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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 15 juillet 2020

- Présidence de M. Didier Mandelli, vice-président de la commission -

La réunion est ouverte à 11 h 1.

Application de la loi Montagne - Examen du rapport d'information

M. Didier Mandelli, président. - Nous sommes réunis pour la dernière réunion de commission avant la suspension de l'été, pour examiner le rapport de notre collègue Cyril Pellevat, que le bureau de notre commission avait chargé d'effectuer un bilan d'application de la « loi Montagne II » adoptée en 2016. Je lui cède donc la parole.

M. Cyril Pellevat, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, le bureau de notre commission m'a confié une mission d'évaluation de l'application de la loi montagne de 2016, qui constituait « l'acte II » de la politique de la montagne après la première grande loi de 1985. Je vous présente aujourd'hui les conclusions du cycle d'auditions qui s'est déroulé entre novembre 2019 et mars 2020 au sein du groupe d'études « Développement économique de la montagne » que j'ai l'honneur de présider.

Pour rappel, la « loi Montagne II » de 2016 résulte d'un engagement pris par le Premier ministre lors du trentième anniversaire de l'association nationale des élus de montagne (ANEM) en 2014 à Chambéry et s'inspire du rapport qui lui a été remis en juillet 2015 par nos collègues députées Annie Genevard et Bernadette Laclais. Elle avait été examinée au Parlement dans un esprit d'ouverture et de recherche de consensus autour de quatre objectifs : prendre en compte les spécificités des territoires de montagne et renforcer la solidarité nationale en leur faveur ; soutenir l'emploi et l'économie en montagne ; réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté et renforcer les politiques environnementales.

Au cours des derniers mois, j'ai conduit une dizaine d'auditions et reçu de nombreuses contributions écrites qui m'ont permis de cerner les attentes des acteurs de la montagne et d'identifier quelques points « irritants ». Toutefois, ce travail ne prétend pas à l'exhaustivité, compte tenu de la très grande diversité de sujets abordés dans le cadre de la « loi Montagne II » et du caractère récent de certains dispositifs pris pour son application. En outre, les députés ont publié deux rapports d'information sur l'application de cette loi, en 2017 et en 2020.

Je vous ferai donc part de deux constats et trois axes de propositions et je souhaite que nous puissions échanger avec les députés dans la perspective de l'examen du prochain projet de loi « 3 D » décentralisation, différenciation, déconcentration.

Premier constat : la « loi Montagne II », qui avait suscité de fortes attentes, a permis des avancées mais beaucoup reste à faire. En particulier, nous ne sommes pas encore arrivés à une situation satisfaisante sur le volet de la différenciation territoriale et de l'adaptation de nos normes nationales aux territoires de montagne, aux massifs et aux parties de massif, que ce soit en matière d'urbanisme, de santé, d'éducation ou de services publics ou privés qui sont essentiels à la population. Je forme donc le voeu que le projet de loi « 3 D » soit l'occasion d'un approfondissement de cet aspect essentiel de la politique de la montagne, qui avait été rappelé en 2016 par une modification de l'article 8 de la loi de 1985.

En outre, au 31 mars 2020, cette loi était applicable à 80 % et il manque notamment un décret pour préciser l'application de l'article 27 relatif aux modalités de mise en oeuvre de l'obligation, pour les détenteurs de voitures légères ou de poids lourds, de se munir de chaînes, de chaussettes à neige, de pneus neige ou de pneus hiver pour circuler en montagne pendant les périodes hivernales à risque. Ce décret est prêt mais il n'est toujours pas paru alors que le Gouvernement doit encore adresser une instruction aux préfets et réaliser des concertations locales pour qu'il soit pleinement applicable à la saison 2020-2021.

Une autre mesure n'est toujours pas applicable : l'exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui devait bénéficier aux véhicules utilisés dans le cadre de la collecte du lait en zones de montagne. Le Gouvernement n'a toujours pas saisi la Commission européenne de cette disposition. Si la mesure s'avérait in fine inapplicable, il faudra envisager une alternative : la production de lait a baissé de 20 à 52 % selon les départements en montagne depuis 2008.

