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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mercredi 9 décembre 2020

- Présidence de M. Éric Woerth, président de la commission des finances
de l'Assemblée nationale
-

La réunion est ouverte à 17 h 30.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2021

M. Éric Woerth, député, président. - Notre Assemblée a été saisie d'un texte qui comprenait cinquante-neuf articles. Elle en a ajouté cent quatre-vingt-quatre et supprimé un (l'article 19), adoptant le texte en première lecture le 17 novembre dernier.

Le Sénat, pour sa part, a adopté cent vingt-six articles conformes et a maintenu la suppression de l'article 19. Il a supprimé par ailleurs vingt-neuf articles, en a modifié quatre-vingt-sept et en a ajouté cent soixante-neuf, adoptant hier le texte en première lecture.

Notre commission mixte paritaire est donc chargée d'élaborer un texte sur les deux cent quatre-vingt-cinq articles restant en discussion.

Si vous en êtes d'accord, je donnerai d'abord la parole au président Raynal, puis nous entendrons Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat, et Laurent Saint-Martin, rapporteur pour l'Assemblée nationale, qui nous diront s'il leur paraît envisageable que la commission mixte puisse trouver un accord sur un texte.

M. Claude Raynal, sénateur, vice-président. - Je remercie le président Woerth pour son accueil et salue nos collègues députés, que nous avons toujours plaisir à rencontrer lors de ces réunions destinées à trouver des points de convergence entre nos deux assemblées.

Je voudrais néanmoins souligner le défi que représenterait pour notre commission mixte paritaire de conclure un accord sur les deux cent quatre-vingt-cinq articles restant en discussion.

J'ai d'ailleurs noté que le Gouvernement, avant même le début de l'examen de ce texte en séance au Sénat, tout début novembre, mentionnait déjà le dépôt d'amendements en nouvelle lecture devant l'Assemblée nationale, anticipant sans doute un échec de nos travaux. Une réussite serait donc presque vécue comme un contretemps !

Quoi qu'il en soit, comme vous le savez, les annonces gouvernementales se sont multipliées ces dernières semaines pour compléter le plan de soutien - concernant le fonds de solidarité, l'aide aux travailleurs précaires, la garantie jeunes, etc. - sans que nous n'en ayons encore vu la traduction budgétaire devant nos assemblées.

Celle-ci pourrait sans doute porter sur la mission Plan d'urgence face à la crise sanitaire qui n'est à ce jour pas dotée de crédits pour 2021. Je forme donc le voeu qu'après notre commission mixte paritaire - je n'ose dire son échec - et la prise en compte d'un certain nombre d'apports du Sénat par nos collègues députés, les annonces gouvernementales se concrétisent rapidement pour que le Parlement puisse enfin en délibérer.

M. Jean-François Husson, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je salue nos collègues députés. À l'issue de son examen par nos deux assemblées, le projet comporte un nombre très significatif d'articles. D'un point de vue global, nous avons regretté qu'avant l'épidémie, le Gouvernement n'ait pas réalisé les efforts nécessaires pour redresser les comptes publics afin que la France retrouve des marges de manoeuvre budgétaires tant que les indicateurs économiques étaient encore au vert et puisse ainsi se préparer à toute nouvelle crise. Nous y sommes désormais, et sans doute pour un long moment...

Ce projet de loi de finances, qui devait être celui de la relance et du « budget vert », a beaucoup évolué à la suite de la deuxième vague et du reconfinement, avec de nouvelles prévisions macroéconomiques dont l'impact a été intégré au Sénat, à l'article liminaire et à l'article d'équilibre.

Finalement, l'urgence est encore au soutien aux ménages et au tissu économique : M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, nous a d'ailleurs annoncé vouloir « recharger » certains dispositifs au cours de la nouvelle lecture - ce qui, vous en conviendrez, n'augure rien de bon sur la réussite de notre commission mixte paritaire. Le Sénat ne peut que déplorer ce calendrier, même s'il s'explique par le contexte tout à fait particulier.

Au-delà, le plan de relance du Gouvernement nous est apparu trop tardif et mal calibré ; et il ne s'imprègne ni ne s'appuie suffisamment sur la réalité de nos territoires.

Il ne faut pas non plus, je pense, perdre de vue l'impact qu'auront toutes nos décisions sur l'état de nos finances publiques à moyen terme.

À ce titre, les nombreuses mesures pérennes du plan de relance constituent une indéniable faiblesse, alors qu'il eût fallu privilégier davantage des mesures temporaires, puissantes et bien ciblées pour favoriser la sortie de crise.

Concrètement, je rappellerai juste qu'il faudra déjà réaliser environ 75 milliards d'euros d'économies en sortie de crise simplement pour ramener le déficit structurel à son niveau de 2019, c'est-à-dire 2,2 points de produit intérieur brut.

De même, l'État se finance désormais autant par l'endettement que par l'impôt ; vous en conclurez facilement que, si les taux remontaient, l'effort à produire pourrait s'avérer insurmontable.

Au-delà de ces dispositions générales, le Sénat a modifié, inséré ou supprimé bon nombre de mesures en première lecture. Je ne vais pas toutes les mentionner, bien sûr, et concentrerai mon propos sur quelques-unes d'entre elles.

Je commencerai par le plan de relance, que nous avons souhaité compléter pour qu'il puisse mieux porter ses fruits à court terme, en proposant notamment, pour les entreprises, le report en arrière des déficits dans la limite de 5 millions d'euros, l'amélioration des coefficients d'amortissement dégressif ainsi que des dispositifs spécifiques de suramortissement. Nous avons également souhaité renforcer la réduction d'impôt sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises (PME), par rapport au dispositif adopté à l'Assemblée nationale.

Nous proposons aussi de rendre contemporains les versements du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), afin de soutenir l'investissement local.

