Pour compenser les contraintes prudentielles qui leur sont imposées, les assureurs ou les banques réagissent en diminuant les réseaux d'agences et la masse salariale. Va-t-on continuer dans cette voie ?

Pour souscrire un simple contrat d'assurance-vie, on doit remplir un dossier de quarante pages... Le client ne les lit pas. Cette suradministration est-elle vraiment utile ?

M. Patrice Joly. - Je veux vous interroger sur les contrats en déshérence. La loi Eckert est-elle efficace ? Les actifs réglementés qui visent à garantir la solvabilité des compagnies d'assurance pourraient-ils évoluer pour accompagner la transition écologique ?

M. Jean-Paul Faugère. - L'ACPR partage votre préoccupation sur les frais bancaires depuis longtemps. Il est choquant en effet de voir des frais liés à des incidents bancaires grever les budgets des plus modestes. Mais des progrès ont été réalisés, notamment pour identifier les personnes financièrement fragiles : 3,6 millions de personnes sont dans cette situation et 600 000 personnes bénéficient de l'offre spécifique qui donne accès à un service bancaire minimal avec des frais réduits.

Un décret en Conseil d'État est en préparation, visant notamment à faciliter l'identification des personnes surendettées. Le plafonnement des frais à 200 euros par an, c'est évidemment beaucoup pour des ménages modestes, mais la gestion de ces situations occasionne aussi des frais considérables pour les banques. La situation n'est pas satisfaisante, mais on avance. Les banques ont conscience de la nécessité de progresser. Le dialogue au sein des instances partenariales des services financiers, où siègent des parlementaires, se poursuit.

Je veux croire que les accords de place sur la limitation des frais seront bien respectés. L'ACPR veillera à ce que les engagements pris par les banques soient respectés. La baisse des taux pose un problème aux banques et aux assureurs et réduit leurs marges, mais vu les volumes en jeu, il ne semble pas que les banques puissent compenser en facturant des frais d'incidents bancaires aux plus modestes...

L'ACPR, comme les autorités européennes d'ailleurs ou la FED américaine, a appelé à la mesure dans la distribution des dividendes, les rachats d'action et les rémunérations variables. Avant même le communiqué de l'ACPR du 21 avril dernier, j'avais saisi les administrateurs de CNP Assurances d'un projet pour différer le versement du dividende initialement prévu en février. Je suis très heureux de l'avoir fait, même si la situation de la société n'est pas préoccupante. Il s'agit simplement d'une mesure de prudence, alors que le pays est confronté à une crise majeure. La plupart des acteurs de la place ont d'ailleurs suivi les recommandations de l'ACPR en ce sens.

La loi Pacte, en autorisant la transférabilité des contrats d'assurance-vie au sein d'un même organisme, est un outil très puissant pour améliorer les contrats anciens en les remplaçant par des nouveaux. Évidemment, ce transfert ne doit pas être réalisé dans l'intérêt des assureurs, mais des assurés, comme l'a rappelé une décision de la commission des sanctions en mars dernier. Faut-il aller au-delà ? Il appartient au Gouvernement de répondre. Mais plus les contrats seront volatils, plus les placements des assureurs seront à court terme et moins le rendement sera intéressant. De plus, si les anciens contrats bénéficient d'un avantage fiscal au bout de huit ans, celui-ci a disparu dans les nouveaux contrats, car le prélèvement forfaitaire unique s'applique : cela réduit, de fait, la dépendance du client envers son assureur.

Le Brexit approche, mais les négociations semblent ne pas beaucoup avancer. Les services financiers et l'assurance seront régis par les régimes d'équivalences qui seront négociés. Des questionnaires ont été adressés à la partie britannique pour savoir si l'on peut reconnaître aux organismes financiers britanniques une équivalence, une forme de passeport financier. Ce sujet nous préoccupe dans la mesure où l'on observe, du côté britannique, une volonté de s'émanciper des normes de l'Union européenne. On compte déjà 280 régimes d'équivalences en vigueur. Nous devons être exigeants.

Vous avez évoqué le scandale Wirecard. Cette affaire est un vrai cauchemar ! Si j'étais nommé, j'aurais la hantise de passer à côté d'une telle affaire... Cela pose la question de nos méthodes de contrôles et de supervision face à des entreprises technologiques et internationales. Celles-ci posent un défi aux autorités de supervision, comme aux commissaires aux comptes. Il ne suffit pas de connaître les mathématiques financières, les ratios, d'éplucher les comptes, il faut aussi avoir une connaissance de la réalité du métier, être capable d'appréhender ce qui se passe de l'intérieur, conformément à la tradition du contrôle des assurances ; si je suis nommé, j'entends contribuer à la maintenir.

Sur Bâle III et les banques, j'identifie deux sujets. D'abord le fait que les modèles internes d'évaluation ou de pondération des risques ne puissent pas donner un résultat inférieur à un plancher par rapport à un modèle standard. Ensuite, la définition de ce ratio. Ces questions ne sont pas indifférentes pour notre industrie financière qui est encore assez puissante et nos banques. Il faut aussi voir comment intégrer dans les ratios les prêts garantis par l'État.

Sur l'indemnisation des pertes d'exploitation, l'enquête réalisée par l'ACPR montre que 93 % des contrats excluent clairement le risque de pandémie ; 3 % le couvrent ; la zone grise représente 4 % des contrats et il appartiendra au juge de trancher en cas de litige. L'ACPR appelle à un dialogue préalable avec l'assuré, pour éventuellement conclure un avenant si cela est souhaité.