Second constat : la montagne fait face à des défis considérables, sur les plans environnemental et économique. D'une part, la crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 a conduit à la fermeture anticipée des stations de ski à partir du 14 mars dernier, occasionnant des pertes importantes pour l'ensemble des acteurs. D'autre part, le changement climatique, qui entraîne une baisse de l'enneigement, impose aux territoires de montagne de réinventer leur modèle économique à terme et sur ce sujet, nous manquons d'une stratégie pour la haute, la moyenne et la basse montagnes.

Dès lors, si le temps d'un « acte III » de la loi Montagne n'est pas encore venu, plusieurs correctifs et évolutions pourraient être apportés à la politique de la montagne. Les propositions que je vous soumets s'articulent en trois axes.

Premier axe : poursuivre l'adaptation des normes et des services essentiels à la population aux spécificités des territoires de montagne.

C'était l'un des grands objectifs des « lois Montagne I et II » et des approfondissements doivent être envisagés. Un des moyens de donner toute sa substance à l'article 8 de la loi de 1985 serait de permettre une saisine directe du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) par le Conseil national de la montagne (CNM) et par les comités de massif, pour mieux adapter la législation et la réglementation nationales aux territoires de montagne et ce, en amont de leur conception. La procédure actuellement en vigueur permet uniquement au CNM de saisir le CNEN pour une demande d'évaluation de normes réglementaires. Il faut ouvrir cette procédure. Un autre moyen serait d'envisager des expérimentations spécifiques aux territoires de montagne pour certains sujets, comme la politique de santé ou celle de l'eau par exemple, en adaptant les compétences des acteurs et les organisations. Une piste serait par exemple d'assouplir le cadre d'exercice de la compétence eau et assainissement pour les communes de montagne, en leur permettant de conserver ou de retrouver cette compétence au-delà du 1er janvier 2026. C'est une demande des élus locaux. En outre, je crois qu'il est essentiel de mieux concilier l'application des lois « Montagne » et « Littoral ». Une instance dédiée pourrait être constituée au sein du Conseil national de la montagne, pour travailler de façon concrète sur des problématiques locales, en lien avec les services de l'État.

Autre sujet que notre commission a déjà eu l'occasion d'aborder et sur lequel je souhaiterais insister : il faut renforcer la dimension territoriale de la politique de santé pour mieux lutter contre la désertification médicale. Je crois nécessaire de mieux associer les élus à la gouvernance des agences régionales de santé (ARS), de créer des délégations territoriales des ARS par massif, de favoriser les stages de médecine en pratique ambulatoire en zones de montagne et de maintenir une présence médicale adaptée dans le cadre de la carte hospitalière et de la création de maisons de santé.

Enfin, sur la couverture numérique du territoire, le Gouvernement et les opérateurs ont pris des engagements ambitieux pour la montagne à travers le New Deal. Nous devrons nous assurer de leur respect et je vous propose deux recommandations dans le droit fil de la position de notre commission : d'une part, accroître de 600 millions d'euros les moyens du « guichet » France très haut débit pour garantir la couverture intégrale des territoires de montagne en fibre optique d'ici 2025, et d'autre part, maintenir la pression de l'État et du régulateur sur les opérateurs pour parvenir à une résorption des zones blanches.

Deuxième axe : assurer le maintien et le développement des activités économiques en zones de montagne.

D'abord, il est essentiel de dresser un bilan économique et social des conséquences de l'épidémie de Covid-19 pour les finances des collectivités territoriales et des opérateurs économiques, afin d'envisager un soutien spécifique pour la saison hivernale 2021.

Second point, la défense du pastoralisme. La commission m'avait confié un rapport d'information en 2018 sur le plan national relatif au loup et à l'élevage. Deux ans après, la situation ne s'est pas améliorée et de nouvelles propositions doivent être envisagées comme la création effective de zones de protection renforcée (ZPR), dans lesquelles des loups pourraient être prélevés indépendamment du plafond de prélèvement en cas d'attaques, la reconnaissance voire la création d'une présomption d'état de nécessité, sous certaines conditions, lorsqu'un éleveur ou un berger abat un loup qui s'attaque à son troupeau, la possibilité pour les maires de requérir directement la Brigade loups lors d'attaques répétées ou encore le renforcement de la compétence des préfets sur les chiens de protection. Une proposition de résolution européenne (PPRE) visant à modifier le classement dont bénéficie le loup au sein de la Convention de Berne, dont je suis rapporteur au nom de la commission des affaires européennes, permet de réaffirmer la position du Sénat sur ce sujet. Cette initiative s'inscrit dans le prolongement de la résolution sur le pastoralisme, adoptée par le Sénat le 2 octobre 2018.