Le Sénat a également voulu renforcer l'aide aux plus précaires et à celles et ceux qui se trouvent le plus en difficulté face à la crise, avec par exemple l'adoption d'une aide à l'embauche pour six mois supplémentaires, un fonds de solidarité renforcé pour mieux couvrir les charges fixes, ou encore le prolongement pour un an du plafond à 1 000 euros de la réduction d'impôt au titre des dons dit « dispositif Coluche ».

De nombreuses mesures visent aussi à soutenir les secteurs économiques les plus touchés, dans le domaine de la culture notamment.

J'en viens maintenant aux finances des collectivités territoriales : je dirais presque que c'est le « morceau de choix ».

Parce que les entreprises, et notamment celles du secteur industriel, doivent voir leur niveau d'imposition se réduire pour rester compétitives, le Sénat n'a pas souhaité revenir sur la réforme des impôts de production. Mais il importe aussi d'assurer une juste et pérenne compensation aux collectivités territoriales et c'est la raison pour laquelle le Sénat a prévu une compensation de la perte de recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour les départements et le bloc communal, identique à celle mise en oeuvre par le Gouvernement pour les régions.

En outre, nous avons souhaité reconduire en 2021 le mécanisme de garantie des ressources fiscales et domaniales du bloc communal initialement prévu dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020.

Par ailleurs, nous nous sommes opposés à la modification des règles de calcul et d'évolution des fractions de TVA versées aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en compensation des pertes de recettes résultant de la réforme de la taxe d'habitation. Le Gouvernement y voit un effet d'aubaine ; nous y voyons un État qui revient sur sa parole.

Au nom de la solidarité nationale, le Sénat a également créé deux contributions exceptionnelles visant, d'une part, les assureurs, en raison du faible taux de sinistralité enregistré pendant le confinement, et, d'autre part, les grandes plateformes de vente à distance, compte tenu de l'incroyable opportunité qui s'est offerte à eux avec la fermeture des commerces physiques pendant le confinement.

Je m'attarderai d'ailleurs un peu plus longuement sur le rôle des assureurs dans le traitement de la crise épidémique, au regard des dernières actualités sur ce sujet.

À long terme, me semble-t-il, seule une couverture assurantielle applicable au risque sanitaire et une répartition des responsabilités entre les assureurs, d'une part, et l'État, d'autre part, sont susceptibles de garantir la sécurité de nos entreprises. Tel est l'objet de la proposition de loi que le Sénat a adoptée dès juin dernier et que nous avons réintroduite dans la seconde partie du projet de loi de finances.

Dans cette perspective, les récentes annonces de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance - que nous n'avons pas eu la chance d'accueillir pendant nos travaux - sur l'exclusion d'une future assurance pandémie ne sauraient nous satisfaire, en dépit de ce qu'il avait pu affirmer à l'occasion du reconfinement et alors qu'un groupe de travail, assorti d'une consultation publique, a réfléchi ces derniers mois à la mise en place d'une telle couverture assurantielle.

La proposition d'un dispositif facultatif pour les entreprises, reposant sur une incitation fiscale à constituer des provisions, ne permettra de mettre à l'abri que les entreprises qui pourraient éventuellement avoir les moyens de le faire.

Dans l'immédiat, ces réflexions n'épuisent pas complètement la question d'une contribution financière exceptionnelle des assureurs que le Gouvernement ne souhaite pas conserver dans le texte. Certes, en contrepartie, les assureurs ont annoncé le gel des cotisations en 2021 pour quelques-uns, mais il s'agit malheureusement d'un accord a minima.

Autre sujet : la fiscalité énergétique et écologique. Les mesures prises par le Gouvernement ne permettent pas véritablement d'accompagner le changement nécessaire.

Ainsi, la hausse du malus automobile sur trois ans, cumulée à la création du malus poids, intervient alors que le secteur automobile traverse difficilement la crise et que les ménages ne pourront pas tous adapter leur comportement d'achat. Il faut, selon nous, inciter les automobilistes à faire le choix de la transition écologique, sans tomber dans la fiscalité punitive - raison pour laquelle le Sénat préconise un étalement de la hausse du malus sur cinq ans, avec parallèlement un renforcement de la prime à la conversion.

Il faut parfois savoir entendre le Sénat, lorsqu'il dit qu'une trajectoire de hausse de fiscalité est trop brutale, au risque de ne pas obtenir l'adhésion des Français, ou lorsqu'il préconise certains aménagements pour rendre les dispositifs plus efficaces. Ainsi, dès l'an dernier, nous avions voté le maintien d'un soutien au financement des travaux de rénovation énergétique les plus lourds pour l'ensemble des ménages, y compris des derniers déciles, ainsi qu'une ouverture de ces aides aux propriétaires bailleurs. Après les avoir fermement combattues l'an dernier, le Gouvernement a intégré ces mesures dans son plan de relance...

Enfin, le Sénat s'est montré défavorable à certains projets de budgets prévus pour l'an prochain, rejetant ainsi les crédits des trois missions Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Immigration, asile et intégration et Sport, jeunesse et vie associative, ainsi que du compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État, faute de véritable stratégie de l'État actionnaire.

Compte tenu de ces éléments, je laisserai bien sûr M. Saint-Martin présenter son point de vue sur le texte transmis par le Sénat mais je crois que nos positions seront, cette fois, trop éloignées pour obtenir le même résultat que pour les derniers projets de loi de finances rectificative. Pour autant, si nous ne parvenons pas à un accord aujourd'hui, je formule le voeu que le plus grand nombre possible de mesures adoptées par le Sénat puissent utilement prospérer auprès de vous, chers collègues députés.

M. Laurent Saint-Martin, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je veux tout d'abord redire notre satisfaction mutuelle à savoir aboutir à un compromis quand cela est nécessaire, en cas d'urgence, comme nous avons su le faire à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances rectificative successifs.

Le Sénat a achevé hier son examen du PLF pour 2021 et y a apporté des modifications substantielles. Comme cela ressortait déjà des propos de Jean-François Husson, nous serons hélas sans nul doute amenés à conclure rapidement que la CMP ne peut aboutir.

