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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES

Mercredi 28 octobre 2020

- Présidence de Mme Fadila Katthabi, députée, présidente -

La réunion est ouverte à 12 h 45.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée »

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 28 octobre 2020.

La commission mixte paritaire procède à la désignation de son bureau, ainsi constitué de Mme Fadila Khattabi, députée, présidente, de Mme Catherine Deroche, sénatrice, vice-présidente ; de Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale, et de Mme Frédérique Puissat, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Fadila Khattabi, députée, présidente. - La proposition de loi initiale comptait onze articles. Au cours de la première lecture, l'Assemblée nationale en a supprimé trois et a adopté neuf articles additionnels. Le Sénat a adopté quatre articles conformes et a confirmé trois suppressions d'articles. Il a également inséré cinq articles additionnels et en a supprimé quatre. Notre commission mixte paritaire est donc saisie des dix-huit articles restant en discussion.

Mme Catherine Deroche, sénatrice, vice-présidente. - Le Gouvernement a une nouvelle fois choisi d'engager la procédure accélérée sur le texte, alors qu'une deuxième lecture est parfois utile pour améliorer les textes que nous examinons, mais grâce au travail de nos deux rapporteures, nous devrions néanmoins parvenir à un accord.

Le texte vise, en premier lieu, à mettre en oeuvre une partie du pacte pour l'inclusion par l'activité économique et, d'autre part, à étendre une expérimentation qui suscite un grand intérêt dans de nombreux territoires sans que tous les enseignements en aient toutefois été encore tirés. Cela étant, le propre d'une expérimentation est de tester des idées et de les confronter à la réalité économique et sociale d'un territoire pour que le Gouvernement et le Parlement en tirent ensuite les enseignements avec la bienveillance, l'engagement et la distance nécessaires.

Mme Frédérique Puissat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Il nous revient aujourd'hui de trouver un accord sur ce texte. Par un effet de loupe médiatique, l'attention a surtout porté sur le titre II, relatif à la prolongation de l'expérimentation « zéro chômeur », mais le titre Ier, relatif à l'application de certaines mesures du pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique (IAE), et le titre III, portant diverses mesures d'ordre social, ne sont pas moins importants.

L'Assemblée nationale a supprimé trois des onze articles de la proposition initiale et en ajouté neuf. Le Sénat a supprimé quatre articles et en a inséré cinq additionnels. La proposition de loi compte ainsi dix-huit articles et, en comptant les articles supprimés, dix-huit restent en discussion.

Le Sénat porte un regard bienveillant mais lucide et exigeant sur le dispositif « zéro chômeur de longue durée », et les attentes fortes dans de nombreux territoires ne doivent pas nous dispenser d'un travail de législateur rigoureux. C'est pourquoi nous avons confié un rôle de suivi au fonds d'expérimentation, qui remettra à cet effet un rapport annuel sur la base des informations qui lui seront transmises. Le Sénat a aussi précisé les objectifs de l'évaluation à charge du comité scientifique.

Avec ma collègue rapporteure Marie-Christine Verdier-Jouclas, nous proposons une solution de compromis sur la question du caractère obligatoire ou non de la participation financière des départements sur laquelle nos discussions ont longtemps achoppé : le département conserverait sa liberté d'apprécier si l'expérimentation est cohérente ou non avec sa politique en matière d'insertion et son accord serait une condition à la candidature d'un territoire. L'acceptation de la candidature d'un territoire entraînerait son engagement, en connaissance de cause, à financer l'expérimentation à hauteur d'un montant déterminé par décret.

S'agissant du volet relatif à l'IAE, le Sénat a apporté des améliorations visant à répondre aux interrogations des acteurs de terrain. En ce qui concerne le CDI inclusion senior, pour les intéressés rencontrant des difficultés particulières, le Sénat a rétabli la possibilité de déroger exceptionnellement à la durée maximale de vingt-quatre mois de renouvellement des contrats à durée déterminée (CDD) au-delà de 57 ans dans les entreprises d'insertion, les ateliers et chantiers d'insertion ainsi que les associations intermédiaires, en complément de la faculté de conclure un contrat à durée indéterminée (CDI) inclusion senior. Nos discussions nous ont permis de rapprocher nos points de vue sur ce sujet.

D'autre part, à l'article 3 bis, le Sénat a souhaité préciser le cadre de l'expérimentation du « contrat passerelle », qui était accueilli défavorablement par les réseaux de l'IAE. En complément de ce contrat, le Sénat a introduit, à mon initiative, un dispositif de « temps cumulé », afin de permettre une transition progressive entre contrat d'insertion et CDI ou CDD à temps partiel, et nous sommes arrivés à une situation équilibrée. Ces différents apports figurent dans le texte qu'avec Marie-Christine Verdier-Jouclas, nous vous proposons d'adopter.

Le Sénat a par ailleurs introduit à l'article 9 quinquies une expérimentation visant à encourager le dialogue social au sein des structures d'IAE et à permettre la représentation des salariés en parcours d'insertion. Nous vous invitons à adopter une nouvelle rédaction de l'article prévoyant la création d'une commission « insertion » au sein du comité social et économique (CSE), plutôt qu'une instance de dialogue social ad hoc. Les représentants à cette commission des salariés en insertion seraient désignés par le CSE, parmi les volontaires remplissant les conditions, notamment une ancienneté d'un mois de parcours. C'est un dispositif qui convient aux partenaires sociaux et présente l'avantage d'être moins lourd pour l'employeur.

Enfin, pour réaffirmer son opposition au « bonus-malus » et en tenant compte de la concertation en cours sur la réforme de l'assurance chômage, le Sénat a supprimé l'article 7 relatif à l'articulation avec les allégements généraux de cotisations sociales du bonus-malus de contributions d'assurance chômage portant sur des contrats courts : ce dispositif, déjà inscrit dans le droit, est prêt pour une entrée en vigueur en 2021 et nous proposons de rétablir l'ajustement proposé, faute de quoi l'application du bonus-malus sera préjudiciable aux entreprises, notamment les plus vertueuses. Il paraît également raisonnable d'exonérer du bonus-malus les contrats d'insertion. Cela étant, je reste convaincue que le bonus-malus n'est pas la solution appropriée.

Nous vous proposerons des rédactions communes sur les autres dispositions sur lesquelles nos positions étaient proches.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteure. - Un travail de qualité a été fait pour l'examen de ce projet de loi, ce qui nous a permis d'aboutir aujourd'hui, comme nous le souhaitions, à un texte équilibré, d'autant plus que nous positions de départ n'étaient pas éloignées, et sans dénaturer le texte initial.

Comme cela a été souligné par Frédérique Puissat, cette proposition n'est pas qu'un texte sur les territoires zéro chômeur de longue durée, même si je porte ce sujet depuis le début de mon mandat. C'est surtout un texte sur l'insertion par l'activité économique, issu du pacte d'ambition et attendu impatiemment par tous nos interlocuteurs. Cela devait être rappelé.

Le Sénat partage les grands objectifs de ce texte et notamment celui de rendre effectif le droit à l'emploi et d'améliorer l'insertion par l'activité économique. Il a apporté des améliorations rédactionnelles bienvenues et introduit des ajouts opportuns. Ainsi en est-il des modifications permettant de préserver l'esprit initial du texte, par exemple à l'article 2 bis, où a été rétablie l'affirmation de la triple exclusivité applicable aux entreprises de travail temporaire d'insertion, ou des amendements introduisant davantage de souplesse aux dispositifs initiaux. C'est entre autres le cas à l'article 2 ter, où le Sénat a amélioré la marge d'appréciation du préfet dans sa décision d'accorder la possibilité de déroger au plafond d'heures de mise à disposition des salariés par les associations intermédiaires.

Dans le même esprit, je veux souligner l'introduction par le Sénat d'articles nouveaux, particulièrement bienvenus. Vous avez par exemple enrichi le texte initial avec l'article 3 ter A, qui permet de faciliter le rapprochement entre l'IAE et le secteur marchand, en favorisant le cumul entre un contrat d'insertion et un CDI ou CDD à temps partiel, ce que nous n'avions pas réussi à faire à l'Assemblée nationale, malgré notre volonté. De même, avec l'article 3 ter B, qui élargit officiellement aux départements la prescription des périodes de mise en situation en milieu professionnel, dispositif qui a depuis longtemps fait ses preuves, sans les obliger à passer par Pôle emploi ou un autre prescripteur. Je citerai encore l'article 9 quater qui propose la prolongation de l'expérimentation du contrat de professionnalisation portant sur des compétences définies par l'employeur et le salarié, ou l'article 9 quinquies, qui propose d'expérimenter une instance de dialogue spécifique aux salariés en insertion.

Un certain nombre de points restaient en discussion entre nous.

Il s'agissait, à l'article 2, de la possibilité de prolonger, à titre exceptionnel, le contrat à durée déterminée d'insertion d'un salarié âgé de 57 ans et plus. Nous avons eu beaucoup de débats à ce sujet. Nos positions étaient différentes mais nous avons réussi à nous accorder sur l'essentiel, à savoir la possibilité de faire ce CDI inclusion à 57 ans, tout en laissant la possibilité à une entreprise d'insertion de proposer un CDDI. Ce n'était pas pour moi un point bloquant et nos concessions ont permis d'avancer et de trouver un terrain d'entente. Reconnaissons que c'est aussi cohérent du point de vue des entreprises d'insertion.

De votre côté, vous avez bien compris qu'à l'article 7, il s'agissait surtout de coordination et d'articulation entre un dispositif d'allégement des charges existant et un autre à venir par rapport au « bonus-malus » et que ne rien faire aurait pu être préjudiciable aux entreprises. Je vous remercie d'avoir fait ce pas en avant pour le réintroduire.

Enfin, à l'article 9 bis, la date de remise d'un rapport d'étape sur l'expérimentation du contrat de travail à temps partagé aux fins d'employabilité, fin 2021, nous permettra de faire un pré-rapport d'évaluation pour voir si nous sommes bien en phase ou non.

