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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 24 mars 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 45.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République argentine du 4 avril 1979, en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune - Examen du rapport et élaboration du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons le rapport de Vincent Delahaye sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République argentine du 4 avril 1979, en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - La convention fiscale, qui a été conclue en 1979, témoigne de l'ancienneté de nos relations économiques et diplomatiques avec l'Argentine. La présence française demeure aujourd'hui significative, puisque 15 000 de nos ressortissants y sont établis, dont près de 1 000 étudiants. Par ailleurs, la France figure au huitième rang des investisseurs étrangers en Argentine : de grands groupes français y sont implantés et près de 250 entreprises françaises y exercent une partie de leur activité.

Les échanges commerciaux demeurent cependant très asymétriques. La France est le dixième fournisseur de l'Argentine, tandis que l'Argentine n'est que le soixante-dixième fournisseur de la France.

Depuis la signature d'un avenant en 2001, la convention franco-argentine privilégie la méthode de l'imputation pour éliminer les doubles impositions.

En pratique, les intérêts, dividendes et redevances sont en principe imposables dans l'État de résidence du bénéficiaire. Néanmoins, les articles 10, 11 et 12 de la Convention autorisent également l'État d'où proviennent ces revenus à taxer ces derniers, dans la limite d'un plafond fixé à 15 % pour les dividendes, 20 % pour les intérêts et 18 % pour les redevances. Ainsi, les dividendes versés par une société située en Argentine à un bénéficiaire français sont en principe imposables en France, mais peuvent faire l'objet d'une retenue à la source de 15 % de leur montant brut en Argentine, laquelle ouvre ensuite droit, en France, à un crédit d'impôt équivalent, mais qui ne peut excéder l'impôt dû en France au titre de ces dividendes.

Les gains en capital font l'objet d'un traitement différent puisqu'ils sont exclusivement imposables dans l'État source, sans que cet impôt soit plafonné.

À l'aune de ces éléments, notamment des taux élevés de retenue à la source, il apparaît que la convention franco-argentine se rapproche davantage du modèle de convention de l'Organisation des Nations Unies (ONU) - il vise à octroyer aux pays en développement plus de droits d'imposition sur les revenus générés par les investissements étrangers qui y sont réalisés - que de celui de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Cette situation n'est pas problématique en tant que telle. Cependant, dans la mesure où la France est essentiellement État de résidence dans ses relations avec l'Argentine, ces taux élevés sont doublement préjudiciables pour notre pays, en renchérissant le coût des investissements pour les entreprises françaises et en diminuant les recettes fiscales pour le Trésor public.

Je souligne également que rien ne justifie le maintien de ces taux, puisque l'Argentine a conclu ces dernières années plusieurs conventions fiscales nettement plus avantageuses, prévoyant des plafonds de retenue à la source inférieurs.

C'est donc essentiellement pour obtenir une réduction de ces taux que la France a souhaité renégocier cette convention. Les discussions ont eu lieu en mai 2019 à Buenos Aires, et ont abouti à la signature d'un avenant le 6 décembre 2019, après un seul tour de négociation.

Notre pays a obtenu une diminution significative des taux de retenue à la source sur les dividendes, intérêts et redevances, et sera à l'avenir traité aussi bien, et dans certains cas mieux, que ses partenaires européens de ce point de vue. Nos négociateurs ont également obtenu l'insertion de plusieurs clauses du modèle France au sein de la convention, ce qui nous permet de continuer à appliquer notre législation interne dans un certain nombre de cas. En contrepartie, la France a dû accepter la reconnaissance d'un établissement stable de services, ce qui n'est pas anodin, comme je l'exposerai ultérieurement.

Toutefois, en dépit de cette concession, l'équilibre global de l'avenant demeure favorable à notre pays.

Trois avancées significatives ont été obtenues par la France : la réduction des taux de retenue à la source, l'insertion de clauses du modèle France et la conclusion d'une clause de la nation la plus favorisée.

L'article 2 prévoit une diminution du taux de retenue à la source sur les dividendes de 15 % à 10 % en cas de participation substantielle du bénéficiaire dans la société qui paie les dividendes tout au long d'une période de 365 jours. Il s'agit là d'un alignement sur les taux les plus avantageux octroyés par l'Argentine, puisque seules l'Italie et l'Allemagne bénéficient à ce jour de taux inférieurs. Pour rappel, l'OCDE préconise de fixer le plafond à 5 % et non 10 %.

L'article 3 ramène le taux de retenue à la source sur les intérêts de 20 % à 12 %, soit un niveau plus conforme au modèle de convention de l'OCDE, qui le fixe à 10 %. Notre pays a également obtenu une extension du champ des intérêts exonérés de retenue à la source. Ainsi, à l'avenir les intérêts payés en lien avec la vente d'un équipement industriel, commercial ou scientifique, de même que les intérêts payés au titre d'un prêt accordé à des conditions préférentielles par un établissement de crédit pour une période de plus de trois ans, ne seront imposables que dans l'État de résidence du bénéficiaire et ne pourront faire l'objet d'aucune retenue à la source.

Enfin, l'article 4 diminue les taux de retenue à la source en matière de redevances, tout en opérant une différenciation des plafonds applicables en fonction des catégories de revenus. Le taux de retenue à la source passe donc de 18 %, toutes catégories de redevances confondues, à 3 % s'agissant des redevances versées pour l'usage ou la concession de l'usage d'informations internationales, 5 % pour les redevances versées pour l'usage ou la concession de l'usage d'un droit d'auteur sur des oeuvres littéraires, artistiques ou scientifiques et 10 % dans tous les autres cas.

Notre pays a également négocié une clarification du champ des revenus compris dans les redevances : l'article 6 exclut ainsi explicitement des redevances les rémunérations de services « normalisés », c'est-à-dire ceux qui ne font appel qu'à un savoir-faire usuel de la profession du prestataire. Cette stipulation est loin d'être anodine, puisqu'elle acte la renonciation de l'Argentine à taxer les services rendus par une entreprise sans recours à un établissement stable sur le territoire argentin.

J'en viens enfin aux stipulations relatives aux gains en capital. À la demande de la partie française, l'article 5 plafonne l'imposition dans l'État source sur les gains réalisés lors de la cession du capital d'une société : lorsque le cédant détient une participation supérieure à 25 %, le taux maximum de retenue à la source est fixé à 10 %, tandis qu'il s'élève à 15 % dans les autres cas.

De manière générale, la réduction de ces différents plafonds devrait bénéficier aux entreprises françaises procédant à des investissements en Argentine, qui verront leur charge fiscale locale diminuée et plafonnée.

Certes, la diminution des taux de retenue à la source n'aura pas d'impact sur la charge fiscale totale des entreprises, puisque le cumul du prélèvement à la source argentin et du reliquat d'impôt français a vocation à égaler le montant de l'impôt que le contribuable aurait payé en France. Néanmoins, quand les entreprises dégagent un résultat global déficitaire, seul le prélèvement argentin subsiste. La diminution des plafonds de retenue aura alors un impact direct sur le niveau d'imposition des entreprises.

J'en viens maintenant à l'insertion de plusieurs clauses du modèle France au sein de la convention franco-argentine.

Sans entrer dans le détail de chaque dispositif, je tiens néanmoins à souligner que ces différentes stipulations permettent de sécuriser le cadre juridique applicable aux relations fiscales franco-argentines, de garantir l'application du droit interne français, et de rendre conforme la convention de 1979 au modèle de convention de l'OCDE.

Le troisième type de concession obtenu par la France concerne l'insertion, au sein du protocole de la convention, d'une clause de la nation la plus favorisée à portée relativement large.

Notre pays disposait déjà d'une clause de la nation la plus favorisée, mais celle-ci se limitait au régime des paiements effectués pour les travaux d'étude ou de recherche de nature scientifique ou technique. La nouvelle clause prévoit que la France bénéficiera automatiquement du traitement plus favorable que l'Argentine serait susceptible d'accorder, à compter de la signature de l'avenant, à un autre État, en matière de revenus passifs, de gains en capital, mais aussi de revenus de professions indépendantes ou d'établissement stable.