Je souhaite expliquer pourquoi il me semble inévitable que nous ne puissions aboutir, même si certains apports du Sénat me paraissent intéressants.

Le texte tel que voté au Sénat fait perdre de vue l'objectif premier du PLF ; nous constatons que le texte du Sénat porte un plan de relance et des missions budgétaires dénaturés, il s'agit aussi d'un texte avec moins de recettes et plus de dépenses. Je ne peux y trouver satisfaction, ni en matière budgétaire ni en matière fiscale.

En matière de fiscalité des entreprises, les propositions ne vont pas dans le sens de ce que nous avons proposé, pas plus que sur la fiscalité des ménages ou sur la fiscalité des collectivités territoriales.

En matière budgétaire, le rejet par le Sénat des crédits de trois missions non des moindres - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Immigration, asile et intégration et Sport, jeunesse et vie associative - et de deux comptes d'affectation spéciale - Développement agricole et rural et Participations financières de l'État - traduit un désaccord effectif.

Enfin, surtout, le plan de relance a été très largement modifié : ainsi, les crédits du programme Écologie de la mission Plan de relance ont été initialement divisés par deux au Sénat.

Notamment pour ces raisons, nous n'aboutirons pas ce soir.

Ceci étant posé, je tiens à saluer quelques avancées issues de l'examen au Sénat.

Deux mesures permettront de mieux lutter contre la crise sanitaire : la mise en place d'un taux zéro de TVA sur les vaccins et sur les tests pour le Covid-19 - et nous souhaitons d'ailleurs que le taux zéro sur les vaccins puisse s'appliquer dès 2021 ; la suppression du jour de carence pour les agents publics dont l'arrêt maladie est directement lié à l'épidémie de covid-19.

D'autres mesures me semblent aller dans le bon sens : la prolongation du dispositif Coluche renforcé avec un plafond de 1 000 euros en 2021, la mise en place d'un crédit d'impôt pour la sortie du glyphosate, le basculement en première partie du crédit d'impôt bailleur avec certaines avancées, la prolongation de l'annulation de la taxe sur les spectacles due au Centre national de la musique, l'extension temporaire du crédit d'impôt en faveur des investissements productifs outre-mer aux entreprises en difficulté, l'extension des exonérations fiscale et sociale des aides versées aux indépendants et à certaines professions libérales, l'aménagement de l'imputation fiscale des déficits transférés dans le cadre du régime de groupe, la création d'un régime de neutralité fiscale pour les fondations d'actionnaires reconnues d'utilité publique, la simplification des dispositions fiscales relatives aux prêts de titres financiers.

Attaché au dialogue, je proposerai donc que ces avancées soient préservées et consolidées en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Un élément important pour finir : considérant la crise sanitaire telle qu'elle se déroule au jour le jour, nous savons que le Gouvernement sera sans doute conduit à proposer de relever certains crédits en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, notamment ceux de la mission Plan d'urgence face à la crise sanitaire. Je tiens à ce que nos deux chambres, par l'intermédiaire des présidents et rapporteurs généraux de nos commissions des finances, soient dûment informées simultanément et dès que possible des intentions du Gouvernement une fois qu'il les aura fixées. On sait bien que nos nouvelles lectures respectives se déroulent rapidement, mais il me semble que cette année, eu égard à ce contexte et aux décisions que le Gouvernement doit encore nous soumettre, un effort d'information le plus en amont possible est nécessaire.

M. Charles de Courson, député. - Parmi les mesures introduites par le Sénat que le rapporteur général de l'Assemblée nationale envisage de reprendre en nouvelle lecture, confirmez-vous que figurera l'article relatif au régime de fiscalité locale du centre d'enfouissement de Cigéo ? Il me semble que le Gouvernement avait appuyé cet amendement au Sénat...

M. Laurent Saint-Martin, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Sous le contrôle du rapporteur général du Sénat, il me semble que le Gouvernement a émis un avis défavorable en séance sur l'amendement de notre collègue sénateur Gérard Longuet concernant Cigéo. Nous examinons ce sujet depuis bientôt quatre ans. À ce stade, il est possible que je dépose un amendement de suppression en nouvelle lecture mais je reste ouvert à la discussion sur ce sujet.

M. Bernard Delcros, sénateur. - Je souhaite attirer votre attention sur l'article 54 sexies, supprimé par le Sénat, relatif aux tarifs de rachat d'électricité produite par les centrales photovoltaïques. Le rétablissement éventuel de cet article par l'Assemblée nationale aurait des conséquences défavorables pour les agriculteurs qui sont liés aux opérateurs par le moyen d'un bail à construction. En cas de réduction du tarif de rachat de l'électricité produite, les opérateurs pourraient dénoncer les baux à construction et ceci exposerait les agriculteurs au risque d'une reprise fiscale, en raison de l'autonomie du droit fiscal par rapport au droit civil. J'attire donc votre attention sur le risque que cela représenterait pour un certain nombre d'exploitations agricoles.

Mme Christine Lavarde, sénateur. -Il me semble que le rapporteur général de l'Assemblée nationale n'envisage pas de reprendre le moindre des nombreux apports du Sénat concernant le financement des collectivités territoriales. Pourtant, le Sénat a amélioré les clauses de sauvegarde des recettes en identifiant notamment le statut des régies qui, contrairement aux activités en délégation de service public, n'ont pas pu bénéficier du régime de l'activité partielle.

Concernant la métropole du Grand Paris (MGP), visée par l'article 61, les hypothèses d'évolution de la CVAE transmises par la direction générale des finances publiques (DGFiP) présentent des baisses très faibles : il ne faudrait donc pas prendre beaucoup plus aux territoires dont les dépenses sont certaines et touchent au quotidien.

M. Claude Raynal, sénateur, vice-président. - Mes regrets sont nombreux. Cependant, comme ma collègue Christine Lavarde, j'insisterai sur les ressources des collectivités territoriales, qui importent particulièrement aux sénateurs.