Pour les ours, il ne faut pas reproduire les mêmes erreurs : l'État doit assurer la transparence de l'information pour créer les conditions de la confiance entre les éleveurs, bergers, associations de protection de l'environnement et habitants. Je souhaite aussi un moratoire sur la réintroduction de nouveaux spécimens.

Autre sujet essentiel : les zones de revitalisation rurale (ZRR). Lors de l'examen du budget 2020, le Sénat avait défendu la prorogation du bénéfice du classement en ZRR pour les 4 000 communes sortantes, dont 1 000 communes de montagne, jusqu'au 31 décembre 2021, de même que la prorogation des dispositifs fiscaux attachés au classement jusqu'à la même date. Le Gouvernement et les députés avaient finalement retenu la date du 31 décembre 2020 et une mission d'inspection a été lancée sur l'évaluation des zonages de soutien à l'attractivité des territoires, dans le cadre de la nouvelle « géographie prioritaire de la ruralité » souhaitée par le précédent Premier ministre. Ces travaux devaient aboutir au premier semestre 2020 mais je doute qu'une réforme satisfaisante soit prête pour l'examen du PLF pour 2021, auquel cas il sera nécessaire de proroger à nouveau le classement en ZRR et les dispositifs associés.

Enfin, il convient de soutenir le tourisme montagnard, structurel pour les économies locales. Un calendrier scolaire pluriannuel - sur 3 ans contre 2 actuellement - devrait à nouveau être instauré pour assurer une meilleure prévisibilité aux professionnels et aux élus. Les élèves des écoles de ski d'aujourd'hui sont les ambassadeurs de la montagne de demain : c'est pourquoi il est également primordial d'améliorer l'attractivité des classes découvertes, de moins en moins privilégiées par les professeurs. Les enseignants devraient être mieux accompagnés sur les plans opérationnel et financier. Par ailleurs l'article 16 de la loi Montagne de 2016 doit enfin être mis en oeuvre : il prévoit que le ministre des transports sollicite la conclusion d'un accord avec les transporteurs nationaux destiné à assurer des conditions tarifaires spécifiques aux établissements scolaires organisant des voyages scolaires.

Troisième axe : accompagner les territoires de montagne dans l'adaptation au changement climatique.

Cette problématique a été peu abordée par les précédentes lois Montagne. Elle est pourtant essentielle, tant le réchauffement climatique modifie les équilibres naturels et économiques des territoires montagnards. Entre 1888 et 2012, les températures moyennes dans les Alpes ont augmenté de deux degrés. Comme le notait le récent rapport de la délégation à la prospective, dont notre collègue Ronan Dantec était co-rapporteur, ce réchauffement a et aura des conséquences diverses selon l'altitude. Au-dessus de 1 800 mètres, il n'y a pas de risque de disparition de l'activité du ski à l'horizon 2040-2050. Vers 1 500 et 1 800 mètres, des investissements pour « sécuriser » l'enneigement devraient permettre de maintenir un enneigement suffisant. En basse montagne, en revanche, une perte moyenne de 25 % d'enneigement hivernal d'ici 2050 est anticipée par rapport au début du XXIe siècle. Le manque d'enneigement y est d'ores et déjà visible, particulièrement sur les « ailes » de saison (en fin et en début de saison) alors que la viabilité économique d'un domaine skiable suppose une durée minimale d'ouverture de 100 jours par an. Dans ces zones, les stations doivent dès à présent envisager des stratégies de reconversion.