Vous le voyez, cette clause a donc une portée nettement plus vaste que la précédente. À cet égard, permettez-moi de vous signaler que si la France avait bénéficié d'une telle clause dès 1979, nous n'aurions pas dû négocier cet avenant, puisque les taux de retenue à la source pratiqués par l'Argentine auraient été revus progressivement à la baisse, à mesure que l'État argentin signait des conventions en ce sens avec ses partenaires. Je précise également que l'Argentine a conclu ce type de clauses avec de nombreux pays, ce qui a pu limiter nos marges de négociation : en effet, toute concession à l'égard de la France aurait dû automatiquement être accordée à d'autres partenaires.

Après vous avoir présenté les principales avancées obtenues par la France, permettez-moi maintenant de vous exposer leur contrepartie, à savoir l'insertion d'une clause permettant la reconnaissance d'un établissement stable de services.

L'Argentine souhaitait initialement pouvoir taxer l'ensemble des services rendus par des entreprises françaises sur son territoire sur une base brute et sans condition de durée. Je ne vous cache pas que cette clause aurait été très préjudiciable aux entreprises françaises, et, pour cette raison, les négociateurs français ont refusé son insertion.

Pour rappel, en principe, le siège français d'une entreprise qui n'a pas de filiale en Argentine dispose du droit exclusif de taxer les bénéfices, sauf si un établissement stable est caractérisé sur place. La clause négociée dans l'avenant reconnaît l'existence d'un établissement stable en l'absence de toute installation matérielle en Argentine dès lors qu'une entreprise rend des services pour une ou des périodes représentant plus de 183 jours au cours d'une année. Cette mesure risque de se traduire par un alourdissement des contraintes réglementaires et administratives pesant sur nos entreprises dans la mesure où elles devront tenir compte du temps passé par leur personnel dans chaque pays.

Cela étant dit, l'impact fiscal de cette disposition devrait rester limité, puisqu'elle ne concernerait qu'une trentaine d'entreprises sur les 250 qui exercent une partie de leur activité en Argentine. J'ajoute que les prestataires français qui interviennent plus de 183 jours par an sur un territoire finissent de toute façon par y constituer une installation fixe.

Enfin, d'un point de vue budgétaire, l'administration fiscale m'a indiqué que la perte de recettes fiscales devrait rester très limitée.

Pour conclure, le nouvel équilibre conventionnel résultant de la signature de cet avenant est globalement avantageux pour notre pays : étant donné l'asymétrie de nos échanges économiques avec l'Argentine, la réduction des taux de retenue à la source sera très favorable au Trésor public, tout en améliorant la position concurrentielle de nos entreprises sur le territoire argentin.

En parallèle, la reconnaissance d'un établissement stable de services ne devrait pas entraîner de préjudice fiscal de grande ampleur.

Enfin, il convient de saluer la clarification opérée dans un certain nombre de cas, qui permet de sécuriser l'application de dispositifs de droit interne.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter ce projet de loi.

M. Claude Raynal, président. - Cette convention devrait permettre aux entreprises françaises d'augmenter leurs investissements en Argentine.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie Vincent Delahaye de sa présentation claire et précise, soulignant les avancées obtenues et l'équilibre des dispositions qui font l'objet de cette convention. Le toilettage d'une convention doit en effet se faire dans le cadre d'un partenariat équilibré.

M. Éric Bocquet. - Vous parlez d'une perte de recettes fiscales limitée et, dans le même temps, vous indiquez que cette convention serait favorable au Trésor public. Connaît-on le montant de ces pertes fiscales ?

M. Arnaud Bazin. - Je vous remercie pour cette présentation synthétique, mais précise. Vous avez souligné que l'Italie et l'Allemagne étaient les seuls pays qui bénéficiaient d'une clause plus favorable que la France. J'y vois quelques raisons historiques pour l'Italie, mais quid de l'Allemagne. En connaissez-vous la raison ?

M. Patrice Joly. - Je m'associe aux remerciements adressés au rapporteur pour sa présentation claire et précise. Cette convention, qui découle des travaux de l'OCDE, vise à réduire les failles fiscales ainsi que les déséquilibres en matière d'imposition, en vue de procéder à un meilleur échange d'informations entre les administrations fiscales, de renforcer l'évitement de la double imposition et de participer à la lutte contre l'évasion et la fraude fiscales. La création de la clause de la nation la plus favorisée contribuera à améliorer les relations financières. Globalement, ce texte est avantageux pour notre pays. Il n'y a donc pas de raison de s'y opposer.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Il n'est pas facile d'évaluer les pertes fiscales, mais l'administration considère qu'elles seront limitées, car, comme je l'ai dit, seule une trentaine d'entreprises françaises serait concernée sur les 250 qui exercent une partie de leur activité en Argentine. Parallèlement, la réduction des taux sur les intérêts, les dividendes et les redevances devrait permettre de dégager des recettes supplémentaires pour le Trésor public. Cette hausse des recettes compenserait très largement l'impact de la reconnaissance de l'établissement stable.

La raison pour laquelle l'Italie et l'Allemagne ont une clause plus favorable est historique. Peut-être la France arrivera-t-elle progressivement au même niveau. Pour l'heure, l'avancée est significative.

M. Philippe Dallier. - En tant que vice-président du Sénat, j'ai eu l'occasion de me rendre en Argentine. Ce pays est très francophile. La situation y est très compliquée depuis des années, mais j'ai constaté une demande du renforcement de nos échanges.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Buenos Aires était effectivement surnommée le Paris de l'Amérique latine au début du XXème siècle. J'ai oublié de dire que les volontaires internationaux - une quarantaine de personnes - seront exonérés d'impôt sur le revenu.

M. Claude Raynal, président. - Effectivement, le pays rencontre des difficultés, qu'il s'agisse d'évasion fiscale, de manque de stabilité de sa monnaie ou de taux d'inflation élevés. En dépit de cela, il existe une demande d'approfondissement de nos relations et cette convention est de nature à renforcer les échanges entre la France et l'Argentine, ce qui est une bonne chose.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

La réunion est close à 10 h 10.

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. Jean Arthuis, président de la commission sur l'avenir des finances publiques

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons ce matin Jean Arthuis, président de la commission sur l'avenir des finances publiques, afin qu'il puisse nous présenter les conclusions de ses travaux. J'espère que vous avez plaisir de retrouver cette maison, que vous avez longtemps fréquentée. Votre parcours m'ouvre des perspectives !

Installée en décembre dernier à l'initiative du Gouvernement, votre commission était composée de dix personnalités qualifiées - anciens élus, économistes et spécialistes des finances publiques.

Si je me réfère au communiqué de presse diffusé lors de son installation, sa mission était triple.

Il s'agissait tout d'abord de proposer des scénarios de retour à l'équilibre des comptes, dans un objectif de stabilisation puis de réduction progressive de notre dette publique.

Ensuite, la commission devait formuler des propositions sur la stratégie de gestion de la dette publique, en expertisant notamment la pertinence d'un cantonnement de la dette.

Enfin, elle était chargée de proposer des voies d'amélioration de la gouvernance et des outils de pilotage de nos finances publiques.

Comme vous le savez, notre commission des finances est particulièrement attentive à ces sujets et a déjà mené plusieurs auditions sur ce thème - aussi votre intervention ne manquera-t-elle pas de susciter de nombreuses réactions.

Sans plus tarder je vous cède la parole pour que vous puissiez nous présenter les principales conclusions de vos travaux.

M. Jean Arthuis, président de la commission sur l'avenir des finances publiques. - C'est vrai, monsieur le Président, que je retrouve cette maison avec plaisir - et plus encore la commission des finances.