Nous avons proposé la prorogation en 2021 du système de garantie des ressources mis en place pour 2020. Je crois le risque limité pour les finances publiques, les ministres indiquant eux-mêmes que les pertes attendues de CVAE seront moins fortes qu'estimées. Cependant, il s'agirait d'un signal envers les collectivités, afin de les rassurer et qu'elles s'engagent dans le plan de relance. Le bénéfice politique serait important, pour un risque financier faible : il me paraîtrait donc utile de faire un geste en ce sens lors de l'examen en nouvelle lecture.

Mme Marie-Christine Dalloz, députée. Je me réjouis que certains apports du Sénat puissent être repris en nouvelle lecture, mais je regrette amèrement que le rapporteur général et la majorité n'entendent pas les justes commentaires du Sénat et de son rapporteur général sur la filière automobile. Dans un contexte difficile pour l'emploi, les deux hausses combinées du malus automobile constituent une erreur profonde. Le Sénat a trouvé les mots justes dans l'expression de son sentiment et nous devrions nous en inspirer.

Mme Sylvie Vermeillet, sénatrice. - En adoptant l'article 22 bis A, le Sénat a souhaité compenser une partie des pertes de recettes tarifaires des services publics locaux gérés en régie avec autonomie financière. Il me semble que, lors de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020, le rapporteur général de l'Assemblée nationale s'était engagé à trouver une solution dans le cadre de la loi de finances pour 2021. Je souhaiterais donc savoir ce qu'il en adviendra.

Par ailleurs, le Sénat s'est mobilisé pour permettre la contemporanéisation du FCTVA, si souvent évoquée. Permettre le remboursement dès l'année n, ce ne serait que justice pour le bloc communal.

Enfin, j'invite à rester attentif sur la question des crédits de l'enseignement agricole.

M. Jérôme Bascher, sénateur. - Concernant la péréquation des ressources des régions, le président Raynal et notre collègue Charles Guené ont présenté un amendement corrigeant les dispositions introduites par le député Jean-René Cazeneuve à l'article 58. Il semble qu'un accord convenu initialement avec Matignon serait remis en cause et il me paraît nécessaire de parvenir à une synthèse.

M. Éric Woerth, député, président. C'est effectivement ce que disent les régions.

Mme Christine Pires Beaune, députée. Je remercie les sénateurs pour l'amendement relatif à la journée de carence dans la fonction publique dont j'avais moi-même, à l'Assemblée nationale, proposé la suspension pour mettre fin à l'injustice flagrante entre les cas contact et les personnes en arrêt maladie qui n'en bénéficient pas.

La contemporanéisation du FCTVA n'est qu'une mesure de trésorerie pour l'État mais, après vérification, je vous confirme que lorsqu'elle a été mise en oeuvre dans le plan de relance du président Sarkozy en 2009, il s'est agi d'une bouffée d'oxygène pour relancer l'investissement dans les territoires. En première lecture à l'Assemblée nationale, le rapporteur général m'avait indiqué que la mesure n'avait pas eu beaucoup d'effet : l'effet a, au contraire, été considérable dans de nombreux territoires.

M. Éric Woerth, député, président. Je ne serais pas objectif si je disais que cela n'avait pas été efficace...

M. Jean-François Husson, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Les échanges, avec le rapporteur général de l'Assemblée nationale, toujours confiants et constructifs, ne débouchent pas vraiment, pour le moment, malgré une écoute bienveillante, sur un accord pour reprendre d'importantes mesures portées par le Sénat, en particulier concernant les compensations à apporter aux collectivités territoriales. De nombreux sénateurs l'ont relevé.

Je le redis avec gravité : le pays est dans un état suffisamment incandescent pour que nous ne sous-estimions pas ce qui est en train de se jouer. Les communes, seules ou en groupement, sont aux côtés de l'État pour faire face aux difficultés sociales mais également en première ligne sur bien des aspects sanitaires.

Les dispositifs de compensation que l'on vous propose de maintenir en 2021 sont les mêmes que ceux qui ont été mis en place pour 2020, et proposés par le Gouvernement. Si, comme le Gouvernement semble l'indiquer, les pertes sont moins importantes que ce que l'on aurait pu estimer, rien ne s'oppose donc à adresser un signe positif aux collectivités, aux élus locaux, aux habitants... Il ne s'agit pas d'un cadeau de Noël mais d'une juste reconnaissance. C'est un point de vue largement partagé par les sénateurs, y compris, parfois, par certains sénateurs proches de la majorité gouvernementale.

Enfin je souhaite dissiper tout malentendu au sujet de la qualification de budget « vert pâle » au Sénat. Nous n'avons supprimé aucun crédit relevant de l'écologie et avons essayé de faire preuve de pragmatisme. L'article 40 de la Constitution contraint cependant notre initiative et nous oblige à prévoir des gages, y compris sur la mission Plan de relance.

M. Laurent Saint-Martin, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Sur le sujet du bloc communal, le président Woerth, le président Raynal, M. Husson et moi-même avons participé la semaine dernière à une visioconférence réunissant par ailleurs Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ainsi que l'ensemble des associations d'élus concernés. Notre échange m'a semblé de bonne facture, même si nous ne sommes pas toujours d'accord sur les chiffres précis de perte de recettes - c'est aussi le jeu.

Je n'ai pas tout à fait ressenti la nécessité immédiate d'apporter une solution de compensation dans le projet de loi de finances, qui n'a pas la même signification qu'un projet de loi de finances rectificative.

Si de telles pertes devaient être compensées par l'État en 2021 de la même façon que la troisième loi de finances rectificative pour 2020 l'a prévu au titre de cette année, alors l'État devra agir et je n'ai jamais dit le contraire.

Je ne veux pas dire que l'on s'habitue à vivre au rythme de projets de loi de finances rectificative successifs mais, sans grand suspense, il y en aura sans doute en 2021, qui donneront une occasion plus propice de répondre précisément aux pertes de recettes du bloc communal, avec davantage de recul. C'est vrai à la fois sur ce que l'on appelle désormais communément le « filet de sécurité » et sur la CVAE.