De nouveaux outils, notamment financiers, doivent donc être conçus pour soutenir les territoires de montagne dans ce processus d'adaptation à la nouvelle donne issue du changement climatique. Je propose tout d'abord de constituer un fonds d'adaptation au changement climatique en zones de montagne, permettant de financer la réhabilitation énergétique des bâtiments touristiques, de restructurer et d'adapter les activités économiques au recul de l'enneigement dans les massifs les plus exposés au changement climatique. Le fonds serait financé par l'État, et pourrait également l'être, sur une base volontaire, par les collectivités territoriales et leurs groupements. Le montant de ces contributions serait déterminé par une conférence des financeurs réunissant les représentants de l'État et des collectivités territoriales au sein des comités de massif. À l'échelle de ces comités de massif, des plans stratégiques d'adaptation au changement climatique et de diversification des activités économiques et touristiques pourraient par ailleurs être élaborés.

Dans le prolongement de l'expérimentation prévue par la loi Montagne de 2016, le droit à l'activité partielle devrait également être ouvert aux salariés des remontées mécaniques relevant des régies dotées de la seule autonomie financière, pour mieux armer les petites et moyennes stations de montagne face aux aléas climatiques.

Enfin, plus largement, la diversification des activités touristiques doit être poursuivie pour parvenir à un véritable « tourisme 4 saisons », notamment en améliorant le dialogue entre les acteurs économiques de la montagne pour permettre le développement de servitudes estivales.

Voilà donc, mes chers collègues, les principaux éléments dont je voulais vous faire part ce matin.

M. Didier Mandelli, président. - Merci cher collègue pour ce travail, dont je ne doute pas que certaines propositions seront reprises dans la future loi « 3 D », comme cela a été évoqué et comme nous le souhaitons.

M. Guillaume Gontard. - Merci pour ce travail qui me paraît important. J'ai plusieurs remarques. Tout d'abord, en ce qui concerne le pastoralisme, la problématique du loup est réelle mais ce n'est pas la seule. Il y a également la problématique de la ressource en eau dans les alpages : l'été dernier, les troupeaux sont descendus bien plus tôt des alpages, et cette année les éleveurs hésitent à les y remettre à cause d'un manque d'eau. Le pastoralisme pose aussi une question économique. En particulier les traités de libre échange peuvent déstabiliser cette économie de montagne. Il y a sans doute un axe à creuser à ce sujet, et cela est d'ailleurs mentionné dans une résolution du Sénat concernant la politique agricole commune (PAC). Enfin, il me semble important de rappeler clairement que le loup, à la différence de l'ours, n'a pas été réintroduit mais s'est réimplanté très fortement.

Sur la question de la carte scolaire, la loi Montagne prévoyait un effectif minimal de 12 élèves par classe, et cela n'a pas encore été totalement intégré par certaines académies. Il me semble important de rappeler ce point du texte pour maintenir des écoles en zone rurale.

Enfin, de façon plus générale en ce qui concerne les services publics, je souhaite rappeler que l'activité des zones touristiques est organisée en deux saisons, et les résidents de ces zones sont confrontés à un vrai déficit d'accès aux services de santé, de transport, de mobilité dans des stations de ski exclusivement tournées vers le tourisme, qui peuvent parfois oublier la population locale.

Mme Françoise Ramond. - La question de la forêt en montagne a-t-elle été étudiée dans vos travaux ? Y a-t-il des évolutions dans ce domaine ? Je pense en particulier au Jura et je souhaiterais en savoir plus sur ce sujet.

M. Jean-François Longeot. - Nous avons évoqué les problèmes liés à l'enneigement que le tourisme en montagne rencontre compte tenu du changement climatique. Il me semble important de travailler à un tourisme « quatre saisons ». Mais comment le diversifier ? Comment étudier un maintien de l'enneigement qui ne recoure pas uniquement aux canons à neige ?

Je pense également que nous devrions nous pencher sur la problématique liée à la forêt dans les zones de montagne, qui concerne un nombre restreint de départements, et dont on parle très peu. Il me semble que les problèmes de scolytes et autres vont concerner nos zones de montagne et nous devrons y travailler.

M. Cyril Pellevat, rapporteur. - En ce qui concerne le pastoralisme, notre collègue Patricia Morhet-Richaud conduit un groupe de travail sur ce sujet dans le cadre de la commission des affaires économiques. Je parlais tout à l'heure de la proposition de résolution sur un déclassement de la protection du loup dans la convention de Berne. Je présenterai mon rapport sur ce texte demain devant la commission des affaires européennes. Je pourrai vous le faire parvenir. Nous avons eu l'occasion ensemble de faire de nombreuses réunions dans le cadre de la mission qui m'avait été confiée par la commission sur le « plan-loup 2018-2023 ». Il subsiste toujours cette ambiguïté dans certains discours entre la réintroduction et le retour naturel du loup. Il y a encore des aspects à creuser.