Vous avez rappelé les objectifs assignés à la commission pour l'avenir des finances publiques, que j'ai eu l'honneur de présider. Après son installation par le Premier ministre en décembre, nous avons été contraints de travailler en seulement trois mois. Je tiens à dire que les dix membres ont partagé et assumé les conclusions du rapport, dans la diversité des convictions, des parcours et des expériences. Nous avons bien sûr pris acte que l'État providence s'est montré à la hauteur des enjeux de cette crise pour prévenir un écroulement du tissu productif.

Dans ce cadre, trois questions se sont posées. D'où vient cet argent, alors que des milliards d'euros ont soudainement été injectés dans l'économie et mis au secours de l'offre de soins ? Il ne faut pas se méprendre, ce n'est pas de l'argent magique. Comment l'État peut-il s'endetter dans un tel contexte ? En réalité, l'épargne mondiale est surabondante et les taux d'intérêt sont très faibles, notamment du fait des interventions des banques centrales. Enfin, nous nous sommes interrogés sur la soutenabilité de la dette française. Avant de contracter une « dette Covid », la France a abordé cette crise dans des conditions moins favorables que ses partenaires car nous n'avons jamais réussi à équilibrer nos finances publiques depuis 1974. La dette publique représentait 20 % du PIB en 1980, 40 % en 1990, 60 % en 2000, 80 % en 2010 et 100 % à la veille de la crise sanitaire. Sa soutenabilité pourrait être mise en cause, alors que la France va sortir de la crise avec une dette d'au moins 120 % du PIB, contre 70 % du PIB en Allemagne.

Dans ce contexte, le risque est triple.

Tout d'abord, la hausse des taux. Bien sûr ils sont très faibles aujourd'hui et les économistes pensent que cela va durer mais Joe Biden a engagé 1 900 milliards de dollars de dépenses supplémentaires, ce qui pourrait entraîner une hausse de l'inflation et des taux directeurs de la réserve fédérale américaine. Un effet de contagion peut s'opérer.

Ensuite, la stabilité de la zone euro. Il faut prévoir que des règles s'appliqueront demain afin qu'il y ait un minimum de convergence, faute de quoi des turbulences ne sont pas à exclure.

Enfin, la crise peut devenir la norme. Si l'on devait affronter un nouveau choc, où seraient les nouvelles ressources, sachant que nous devons déjà nous préparer à financer les dépenses écologiques et celles liées à la dépendance ?

Nous avons constaté que si nos finances publiques poursuivaient sur le même rythme qu'avant-crise, on ne pourrait espérer une stabilisation de la dette qu'autour de 2030 et à un niveau supérieur à 130 % du PIB. Ce serait bien au-delà si la crise pesait durablement sur notre potentiel de croissance. Si les planètes s'alignent, on peut toutefois espérer une stabilisation à 125 % du PIB à échéance 2030.

Cela souligne la nécessité d'agir. Mais comment ?

Une première erreur serait de restreindre le soutien tant que la crise n'est pas terminée. Il ne faut pas commettre les mêmes erreurs que lors de la crise des dettes souveraines. Maintenir cet effort est nécessaire mais il faut bien distinguer les dépenses exceptionnelles de celles qui présentent un caractère structurel.

Nous préconisons également d'écarter les « fausses pistes » qui sont désormais dans le débat, telles que l'annulation de la dette. Cela n'aurait aucun intérêt car la dette est largement prise en charge par l'Eurosystème. Près de 80 % des titres émis par la France en 2020 se trouvent aujourd'hui dans les livres des banques centrales. Si la banque centrale annulait les créances qu'elle détient sur les États, cela n'aurait aucune conséquence pour les comptes publics, car cela se traduirait par de moindres dividendes pour le budget général. C'est un jeu à somme nulle qui n'a aucun intérêt. Mais le signal envoyé aux marchés pourrait mettre à mal la réputation de la France sur les marchés. On scierait la branche sur laquelle on est assis !

D'autres ont évoqué des mécanismes de dette perpétuelle, mais connaissez-vous des investisseurs prêts à ne jamais récupérer leurs fonds pour un intérêt somme toute très modique ? C'est un marché de niche.

Venons-en maintenant au cantonnement. J'en ai un souvenir très précis pour avoir mis en place la caisse d'amortissement de la dette sociale à Bercy après la crise de 1993. Puisque nous n'avions pas trouvé les moyens d'équilibrer les comptes de la sécurité sociale, nous avions prévu un impôt spécifique - la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Cela devait durer quinze ans mais la CRDS est devenue la « voiture-balai » des déficits chroniques de la sécurité sociale.

Si on cantonne la dette, il faut prévoir une ressource affectée et donc un nouvel impôt. On devrait plutôt présenter de manière séparée le niveau de la dette Covid, à des fins de transparence et de pédagogie.

Nous avons en effet écarté la voie de l'augmentation des prélèvements obligatoires, qui atteignent déjà 45 % du PIB en France, contre 40 % en moyenne dans la zone euro. La seule voie possible est donc celle de la maîtrise de la dépense : la progression de la dépense devrait être inférieure à la progression de la recette, en visant le plus rapidement possible la stabilisation du poids de la dette par rapport au PIB. Ce taux devrait se réduire mécaniquement avec la reprise de la croissance du PIB.

Rappelons que nous ne remboursons jamais la dette, mais nous la renouvelons lorsqu'elle arrive à l'échéance.

S'agissant des règles européennes, nous avions fait de la règle des 3 % un objectif en soi, alors qu'il faut viser l'équilibre. Ces règles ont été suspendues, mais il faudra bien les réinstaurer, sans doute sous une forme modifiée. Il faut que nous ayons nos propres règles afin de pouvoir servir de référence au niveau européen. Nous devons donc oser nous donner des règles de gouvernance de nos finances publiques.

Notre gouvernance est en effet inadaptée : les lois de programmation des finances publiques n'ont jamais été respectées. Nous sommes très vertueux lorsqu'on parle de finances publiques, mais très dépensiers lorsque nous passons aux politiques sectorielles, comme si la dépense publique était un indicateur de performance. Les politiques de rabot des dépenses ne sont pas efficaces dans la durée et nos finances publiques sont peu transparentes et difficiles à expliquer aux citoyens : nos marges de progression sont donc considérables.

Notre commission propose donc une réforme radicale de notre gouvernance budgétaire, qui s'appuierait sur trois piliers.

Le premier est une norme de dépenses pluriannuelle, avec des compteurs des écarts : au début d'une législature, le premier acte serait la préparation d'une loi pluriannuelle couvrant toute la législature, qui serait adoptée avant la première loi de finances et la première loi de financement de la sécurité sociale. Cette loi de programmation fixerait un plancher de financement des dépenses d'avenir, qui ne se confondent pas avec les investissements car certaines dépenses de fonctionnement, par exemple dans l'éducation et la recherche, sont aussi des dépenses d'avenir. Ce premier pilier serait notre « boussole » budgétaire.

Le deuxième pilier est la « vigie », une institution telle que l'Office for Budget Responsibility au Royaume-Uni ou le Congressional Budget Office, rattaché au Parlement aux États-Unis. Indépendante de l'institution chargée du contrôle qui est la Cour des comptes, cette vigie fixerait les données macréconomiques, qui relèvent actuellement du Gouvernement, sous l'appréciation du Haut Conseil des finances publiques. Elle procéderait à des projections bien au-delà de cinq ans, qui est notre limite de visibilité actuellement. Cette institution porterait également une appréciation sur les projets importants présentés par le Gouvernement ou le Parlement, du point de vue de leur impact sur les finances publiques et de leur soutenabilité à moyen et long termes. Elle devrait s'appuyer sur des collaborateurs à temps plein, certains issus des grands corps de l'État mais aussi des économistes.

Le troisième pilier serait un débat parlementaire qui permette une appropriation par les Français des enjeux budgétaires. Nous passons beaucoup trop de temps sur l'examen et la discussion des projets de loi de finances, qui pourraient durer quelques jours, comme dans nombre de pays. En revanche, nous ne consacrons pas suffisamment de temps à l'examen des lois de règlement. Une loi de résultats devrait d'ailleurs être instituée pour les finances sociales. Il faudrait organiser, au moins annuellement, un grand débat sur les finances publiques, avec une présentation globale qui pourrait figurer à l'article liminaire des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, faisant une synthèse des recettes et des dépenses publiques par nature, ainsi qu'une présentation de la trajectoire de la dette.