S'agissant de la MGP, je suis tout à fait conscient du problème évoqué par Mme Lavarde mais je tiens à rappeler simplement qu'un amendement de la majorité à l'Assemblée nationale a permis aux établissements publics territoriaux (EPT) de conserver leurs outils fiscaux.

Notre différend porte à ce stade sur la dynamique de la contribution foncière des entreprises (CFE) en 2021. J'ai considéré que, dans une logique de maintien des compétences actuelles de la MGP et des EPT - qui ne satisfont personne -, nous devions trouver un équilibre financier, de façon exceptionnelle.

J'ai vu, comme vous, les données relatives aux pertes de CVAE pour la MGP, mais j'ai aussi vu une autre situation insatisfaisante, à savoir l'absence de participation de la Ville de Paris. Pour ces raisons, je pourrais présenter par voie d'amendement des solutions qui permettraient peut-être d'atténuer la remontée de dynamique de CFE - par cohérence - et de prévoir la participation de la Ville de Paris. Cela ira dans le sens de ce que vous dites, mais peut-être pas aussi loin que ce que vous proposez, parce que je tiens à garder ce juste équilibre entre les différentes strates institutionnelles de la MGP.

Les députés de la majorité ont déposé une proposition de loi visant à transformer les EPT en EPCI à fiscalité propre. Nous pourrions nous retrouver sur cette ambition-là.

Concernant la filière automobile, je suis en désaccord avec Mme Dalloz. Le point d'équilibre entre la protection de la filière et le mieux-disant environnemental a été trouvé en première lecture à l'Assemblée nationale après un long débat. J'avais milité pour un lissage de la hausse du malus sur trois ans au lieu de deux ; les sénateurs proposent cinq ans : je pense que cela créerait un déséquilibre par rapport à la politique verte, franchement verte, que nous assumons.

Sur les régies, soyez rassurés : nous avançons par voie réglementaire et Mme Pires Beaune pourrait en témoigner, notamment sur les régies thermales. J'ai appuyé une demande en faveur de l'égalité de traitement entre services publics locaux.

Je confirme que je proposerai en nouvelle lecture le maintien de la suspension de l'application du jour de carence pour les fonctionnaires.

Vous m'excuserez de ne pas rejouer le match sur le FCTVA. Nous n'avons pas la même appréciation de l'efficacité de sa contemporéanisation, au regard notamment des travaux de la Cour des comptes ou des retours de certains territoires, pour inciter les collectivités territoriales à investir. Je pense que la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) offre une voie plus directe et plus concrète.

M. Éric Woerth, député, président. Ce débat était utile et nécessaire.

La commission mixte paritaire a alors constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord sur l'ensemble des dispositions restant en discussion et a conclu à l'échec de ses travaux.

La réunion est close à 18 h 10.

Jeudi 10 décembre 2020

- Présidence de Mme Yaël Braun-Pivet, présidente -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Commissions mixtes paritaires sur le projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales et sur le projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, les commissions mixtes paritaires chargées d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles, d'une part, et du projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales, d'autre part, se sont réunies à l'Assemblée nationale le jeudi 10 décembre 2020.

Elles procèdent tout d'abord à la désignation de leur bureau, constitué de Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente, de M. François-Noël Buffet, sénateur, vice-président, de Mme Catherine Kamowski, députée rapporteure pour l'Assemblée nationale, et de Mme Catherine Di Folco, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Les commissions mixtes paritaires procèdent ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. - Mes chers collègues, nous sommes réunis pour voir s'il est possible de proposer un texte commun sur les dispositions restant en discussion de deux projets de loi, l'un organique, l'autre ordinaire, qui ont pour objet de reporter les élections partielles qui pourraient découler de la vacance d'un siège de député, de sénateur ou de conseiller municipal ainsi que les élections de membres d'une commission syndicale. Nos deux rapporteures ont eu, me semble-t-il, des échanges fructueux sur ces deux textes qui peuvent donner lieu à une discussion commune.

Je vais leur donner la parole en commençant, comme le veut l'usage, par Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour le Sénat.

Mme Catherine Di Folco, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je remercie l'Assemblée nationale de nous accueillir pour cette commission mixte paritaire, organisée dans des délais très contraints.

Je tiens également à remercier la rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Catherine Kamowski, pour son ouverture d'esprit et son écoute. Nous avons en effet longuement échangé hier après-midi, en visioconférence, pour préparer cette réunion et faire converger nos points de vue. Chacune a pu exprimer sa position en toute franchise et dans le respect du bicamérisme.

Nous sommes saisis de deux textes dont l'objet est de permettre le report des élections partielles en raison de la crise sanitaire. Ils ont été déposés le 18 novembre dernier et nous arrivons déjà, moins d'un mois plus tard, au bout du processus parlementaire.

Ces textes démontrent, une nouvelle fois, que le Parlement sait travailler efficacement. Mais ils illustrent aussi un certain manque d'anticipation du Gouvernement, qui s'est traduit par le report puis l'annulation de l'élection législative partielle dans la sixième circonscription du Pas-de-Calais.

Le Sénat regrette également que le Gouvernement n'ait pas consulté les assemblées territoriales des outre-mer. Cette méthode de travail n'est pas conforme à l'esprit de nos institutions, même si le Conseil constitutionnel l'a déjà admise par le passé.

Je crois que nous partageons tous le même constat : la dégradation de la situation sanitaire nous contraint à reporter des élections partielles. Le danger ne se situe pas dans les bureaux de vote, qui sont soumis à un protocole sanitaire très strict, mais pendant la campagne électorale qui précède les scrutins. Ces textes s'inscrivent ainsi dans la continuité du report du second tour des élections municipales de 2020 et de la proposition du Gouvernement de reporter les élections régionales et départementales de 2021.