Sur les modalités d'évaluation de l'expérimentation, à l'article 4, qui sont plus contraignantes par rapport à l'association, votre rédaction me semble justifiée et j'ai accepté de la retenir. Quant aux articles 4, 5 et 6, sur la participation financière du département à l'expérimentation, vous avez bien résumé ce qu'il s'est passé. C'était un point de blocage entre nous, mais nous avons trouvé un compromis que je salue. L'idée n'était de pas de faire des financements obligatoires et sans limite de la part des départements et nous avons intégré un plafond, afin de sécuriser le dispositif. Nous prévoyons un décret, afin que l'Association des départements de France puisse négocier avec le Gouvernement, et surtout, nous introduisons la condition de l'accord du département, qui ne sera pas obligé de participer au financement de l'expérimentation s'il ne le souhaite pas. Son accord est une condition sine qua non à la candidature du territoire. Avec ce droit de veto, nous avons surmonté nos divergences sans dénaturer le texte et en restant cohérentes avec nos positions initiales.

Enfin, nous avions demandé un rapport sur la représentation des salariés de l'IAE pour alerter sur cet aspect. La rédaction du Sénat était plus contraignante pour les acteurs. La création de la commission mixte, qui permet d'avoir les salariés au sein du CSE, est un bon compromis dont je vous remercie.

Il reste un amendement que nous voulons introduire, résultant d'un engagement de la ministre, par rapport à la « soupape », c'est-à-dire la clause de revoyure. Je tenais à ce que ce soit une victoire des parlementaires des deux assemblées. Nous avons aujourd'hui dix territoires existant et cinquante qui pourront être inclus dans l'expérimentation, mais il était nécessaire de disposer d'une garantie supplémentaire dans le contexte actuel. Il était donc nécessaire de pouvoir donner au Gouvernement la possibilité d'aller au-delà de ce plafond de soixante territoires. Laisser cette marge de manoeuvre et un peu de latitude était nécessaire et a rassuré tous les candidats potentiels. Nous souhaitons donc voir cet ajout validé aujourd'hui par notre commission mixte.

À l'article 4, nous proposons un amendement prévoyant que lorsque le nombre maximal de soixante territoires zéro chômeur de longue durée a été atteint, des territoires supplémentaires peuvent être habilités, à titre dérogatoire, par décret en Conseil d'État. La ministre s'est engagée au banc à permettre cet aménagement, c'est une victoire des parlementaires. C'est une soupape qui permet d'éviter d'avoir à refuser, à cause du plafond, un territoire qui présenterait une plus-value pour cette politique.

M. Stéphane Viry, député. - Je voudrais saluer le travail des deux rapporteures car je sais que le texte proposé à la commission mixte paritaire est le fruit de beaucoup d'efforts. Sur un sujet comme l'emploi des personnes éloignées du monde du travail, il est important de rapprocher nos points de vue.

Un des points de blocage a été la participation financière des départements au dispositif. Dans la mesure où il n'y a pas d'obligation de résultat, il faut renforcer l'obligation de moyens.

M. Didier Baichère, député. - Je me félicite de ces concessions réciproques en particulier en ce qui concerne la participation des départements et les territoires zéro chômeur de longue durée. C'est un texte très attendu puisque le pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique vise à passer de 140 000 à 240 000 bénéficiaires. Je rappelle que ce texte a été adopté à l'unanimité à l'assemblée nationale.

M. Philippe Mouiller, sénateur. - Je salue aussi le travail de compromis. Au Sénat, nous souhaitions tous trouver une solution car beaucoup de territoires sont en attente et il ne faut pas couper cette dynamique. Le département des Deux-Sèvres est un des premiers à avoir expérimenté les territoires zéro chômeur de longue durée. Je trouve que le texte est équilibré.

Le Sénat est toujours réticent quand on oblige une collectivité territoriale à participer au financement d'un dispositif créé par l'État. Cette disposition nous convient mais c'est une exception à la règle.

Mme Anne-Laurence Petel, députée. - Je me réjouis de ce compromis. La création des territoires zéro chômeur de longue durée avait été votée à l'unanimité en 2016 et ce deuxième projet de loi était attendu par les territoires. La crise sanitaire va certainement entraîner une crise sociale ; il faut donc prévoir les outils nécessaires. Je sais que la discussion a été âpre avec le Gouvernement : soyons reconnaissants à notre rapporteure, Mme Verdier-Jouclas, d'avoir obtenu la possibilité d'aller au-delà de soixante territoires. Ce dispositif devra être bien expliqué aux élus car c'est un objet original dans la politique pour l'emploi.

Mme Monique Lubin, sénatrice. - Le groupe Socialiste, écologiste et républicain du Sénat s'est abstenu sur le vote de ce projet de loi en première lecture pour marquer son désaccord sur le nombre trop limité de territoires qui pourraient entrer dans le dispositif. Nous sommes satisfaits du texte proposé par les rapporteures à la commission mixte paritaire, qui prévoit ce qui est présenté comme une « soupape ». L'insertion par l'activité économique est indispensable à beaucoup de personnes pour « garder la tête hors de l'eau » - c'est l'expression que j'aime toujours employer dès lors que je parle de ce type de dispositifs. Mon groupe votera donc finalement ce texte.

Mme Élisabeth Doineau, sénatrice. - Je m'associe également aux remerciements adressés à nos rapporteures pour cet accord qui nous satisfait tous. La majorité a pris un risque en étendant le projet de loi à autre chose que l'allongement de l'expérimentation des territoires zéro chômeur de longue durée, sur lequel nous étions tous d'accord.

Les départements sont très concernés par l'insertion professionnelle, c'est au coeur de leurs compétences. En tant que conseillère départementale, je travaille sur ce sujet. Les départements ont des outils pour cela, en particulier le programme départemental d'insertion (PDI) et le pacte territorial d'insertion (PTI), dans lequel nous convenons des contributions financières des différentes collectivités. Pourquoi inscrire dans la loi qu'il faut que telle ou telle collectivité participe ? Les départements assument leurs responsabilités.

M. Boris Vallaud, député. - Je regrette que ce ne soit pas le Gouvernement lui-même qui ait amendé le texte pour introduire la clause de revoyure. Il est brutal que cela n'ait pas été discuté au Sénat.

Mme Michèle de Vaucouleurs, députée. - Le Sénat a réalisé un travail important, en particulier sur le contrat passerelle. Assemblée nationale et Sénat s'accordent dans ce texte sur des termes qui ne nous fâchent pas avec les collectivités territoriales.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteure. - Monsieur Vallaud, c'est un accord du Gouvernement que nous avons obtenu, et il est bon que la disposition soit introduite par des parlementaires.

M. Boris Vallaud, député. - Je ne suis pas davantage débordant de joie ou de confiance pour autant.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Article 1er

L'article 1er est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 2

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 bis

L'article 2 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2 ter

L'article 2 ter est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 3 bis

L'article 3 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3 ter A

L'article 3 ter A est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 3 ter B

L'article 3 ter B est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 4

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4 bis

M. Xavier Iacovelli, sénateur. - Je regrette que le Sénat n'ait introduit qu'une demande de rapport sur le financement des territoires ruraux. On aurait pu trouver les moyens d'un temps plein pour une trentaine de territoires.

Mme Frédérique Puissat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Un amendement en ce sens aurait créé une charge au sens de l'article 40 de la Constitution et n'aurait pas pu être examiné

L'article 4 bis est supprimé.

Article 5

M. Paul-André Colombani, député. - La rédaction initiale mentionnait « la Collectivité de Corse », et non simplement « la Corse ». Pourquoi cette dénomination a-t-elle été retirée ?

Mme Catherine Deroche, sénatrice, vice-présidente. - Il nous a semblé plus pertinent d'écrire « la Corse », par parallélisme des formes avec l'outre-mer dont on ne cite pas non plus les collectivités.

Mme Frédérique Puissat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - J'ai eu des longues conversations avec les responsables des différentes collectivités de Corse et toutes sont prises en compte. L'article 5 permet de porter une attention particulière à la fois à l'outre-mer et à la Corse.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, députée, rapporteure. - Il s'agit de la Corse en tant que territoire. Cela permet de prendre en compte certaines spécificités de ce territoire dans le cahier des charges, de même que pour les territoires d'outre-mer.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 6

L'article 6 est adopté dans la rédaction de la commission mixte paritaire.

Article 7

Mme Michèle de Vaucouleurs, députée. - Cet article est-il réintroduit sous conditions ?

Mme Frédérique Puissat, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Non, nous proposons à la commission mixte paritaire d'adopter l'ensemble de l'article 7 dans les termes votés par l'Assemblée nationale.

L'article 7 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 9 bis

L'article 9 bis est adopté dans la rédaction de la commission mixte paritaire.

Article 9 quater

L'article 9 quater est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 9 quinquies

L'article 9 quinquies est adopté dans la rédaction de la commission mixte paritaire.

Article 10 bis

L'article 10 bis est supprimé.

Article 10 ter

L'article 10 ter est supprimé.

Article 10 quater

L'article 10 quater est supprimé.

La proposition de loi relative au renforcement de l'inclusion dans l'emploi par l'activité économique et à l'expérimentation « territoires zéro chômeur de longue durée » est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la Commission mixte paritaire.

La réunion est close à 13 h 35.

Jeudi 29 octobre 2020

- Présidence de M. Roland Lescure, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières s'est réunie à l'Assemblée nationale le 29 octobre 2020.

La commission mixte paritaire procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué : M. Roland Lescure, député, président ; Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente et rapporteur pour le Sénat, M. Grégory Besson-Moreau, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

M. Roland Lescure, député, président. - Je souhaite la bienvenue aux collègues sénateurs.

Les textes adoptés par nos deux assemblées se distinguent sur quelques points. Le Sénat a, en particulier, adopté deux articles additionnels. Les discussions que nous allons engager vont nous permettre, je l'espère, de trouver un accord, comme c'est souvent le cas lorsque les commissions mixtes paritaires rassemblent des membres des commissions des affaires économiques des deux chambres.

J'espère qu'un tel accord pourra de dessiner rapidement. Si nos discussions devaient durer, il se pourrait que je sois amené à suspendre quelques minutes nos échanges pour permettre aux députés de voter sur la déclaration du Gouvernement relative à l'évolution de la situation sanitaire, actuellement examinée en séance.

Je donne la parole à Mme Sophie Primas qui s'exprimera d'abord en tant que vice-présidente, puis nous présentera, en tant que rapporteur, le texte adopté par le Sénat. M. Grégory Besson-Moreau nous présentera ensuite son analyse.

Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente, rapporteur pour le Sénat. - Merci à vous, chers collègues, de nous accueillir ce matin. Je vais faire court, l'objectif n'est évidemment pas de refaire le débat que nous avons longuement eu dans nos hémicycles respectifs.

Nous avons considéré, au Sénat, que le projet de loi était un « texte d'urgence », nécessitant une adoption rapide pour entrer en vigueur. C'est pourquoi il était de notre responsabilité politique, députés comme sénateurs, de retenir une logique de compromis permettant une co-construction du texte avec le Gouvernement.

Je me félicite d'avoir nourri des échanges constants avec mon collègue rapporteur Grégory Besson-Moreau et ses équipes et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation. Je suis sûre que ce dialogue permettra l'adoption d'un texte de compromis sur lequel nous sommes tombés d'accord entre rapporteurs et que nous soumettons à votre appréciation, afin, nous l'espérons, d'aboutir sur une commission mixte paritaire conclusive.

L'Assemblée nationale a permis d'enrichir considérablement le texte en écrivant, spécifiquement, que les dérogations proposées ne seront accordées qu'après un avis d'un conseil de surveillance, innovation importante que le texte consacre, et que ces dérogations ne concerneront que les semences de betteraves sucrières. Cette mention figure explicitement à l'article 2, détachable de la mécanique des dérogations inscrite à l'article 1er.

Le Sénat a, de son côté, avancé la date d'entrée en vigueur du projet de loi au plus tard le 15 décembre, et a minima lors de la publication du décret mentionnant les substances actives interdites, d'une part, et s'est assuré que les avis du conseil seraient rendus dans un délai déterminé par décret, d'autre part.

Il a également proposé deux articles additionnels ayant un lien direct ou indirect avec le texte.

L'article 3, reprenant ce qui a été fait, sans doute trop tard, lors de l'examen de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité de la nature et des paysages, en matière de néonicotinoïdes, souhaitait s'assurer que des études d'impact soient fournies en amont d'une interdiction d'un produit phytopharmaceutique, notamment lorsqu'il n'y a pas d'alternative. Je comprends que cela pose des difficultés opérationnelles et dans une logique de compromis, il me semble utile de retravailler la rédaction de cette proposition pour un texte ultérieur.

L'article 4, issu d'un amendement entrant dans le périmètre du texte compte tenu d'un lien avec le principe de l'interdiction de substances actives réaffirmé à l'article 1er, a été adopté au Sénat afin de tirer les conséquences de l'interdiction d'un produit phytopharmaceutique, que ce soit des néonicotinoïdes ou un autre produit. Je rappelle au passage que le projet de loi réaffirme et consolide cette interdiction en France à l'article 1er, en améliorant la rédaction de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime au regard du droit européen. Je crois que c'est important.

L'article 4 ainsi adopté propose de rappeler explicitement dans le même code une faculté prévue par le droit européen : le ministre de l'agriculture peut, dans certains cas précis, et en l'absence de mesures européennes, suspendre les importations de denrées alimentaires ne respectant pas les normes européennes si elles posent des problèmes pour la santé ou l'environnement, notamment en raison de l'usage de pesticides interdits. C'est bien entendu une faculté très encadrée par les textes européens. Il me semble que c'est une rédaction importante et un signal envoyé à l'Europe pour rappeler l'intérêt porté par la France à la lutte contre les importations déloyales. Je crois que c'est un combat transpartisan et je suis sûre que nous trouverons un accord sur ce point.

Je tenais enfin à vous dire que les débats dans nos deux assemblées ont permis d'exprimer clairement nos positions sur ce texte, bien entendu difficile. Les majorités se sont exprimées, le temps est désormais à l'obtention d'un compromis pour garantir une adoption rapide d'un texte attendu par les agriculteurs et la majorité des parlementaires. Cela a animé nos discussions avec mon collègue Grégory Besson-Moreau et je crois que nous avons abouti hier soir tardivement à un bon équilibre.

Nous vous présenterons donc des propositions de rédaction venant modifier le texte du Sénat, à tour de rôle, afin d'écrire ensemble un texte consensuel.

M. Grégory Besson-Moreau, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Mon intervention sera brève. Je voulais d'abord remercier chaleureusement la Présidente Sophie Primas pour la manière dont nous avons pu mener, ensemble, ces travaux, pour les échanges constants que nous avons eus et l'esprit de coopération qui a été le sien.

Ce texte, nous l'avons dit et répété, n'oppose en rien l'écologie et l'économie. Il est au contraire la garantie d'une sortie des néonicotinoïdes, qui ne laisse pas la filière betterave sucrière de côté, dans un délai de trois ans maximum et avec des garanties solides.

Le texte adopté par le Sénat est, à bien des égards, très satisfaisant et je salue la qualité des travaux menés par la commission et en séance.

Nous ne souhaitons modifier ni l'article 2, ni l'article 4, que vous avez adoptés à l'unanimité et à l'initiative de votre rapporteur. Ce dernier article apporte, dans le respect du droit européen, une réponse à la question essentielle des importations déloyales et je ne peux que m'en féliciter.

Je me réjouis, par ailleurs, que nous ayons pu nous entendre sur six propositions de rédaction qui devraient nous permettre d'améliorer encore ce texte aujourd'hui.

Les modifications que Sophie Primas et moi-même allons vous proposer sont pragmatiques : elles visent à garantir la pleine applicabilité du texte.

Je pense d'abord à la limitation de la signature de l'arrêté aux seuls ministères de l'agriculture et de l'environnement, concernés au premier chef et à l'allégement de la composition du conseil de surveillance. Je pense ensuite aux précisions sur les acteurs qui peuvent prétendre à une nomination au sein de ce conseil. Je pense aussi à la clarification de la procédure de nomination des parlementaires au sein du conseil. Je pense, enfin, à la suppression de l'article 3, dont le dispositif me paraît poser de réelles difficultés techniques.

Ces modifications sont relativement mineures et j'espère qu'elles pourront faire l'objet d'un consensus.

Je souhaiterais, en conclusion, redire ma conviction que le texte dont nous discutons aujourd'hui exigeait un véritable courage politique, de la part du Gouvernement que je salue, mais également de la part de tous les parlementaires qui ont cherché, sans caricature, sans dogmatisme, à concilier des impératifs de souveraineté alimentaire et de protection de l'environnement. Ce texte n'est, je le rappelle, que le volet « d'urgence » d'un plan plus large d'accompagnement et d'encouragement de la transition agroécologique de la filière betterave sucrière.

Nos débats, tant au Sénat qu'à l'Assemblée ont été constructifs et ont permis d'arriver à un équilibre satisfaisant. Nous avons renforcé les garanties qu'offrait la procédure proposée par le Gouvernement, notamment en créant le conseil de surveillance et c'est tout à notre honneur.

Notre rôle ne s'arrêtera pas au vote du texte : le législateur aura encore à en assurer le suivi, notamment au sein du conseil de surveillance, afin que nous ne nous retrouvions pas ici dans trois ans pour mener des débats similaires. Je souhaite bien sincèrement que la filière betterave sucrière puisse réussir sa transition et sortir de l'ornière. Il en va de notre responsabilité.

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Roland Lescure, député, président. - Puisqu'il n'y a pas de demande de prise de parole, nous passons à la proposition de rédaction n° 1 sur l'article 1er, portée par les deux rapporteurs.

M. Grégory Besson-Moreau, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit de revenir sur un amendement qui avait été adopté contre mon avis en séance publique à l'Assemblée nationale. Prévoir la cosignature de l'arrêté de dérogation par le ministre de la santé revient à alourdir la procédure sans raison valable et n'aurait pas d'autre conséquence que de ralentir la publication des arrêtés.

Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente, rapporteur pour le Sénat. -J'ajoute que l'équilibre entre les trois ministères me semble maintenu puisque nous avons, au Sénat, intégré des représentants du ministère dans la composition du conseil de surveillance, où leur présence paraît utile et pertinente.

M. Roland Lescure, député, président. - Cette rédaction paraissant satisfaire l'ensemble des membres, nous passons à la proposition de rédaction n° 2 sur l'article 1er, portée par les deux rapporteurs.

Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente, rapporteur pour le Sénat. - Il s'agit de préciser les conditions de désignation des sénateurs et députés qui siégeront dans le conseil de surveillance. Nous avions accumulé beaucoup d'exigences sur la pluralité politique, ainsi que la présence de membres de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) et une clarification était nécessaire. Nous pensons que la nomination doit être effectuée par les Président des assemblées et non par les présidents de commission. C'est un amendement de simplification.

M. Roland Lescure, député, président. - Cette rédaction paraissant satisfaire l'ensemble des membres, nous passons à la proposition de rédaction n° 3 sur l'article 1er, portée par les deux rapporteurs.

M. Grégory Besson-Moreau, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction a pour objectif de clarifier la composition du conseil de surveillance, notamment en désignant nommément l'interprofession apicole, l'Institut technique et scientifique de l'apiculture et de la pollinisation, et l'Institut de l'agriculture et de l'alimentation biologiques.

Cette rédaction permet, en outre, de convier, en cas de besoin, selon l'ordre du jour, d'autres filières engagées dans la recherche d'alternatives aux néonicotinoïdes, dans le cadre de la mission du conseil, mentionnée dans l'article, sur le contrôle des avancées en matière de recherche et de mise en oeuvre d'alternatives aux néonicotinoïdes.

Elle permet ainsi d'atteindre un équilibre entre un conseil pléthorique dans lequel toutes les filières pourraient prétendre avoir une place permanente et un conseil dans lequel la seule filière betterave sucrière compterait des représentants.

M. Roland Lescure, député, président. - Cette rédaction paraissant satisfaire l'ensemble des membres, nous passons à la proposition de rédaction n° 4 sur l'article 1er, portée par les deux rapporteurs.

Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente, rapporteur pour le Sénat. - Dans une logique de simplification et afin d'éviter de mettre en place un conseil pléthorique et peu efficace, nous pensons préférable de ne pas prévoir dans la composition du conseil de surveillance la présence des représentants des associations de défense des consommateurs. Les missions du conseil sont centrées sur les alternatives à mettre en oeuvre au stade de la culture et non sur des enjeux qui concerneraient les produits finis. J'ajoute que les objectifs poursuivis par ces associations sont satisfaites par l'article 4, relatif à l'interdiction d'importation des produits contenant des substances interdites, qui concerne, quant à lui, les produits finis.