Je vous ai résumé le rapport que j'ai présenté au Premier ministre le 18 mars. Je dois souligner l'importance de l'Europe : nous avons résisté à la crise de 2008 parce que l'euro a été un bouclier. Et dans la crise actuelle, l'État français aurait-il pu emprunter autant d'argent, à des taux aussi faibles, sans la Banque centrale européenne ? L'Europe a manifesté sa solidarité en prévoyant un plan de relance de 750 milliards d'euros, la France bénéficiant de 40 milliards d'euros de dotations : préparons-nous à en rendre compte à nos partenaires lorsqu'il s'agira de rétablir des règles pour le fonctionnement de la zone euro. La dette européenne n'est qu'une addition de dettes nationales : les investisseurs peuvent jouer un pays contre l'autre. Il faudra revoir les textes existants et le poids de la France sera d'autant plus fort pour faire valoir son point de vue que nous aurons fait des propositions responsables et lucides concernant la stratégie de gouvernance budgétaire.

Toutefois la crise n'est pas encore terminée, donc ce rapport est encore chargé d'incertitudes.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Merci monsieur le Président pour ce résumé, en une vingtaine de minutes, d'un rapport très dense. Je pense que la quasi-totalité de nos collègues ont lu ce rapport, et qu'ils souhaiteront vous poser de nombreuses questions sur un sujet d'une telle nature, qui ouvre des horizons larges.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci messieurs les présidents, mes chers collègues. Tout d'abord, je salue le président Arthuis, ainsi que vos collègues de la commission pour l'avenir des finances publiques, pour le travail produit. Elle a permis d'associer des experts d'horizons et de pays différents, jetant ainsi un regard intéressant sur l'avenir des finances publiques.

J'aurai cinq questions, portant sur la méthode comme sur le contenu.

D'abord, j'éprouve une satisfaction à voir que plusieurs des axes de la stratégie budgétaire que vous proposez reprennent des orientations que j'ai pu moi-même formuler lors de l'examen du budget. C'est le cas s'agissant du nécessaire redressement des comptes publics, qui se ferait à partir de 2023, c'est-à-dire au moment où nous espérons que le PIB sera revenu au niveau d'avant-crise, ainsi que de l'invitation à privilégier la maitrise de la dépense en écartant les hausses d'impôts. Je regrette toutefois que votre commission ne se prononce pas sur un objectif de dette ou de déficit à moyen terme. Elle se contente d'établir des scénarios, qui ne sont pas toujours aisés à appréhender. Ma première question porte sur ce sujet. Est-ce que vous pensez qu'il faut se contenter de stabiliser l'endettement ou chercher à le réduire - et si oui, à quel rythme ?

J'ai une deuxième question, portant plutôt sur la loi organique relative aux lois de finances. Votre commission propose d'adopter une nouvelle règle en dépense, alors même que nous en avons déjà plusieurs et que le pacte de stabilité européen est en cours de renégociation. Qu'apporterait cette règle par rapport aux règles existantes, qu'il s'agisse de la norme de dépense européenne ou de la règle d'effort structurel ? La règle que vous proposez risque par ailleurs d'entrer en compétition ou de s'opposer aux futures règles européennes.

Je partage avec vous le constat de la nécessité de maîtriser les dépenses publiques, voire de les réduire une fois la crise passée. Je souscris également à votre intention de définir des « dépenses d'avenir », qui seraient préservées de la mise sous norme. Je pense néanmoins que la solution proposée, à savoir la fixation d'un niveau plancher de « dépenses d'avenir », n'est pas assez ambitieuse. En effet, nous devrons, lors du prochain quinquennat, relever fortement le verdissement de nos investissements si nous voulons respecter nos objectifs climatiques. La vérité, c'est qu'il faudra articuler en même temps une hausse des dépenses de croissance et une baisse des dépenses courantes. Est-ce que cela constituera une articulation vertueuse ou un porte-à-faux ? J'aimerais avoir votre avis sur ce sujet.

Par ailleurs, déterminer les dépenses dites « d'avenir » sera crucial, car le rapport n'est pas très précis sur les dépenses susceptibles d'être concernées. Ce serait intéressant de vous entendre sur les matières sur lesquelles des efforts de réduction des dépenses doivent être portés. C'est bien là le travail de nos assemblées de débattre de ces arbitrages.

Je finirai avec deux questions courtes.

D'abord, vous proposez d'élargir le nombre de collectivités locales concernées par les contrats de Cahors définis à l'article 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Je rappelle qu'elles sont aujourd'hui au nombre de 322, et représentent près de 70 % de la dépense locale de fonctionnement. Elles ont démontré qu'elles savaient très bien tenir leurs comptes, et ce beaucoup mieux que l'État. Quelle serait pour vous la part de dépenses qui serait concernée par le dispositif que vous proposez d'élargir ? Cette proposition n'est d'ailleurs pas sans conséquence pour l'autonomie locale dans notre République décentralisée.

Enfin, vous proposez de consacrer un temps plus long à la programmation pluriannuelle en début de mandature, et ce pour cinq ans. Je ferai une première remarque : il suffit d'observer le quinquennat en cours pour se rendre compte qu'une telle loi peut être assez vite prise en défaut et frappée d'obsolescence. Par ailleurs, si l'on fixe l'adoption de la loi de programmation avant le premier budget, comment concilier ce souhait avec un calendrier budgétaire déjà contraint ? L'Assemblée nationale dispose de 40 jours, nous disposons de 20 jours. Nous pouvons certainement améliorer certains éléments dans la procédure, mais il faut faire attention à ne pas cadenasser l'examen du budget. Je ne souscris pas à une réduction du temps consacré à l'examen de la loi de finances initiale. Je rappelle enfin que le contrôle budgétaire se fait tout au long de l'année au Sénat, et de manière très approfondie.

M. Vincent Delahaye. - Avoir des règles en matière de finances publiques, c'est bien, mais il faut s'assurer qu'elles soient appliquées. Pour cela, il faut surtout qu'elles soient contraignantes, sinon personne ne les applique, en tout cas en France. Le plafonnement pluriannuel des dépenses, ce n'est pas en soi une mauvaise idée, mais comment s'assurer qu'il soit respecté ? Une règle de gestion consistant à imposer que les dépenses augmentent moins vite que les recettes pourrait également être intéressante. Mais à nouveau, il faudra s'assurer de son caractère contraignant, afin d'éviter qu'un gouvernement ne s'en exonère facilement, comme cela est arrivé ces dernières années.

Mon deuxième point est un point de désaccord. Je n'étais pas favorable à la création du Haut Conseil des finances publiques. Je reste défavorable à l'existence de cette institution, dont je ne perçois pas la plus-value. Pourquoi ne pas transformer la mission de la Cour des comptes, afin qu'elle se saisisse du sujet des finances publiques en lieu et place du Haut Conseil ? Ces deux institutions sont d'ailleurs présidées par la même personne. Enfin, je pense surtout que le Parlement devrait avoir la main sur ces organismes. Après tout, nous sommes l'instance de contrôle, et devrions bénéficier de moyens plus étendus à ce sujet.

M. Jérôme Bascher. - J'évoquerai d'abord des éléments juridiques. Que pourriez-vous suggérer, notamment au niveau des règles européennes, qui satisfasse à la fois la France et les pays « frugaux » ? Ensuite, faut-il réformer la LOLF ? Faut-il introduire une règle d'or ? Et comment modifier, suivant le paradigme que vous exposez en matière de progression des dépenses par rapport aux recettes, les périmètres des crédits limitatifs et des crédits évaluatifs ?