Nous partageons également le même objectif : ces élections partielles doivent être organisées dès que la situation sanitaire le permet et, au plus tard, le 13 juin 2021.

L'intention du législateur doit être très claire à ce sujet : il s'agit bien d'une date butoir, les scrutins pouvant être organisés beaucoup plus tôt dans l'année, notamment dans les départements les moins touchés par le virus.

L'enjeu est important pour l'Assemblée nationale, dont deux sièges sont aujourd'hui vacants, mais également à l'échelle municipale : dans nos communes, le nombre d'élections partielles augmente au fil des semaines, en raison de la démission de certains élus mais également du calendrier des annulations contentieuses.

Cent soixante et une élections municipales partielles sont aujourd'hui pendantes, soit cent de plus que la liste annexée à l'étude d'impact du projet de loi. Dans cent-une communes de moins de 1 000 habitants, des élections « complémentaires » sont nécessaires pour compléter le conseil municipal. Ces cas sont les moins problématiques car le conseil municipal continue de fonctionner et dispose de l'ensemble de ses compétences.

En revanche, dans soixante communes, une délégation spéciale a été mise en place, ce qui crée un véritable vide dans l'administration municipale. Comme l'a indiqué le Conseil d'État dans son avis, ces communes doivent faire l'objet d'une vigilance particulière au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales : seul un motif sanitaire impérieux peut justifier le report du scrutin. Je tiens à insister sur ce point afin de confirmer l'intention du législateur.

Au cours de ses travaux, le Sénat a prévu trois garde-fous pour s'assurer que les élections partielles soient bien organisées dès que la situation sanitaire le permettra. C'est en effet la condition du respect du principe constitutionnel de périodicité raisonnable du droit de suffrage, que M. Philippe Bas a rappelé à juste titre au cours de nos débats.

Nous avons échangé de manière constructive avec la rapporteure pour l'Assemblée nationale sur chacun de ces garde-fous, ce qui nous permet de vous proposer une position équilibrée.

Premièrement, le Sénat a souhaité « territorialiser » l'information sanitaire pour que les élections partielles soient organisées dans les meilleures conditions possibles, en fonction des circonstances locales.

En effet, des recommandations générales du comité de scientifiques ne seraient pas suffisamment opérationnelles, notamment pour des communes qui ne comptent que quelques habitants. Nous avons donc privilégié une information des agences régionales de santé (ARS), qui serait rendue publique tous les quinze jours jusqu'à la tenue du scrutin.

Après échange avec la rapporteure pour l'Assemblée nationale, nous proposons une nouvelle rédaction pour préciser qu'il s'agit bien de données épidémiologiques chiffrées, permettant d'objectiver la décision de convocation des élections partielles. Loin de nous l'idée de lier cette décision à l'avis de l'ARS ni de permettre à cette dernière d'émettre un avis de fond, sur le modèle des avis du conseil de scientifiques.

Deuxièmement, le Sénat a proposé de revenir plus rapidement au droit commun en prévoyant que ces textes s'appliquent pour les vacances de sièges survenues avant le 16 février, et non le 13 mars 2021. Cette date du 16 février était cohérente avec la sortie de l'état d'urgence sanitaire.

La rapporteure pour l'Assemblée nationale a toutefois souligné les risques d'effets de seuil de cette mesure, en particulier pour les élections législatives. J'ai donc accepté de me rallier au calendrier de l'Assemblée nationale : les vacances constatées avant le 13 mars seront couvertes par le dispositif dérogatoire, les élections partielles devant être organisées avant le 13 juin 2021.

Le ministère de l'intérieur nous a toutefois confirmé qu'il n'était pas possible d'organiser trois scrutins pendant la même journée : une élection partielle et les élections régionales et départementales. Le calendrier électoral devra donc être adapté en conséquence.

Au cours de nos échanges avec Mme Catherine Kamowski, nous avons envisagé des calendriers alternatifs mais nous avons « buté » sur la difficulté d'organiser des élections partielles en mai, ce mois de l'année comptant quatre jours fériés.

En contrepartie de cette concession sur le calendrier, nous proposons de maintenir le troisième garde-fou prévu par le Sénat. Il s'agit de créer une voie de recours pour que tout électeur puisse demander au sous-préfet d'organiser une élection partielle lorsque la situation sanitaire le permet.

Le sous-préfet devrait répondre dans un délai de quinze jours, son silence valant rejet. L'électeur pourrait ensuite déposer un référé-liberté, sur lequel le juge administratif statuerait en 48 heures. C'est donc un contrôle juridictionnel et citoyen que nous proposons d'instituer.

Enfin, nous vous proposons de retenir le dispositif de « double procuration », prévu par l'Assemblée nationale, et la facilitation des procurations à domicile, prévue par le Sénat.

Nous précisons également que l'État doit fournir les équipements de protection aux communes, comme lors du second tour des élections municipales.

Au bénéfice de ces observations, il me semble que toutes les conditions sont réunies pour réussir ces deux commissions mixtes paritaires et je renouvelle mes remerciements à la rapporteure pour l'Assemblée nationale pour le caractère constructif de nos échanges.

Mme Catherine Kamowski, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes réunis, comme cela a été rappelé, pour examiner les dispositions restant en discussion des projets de loi organique et ordinaire relatifs au report des élections législatives, sénatoriales et municipales partielles ainsi que celles des membres d'une commission syndicale.

Je souhaiterais, en premier lieu, souligner que nos deux assemblées ont été animées, au cours de leurs travaux, du même souhait de renouveler leur soutien aux élus locaux en cette période de crise sanitaire. Ces derniers, en prise directe avec les attentes et les besoins de nos concitoyens, ont garanti par leurs efforts constants et leur disponibilité sans faille la continuité de la vie démocratique locale. En tant que parlementaires, nous y avons également contribué dans nos circonscriptions, mais surtout dans nos assemblées qui n'ont cessé de se réunir au cours des neuf derniers mois pour prendre les mesures exceptionnelles qu'imposait l'épidémie de la Covid-19.