Les arnaques sur internet constituent un vrai fléau. Nous devons être en alerte. Les pouvoirs publics s'efforcent de ficher les sites frauduleux, avec le site www.abe-infoservice.fr, qui comporte déjà 1 200 noms...

L'épargne forcée ou de précaution accumulée pendant la crise sanitaire s'élève à 75 milliards ou 80 milliards d'euros...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Certains parlent de 100 milliards !

M. Jean-Paul Faugère. - Le redémarrage de la consommation laisse espérer un redémarrage de l'économie, mais je partage votre souhait que cet argent puisse être investi dans l'économie. Tout ce qui ira dans ce sens sera bienvenu. Les assureurs prendront leur part en participant au renforcement des fonds propres des entreprises. La Fédération française de l'assurance (FFA) y est favorable.

Je partage votre préoccupation sur le climat. Seuls 10 % des placements des assureurs en Europe sont exposés au risque climatique à long terme, en étant investis dans les énergies fossiles par exemple. Les tests de résistance qui seront réalisés en Europe à la fin de l'année ou au début de l'année prochaine donneront davantage d'éclairages sur les positions des uns et des autres. La CNP, par exemple, a déjà renoncé aux placements dans le charbon. Les tests de résistance réalisés l'an dernier à la demande du régulateur britannique n'ont toutefois pas permis d'avoir une connaissance fine de l'exposition des assureurs au risque climatique. Le dossier est donc devant nous. La révision de la directive Solvabilité II devrait comporter un volet sur le climat, avec au moins des exigences en termes de reporting, sinon en capital.

J'en reviens à l'indemnisation des pertes d'exploitation. Un groupe de travail a été constitué par Bercy. Toutes les idées sont sur la table : assurance obligatoire ou non, etc. Dans tous les cas, il faut une base large pour mutualiser le risque. Je me demande, au vu des modélisations de la FFA, si l'équation pour les assurés entre les indemnisations éventuelles et les primes demandées en contrepartie est équilibrée. L'État devra à un moment intervenir, ne serait-ce que par la garantie de réassurance aux assureurs. Sinon, le système risque de ne pas tenir. Le sujet est complexe.

Quels sont les risques pour la période à venir ? J'en ai déjà évoqué. Le risque de crédit semble se dégager avec de plus en plus de force, aussi bien pour les banques que les assureurs : les banques ont d'ailleurs déjà passé des provisions considérables. Si l'on dégradait d'un cran la notation du risque de crédit des assureurs, leur solvabilité baisserait de vingt points ! Le risque est donc considérable. Il faut surveiller la croissance de l'endettement des entreprises, surtout lorsque celui-ci devra être géré dans la durée.

Je serai très vigilant pour éviter tout conflit d'intérêts avec la CNP. J'ai déjà rencontré la déontologue de l'ACPR et je suivrai régulièrement cette question avec elle. Je m'abstiendrai sur tout ce qui concernera de près ou de loin la CNP. De même que je démissionnerai de mon mandat d'administrateur de la CNP, je démissionnerai évidemment de mon mandat à Icade.

Monsieur Segouin, vous avez raison. L'évolution des réseaux bancaires est un sujet. Certains considèrent qu'ils sont trop lourds au regard des besoins. La relation entre la clientèle et les prestataires de services financiers évolue. Le télétravail a explosé pendant la crise sanitaire, comme la télérelation. La fréquentation des guichets a baissé, même dans les assurances : à la CNP, on réalise 50 000 signatures de contrats électroniques par mois et le chiffre est en augmentation. Une évolution est en cours, même si nous devons être attentifs au maillage territorial et à l'accès à tous aux services bancaires, notamment en zones rurales.

Vous évoquez aussi la bureaucratie. Les formalités sont renforcées pour les personnes politiquement exposées. Le formalisme juridique devient tellement pesant qu'il perd son efficacité. Par exemple, le règlement sur les documents d'informations clés relatifs aux produits d'investissement packagés de détail et fondés sur l'assurance, dit « PRIPs », impose de fournir au client un volume de papier considérable. On aboutit à une perversion du droit.

Nous avons fait d'énormes progrès en matière de contrats en déshérence. Mais je n'en suis pas véritablement fier, car il a fallu attendre des sanctions pour obtenir ces progrès. Je tiens à saluer l'action de la commission des sanctions de l'ACPR qui a mis en oeuvre la loi. Cela a été long, mais je crois pouvoir dire qu'aujourd'hui les assureurs sont, à 99 %, en situation correcte. Reste le sujet de l'épargne supplémentaire retraite qui constitue un dernier angle mort et qui sera traité par un prochain texte, afin que chacun soit informé de ses droits.

Le dossier de la transition écologique sera l'un des dossiers brûlants que nous aurons à gérer à l'avenir.

M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 14 h 40.

Vote sur la proposition de nomination au poste de vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

M. Thierry Carcenac et Mme Nathalie Goulet, secrétaires, sont désignés en qualité de scrutateurs et la commission procède ensuite au vote sur la proposition de nomination du vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au dépouillement du scrutin.

La commission émet un avis favorable à la nomination de M. Jean-Paul Faugère en tant que vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution par 15 voix pour, 1 voix contre et 3 bulletins blancs.