Mon second point relève plutôt de la technique financière. Vous avez créé la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), mais un peu moins de dix ans auparavant on avait déjà créé la Caisse de la dette publique. Elle servait à racheter la dette contractée et arrivée à échéance, et ce à des taux d'intérêt plus élevés. Ne pensez-vous pas, comme le suggérait Bruno Le Maire, que l'on pourrait recourir à ce dispositif et lui affecter les surplus dégagés en haut de cycle ? Il servirait ensuite à racheter la dette au moment opportun.

Je pense surtout que le problème est l'absence de volonté politique de réduction de la dépense publique. Je crois que votre rapport fait l'impasse sur ce sujet.

M. Didier Rambaud. - J'ai une remarque et deux questions rapides.

Nous avons depuis plusieurs semaines un débat national sur la dette. Faut-il l'isoler, la cantonner ? J'ai compris de votre présentation que vous ne privilégiez pas la voie du cantonnement, je vous rejoins sur ce point. Les Français doivent néanmoins pouvoir faire la différence entre la dette courante et celle qui relève du Covid.

S'agissant des règles budgétaires européennes, considérez-vous qu'elles sont devenues caduques ou plutôt inadaptées ? On parle beaucoup de substituer un pacte de soutenabilité à l'actuel pacte de stabilité.

Enfin, ma troisième question concerne l'avenir de la gestion des finances publiques. Vous souhaitez aller vers une distinction marquée entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement. Pour un élu local, cette distinction est bien connue. Au niveau des finances de l'État en revanche, cet exercice me paraît plus compliqué. Une telle distinction est-elle utile et pertinente ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Merci au président Arthuis, qui a réussi, avec sa commission, à se tenir sur plusieurs lignes de crêtes à la fois. Je suis tout d'abord frappé par un chiffre : 80 % de la dette française émise en 2020 a été achetée par les banques centrales. Comment peut-on prendre en compte ce constat qui, même s'il a un côté anesthésiant pour l'opinion, est problématique ? Cela signifie-t-il que le marché lui-même n'aurait pas acheté ces dettes, et que cela aurait eu des conséquences à court terme sur les taux ?

Je reviens ensuite sur le niveau d'ambition de vos propositions : on s'attendait à un discours plus alarmiste mais on entend surtout un discours de méthode. La stabilisation de la dette à l'horizon de 2030 est sans doute un objectif abandonné : vous nous y habituez donc un peu aussi. Ne faudrait-il pas être plus dynamique peut-être, plus alarmiste, et afficher plus d'objectifs sur la réduction des dépenses primaires, notamment concernant la sphère sociale ? J'aurais aimé que vous alliez un peu plus loin sur le sujet.

Le dernier point concerne le débat sur les dépenses d'avenir et l'enjeu environnemental, alors que l'on cherche par ailleurs à réaliser des efforts sur la dépense. Comment sortir de cette équation un peu insoluble ?

M. Stéphane Sautarel. - Le travail de votre commission, que vous nous avez présenté ce matin, a une importance certaine, à la fois pour éclairer des décisions, mais aussi pour éclairer les Français, qui, je crois, sont très inquiets de l'état des finances publiques, de la situation de la dette, peut-être paradoxalement beaucoup plus que ce que les gouvernants ne l'ont laissé à voir jusqu'alors. Par rapport aux trois piliers que vous nous avez présentés - la boussole, la vigie et la lisibilité ou la pédagogie, s'appuyant sur le Parlement, qui représente l'ensemble des Français -, je voudrais insister sur ce dernier point car ce travail de pédagogie, et donc de bonne compréhension, de bon partage, me semble essentiel.

Cette dichotomie entre dépenses d'investissement et de fonctionnement est difficile à régler, d'où le choix de rester sur les dépenses d'avenir. L'expérience nous montre qu'on trouve toujours de bonnes raisons d'apporter ce qualificatif à des dépenses et que, peut-être, il conviendrait d'aller plus loin pour fixer un cadre, une règle, dans un objectif de lisibilité sur ce que seraient nos dépenses d'investissement et de fonctionnement. La manière dont l'État finance son fonctionnement depuis 1974 de manière déficitaire est aujourd'hui un point difficilement compréhensible par nos concitoyens.

Par ailleurs, toujours dans un objectif pédagogique, vous n'avez pas évoqué l'allongement éventuel de la dette : est-ce une réponse possible, mais surtout est-ce que l'on est condamné durablement, éternellement, à faire « rouler » la dette, et donc à cette situation, difficilement compréhensible pour le commun des mortels, où on réemprunte le capital que l'on doit à échéance - et on sait que nous aurons des stocks très conséquents à ce titre-là.

M. Michel Canevet. - Je remercie le président Arthuis pour les observations qu'il nous a présentées et le travail qui a été réalisé à la tête de la commission pour l'avenir des finances publiques. Depuis plusieurs décennies, nous avons été dans l'incapacité d'équilibrer nos comptes publics : il faut en prendre acte et se demander comment cela sera possible dans les temps à venir, dans la mesure où nous avons des engagements extrêmement forts, comme la loi de programmation militaire pluriannuelle par exemple, qui amène à plus de dépenses, ou la prochaine loi sur l'aide publique au développement. Quand s'est manifestée, au début de la décennie précédente, la volonté de réduire les effectifs de la fonction publique, il a fallu affronter des problèmes de sécurité et la nécessité d'augmenter le nombre de policiers et de gendarmes est apparue. Des besoins se font sentir à peu près partout, en même temps que l'objectif de retrouver un équilibre des finances publiques. Comment peut-on faire ? Ne faudrait-il pas, par exemple, instaurer une « règle d'or » ? Comment obliger les gouvernements à présenter des budgets en équilibre ? Une règle d'or constitutionnelle ne doit-elle pas permettre d'y parvenir ?

M. Bernard Delcros. - Vous proposez de définir un cadre pluriannuel des dépenses publiques associé à un plancher d'investissements d'avenir, selon un principe simple : il faut que la croissance des dépenses soit inférieure à la croissance des recettes, et nous devrions disposer d'un compteur des écarts qui serait confié à une institution budgétaire indépendante. Cette norme en dépenses, telle que vous la qualifiez, se déclinerait sur toutes les administrations publiques et sur les collectivités locales, par une extension des contrats de Cahors. Mais, vous l'avez d'ailleurs rappelé, il existe aujourd'hui un cadre financier pluriannuel pour l'État, la loi de programmation des finances publiques, mais qui n'est pas respecté. Se pose donc la question - cela rejoint le sujet qu'a évoqué Vincent Delahaye - du respect de ce cadre pluriannuel des dépenses publiques : s'il y a un cadre, encore faut-il se donner les moyens de pouvoir le respecter. Est-il donc possible de rendre cette norme en dépenses contraignante pour l'État, comme c'est le cas pour les collectivités ? Je rappelle en effet que, dans les contrats de Cahors, le maintien du niveau des dotations de l'État est directement lié au respect des règles relatives aux dépenses de fonctionnement.

Enfin, vous indiquez dans votre rapport que la gestion publique territoriale est toujours très éclatée, du fait de l'existence d'un très grand nombre de collectivités territoriales, établissant ainsi une comparaison avec l'Allemagne. Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur ce sujet et avez-vous des propositions à faire ?

M. Rémi Féraud. - Le rapport de la commission est pour nous un travail très intéressant, en particulier pour la question de la méthode. Nous sommes encore dans la crise, donc vous n'êtes pas allé jusqu'à des solutions complètes mais vous avez suivi la méthode de la boussole, de la vigie, en soulignant l'importance à accorder au pilotage budgétaire général, notamment du Parlement. Je pense à ce troisième pilier de vos recommandations : depuis mon élection comme parlementaire, il y a trois ans, j'ai été très surpris que l'on passe tant de temps à la discussion budgétaire et si peu de temps et d'attention au contrôle de la réalisation de ce que nous avons voté. C'est une vieille tradition mais il y a là un véritable souci et je vois que vous proposez une méthode intéressante pour travailler autrement dans le cadre parlementaire. Je reste cependant sceptique sur la boussole : pensez-vous possible que dans les cent premiers jours de chaque quinquennat puisse être adoptée une loi de programmation des finances publiques ? Est-ce raisonnable, tant en termes de méthode que de rythme politique ?