M. Roland Lescure, président, député. - Cette rédaction paraissant satisfaire l'ensemble des membres, nous passons à la proposition de rédaction n° 5 sur l'article 1er, portée par les deux rapporteurs.

M. Grégory Besson-Moreau, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit de mentionner de manière expresse le plan national de recherche sur les alternatives aux néonicotinoïdes. Ce plan remis par l'l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAe) et l'Institut technique de la betterave (ITB), le 22 septembre 2020, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, vise à renforcer les efforts de recherche et d'innovation pour trouver des alternatives aux néonicotinoïdes pour les betteraves sucrières.

M. Roland Lescure, député, président. - Cette rédaction paraissant satisfaire l'ensemble des membres, nous passons à la proposition de rédaction n° 6, portée par les deux rapporteurs, qui supprime l'article 3.

Mme Sophie Primas, sénateur, vice-présidente, rapporteur pour le Sénat. - Dans une logique de compromis et reconnaissant la difficulté opérationnelle que pose cette rédaction, j'accepte la suppression de cet article. Je rappelle simplement qu'il visait à empêcher l'interdiction d'un produit lorsqu'il n'existe pas d'alternative. Ces alternatives, je le répète, ne sont pas nécessairement chimiques.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi.

M. Roland Lescure, député, président. - Le texte ainsi rédigé sera soumis à la sagesse de nos deux assemblées, demain en ce qui concerne l'Assemblée nationale et mercredi en ce qui concerne le Sénat.

La réunion est close à 9 h 50.

Vendredi 30 octobre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental, s'est réunie au Sénat le vendredi 30 octobre 2020.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. François-Noël Buffet, sénateur, président, de Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente, de Mme Muriel Jourda, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de M. Erwan Balanant, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir nos collègues députés pour cette commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Je donne sans plus attendre la parole au rapporteur pour l'Assemblée nationale.

M. Erwan Balanant, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Le principal objet de ce projet de loi organique est de redonner du sens à une institution qui, depuis longtemps, ne remplit plus véritablement la mission que lui a confiée le Constituant : représenter un trait d'union entre la société civile organisée et les pouvoirs publics.

Nous connaissons tous les raisons des difficultés rencontrées : le fonctionnement du CESE ne lui permet pas toujours de rendre ses avis en temps utile ; le Parlement n'a pas toujours le temps, ni parfois simplement le réflexe, d'aller consulter ses travaux, même si ceux-ci sont souvent très intéressants ; enfin, notre façon de produire la norme législative ou réglementaire, ou de mener des concertations sur les réformes à conduire, lui laisse trop peu de place.

Si nous nous retrouvons sur ces constats, nous ne partageons que partiellement les solutions à leur apporter.

Les sujets sur lesquels nos deux assemblées s'accordent sont certes nombreux : en premier lieu, la suppression des personnalités qualifiées de la composition du CESE, proposée à l'article 7. Cette réforme permet, en effet, de redonner toute leur place aux représentants des différentes activités de notre pays. Ce sont eux qui fondent la légitimité du Conseil ; nous leur redonnons ainsi la main pour formuler des préconisations qui pourront être utiles au débat public.

Ensuite, nous sommes d'accord sur l'amélioration de certaines procédures, notamment les procédures d'adoption simplifiée des avis du CESE. Je reconnais notamment les apports du Sénat pour clarifier la rédaction de l'article 5 du projet de loi organique.

Le Sénat a également poursuivi nos travaux sur les règles de déontologie qui devront s'appliquer aux membres du CESE comme aux personnes extérieures participant à ses travaux. Nous sommes parfaitement en accord sur la finalité, même si je privilégie, à titre personnel, la nomination d'un déontologue extérieur au CESE pour assurer cette mission.

Enfin, réelle avancée, nos assemblées s'accordent sur la nécessité de redonner du sens à la saisine par voie de pétition du CESE, qui constitue la saisine citoyenne introduite par le Constituant lors de la révision de 2008. En l'état, cette dernière ne fonctionne pas. Le seuil de 500 000 signatures est trop élevé et les modalités de dépôt des pétitions sont dépassées.

Par conséquent, au-delà de leur dématérialisation, l'Assemblée nationale a abaissé ce seuil à 150 000 signataires. Nous y avions également adjoint un critère géographique de domiciliation des pétitionnaires dans au moins 30 départements afin d'exclure les sujets locaux qui ne relèvent pas de la compétence du CESE. Un débat a eu lieu à l'Assemblée pour savoir si cet équilibre était le bon ; ce critère a finalement été supprimé pour laisser une plus grande opportunité aux citoyens de saisir le Conseil.

Par ailleurs, ce droit de pétition serait ouvert dès l'âge de seize ans et non plus à compter de la majorité. Plus qu'un signal, c'est une ambition qu'a souhaité porter la majorité et le Gouvernement pour mieux associer les jeunes à notre démocratie. Ils y ont toute leur place et nous devons saisir chaque occasion de le leur rappeler. Je salue le Sénat pour avoir accepté cette réforme.

Nous nous accordons donc sur plusieurs points importants, ce dont je me félicite, ainsi que sur plusieurs améliorations rédactionnelles sur lesquelles je ne reviendrai pas.

En revanche, nous divergeons sur des sujets essentiels qui justifient cette réforme : la participation de citoyens aux travaux du CESE et la subrogation de ce dernier à certains organes consultatifs.

Mes chers collègues, pour que le Conseil se réforme et trouve sa place au sein de nos institutions, pour qu'il soit mieux connu et mieux utilisé, il nous faut faire bouger certaines lignes. Sinon, cette réforme n'aura plus de portée.

L'Assemblée nationale a donc approuvé deux mesures particulièrement importantes.

La première vise à améliorer les conditions de participation du public aux travaux du CESE, en prévoyant des garanties importantes : les principes de sincérité, d'égalité, de transparence et d'impartialité seraient inscrits dans la loi organique, ainsi que les garanties de bonne information des participants, de représentativité des panels sélectionnés et de reddition de comptes.

Je rappelle que le CESE a déjà recours à la participation citoyenne, ainsi qu'au tirage au sort. Que nous l'inscrivions, ou non, dans la loi organique n'y changera rien. Simplement, nous en fixons les règles et nous en sécurisons les conditions d'organisation. Je regrette que nous ne puissions pas nous entendre sur cet objectif poursuivi au travers des articles 4 et 9 du projet de loi organique.

La seconde mesure donne un plus grand rôle au CESE en matière de consultation : ce dernier pourrait ainsi se substituer à des commissions consultatives, parfois nombreuses, pour apprécier les effets d'une disposition législative ou réglementaire. À ce titre, nous avons clarifié le champ des consultations concernées. En seront notamment exclues les concertations se déroulant dans le cadre du dialogue social et celles entre l'État et les collectivités territoriales. Il nous faudra être vigilants pour ne pas perdre des expertises utiles à nos débats, mais il me semble que cette réforme contribue à redonner une place au CESE dans la construction de la norme.

Nous sommes donc en désaccord sur ces deux mesures qui nous semblaient pourtant mettre en place de bonnes pratiques et donner du sens à cette réforme du CESE. Les supprimer reviendrait à vider le texte d'une grande partie de sa substance et, surtout, à repousser encore la nécessaire réforme de cette institution.

Par conséquent, si je ne peux que constater la qualité du travail réalisé par le Sénat et sa rapporteure, il me semble qu'il sera difficile pour notre commission mixte paritaire de parvenir à un accord.

Mme Muriel Jourda, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Nous arrivons au même constat : nous ne pourrons pas nous entendre. Pour autant, je n'analyse pas tout à fait ce projet de loi organique de la même façon que mon collègue de l'Assemblée nationale.

Certes, nous convenons de l'utilité d'une réforme du CESE. Quelle que soit la qualité de ses membres ou de son travail, 80 % de ses avis sont le fruit d'une autosaisine. Personne ne le sollicite ! La réforme de 2010 n'a pas eu un impact suffisant pour lui faire retrouver sa place dans nos institutions.

Je conviens aussi qu'il ne reste pas grand-chose de ce texte si l'on en retire les deux mesures sur lesquelles nous sommes en désaccord. En effet, une grande partie de la réforme a pour objet d'acter, d'une manière non normative, des pratiques qui existent déjà. On peut citer la consultation des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) par le CESE ou encore les pétitions.

Certes, une seule pétition a atteint le seuil des 500 000 signatures. Néanmoins, le CESE a déjà la possibilité et le désir d'examiner des pétitions qui ne l'ont pas atteint, même s'il n'y est pas obligé.

Enfin, concernant le tirage au sort, le Conseil a déjà travaillé à deux reprises avec un panel de citoyens tirés au sort, de taille trop réduite pour qu'on puisse le qualifier de « représentatif ».

En somme, supprimer ces dispositions du projet de loi organique n'aurait rien changé au travail de l'institution.

Par ailleurs, des éléments plus « normatifs » ne me semblent pas être à l'avantage du CESE. La mesure la plus marquante est la réduction de ses effectifs. Prétendre renforcer une institution en diminuant le nombre de ses membres me laisse toujours dubitative.

En nous appuyant sur le travail de l'Assemblée nationale, nous nous sommes efforcés d'apporter quelques précisions au texte, notamment sur les questions déontologiques. Nous avons choisi de laisser le choix au CESE entre un déontologue et un comité de déontologie. Nous sommes allés dans le même sens que l'Assemblée nationale sur d'autres éléments encore ; peut-être voudra-t-elle bien retenir nos apports.

Un point m'a paru important : l'amélioration de la représentation au CESE des outre-mer, dont les problématiques se distinguent de celles de la métropole mais qui sont également différentes entre les territoires ultramarins eux-mêmes. La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale ne nous paraissait pas satisfaisante car il y était question de « représentation territoriale » pour la répartition des sièges au sein du Conseil. La représentation territoriale, c'est le Sénat ; au CESE, ce sont les corps constitués qui sont représentés. Un amendement de notre collègue Jean-Yves Leconte nous a offert une meilleure solution : une répartition aussi précise qu'auparavant des sièges au sein du collège où sont nommés les représentants des outre-mer. J'espère que l'Assemblée nationale fera bon usage de cette disposition, qui satisferait beaucoup d'acteurs.