Parmi ces mesures, la modification du calendrier électoral a été nécessaire à plusieurs reprises de manière à limiter le plus possible les risques de propagation du virus à l'occasion des campagnes électorales ou de la tenue des scrutins. Nous avons ainsi dû reporter plusieurs scrutins, en particulier le second tour des élections municipales.

Ces décisions de report ont été fondées sur une seule considération : la meilleure conciliation possible des principes de sincérité du scrutin et de préservation de la santé publique. La recherche de cet équilibre a permis à nos deux assemblées de toujours s'accorder sur une position commune dans l'intérêt des candidats et des électeurs. Nous pouvons nous féliciter de cet esprit de dialogue et de cette recherche de compromis qui caractérise nos commissions mixtes paritaires, dont nous nous apprêtons à faire à nouveau preuve aujourd'hui, et je remercie sincèrement mon homologue du Sénat pour nos échanges.

Nous avons ainsi été vigilants, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, sur les modalités de ces reports. Leur durée a toujours été la plus limitée possible dans le temps au regard des prévisions dont nous pouvions disposer. Les avis du comité de scientifiques nous ont, à ce titre, été utiles pour apprécier l'évolution de la situation sanitaire en France et dans le monde. Nous avons également été attentifs à ce que les candidats et les électeurs soient correctement informés tant sur les dates des scrutins que sur les modalités de leur déroulement.

Nous avons adopté des mesures pour pallier la difficulté de faire campagne dans ce contexte exceptionnel - comme l'assouplissement des règles de financement de la campagne électorale ou le développement de la propagande en ligne - et avons veillé à ce que le protocole sanitaire des bureaux de vote soit constamment renforcé.

Nous avons enfin encouragé la participation des électeurs en facilitant le recours aux procurations par le biais de deux mesures : le doublement des procurations par mandataire et la possibilité pour les officiers de police judiciaire (OPJ) d'établir ou de retirer à domicile les procurations des personnes qui ne pouvaient se déplacer. Nous devrons peut-être, à l'avenir, préciser davantage le champ des « personnes vulnérables » concernées si nous souhaitons réutiliser ce dispositif lors de prochaines échéances électorales.

Ces mesures doivent aujourd'hui nous inspirer alors que nous sommes confrontés à une seconde vague massive de contaminations. Vous le savez, cette situation a justifié que l'état d'urgence sanitaire, déclaré par le Gouvernement le 17 octobre dernier, soit prolongé jusqu'au 16 février 2021. Je rappelle que nous enregistrons toujours plus de 10 000 nouvelles contaminations par jour et que presque l'ensemble des départements français demeure en situation de vulnérabilité élevée. Dans le contexte épidémiologique actuel, l'organisation d'élections partielles dans un délai de trois mois à la suite de la vacance d'un siège de parlementaire ou de conseiller municipal serait très difficile, voire impossible. Il nous faut donc adopter rapidement les dispositions nécessaires pour permettre le report de ces échéances électorales.

C'est cet objet très circonscrit que traitent les deux projets de loi présentés par le Gouvernement. Ces derniers permettent en effet de déroger au délai de droit commun de trois mois pour organiser les partielles à venir « dès que la situation sanitaire le permet », notamment au regard des recommandations du comité de scientifiques Covid-19, et au plus tard le 13 juin 2021.

En première lecture, l'Assemblée nationale a complété ces dispositions sur deux points : d'abord, nous avons introduit en commission des Lois la possibilité pour chaque mandataire de disposer de deux procurations au lieu d'une seule, comme le prévoit le droit en vigueur. Cette disposition avait déjà été adoptée pour le second tour des élections municipales du 28 juin dernier, et elle devrait permettre de renforcer la participation, notamment des personnes fragiles au regard du virus.

D'autre part, nous avons adopté un amendement du Gouvernement - qui répondait à une demande de la Commission - permettant de majorer le plafond des dépenses de campagne si la durée de cette dernière se trouvait allongée.

Je me réjouis que, sur ces deux points, le Sénat soit en accord avec l'Assemblée nationale. La rapporteure du Sénat a d'ailleurs utilement complété ces dispositions en permettant que les officiers de police judiciaire (OPJ) se déplacent au domicile des personnes vulnérables pour établir ou retirer les procurations et en précisant que les équipements de protection des bureaux de vote seraient pris en charge par l'État. Je me rallie à ces ajouts qui reprennent des mesures que nous avions adoptées pour le second tour des élections municipales.

Sur les autres points restant en discussion, nous sommes également parvenues à un compromis qui me semble équilibré. Nous souhaitons rétablir la date du 13 mars 2021 jusqu'à laquelle les vacances de siège constatées pourront donner lieu à des élections partielles jusqu'au 13 juin 2021, et ce pour trois raisons.

La première est que le Sénat a donné les moyens concrets au Premier ministre ou au préfet d'organiser effectivement l'élection partielle concernée « dès que la situation sanitaire le permet » en fondant explicitement cette décision sur les données épidémiologiques locales qui devront être rendues publiques par les ARS tous les quinze jours. Ce suivi précis et transparent permettra de convoquer les électeurs le plus tôt possible au regard des circonstances locales. Par ailleurs, le Sénat a également prévu qu'à la suite du refus opposé à la demande d'un électeur que l'élection soit organisée, ce dernier puisse saisir le juge des référés dans un délai de quinze jours s'il considère que le report n'est pas justifié. Il n'y a donc plus de risque que l'élection soit reportée pour d'autres motifs que la seule situation épidémiologique locale.

Deuxièmement, la date du 16 février 2021 laissait peu de marge en cas de difficultés sanitaires persistantes dans certains territoires : entre les vacances scolaires du mois d'avril et les jours fériés du mois de mai, il nous a semblé qu'il convenait de conserver un peu de latitude pour organiser ces élections partielles. C'est d'ailleurs tout l'objet de ces deux textes.