Votre appréciation est plutôt négative sur la notion de cantonnement. Dans ce cas, à quoi sert l'isolement ? Est-il possible de mettre en avant l'isolement sans passer ensuite à un cantonnement, qui entraîne d'ailleurs probablement une hausse des prélèvements obligatoires, même si c'est dans le cadre des comptes sociaux ?

J'en viens à ma troisième question, qui porte sur le point de désaccord le plus fort que j'ai avec votre approche. Vous êtes resté très orthodoxe en maintenant un tabou sur les recettes, à un moment où l'on voit par exemple la nouvelle administration américaine parler d'augmenter le taux d'impôts sur les sociétés aux États-Unis. Il est peut-être temps de changer de paradigme, de réfléchir aux recettes, à leur structure et à leur dynamique possible. En effet, de gouvernement en gouvernement, de quinquennat en quinquennat, la maîtrise des dépenses publiques est bien réelle, la volonté de ne pas augmenter les impôts également, mais ce sont les déficits publics qui ne diminuent pas. Il n'y a pas de stabilisateur automatique en période de reprise et nous arrivons aujourd'hui aux limites de cet exercice.

M. Charles Guené. - Je voudrais me consacrer à la gouvernance, qui m'a beaucoup intéressé dans vos travaux. Je trouve que l'exercice est assez bon, mais je me demande s'il va assez loin. Je veux parler de son appropriation démocratique et plus précisément de la nécessaire adhésion du Parlement et des collectivités locales. Contrairement à l'Allemagne, où c'est la recette qui détermine la procédure budgétaire et où la dépense est réellement soumise aux deux chambres, notre débat budgétaire est préempté par l'exécutif en quasi-totalité. Je crains donc que l'institution du Haut Conseil des finances publiques en organisme indépendant de prévision et de contrôle, même aux mains du Parlement, et une conférence nationale en début de mandature avec les collectivités locales, ne soit un cadre insuffisant pour notre pays. En effet, le fait que les collectivités locales perçoivent aujourd'hui une très large part d'impôts nationaux, que le système actuel les déconnecte quasiment du sort de la dette nationale, à laquelle elles estiment d'ailleurs être étrangères, que le Parlement non seulement subisse la loi de finances mais soit également écarté des négociations que l'exécutif entame au coup par coup avec les collectivités locales, n'exige-t-il pas d'aller beaucoup plus loin dans une nouvelle gouvernance systémique, pérenne, pour atteindre une culture consensuelle et véritablement efficace ?

M. Éric Bocquet. - Vous indiquez avec raison qu'il faut écarter l'austérité et accroître les prérogatives du Parlement : nous sommes insuffisamment associés aux questions de dette et plus globalement de finances publiques.

Vous indiquez qu'il ne faut pas s'engager dans un programme de retour à l'équilibre budgétaire « dès maintenant » : cette mention m'inquiète. Il est vrai que, dès lors que le Gouvernement écarte la création de tout nouvel impôt, il n'y a pas d'alternative à la maîtrise de la dépense - déjà, le rapport Pébereau de 2005 proposait de faire de la réduction des dépenses inefficaces la priorité du Gouvernement et du Parlement pendant la phase de retour à l'équilibre.

Il me semble que la situation actuelle a plutôt démontré que c'était au contraire l'expansion des dépenses de l'État qui avait permis d'éviter l'effondrement de l'économie et même de la société.

La dette actuelle que nous connaissons actuellement résulte aussi du volet « recettes », qui ne sont pas du tout évoquées dans le rapport, alors que je considère que cette crise a bel et bien eu ses gagnants : les GAFA, la grande distribution, les assureurs...

Par ailleurs, nous sommes toujours tentés de mettre sur le même plan un État et un ménage du point de vue de la gestion de la dette, alors qu'il s'agit de réalités qui ne sont pas comparables. Sur les recettes, on pourrait avoir une analyse plus équilibrée en intégrant une évaluation plus fine des exonérations, des dégrèvements, des niches et même de l'évasion fiscale.

Concernant les alternatives en matière de gestion de la dette, le rapport aborde rapidement ce sujet et écarte les différentes options. Un débat a-t-il eu lieu concernant celles-ci ? Vous indiquez que le cantonnement, la dette perpétuelle ou l'annulation inquiéterait les marchés financiers, alors que la situation actuelle témoigne au contraire d'une absence d'inquiétude. Les marchés souscrivent à des taux négatifs ou à des durées allant jusqu'à cinquante ans.

À l'occasion de la crise, les règles européennes d'endettement ont été mises en pièce, tant sur la question des déficits que concernant le niveau d'endettement. Quelles propositions feriez-vous en matière d'évolution des règles européennes ?

Déjà avant la crise, la banque centrale européenne a vu son rôle évoluer et a pris une place fondamentale avec les politiques non conventionnelles et en particulier le quantitative easing. Le rôle de la BCE ne devrait-il pas continuer à évoluer en termes d'interventions directes et de financement des États, à l'image de ce que pratique la Réserve fédérale américaine ou encore la banque d'Angleterre ? Il me semble qu'il y a matière à débats sur le sujet.

Finalement, le rapport vise principalement à faire baisser le niveau de la dette à partir de 2030, en limitant la croissance des dépenses publiques à 0,65 % par an en volume, alors que nous étions déjà à 1,3 % en objectif en moyenne entre 2009 et 2019. Je vais rejoindre la question déjà posée par mon collègue Jérôme Bascher ; selon vous, quelles dépenses publiques faut-il baisser - l'éducation, l'hôpital, la justice, le niveau des retraites ?

Boussole, vigie, compteur... On a pourtant déjà tout un tableau de bord pour gérer les finances publiques.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Nous sommes plusieurs à nous interroger sur les règles permettant d'assurer la stabilité de l'endettement public. Des règles ont bien été fixées mais elles ne sont pas appliquées, sans doute parce qu'elles ne sont pas applicables.

Ces règles font l'impasse sur leur soutenabilité démocratique. La prise en compte des questions d'urgence sociale et climatique est indispensable à l'acceptation sociale des politiques qui sont menées.

Je ne suis pas favorable à un renforcement de la technicité de la gestion budgétaire. Elle revient à une dépolitisation. Je considère qu'il faut convaincre les citoyens en tenant compte de la réalité sociale dans laquelle ils vivent. À ce titre, je regrette le « désarmement fiscal » de l'État, selon la formule du président Raynal.

Il me semble nécessaire de revenir sur les baisses de fiscalité qui ont été décidées récemment. Je pense en particulier à la suppression de la taxe d'habitation pour les foyers les plus aisés ou à la baisse des impôts de production. Comment seront compensées ces baisses de recettes ? Par des baisses de dépenses publiques, en particulier de dépenses sociales ?

La dette de l'Unédic a notamment été alourdie par le chômage partiel. Ce sont les plus précaires qui financent la protection des salariés. N'est-ce pas proprement inacceptable au regard de nos principes républicains d'égalité et de fraternité ?

Je m'interroge également sur notre capacité à investir dans la transition énergétique conformément à nos engagements, ce qui doit représenter des investissements de 10 à 30 milliards d'euros par an. Faut-il des règles pour garantir ces investissements, et s'assurer que ceux-ci ne se déploient pas au détriment de la justice sociale ? Enfin, comment faire pour permettre un verdissement de la politique monétaire européenne ?

M. Hervé Maurey. - Je partage l'analyse, les constats et les objectifs qui nous ont été présentés par le président Arthuis. Je m'interroge cependant sur les moyens pouvant être mis en oeuvre pour assurer le respect des lois de programmation des finances publiques (LPFP). Les lois de programmation existent mais elles ne sont jamais respectées, en particulier en matière de défense. Nous savons tous ici que les lois de finances initiales ne sont pas respectées non plus et donnent lieu à des lois de finances rectificatives, même lors des années ordinaires. Quels seraient les mécanismes permettant de garantir le respect des LPFP ? Je suis étonné que le président Arthuis ne soit pas allé plus loin en proposant la règle d'or dont il parlait jadis, et qui aurait pu être l'une des recommandations de son rapport.