Je ne peux que constater un désaccord sur l'article 6, qui prévoit la possibilité pour le Gouvernement de consulter, sur certains projets de loi, le CESE plutôt que d'autres organes consultatifs. Cette disposition m'a paru assez inutile si l'on part du principe qu'il faut réduire le nombre d'organes consultatifs : non seulement elle ne permettait pas de les supprimer, mais elle créait une certaine confusion. Nous avons donc supprimé cet article, mais la volonté gouvernementale de le rétablir semble assez forte.

J'en viens enfin au tirage au sort, qui pose une question de principe sur la nature de la démocratie. Le tirage au sort m'apparaît totalement incompatible avec notre démocratie représentative, qui consiste à choisir des personnes qui prennent des responsabilités et rendent des comptes. On donne du pouvoir aux personnes tirées au sort ; du moins, elles le croient. Pour autant, elles ne répondront jamais de rien. Aujourd'hui, les participants à la convention citoyenne pour le climat demandent des comptes au Président de la République ! Il nous a paru impossible d'inscrire le tirage au sort comme une règle de fonctionnement d'une institution prévue par la Constitution.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Le groupe socialiste, écologiste et républicain a voté le texte issu des travaux du Sénat, pour ses avancées, malgré un désaccord sur l'article 4. La capacité donnée au CESE de faire appel à des consultations associant des citoyens tirés au sort nous est apparue comme un outil utile pour cette instance.

Malgré ce point de divergence, nous aurions pu trouver un compromis, au service de cette assemblée qui représente la société civile et qui recherche des accords, dans notre pays qui est plus habitué à régler ses difficultés par le conflit social. Ce compromis n'est manifestement pas possible ; aussi, nous voulons attirer l'attention de nos collègues députés, qui auront désormais la main sur ce texte.

D'abord, deux points d'attention à l'article 6, sur les consultations préalables au dépôt d'un projet de loi : plutôt que d'interdire au Gouvernement de consulter les organismes extérieurs quand le CESE est saisi, mieux vaudrait lui donner la faculté de le faire ou de ne pas le faire, ce qui serait plus souple. Il faut également prévoir le cas où l'instance de consultation n'est pas représentée au CESE et donc ajouter à la liste des exceptions tous les organismes qui ne sont pas représentés au Conseil.

Ensuite, à l'article 4, sur le tirage au sort, il serait utile de prévoir que les résultats d'une consultation font l'objet d'un débat au Parlement lorsque la consultation est demandée par le Gouvernement, ou devant la chambre qui aura sollicité cette consultation.

Si nous sommes d'accord sur le tirage au sort pour consulter des personnes extérieures au CESE, nous pensons que ce serait un mélange des genres d'associer des citoyens tirés au sort au travail des commissions. C'est pourquoi nous avons voté la suppression de cette disposition à l'article 9.

En tout état de cause, nous regrettons qu'un compromis n'ait pas été trouvé sur le tirage au sort car cet outil permet de mieux associer les citoyens aux décisions publiques.

M. Philippe Gosselin, député. - Cette réforme est une évolution plutôt qu'une révolution du CESE. Elle est d'ailleurs opérée à droit constitutionnel constant.

Nous sommes d'accord avec nos collègues sénateurs sur le tirage au sort : il ne faut pas mélanger les genres, en particulier dans le fonctionnement et le travail du CESE.

Je crois que nous devons aussi regarder ce qu'il en est de la représentation des outre-mer. Nous sommes d'accord pour diminuer le nombre de membres du Conseil, mais à condition de ne pas mettre à mal la représentation de la France dans sa diversité. La France est diverse, en particulier par ses outre-mer qui la représentent aux quatre coins du globe : nous devons mettre en valeur nos différences, qui sont une source de richesse.

Mme Nicole Dubré-Chirat, députée. - Effectivement, avec cette réforme à droit constitutionnel constant, nous voulons une évolution du CESE, pas une révolution.

Si cette instance en est venue à travailler surtout par autosaisine, c'est que nous ne la saisissons pas. Nous proposons de diminuer le nombre de ses membres, dans une réforme plus large, voulue par le Président de la République et qui concerne aussi les assemblées parlementaires ; nous voulons également répondre à la forte demande de participation citoyenne : quel organisme est-il mieux placé que le CESE pour faire une place à la participation citoyenne ? Il n'y a pas à craindre pour la démocratie représentative car la participation citoyenne est son complément, pas son concurrent.

Je ne vous convaincrai pas sur le tirage au sort, qui est pourtant une méthode éprouvée, qu'on peut associer à des critères de représentativité dans les panels de citoyens. On l'a vu avec la convention citoyenne pour le climat, des participants qui n'avaient pas d'opinion très établie sur l'écologie se sont mis au travail et sont parvenus à des propositions tout à fait argumentées et recevables. Le tirage au sort, comme outil de participation citoyenne, rendrait le CESE plus visible et plus lisible - je regrette que vous n'en vouliez pas.

M. Philippe Bas, sénateur. - Je me réjouis que nos deux rapporteurs aient réussi à rapprocher leurs points de vue sur de nombreux sujets. Je considère que cette petite réforme ne mérite pas de grandes discussions. Des choses vont dans le bon sens : nous faisons un travail technique d'adaptation pour que les forces vives dialoguent entre elles au sein du CESE. Car il s'agit bien de cela, un dialogue entre les forces vives de la Nation. Des journalistes pressés évoquent parfois « les trois assemblées » mais nous vivons dans un régime où il n'y a que deux assemblées à l'échelon national, qui composent le Parlement. Le vocable compte !

Sur la notion de tirage au sort, je m'inscris en faux contre ce que l'on entend ici ou là. On se trompe quand on présente la convention citoyenne pour le climat comme régie principalement par le tirage au sort. En réalité, son principe réside dans un dévoiement des techniques d'échantillonnage de l'opinion utilisées par les instituts de sondage : on a tiré au sort un échantillon dit « représentatif » de l'opinion en laissant à chacun la possibilité de se récuser soi-même, donc de ne pas participer, ce que n'ont pas manqué de faire des centaines de personnes. Si l'on devait faire une enquête d'opinion avec cette technique, si l'on interrogeait les quelques personnes « volontaires » qui, finalement, se trouvent au bout de ce processus, il n'y aurait quasiment aucune chance que l'opinion de ces quelques personnes soit représentative de l'opinion publique dont elles sont censées être un échantillon. La valeur scientifique d'une telle procédure serait immédiatement contestée devant la commission des sondages ! Or, ce qui s'est passé avec la convention citoyenne pour le climat est pire encore : tant de citoyens se sont récusés que seules se sont engagées des personnes qui avaient des raisons de le faire.

Cela n'aurait peut-être pas d'importance si la transparence avait été faite sur cette méthode de travail et si le Président de la République n'avait pas déclaré à l'avance, sans rien connaître des conclusions auxquelles parviendrait cette convention, qu'elles seraient intégralement reprises. C'est cet engagement qui nous a fait passer d'une modalité technique très contestable, contraire aux pratiques des instituts de sondage, à un système qui place au coeur de la République les décisions d'un aréopage, contre le principe majoritaire lui-même, qui fonde pourtant notre système politique.

Notre République se trouverait ainsi liée par une réunion de citoyens nullement représentative. Contrairement à ce qui a été dit, dès lors que cet aréopage peut avoir un impact sur le processus de décision républicain, il entre en concurrence avec la représentation nationale, issue du suffrage universel. Ce système constitue une régression démocratique très grave et une véritable imposture. C'est pourquoi, malgré tous mes efforts, je ne peux pas me rallier à la position de l'Assemblée nationale.

Mme Yaël-Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Nous avons beaucoup échangé avec Philippe Bas sur le tirage au sort. Je ne pense pas qu'il s'agisse d'une « imposture ». Au contraire, le mécanisme me semble très intéressant. Il ne faut pas craindre une concurrence avec le Parlement. Le système permettra de mieux mesurer l'acceptabilité sociale des réformes.

J'ai échangé avec M. Pech et Mme Tubiana, qui ont coprésidé le comité de gouvernance de la convention citoyenne pour le climat : ses membres n'entendaient pas déposséder le Parlement de ses attributions, mais simplement nous éclairer. Ils nous faisaient confiance pour délibérer ensuite. Ces deux étapes sont d'ailleurs complémentaires. Ainsi, nous serons saisis d'un projet de loi sur les conclusions de la convention citoyenne pour le climat. Nous l'examinerons et l'amenderons conformément à la procédure législative classique ; les citoyens tirés au sort ne seront plus associés à ce stade.

Mieux vaut donc regarder avec bienveillance le tirage au sort. Tout ce qui contribue à renforcer la participation des citoyens à la vie démocratique est positif. Plutôt que de s'opposer à ces expériences, le Parlement doit chercher à les encourager et les encadrer, avec vigilance, pour ne pas courir le risque de se voir « déborder » ou délégitimer.

M. Erwan Balanant, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - En dépit de nos désaccords, cette discussion est constructive. Nous allons conserver certaines des propositions du Sénat.

M. Leconte a raison, il faut faire du CESE un « outil » à la disposition du Gouvernement ou du Parlement pour contribuer à l'élaboration des normes. Il décide de son ordre du jour à 80 % : il convient d'inverser ce ratio au profit des saisines par le Gouvernement ou du Parlement. C'est le sens de la réforme.

L'Assemblée nationale a aussi amélioré la rédaction de l'article 6, qui permet au Gouvernement, lorsqu'il consulte le CESE sur un projet de loi, d'être exonéré des autres consultations prévues par des dispositions législatives ou réglementaires. Nous avons notamment maintenu la consultation des partenaires sociaux et celle des organes où siègent des collectivités territoriales. De plus, cette subrogation sera décidée au cas par cas par le Gouvernement et ne sera donc pas automatique.

Notre débat sur l'outre-mer a été nourri. Nous devrons trouver une solution. La rédaction du Sénat me paraît piégeuse : à vouloir dresser une liste exhaustive des représentants au titre de la cohésion sociale et territoriale, des outre-mer et de la vie associative, on risque d'en oublier. De plus, il me semble maladroit de faire figurer les outre-mer à cet endroit.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - C'est déjà le cas à l'heure actuelle, dans l'ordonnance organique du 29 décembre 1958 !