Enfin, la date du 16 février couplée à la date butoir du 13 juin pouvait avoir un « effet de bord » un peu paradoxal : une élection partielle au titre d'une vacance constatée le 15 février, bénéficiant du régime dérogatoire, aurait pu être organisée plus tardivement qu'une élection partielle pour une vacance constatée, par exemple, le 17 février, qui aurait été soumise au délai de trois mois. Cela ne nous a pas semblé assurer pleinement le respect du principe d'égalité devant le suffrage.

Je souhaiterais, pour conclure, souligner la qualité des dispositions introduites par le Sénat, qui rendent acceptable le report des élections partielles en permettant de mieux l'objectiver ou, le cas échéant, de le contester. Il me semble qu'au travers du texte de compromis que nous vous proposons, nos deux assemblées auront fait oeuvre utile en améliorant les rédactions initiales proposées par le Gouvernement - comme nous en avons l'habitude - et en défendant avec force la continuité de notre vie démocratique. Je me félicite que le Parlement français sache s'entendre quand il y a urgence et nécessité de défendre notre démocratie et la République. Je vous remercie.

M. Philippe Bas, sénateur. - Ces projets de loi nous permettent de prendre des mesures raisonnables pour que les élections partielles puissent se tenir en toute sécurité pour nos concitoyens.

Mais la situation reste marquée par l'incertitude. Si nous avons de la chance, ces textes suffiront. Si nous n'en avons pas, nous nous retrouverons dans quelques mois dans l'obligation de rechercher d'autres solutions. Rapprochons les dispositions de ces deux textes de celles qui nous seront soumises pour repousser la date des élections départementales et régionales de 2021 : tout converge vers le mois de juin, voire avant pour les élections partielles si tout va bien. Nous nous inscrivons volontiers dans cette hypothèse d'une amélioration de la situation sanitaire.

Toutefois, nous devons aussi envisager l'hypothèse contraire. Quand, en juillet dernier, le Parlement a examiné un projet de loi créant un régime transitoire de sortie de l'état d'urgence sanitaire, nous espérions unanimement assister à la fin des épreuves et ajuster notre réponse à une crise finissante. Nous avons tous été surpris de voir la résurgence de l'épidémie. Nous constatons aujourd'hui que le nombre actuel des contaminations dépasse celui de la semaine dernière...

Il faut prendre date, en souhaitant que l'échéance ne se présente jamais : nous devons réfléchir, dans nos commissions des Lois, à ce qui se produirait si, malgré les vaccins, le contexte sanitaire demeurait précaire.

La vraie question est alors de savoir comment faire pour assurer la sécurité des scrutins et de la vie démocratique. Si l'on va plus loin encore, sans vouloir jouer les Cassandre, l'année 2022 comportera des élections présidentielle et législatives qui ne sauraient recevoir le même traitement que des élections locales et partielles - ne serait-ce qu'en raison des dates et modalités de l'élection présidentielle réglées par la Constitution.

Je veux croire que ce scénario n'aura pas lieu. Mais, au cours des derniers mois, ce que l'on pensait impensable s'est produit ! Alors, je ne trouve pas absurde de vous livrer dès maintenant ces réflexions, car il faudra beaucoup de temps pour multiplier les bureaux de vote, réformer les règles de campagne ou prendre en compte les conséquences du report des élections sur les financements de la vie politique. « Jouer » sur les dates de scrutin est la solution la plus facile, qui s'impose à nous aujourd'hui, mais qui n'épuise pas le sujet.

M. Raphaël Schellenberger, député. - Nous ne sommes pas en train de sauver la République ; nous sommes en train d'adapter des règles électorales. Sauver la République supposerait qu'elle soit en danger, que les élections soient menacées. Ce n'est pas le cas : elles sont seulement décalées.

Comme l'a dit la rapporteure pour le Sénat, il n'y a pas de risque pour l'élection, mais seulement pour la campagne. Nous changeons les règles de l'élection parce que nous sommes incapables d'imaginer une évolution de nos façons de faire campagne. C'est une gymnastique acceptable jusqu'à une certaine limite, que respecte d'ailleurs l'accord qui nous est présenté, mais qui ne suffira pas à l'avenir. La règle électorale ne sera pas toujours discutable, sinon la République serait vraiment en danger. Le temps viendra où nous devrons nous montrer créatifs pour faire campagne.

M. Éric Kerrouche, sénateur. - Il faut adapter les méthodes de campagne, mais aussi prendre en compte les conséquences de la pandémie sur le taux de participation. En reculant la date des élections, nous trouvons un point d'équilibre, mais de nouvelles voies d'expression doivent être ouvertes. L'érosion de la participation, déjà structurellement faible et de surcroît accrue par les conditions inhabituelles de tenue des scrutins, vient saper la légitimité des élus. D'autres pays occidentaux ont réagi avant nous, que ce soit par le vote anticipé ou le vote par correspondance. Affermissons notre démocratie dans le temps, et pas seulement ponctuellement !

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. - Je vous propose d'en venir à l'examen des dispositions restant en discussion en commençant par le projet de loi organique.

Article unique

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. - Comme les rapporteures l'ont indiqué, elles ont trouvé un accord ne retenant pas la date du 16 février 2021, mais celle du 13 mars. Elles précisent également les dispositions relatives à la publication de données épidémiologiques locales et proposent la suppression d'une demande de rapport au comité de scientifiques.

C'est dans cette rédaction que je mets aux voix l'article unique du projet de loi organique.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigé, l'article unique restant en discussion du projet de loi organique relatif aux délais d'organisation des élections législatives et sénatoriales partielles.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. - Nous en venons au projet de loi. Quatre articles restent en discussion. Les rapporteures ont proposé des modifications comparables à que celles que nous venons d'apporter au projet de loi organique.

Article 1er

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 1er bis A

L'article 1er bis A est adopté dans la rédaction du Sénat.

Article 1er bis

L'article 1er bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux délais d'organisation des élections municipales partielles et des élections des membres des commissions syndicales.

La réunion est close à 14 h 30.