Je m'interroge sur les moyens de parvenir aux choix les plus vertueux en matière de finances publiques. La solution n'est-elle pas de mettre en place des règles plus contraignantes, à l'image des règles imposées aux collectivités territoriales ?

Enfin, quel est le sort, selon vous, que le Gouvernement réservera aux recommandations de votre rapport ?

M. Thierry Cozic. - Je souhaiterais revenir sur la question de la soutenabilité de la dette. Les taux d'intérêt auxquels la France emprunte sont faibles ou négatifs, notamment sur des échéances à quinze ans. Les investisseurs sont prêts à payer l'État pour lui prêter de l'argent. Quel que soit le niveau du ratio, la question du déficit et de la dette ne semble pas, dans l'immédiat, susciter beaucoup d'interrogations du côté des investisseurs. La vraie question qui est posée n'est donc pas de définir une trajectoire de finances publiques mais bien de résoudre une problématique plus complexe. Dans le contexte d'épuisement des gains de compétitivité et de baisse du potentiel de croissance, n'est-il pas temps de faire de la soutenabilité économique et sociale le coeur de l'action publique ? Si l'économie française est ravagée par les inégalités et les désastres écologiques et sanitaires, la question du pourcentage de dette pourrait n'être plus la véritable difficulté...

Aujourd'hui la priorité ne doit-elle pas être de garantir la stabilité et la pérennité de la société plutôt que de se concentrer sur la solvabilité de l'État coûte que coûte?

M. Patrice Joly. - Stephanie Kelton, dans son ouvrage Le mythe du déficit, estime que la dette publique n'est pas un fardeau, c'est de l'argent mis par l'État dans la poche des gens et des entreprises - auxquels j'ajouterai les financiers et les spéculateurs - et qui n'est pas récupéré par l'impôt.

L'ouvrage questionne les paradigmes les mieux ancrés et vise à trouver des solutions et des ressources au regard des transitions que nous avons à financer.

Je m'interroge sur l'idée d'une instance indépendante chargée de juger de la bonne gestion budgétaire. Au contraire, alors que nous avons perdu un certain nombre de repères avec la crise actuelle, nous devons nous interroger sur les nouvelles voies qui pourraient nous permettre de poursuivre les transitions dans lesquelles nous sommes engagés. En matière de gestion et stratégie budgétaire, le Parlement doit être le seul à fixer les orientations.

Sur la gestion de la dette, vous avez évoqué les perspectives en matière de dépenses, mais je pense également que les recettes sont essentielles. Selon vous, quels financements doivent être mobilisés ? On peut penser à la fiscalisation d'activités qui n'apportent pas une contribution suffisante à notre société. La justice fiscale est un élément indispensable d'acceptation des politiques publiques.

Le dernier point que je souhaite évoquer concerne les règles européennes de déficit. Existe-t-il un fondement scientifique aux ratios existants et, si ceux-ci doivent être modifiés, sur quels fondements ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je veux d'abord remercier le président Arthuis pour la qualité du cadre qu'il nous propose et la sagesse de sa présentation. Ma première interrogation rejoint celle de nombre de mes collègues, concernant les collectivités : comment imaginez-vous les éventuels efforts à produire par ces dernières, au-delà des contrats de Cahors ? Est-ce que la notion de libre administration aurait encore du sens ? Deuxième point : vous avez proposé la production en début de législature d'une loi de programmation des finances publiques. Imaginez-vous sereinement la réforme des retraites s'insérer dans la prochaine législature ?

M. Christian Bilhac. - Je suis un nouveau sénateur et je n'ai donc pas encore tous les codes de cette maison, néanmoins je croyais que l'équilibre financier était une évidence, et je vous rejoins quand vous dites qu'un déficit de 3 % du PIB semble déjà important. J'ai géré une collectivité comme la plupart de mes collègues, et nous votons nos budgets à l'équilibre. Je suis un peu gêné par les contrats de Cahors et leur prolongement, parce que, comme dans la fable de Jean de La Fontaine, c'est l'État-cigale qui va demander aux fourmis-collectivités de participer au redressement. Cela me dérange un peu que, à ceux qui ont toujours fait preuve de rigueur et remboursé leurs dettes, clôturant leur exercice avec des comptes administratifs en excédent, nous allions demander de secourir la cigale qui a chanté tout l'été.

Je reviens aussi sur l'acceptabilité sociale, car si en Allemagne la classe politique a toujours considéré que c'était l'inflation qui avait amené Hitler au pouvoir, nous constatons bien aujourd'hui partout, même si l'inflation est jugulée, une montée des populismes qui pour ma part m'inquiète. Je pense que c'est une opinion partagée dans cette assemblée. Et je rejoins Victor Hugo quand il disait dans son Discours sur la misère que « l'homme méchant a pour collaborateur fatal l'homme malheureux » : prenons donc garde à la soutenabilité sociale car nous avons là, au-delà de l'équilibre financier, une vraie menace sociétale et politique.

Concernant cet équilibre, je partage avec vous les limites de la politique du rabot, qui doit d'ailleurs mal tailler, puisque depuis des décennies le déficit est toujours là. Ne faudrait-il pas changer d'outil et passer du rabot à la scie ? Mais que va-t-on scier ? Toute la question est là.

Je pense qu'il faudrait recentrer la dépense publique de l'État sur les missions régaliennes et voir si on ne pourrait pas confier, à travers un contrat ou éventuellement un nouvel acte de décentralisation, d'autres domaines aux collectivités, qui ont su faire des efforts prodigieux, par exemple dans la gestion des collèges et des lycées.

Je conclurai en m'interrogeant aussi sur la pluriannualité. Vous l'avez souligné, ces contrats et plan pluriannuels ne sont jamais respectés ; mais si, pour innover, ils l'étaient, ne risqueraient-ils pas, dans un monde en perpétuel mouvement, de devenir un corset empêchant notre pays d'évoluer ?

M. Vincent Segouin. - J'ai lu avec beaucoup d'intérêt votre rapport, et je voudrais revenir sur votre propos introductif où vous dites que la chute de la croissance économique reflète en partie une chute de la compétitivité de l'économie française. On a souscrit des plans de relance, tant européen que français. Mais j'étais surpris de voir dans votre analyse que ces plans de relance n'ont pas d'effet ou des effets nuls. En effet, vous expliquez que le retour au niveau d'activité de l'année 2019 n'aura pas lieu avant 2023 ou 2024 et que le taux de croissance va s'établir à 1,5 % au maximum pour les années à venir. Est-ce que ce plan de relance qui prévoyait de rapatrier des entreprises est un leurre ou est-ce qu'il aura des effets que vous n'avez pas calculés ?

M. Claude Raynal, président. - Après mes collègues, permettez-moi de vous interroger également. Vous avez évoqué dans votre rapport l'idée de sanctuariser à un niveau plancher des dépenses d'avenir, afin de les préserver des efforts de redressement. Cette formulation de niveau plancher m'a un peu gêné. Ne faut-il pas plutôt profiter de cette période de taux bas, qui pourrait durer selon les auditions que nous avons menées, pour financer par la dette une hausse des dépenses d'avenir qui seraient favorables à la croissance ? Cette croissance engendrerait les conditions de son remboursement. En réalité, derrière cette interrogation, se pose, davantage que la question financière, celle de la qualité de la dépense.

Vous avez dit vous être appuyé, pour réaliser vos différents scénarios, sur des hypothèses réalistes. Pourtant vos principales projections sont fondées sur une remontée du taux de financement de la France à 3,1 % en 2027, alors que ces taux sont aujourd'hui nuls. Mais aucun économiste, aucun marché, aucune projection n'anticipe un risque de remontée à 3,1 % en 2027. Les marchés anticipent une remontée à 0,8 % et les conjoncturistes tablent plutôt sur 1,4 %. On peut bien sûr mettre des marges de précaution, mais ne se prive-t-on pas, si elles sont trop grandes, de notre capacité à intervenir ? Ce scénario ne traduirait-il pas une volonté de dramatiser un peu la situation ?