M. Erwan Balanant, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Saisissons l'occasion d'améliorer les choses !

En ce qui concerne le tirage au sort, je suis presque d'accord avec vous, M. Bas ! Mais, justement, si l'on veut éviter une concurrence avec la démocratie représentative, il vaut mieux l'encadrer, et c'est bien ce que nous avons fait. Notre rédaction répond à vos inquiétudes...

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Pas à l'article 9, en tout cas...

M. Erwan Balanant, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avons travaillé avec des professeurs de droit constitutionnel et des spécialistes du tirage au sort pour apporter des garanties.

Finalement, même si cette CMP n'est pas conclusive, elle constituera une étape importante dans la construction de ce projet de loi organique.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - En dépit de certains points d'accord, je constate l'échec de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental.

La réunion est close à 15 h 45.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 15 h 50.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses dispositions de gestion de la crise sanitaire

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire s'est réunie au Sénat le vendredi 30 octobre 2020.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. François-Noël Buffet, sénateur, président, de Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente, de M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Contrairement aux usages, et comme nous en sommes convenus, je donne d'abord la parole à M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat, car nous avons terminé l'examen du texte ce matin même, peut-être ses explications immédiates sur les travaux du Sénat permettront-elles d'éclairer davantage nos débats.

M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je salue mon homologue, que cette commission mixte paritaire me donne l'occasion de rencontrer, puisque nous n'avons pas pu nous retrouver, compte tenu de l'ordre du jour du Parlement, entre le vote du texte par le Sénat et la présente réunion.

L'état d'urgence sanitaire a été déclaré par le Gouvernement le 14 octobre et est entré en vigueur le 17 octobre dernier ; il s'appliquera jusqu'au 16 novembre prochain. Je me réjouis de ce que le Gouvernement ait pris soin de saisir très rapidement le Parlement d'une loi autorisant sa prorogation. Mais, à ce jour, il nous reste deux semaines avant l'échéance au-delà de laquelle l'état d'urgence sanitaire ne pourrait pas être prorogé sans l'intervention du législateur. Je déplore que ce délai ne nous ait pas été en partie accordé pour rechercher les voies d'un accord. À vrai dire, je pense que le Gouvernement pouvait espérer que cet accord serait facile à trouver. Et il aurait eu raison de le faire, car, sur tous les pouvoirs qu'il demande au Parlement de l'autoriser à exercer, le Sénat, ce matin, a dit oui : la zone d'accord est immense.

Cela ne signifie pas que le Sénat a confiance dans la manière dont seront exercés les pouvoirs qu'il accepte d'attribuer au Gouvernement : il n'a pas confiance - et il l'a dit hier après-midi -, mais il respecte les institutions et il estime qu'il est nécessaire à ce Gouvernement, comme à tout autre qui serait en place aujourd'hui, de disposer des moyens utiles à la lutte contre la propagation de ce virus fortement contagieux, et donc susceptible de déclencher une catastrophe sanitaire de grande ampleur.

Cet esprit de responsabilité dont le Sénat a fait preuve lors de l'examen de ce texte, comme lors de l'examen des précédents textes depuis la loi du 23 mars 2020, lui est naturel. Il n'est peut-être pas inutile de rappeler que, sous le précédent mandat présidentiel, alors que le terrorisme, qui nous a cruellement frappés à deux reprises, hier et la semaine dernière, avait secoué notre pays de la manière la plus tragique, le Sénat a voté, en accord avec la majorité parlementaire de l'époque, six lois de prorogation de l'état d'urgence. De la même façon, quand il s'est agi de voter la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, il y a eu accord en commission mixte paritaire. De la même façon encore, plus récemment, quand il s'est agi de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, présentée par M. Collomb, ministre de l'intérieur, il y a eu accord en commission mixte paritaire.

Il faudrait donc, pour que nous n'aboutissions pas, des raisons impérieuses. Or, j'estime que les raisons pour lesquelles nous n'allons pas aboutir, à moins qu'on en trouve d'autres, sont des raisons qui ne devraient pas pouvoir être mises en avant. Car notre désaccord repose exclusivement sur la manière que nous avons d'appréhender les droits du Parlement. Et c'est une question qui, évidemment, dans une grande démocratie, n'est pas secondaire : elle est même essentielle. Plus des mesures restreignant les libertés publiques sont nécessaires - et nous ne disons pas qu'elles ne le sont pas, puisque nous accordons au Gouvernement l'autorisation de les prendre - pour lutter contre l'épidémie, plus, en contrepartie, nos citoyens attendent du Parlement qu'il exerce, par le vote de la loi, son contrôle.

Or le dispositif qui nous est proposé par le Gouvernement permet d'enchaîner le régime de l'état d'urgence, puis le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire à partir du 16 février prochain au plus tard, sans qu'il y ait jamais, d'ici au 1er avril 2021, le moindre vote du Parlement. C'est d'autant plus surprenant que l'acceptabilité des contraintes auxquelles nous consentons est plus difficile à obtenir de la part de nos concitoyens au deuxième confinement qu'au premier, tout simplement parce que les dispositions qui ont été prises face à l'extrême viralité de la covid se sont révélées impuissantes à prévenir et à enrayer la seconde vague. Rappelons qu'il a fallu, en quinze jours, examiner un projet de loi de prorogation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, rayé de l'ordre du jour par le rétablissement de l'état d'urgence sanitaire, assorti d'un couvre-feu, lui-même dépassé au bout de deux nouvelles semaines, au point que le Président de la République a dû prendre ses responsabilités devant le pays en décidant d'un nouveau confinement, qui n'est certes pas le même que celui qui a été décidé en mars dernier, mais qui reste la mesure la plus contraignante pour les libertés - au premier rang desquelles la liberté d'aller et venir - qu'on puisse imaginer.

Dans ce contexte, il me semble - il nous semble, et il devrait, de notre point de vue, vous sembler, puisque vous êtes avec nous la représentation nationale, nécessaire qu'on ne puisse pas aller jusqu'au 1er avril prochain sans qu'il y ait l'obligation, en cas de pérennisation des pouvoirs spéciaux, soit dans leur version maximale, soit dans leur version dégradée, d'obtenir un vote du Parlement. Il en va également de l'intérêt du Gouvernement, pour lui permettre d'assurer la légitimité la plus large possible de ces décisions. Aujourd'hui, de la manière la plus stupéfiante à mon sens, c'est le seul point - il est essentiel, car il engage notre conception de la démocratie - sur lequel nous ne sommes pas d'accord. C'est d'autant plus stupéfiant que ces votes du Parlement, le Gouvernement les a lui-même sollicités à intervalles réguliers - deux mois, deux mois, trois mois et demi - depuis le 23 mars dernier. Et, de nouveau, nous sommes saisis, ce qui est normal.

Dans une grande démocratie, le peuple peut tout accepter, quand il est consulté au travers de ses représentants. Et l'inquiétude majeure de nos concitoyens, que nous partageons, face à cette épidémie, devrait rendre le Gouvernement confiant sur la capacité de la représentation nationale à l'accompagner par ses votes : l'exécutif, loin de vouloir éviter le vote du Parlement, devrait le réclamer, pour élargir la légitimité de son action, car il a besoin, pour le succès même de cette action, que cette légitimité soit bien installée.

C'est donc pour nous un grand regret de constater que, sur une question aussi fondamentale, nous ne puissions pas nous entendre. Et si je le dis avec cet élan de sincérité, qui est aussi un élan du coeur, c'est que je ne comprends pas ce qui se passe. C'est tout à fait incompréhensible, et je vous demande de revenir sur cette décision et de ne pas faire de concessions quant au rôle du Parlement pendant cette période, qui exige une unité nationale, une mobilisation de toutes les forces politiques autour de la nécessité de vaincre l'épidémie de covid.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'heure est grave, et je sais que nous abordons tous cette commission mixte paritaire avec la solennité que le contexte exige. J'ai suivi avec beaucoup d'attention le travail mené sur ce texte par le Sénat, malgré les délais extrêmement contraints qu'impose la situation sanitaire. Permettez-moi de remercier son rapporteur pour la constance dont il fait preuve et pour l'exigence qui le caractérise.

Si nous sommes tous conscients qu'il faut donner à l'exécutif des marges de manoeuvre indispensables pour agir dans cette situation critique, nous divergeons sur l'étendue des moyens nécessaires pour y parvenir. Le régime de l'état d'urgence sanitaire a fait ses preuves pour combattre efficacement la première vague. Je reste persuadé qu'il s'agit de l'outil adapté et nécessaire pour faire face à celle qui nous submerge actuellement.

Il me paraît inopportun que ce dispositif soit fragilisé en pleine tempête. Je ne souhaite pas que nous brûlions les étapes, et j'estime qu'il faut nous en tenir à la clause de revoyure que vous avez souhaité introduire, monsieur le rapporteur, dans le cadre des travaux sur la loi du 23 mars. Nous aurons à discuter d'un projet de loi au début de l'année prochaine qui sera nourri par nos travaux de contrôle respectifs. À l'Assemblée nationale, une mission d'information sur le régime juridique de l'état d'urgence sanitaire a été mise en place par Mme la présidente de la commission des lois. Elle commencera ses travaux la semaine prochaine.

L'Assemblée nationale a également exprimé son souhait de ne pas prévoir de sortie sèche de l'état d'urgence sanitaire et de reproduire le scénario qui a fonctionné au début de l'été dernier. Ne pas le faire constituerait un défaut d'anticipation qui nous serait gravement reproché. Nous devons dès aujourd'hui préparer l'après-16 février. C'est pourquoi la prorogation du dispositif transitoire prévu à l'article 2 - que le Sénat a supprimé - est le pendant indispensable à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire permise par l'article 1er.

La date du 1er avril constituait déjà l'objet de la discorde entre nos deux assemblées dans le cadre du précédent projet de loi. J'assume et j'endosse ce désaccord de principe. Je ne souhaite pas que la position adoptée par l'Assemblée nationale sur cette question soit altérée.