Pour ce qui concerne les écoles, la limite à 12 élèves par classe minimum doit être réaffirmée. Certaines académies ont tendance à l'oublier.

Certaines stations étaient axées principalement sur le tourisme hivernal mais aujourd'hui elles investissent de plus en plus sur le tourisme estival. Il manque une stratégie pour les périodes de creux durant lesquelles les magasins et hôtels sont fermés et les professionnels de santé sont susceptibles d'aller vers d'autres territoires. En Haute Savoie, la volonté est d'aller vers un tourisme des « quatre saisons ». Mais aujourd'hui, il s'agit plutôt d'un tourisme de « deux saisons plus » consistant à aller plus loin dans la saison hivernale et à ouvrir plus tôt sur la saison estivale. Cela permet de maintenir les services publics le plus longtemps possible. Il faut arriver sur un « quatre saisons » pour garder l'intégralité des services publics mais les professionnels qui travaillent énormément durant les deux saisons souhaitent souvent une coupure à l'entre-saison. Il faudra donc institutionnaliser ces « quatre saisons », trouver du personnel pour ouvrir le plus possible et maintenir une pertinence des services publics.

Pour ce qui concerne la forêt, c'est un des points que nous n'avons pas traité dans le rapport. Il y a des besoins car il est vrai que les forêts savoyardes ont tendance à s'abîmer de plus en plus. Je vous renvoie à un rapport fait en 2014 par nos anciens collègues Hélène Masson-Maret et André Vairetto, au nom de notre commission, sur la protection et le développement du patrimoine naturel de la montagne. Il serait sans doute utile que notre commission travaille sur ce sujet dans les prochains mois.

Pour finir, il me semble qu'il y a vraiment un enjeu majeur sur les « quatre saisons » pour les stations, quelles qu'elles soient. Par exemple aux Gets, il y a une période de 3 à 4 semaines de « creux » entre la fin de la saison d'été et le début de la saison hivernale car les professionnels ont besoin de récupérer physiquement et que la gestion du personnel est compliquée. C'est pourquoi nous proposons la création d'un fonds d'adaptation pour promouvoir de nouvelles activités. L'équilibre est possible. Je citerai à cet égard la station des Contamines-Montjoie : il y a dix ans, 80 % du chiffre d'affaires était réalisé durant la saison hivernale. Actuellement, la répartition est de 50 % du chiffre d'affaires l'été et 50 % l'hiver. Il y a eu un rééquilibrage, avec une vraie logique, qui manque toutefois de moyens.

En ce qui concerne l'adaptation climatique des stations entre 1500 m et 1800 m d'altitude, nous constatons tous que la neige de culture a une image plutôt négative, avec parfois une forme de dogmatisme de la part de certains préfets. Il nous faudrait communiquer davantage à ce sujet. Dans les retenues collinaires, l'eau ne contient pas d'additifs. Par exemple à La Clusaz, la retenue collinaire peut, en cas de besoin, alimenter le réseau d'eau potable ou l'approvisionnement en eau des alpages. Il y a donc une complémentarité à trouver, il nous faut concevoir des messages plus positifs, qui permettent d'associer le retour aux pistes « skis aux pieds » et une complémentarité été-hiver qui puisse servir nos territoires.

M. Didier Mandelli, président. - Je vous propose d'autoriser la publication de ce rapport.

La commission autorise la publication du rapport.

Communications diverses

M. Didier Mandelli. - Nos collègues Nelly Tocqueville et Frédéric Marchand ont exprimé le souhait de pouvoir continuer leurs auditions et leurs travaux sur le thème de l'alimentation durable et locale. Comme pour la mission d'information sur l'empreinte environnementale du numérique, je vous propose, en accord avec le président Hervé Maurey, d'acter la continuité de ces travaux à la reprise de la session à l'automne.

La réunion est close à 11 h 30.