Vous avez souhaité inscrire dans la loi les mesures exceptionnelles prises dans un certain nombre de domaines par les ordonnances du printemps et de l'été. De nouveau, nous souhaitons conserver la possibilité pour le Gouvernement d'ajuster, suivant l'évolution de l'épidémie, les politiques mises en oeuvre pour soutenir notre économie, accompagner au mieux les Français dans cette période si difficile et prévoir les aménagements nécessaires au fonctionnement des services publics, des collectivités territoriales ou des écoles. Pour cette raison, nous souhaitons maintenir les habilitations prévues par l'article 4, qui permettront au Gouvernement, sous le contrôle du Parlement, de prendre les mesures les plus adaptées à l'évolution de la situation.

Mes chers collègues, si je reconnais la valeur du travail accompli par le Sénat, je ne peux que constater que nos positions sont difficilement conciliables. Il nous reviendra donc de poursuivre nos travaux dans le cadre de la navette pour parvenir au texte le plus équilibré et le plus efficace possible.

Mme Laetitia Avia, députée. - Je m'associe à la gravité des propos des deux rapporteurs. La situation impose que nous prenions nos responsabilités. Lors de la précédente commission mixte paritaire, M. Philippe Bas avait indiqué que ce sujet n'appelait pas de dispute. En réalité, il faut accepter que nous ayons deux visions différentes de la gestion de cette crise. Lorsqu'il n'y a pas de confiance, il y a de la défiance. Cela nécessite, pour le Sénat, d'avancer petits pas par petits pas. Je rappelle qu'il s'agit du cinquième texte sur ce sujet. L'Assemblée nationale défend, quant à elle, une position de confiance par rapport à l'exécutif dans la gestion de cette crise. Nous l'assumons pleinement.

Le régime transitoire est un régime d'anticipation : il nous offre la possibilité de prévoir l'après. C'est aussi ce que nos concitoyens attendent de nous, et pas seulement que nous contrôlions l'action du Gouvernement. Les Français ont besoin de pouvoir se projeter. Nous devons faire preuve de clarté et de cohérence dans les messages que nous leur envoyons : oui, il y a un état d'urgence sanitaire ; non, nous ne reviendrons pas tout de suite à la normale et il y aura une période transitoire.

Ce désaccord, in fine, n'est ni juridique ni sanitaire : c'est un désaccord politique. Il n'est aucunement question pour nous de renoncer au pouvoir de contrôle du Parlement. Nous avons d'ailleurs contrôlé sans relâche et avec exigence l'action du Gouvernement depuis le début de cette crise. Nous continuerons à le faire jusqu'à la fin.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - La divergence entre nous porterait sur la gestion de la crise, dites-vous ? Au passage, je souligne qu'elle n'a pas été parfaitement gérée, contrairement à ce que vous semblez dire ! Non, nos divergences ne portent pas sur la gestion de la crise, mais à l'évidence sur le fonctionnement de nos institutions. Le Sénat a validé les points essentiels voulus par le Gouvernement : nous n'avons pas refusé le principe de l'état d'urgence sanitaire ni celui de l'habilitation par ordonnances. Nous avons simplement repris le séquençage du début de cette crise, celui de la loi du 23 mars. Je trouve paradoxal que vous le refusiez alors qu'à vous en croire les choses se sont déroulées de manière satisfaisante !

La question n'est pas de savoir si vous faites confiance à l'exécutif : vous n'êtes pas l'exécutif, vous êtes membres du Parlement ! Il est de notre responsabilité, lorsque les libertés publiques se trouvent extraordinairement réduites, comme c'est le cas aujourd'hui, d'encadrer le processus. Concernant le régime de sortie d'état d'urgence, je vous trouve exceptionnellement talentueux : personnellement, je n'ai aucune idée du régime qu'il faudra mettre en place à ce moment-là et j'ignore de quoi nous aurons besoin. L'histoire récente nous montre d'ailleurs que l'adaptation a été jusqu'à présent la règle.

Au final, vous proposez un texte aux termes duquel le Parlement ne sera plus saisi pendant six mois. Surtout, vous démontrez que cela ne vous pose aucun problème de concéder la plus grande partie des pouvoirs du Parlement au Gouvernement !

M. Philippe Gosselin, député. - Je déplore l'échec de cette commission mixte paritaire, car nous aurions pu nous retrouver sur l'essentiel. La question n'est plus de savoir si l'outil que vous nous proposez est le bon ou pas. Une partie des discussions n'a plus lieu d'être, compte tenu du reconfinement. Demeurent, en revanche, un certain nombre de débats de principes. Or c'est plus qu'un désaccord politique que nous avons avec la majorité, c'est un désaccord sur la finalité de nos institutions et de la démocratie.

Les trois pouvoirs - exécutif, législatif et judiciaire - sont complémentaires et non pas concurrents. Il existe un fait majoritaire sous la VRépublique et il est naturel que la majorité soutienne le Gouvernement. Pour autant, il est tout aussi légitime que la majorité ne donne pas, dans une sorte de confiance béate et absolue, l'ensemble des clés au Gouvernement en sabordant - je le dis avec force - une partie des pouvoirs de contrôle du Parlement. Ce serait une forme d'abdication !

Cette clause de revoyure n'est tout de même pas à ce point insurmontable que l'on doive évacuer en quelques minutes un débat de fond. Que demande-t-on ? Simplement de pouvoir réexaminer l'état de la France et des libertés en janvier prochain. L'état d'urgence sanitaire est un état d'exception, tout comme le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire créé par la loi du 9 juillet 2020. Nous voilà dans un tunnel de six mois, sans aucune consultation du Parlement.

Vous évoquez, monsieur le rapporteur pour l'Assemblée nationale, la clause de revoyure de la loi du 23 mars : ce n'est pas la même chose. Vous parlez également de la mission d'information qui s'installe à l'Assemblée nationale et dont je suis co-rapporteur. Mais cette mission aura cinq semaines pour travailler dans des conditions dégradées et ses travaux ne porteront pas sur l'évaluation de la situation actuelle.

L'essentiel du désaccord n'est pas que l'exécutif puisse avoir des pouvoirs, la difficulté n'est pas de savoir s'il y a eu ou pas des manquements dans les six derniers mois ! Nous sommes certes dans une situation qui nécessite l'état d'urgence sanitaire, mais retrouvons-nous au moins autour des pouvoirs de contrôle du Parlement, au nom du peuple français que nous représentons. Il y va de notre honneur de parlementaires !

Les jours qui viennent nous permettront peut-être de rapprocher nos points de vue. Comme l'a souligné à juste titre Philippe Bas, plus la prise de décision est partagée, plus nous assurons auprès de nos concitoyens l'acceptabilité des mesures prises. Tel est aujourd'hui l'enjeu. Il y va de la réussite de la lutte contre l'épidémie.

M. Arnaud de Belenet, sénateur. - Je le précise d'emblée, je n'entends donner, par mes propos, de leçon à personne. L'une des chances que l'on a, quand on siège au Sénat, est d'être moins soumis à la pression médiatique que les députés et de pouvoir prendre un peu de distance par rapport aux choses.

Je partage avec la majorité des députés de l'Assemblée nationale une grande confiance à l'égard de l'exécutif national ainsi qu'une inclination pour une approche non manichéenne des choses, pour la prise en compte de la complexité de la réalité. Cela dit, mon groupe, le groupe Union Centriste, a voté, avec la majorité du Sénat, le texte sénatorial, qui présente de véritables améliorations pour limiter les dommages engendrés par la lutte contre la covid.

Nous partageons notamment une réserve simple, qui s'inscrit dans le temps long. Cette situation anormale - l'état d'urgence et les pouvoirs importants confiés au Gouvernement - ne me pose aucun problème pour ce qui concerne les occupants actuels des fonctions exécutives et le Président de la République. Néanmoins, avec six mois de pouvoirs exceptionnels exorbitants, on crée un précédent dangereux et, si la tentation populiste devait prévaloir lors de prochains scrutins nationaux, cela pourrait avoir des conséquences funestes. Cette préoccupation doit être aussi importante que toutes les autres. La seule réserve que nous avons émise porte sur cette durée exorbitante.

M. Pacôme Rupin, député. - Si j'entends bien M. Philippe Bas, il y aurait un désaccord de principe sur le rôle du Parlement et sur la réponse que ce dernier peut apporter à cette crise. Pourtant, lorsque je considère les deux textes, je ne vois pas de différences si grandes.

Ainsi, pour la date jusqu'à laquelle court la prorogation de l'état d'urgence sanitaire, disposition la plus importante du texte, à l'article 1er, il y a un écart de quinze jours entre le texte sénatorial - le 31 janvier prochain - et celui de l'Assemblée nationale - le 16 février suivant. Cet écart ne me paraît pas démesuré ; la date du 31 janvier 2021 que vous proposez a une logique, puisqu'il serait difficile de légiférer avant cette date. Nous sommes donc proches.

En revanche, vous avez adopté, à l'alinéa 2 de cet article 1er, une disposition qui m'étonne beaucoup. Vous prétendez donner au Gouvernement tous les outils pour répondre à la crise, mais vous retirez à l'exécutif, à partir du 8 décembre 2020 - une date proche -, la possibilité de recourir au confinement. Je suis surpris de cette contradiction.

Vous nous reprochez de ne pas avoir la volonté de faire aboutir cette commission mixte paritaire, mais cette absence de volonté me semble assez partagée entre nous. Sans doute, il y a des désaccords politiques, mais il n'y a pas de désaccord de principe.

Se pose aussi la question des mesures transitoires. Nous sommes tous conscients que cette crise durera ; nous sommes loin d'avoir les traitements et les vaccins ; aussi, prévoir des mesures transitoires jusqu'au 1er avril ne me semble pas abusif. Du reste, cela nous obligera certainement à légiférer de nouveau avant le 1er avril, puisqu'il est malheureusement probable que nous ayons besoin de nouvelles mesures. Le Parlement pourra donc jouer tout son rôle pendant les prochains mois.

Mme Muriel Jourda, sénateur. - Arnaud de Belenet a bien posé le sujet ; il ne s'agit pas de confiance ni de défiance, nous ne disons pas que nous ne faisons pas confiance au Gouvernement. C'est véritablement le fonctionnement des institutions qui est en jeu ; quand le Parlement confie des pouvoirs au Gouvernement, il doit pouvoir les contrôler et plus les pouvoirs confiés sont importants, plus il doit pouvoir les contrôler. M. Rupin nous indique que la date du 8 décembre est proche, mais c'est normal : le confinement est une mesure fortement attentatoire aux libertés, ce qui justifie que le contrôle exercé soit resserré. Nous ne refusons aucunement, au travers de ce texte, de donner au Gouvernement les pouvoirs d'agir.

Par ailleurs, il a été dit précédemment qu'il était normal et utile d'intégrer, dans le texte, les pouvoirs de sortie de l'état d'urgence sanitaire. C'est une erreur de penser que c'est d'ores et déjà nécessaire. Nous espérons que le Gouvernement n'aura pas besoin, pendant trop longtemps, de recourir à ces mesures dans toute leur ampleur. Nous lui confions des pouvoirs, mais il peut ne pas les utiliser s'il n'en a pas besoin. Il n'est donc pas nécessaire, a priori, de confier au Gouvernement les pouvoirs de sortie de l'état d'urgence sanitaire, puisqu'il peut utiliser les mesures qu'il souhaite dans la gradation que nous mettons à sa disposition. Je ne vois donc pas en quoi nous affaiblissons les pouvoirs du Gouvernement.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Replaçons-nous en mars 2020 : quand nous avons créé le régime juridique de l'état d'urgence sanitaire, nous avons pu obtenir un accord entre nous, et il y avait deux éléments importants.

D'une part, nous avions conféré au Gouvernement une liste de pouvoirs, longuement débattue. Il n'était pas question, à l'époque, de les « saucissonner » en prévoyant des durées d'exercice variables selon les cas ; le principe était de conférer une dizaine de prérogatives à l'exécutif pendant l'état d'urgence sanitaire. Par conséquent, la dentelle que vous avez adoptée hier, en limitant la durée du confinement uniquement, m'a surprise, car cela va à l'encontre de l'esprit du texte de mars dernier.

D'autre part, nous avions adopté le principe d'un décret gouvernemental pour le déclenchement de l'état d'urgence puis de prorogation par la loi. Le Parlement doit déterminer la durée de la prorogation à chaque fois qu'il est saisi ; nous nous étions inspirés pour cela de la loi de 1955. Je veux, à cet égard, revenir sur les propos de M. de  Belenet. Lorsque le Parlement a prorogé l'état d'urgence, entre 2015 et 2017, les prorogations ont été de deux, de trois voire de six ou de sept mois. La durée de prorogation est décidée souverainement par le Parlement et, dans le passé, cela a pu être plus long que ce qui est proposé aujourd'hui. Nous ne créerions donc pas un précédent.

Par ailleurs, il ne faut pas confondre législation et contrôle : ce dernier s'effectuera toujours. Dès mars 2020, nous avons prévu une information immédiate, par le Gouvernement, des deux assemblées sur les mesures prises au titre de l'état d'urgence sanitaire, et le Parlement peut requérir toute information complémentaire. De plus, des missions d'information et des commissions d'enquête sont en place au sein des deux assemblées - c'est cela, l'exercice du contrôle. Le contrôle ne consisterait pas en une « clause de revoyure » ; ça, c'est de la législation. Le contrôle s'exerce au fil de l'eau, il est permanent, quotidien et ne s'effectue pas seulement lors des phases législatives.

Enfin, si l'état d'urgence sanitaire devait cesser au 31 janvier et qu'il faille le proroger, cela nous obligerait à légiférer entre le 15 décembre et le 15 janvier, ce qui serait compliqué ; d'où la date du 16 février, sur laquelle nous ne saurions revenir.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Nous avons été échaudés, au Sénat, puisque, par deux fois en quinze jours, nous avons commencé l'examen d'un projet de loi avant de voir l'exécutif annoncer des mesures totalement différentes. Comprenez donc notre méfiance.

Par ailleurs, le Gouvernement souhaite disposer de prérogatives ; il les a. En outre, non seulement ce texte limite les libertés individuelles de tous les Français, mais il touche aux prérogatives du Parlement, vu le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances. Or aucune ordonnance n'a, pour l'instant, fait l'objet d'une ratification parlementaire. Il s'agit donc moins d'une divergence sur les moyens que d'une conception différente du rôle du Parlement. Dont acte.

Au-delà de ce désaccord sur le rôle du Parlement, l'article 1er du texte sénatorial donne la possibilité au Gouvernement de réguler, selon les lieux, la fermeture des magasins de proximité, de manière à permettre à ce tissu commercial de ne pas trop pâtir de la situation au bénéfice des grandes surfaces et des Gafa - Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft.

En outre, nous posons la question du vote par correspondance, pour permettre de faire vivre la démocratie dans cette période troublée.

M. Philippe Gosselin, député. - Certes, j'entends bien qu'il est compliqué de réunir le Parlement, mais nous avons su adopter, largement, en mars dernier, un texte tout à fait correct.

De la même manière, le texte qui nous réunit a été examiné en conseil des ministres le 21 octobre, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 22, en séance le 24, par le Sénat le 29 - en raison des déclarations de mercredi soir - et par la commission mixte paritaire le 30. Nous savons donc être efficaces, c'en est la preuve.

M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je veux m'assurer qu'il n'y a pas de désaccord sur le périmètre du désaccord.

Il doit être clair pour tous que le vote du Sénat permet d'attribuer au Gouvernement les pouvoirs que celui-ci demande. Certes, madame la présidente, le Parlement exerce des pouvoirs de contrôle, qu'il tire de la Constitution et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et ces pouvoirs complètent en effet ses pouvoirs législatifs. Toutefois, pour permettre au Gouvernement de déroger aux règles de droit commun, le vote de la loi par le Parlement est essentiel. C'est l'instrument qui lui donne le plus de pouvoirs vis-à-vis de l'exécutif et cela impose à ce dernier de satisfaire à certaines demandes.

Ainsi, le Sénat, bien qu'il exerce par ailleurs ses missions de contrôle, souhaite que le Gouvernement ne puisse exercer des pouvoirs exceptionnels pendant une période trop longue. Nous ne marchandons pas, ce faisant, ces pouvoirs, mais nous pensons qu'il est important que le Gouvernement soit contraint de procéder régulièrement à une évaluation de la situation, en fonction de laquelle le Parlement décide de prolonger ou non ces pouvoirs exceptionnels.

Sans doute, la date du 8 décembre 2020 est une innovation par rapport à la loi du 23 mars, mais cette innovation est nécessaire. Le Président de la République a annoncé un confinement de quatre semaines au moins. Il s'agit d'une décision qu'il aurait préféré ne pas devoir prendre, mais il n'y avait pas de meilleur moyen pour donner un coup d'arrêt à la reprise de l'épidémie ; c'est une situation de fait. Nous ne cherchons pas à déterminer les responsabilités - les commissions d'enquête sont là pour cela -, et nous ne mettons pas le pouvoir exécutif en difficulté en lui demandant de revenir devant le Parlement pour prolonger cette période de quatre semaines. Simplement, la population ne comprendrait pas que le Gouvernement puisse confiner les Français pendant la période des fêtes de fin d'année sans passer par le Parlement. Cela ne signifie pas que, si la situation sanitaire l'exigeait, le Sénat s'y opposerait, mais la représentation nationale ne peut rester en marge d'une question si importante pour la vie de nos concitoyens. Nous ne disons rien de plus.

Vous indiquez par ailleurs qu'il faut des délais pour légiférer, mais vous ne disiez pas cela lors de la crise des « gilets jaunes » ; nous avions alors réussi à adopter une loi en deux jours et demi. Nous pourrions en faire autant, et dans des conditions moins acrobatiques.

Monsieur Rupin, c'est vrai, il n'y a que seize jours de différence entre le 31 janvier 2021 et la date du projet gouvernemental, mais il faut relier ces dates à leur dispositif. Dans celui du Gouvernement, la date du 16 février n'est pas le terme des prérogatives confiées à l'exécutif, car elle pourra être suivie de la mise en oeuvre du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire sans passer par le Parlement. Selon nous, il n'y a pas besoin d'un régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire parce que toutes les mesures prévues pour la sortie de ce régime peuvent également être prises pendant l'état d'urgence sanitaire. Ce régime est donc une fiction : il autorise tout ce qui est prévu pendant l'état d'urgence sanitaire, sauf le confinement et le couvre-feu. Nous sommes d'accord, des mesures devront être prises pour descendre par paliers dans les niveaux de contrainte qui s'appliqueront, mais nous voulons que l'autorisation du Parlement soit non une faculté, mais une obligation. Il est naturel que le Parlement puisse voter sur des questions absolument essentielles pour la vie quotidienne des Français. Je ne comprends pas votre réserve.

Enfin, en vertu d'une disposition que nous avons adoptée hier, le Gouvernement peut autoriser - c'est une faculté -, par décret, les préfets à permettre l'ouverture de magasins non alimentaires dans la mesure où les conditions sanitaires le permettent. Cette disposition répond à une attente forte de nos concitoyens. Il y a encore des lieux, en France, où l'on peut ouvrir un commerce de chaussures sans mettre en péril la sécurité sanitaire. Permettons que quelques assouplissements puissent exister, en les laissant à la discrétion du Gouvernement et de ses préfets. Même si nous ne nous entendons pas sur l'ensemble du dispositif, j'aimerais tout de même que vous consentiez à examiner cette facilité que nous souhaitons donner au Gouvernement.

Voilà ce que je voulais clarifier quant au contenu de notre désaccord.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Des désaccords perdurent clairement entre nos chambres. La seule chose dont nous soyons sûrs, à propos de ce virus, c'est son nom ; le reste est très incertain. Malheureusement, nous ne pouvons qu'acter l'échec de cette commission mixte paritaire.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - En effet !

Permettez-moi d'ajouter un commentaire. Je vous demande, mesdames, messieurs les députés, de porter un regard attentif sur le dernier point mentionné par M. Philippe Bas, cette possibilité de laisser certains petits commerces ouvrir, selon les circonstances. Ce serait à la main du préfet et la situation d'un village de 500 habitants n'est pas celle d'une métropole. Et c'est un élu d'une métropole qui vous le dit...

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire.

La réunion est close à 16 h 55.