Enfin, le troisième sujet a été évoqué par Sophie Taillé-Polian : on a le sentiment que le ministre vous a donné une mission, mais sans la possibilité de modifier les grands agrégats tels que l'inflation ou les impôts, constituant autant de verrous. Certes, ce qui va être réellement important c'est de dépenser pour l'avenir. Mais vous ne revenez pas sur des décisions étonnantes prises cette année, critiquées en creux par de nombreux acteurs, tels que le gouverneur de la Banque de France ou le Premier président de la Cour des comptes, qui indiquent qu'il est curieux, dans une période de crise comme nous n'en avons jamais connue, de diminuer les recettes. On peut admettre, même si ce n'est pas mon avis, que les impôts de production soient un enjeu quand on est en période de croissance. Mais lorsqu'on est en période de crise, je suis un désaccord total avec la décision de se priver de dix milliards d'euros de recettes chaque année, alors même qu'il ne s'agit pas de stimuler l'investissement mais d'une diminution qui profite à toutes les entreprises. De même, ne pouvions-nous pas retarder l'exonération de 20 % de la taxe d'habitation pour les ménages les plus favorisés, alors qu'on réfléchit actuellement aux moyens de remettre dans le circuit l'épargne de ceux qui ont le plus de revenus ? Une bonne solution aurait été de garder ces ressources, qui représentent un montant de 17 milliards d'euros chaque année, dans le budget de l'État.

M. Jean Arthuis. - Merci monsieur le président, je vais donc revenir sur les différents thèmes évoqués par les uns et les autres.

Tout d'abord je voudrais dire, notamment au rapporteur général, que nous nous sommes interdit de nous substituer à la décision politique. Les élections légitiment un projet, ainsi que celles et ceux qui auront pour charge de le mettre en oeuvre.

Nous avons voulu nous placer au niveau de la méthode et des instruments. Plusieurs parmi vous ont évoqué la règle d'or qui, dans la Constitution, poserait un principe dont le respect serait vérifié par le Conseil constitutionnel. Nous nous sommes posé cette question, mais finalement nous avons pensé que pour modifier la Constitution, il faut un investissement d'énergie politique dont on n'est jamais certain qu'il aboutisse au résultat souhaité.

J'ai bien conscience que l'exercice auquel nous nous sommes livrés a été précédé par un certain nombre de rapports dont les enseignements n'ont pas toujours été respectés. Nous avons donc plutôt essayé de définir quelques principes. S'agissant de la règle d'or, une modification de la Constitution avait été approuvée par les deux assemblées, mais le projet n'avait pas abouti, le président de la République anticipant un nombre de voix insuffisant au Congrès. Mais si vous pensez demain qu'il y a une chance d'obtenir un accord au plan constitutionnel, je vous encouragerai dans cette voie, avec toutefois une mise en garde : une fois dans la Constitution, la règle devient extrêmement rigide. Or dans une crise comme celle que nous traversons, il faut une « escape clause » comme le prévoient les traités européens, sans quoi cela ne fonctionne pas. On peut prévoir toutes les règles constitutionnelles, mais derrière ces règles il faut une adhésion populaire, une révolution culturelle, et une appropriation des enjeux par les Français eux-mêmes.

Un État surendetté est-il un État totalement indépendant ? Pensez-vous que le Premier ministre grec était souverain quand il a été contraint de mettre en place un programme d'ajustement alors que le peuple grec, une semaine avant, s'était exprimé à une très large majorité contre ce dernier dans le cadre d'un référendum ? Quand on parle de la dette publique, on parle aussi de la souveraineté. Bien sûr, les États-Unis peuvent engager un programme de 1 900 milliards de dollars en émettant des dettes. Mais la France a saturé ses marges de manoeuvre sur le plan de la dépense et l'Europe n'est pas un État fédéral. L'Europe reste une addition de dettes souveraines nationales. Nous avons l'euro comme bouclier mais nous devons prendre en compte les divergences entre États.

Vous m'avez interrogé sur les règles budgétaires. Les cibles de 3 % de déficit et de 60 % de dette ont été fixées dans un monde où les taux d'intérêt étaient de 5 %. C'était une façon de s'assurer que les dépenses primaires seraient à l'équilibre et que c'est la charge de la dette qui représenterait les 3 %. C'est le souvenir que j'en ai. Quel a par la suite été le problème ? C'est que l'on a décidé de passer à la monnaie unique mais sans partager d'autres souverainetés. L'Europe, c'est un marché unique et une souveraineté monétaire mais sans gouvernement européen. Comment faire vivre une monnaie orpheline d'État ? L'Allemagne et les pays du Nord ont eu peur que les pays du Sud fassent marcher la planche à billet. L'Allemagne a même une phobie de l'inflation, du fait de son histoire. Dans ce contexte, les règles budgétaires, c'est en quelque sorte notre règlement de copropriété. Force est toutefois de constater qu'il n'a pas bien fonctionné, notamment parce que les comptes publics étaient établis souverainement au niveau national. On s'est aperçu que les comptes grecs n'étaient pas sincères. Chacun était un peu complice de ce système. En posant la question du budget de la zone euro, vous posez donc une question fondamentale mais qui appelle une révision des traités, ce qui nécessite l'unanimité. Nous avons choisi une approche plus pragmatique.

Nous n'avons pas voulu non plus nous substituer à la volonté politique, tranchée à l'occasion des élections. Nous voulons simplement que les Français s'emparent de cette problématique budgétaire pour qu'ils mettent la pression sur les hommes politiques et les partenaires sociaux. Car nous avons quand même des facteurs de conservatisme assez forts. Nous sommes un pays hypercentralisé et hyperadministré, ce qui suppose des contrôles à tous les étages, dans un climat de méfiance. On ne règle pas uniquement les problèmes avec des crédits budgétaires. Nos problèmes sont d'abord des problèmes de gouvernance. En tant que président du conseil de surveillance d'un hôpital public, je peux vous dire que les gestionnaires n'ont aucune prise sur les praticiens. Ne faudrait-il pas davantage de coordination ? Sans doute faut-il aller vers plus de déconcentration et de décentralisation. Mais ce n'était pas notre mission. Je vous rappelle aussi que nous étions dix au départ et que nous voulions être dix à l'arrivée pour adopter les conclusions de ce rapport.

Vous avez posé des questions sur les recettes. Très franchement, même rétablir l'impôt sur la fortune rapporterait 3 milliards d'euros. C'est sans rapport avec les problèmes que nous avons à résoudre. En revanche, nous avons dit qu'il ne fallait pas baisser les impôts. On peut vouloir baisser certains impôts ou cotisations qui sont des facteurs de délocalisation, mais il faut alors augmenter d'autres impôts, pour maintenir le niveau des prélèvements obligatoires.

Sur les règles européennes, il faut rappeler que nous sommes dans une situation budgétaire singulière. Il nous faut fixer nos propres règles sans attendre pour préserver notre crédibilité. Au niveau européen, le critère de la dette devra incontestablement être revu. Mais il faut poser le principe de l'équilibre des comptes publics hors période de crise.

Venons-en aux collectivités locales. Elles sont tenues par des règles comptables qui les mettent à l'abri de la dérive. Le problème, c'est qu'on a décentralisé tout en supprimant les impôts locaux car ce sont pratiquement les seuls que les citoyens ont l'impression de payer. Peut-être qu'il faudra revoir cela mais la difficulté est qu'il y a énormément de collectivités locales. J'ai conscience que dans cette maison ce n'est pas un sujet facile à traiter. Pensez-vous que toutes les communes aient les moyens d'assumer davantage de compétences ? D'autres pays se sont engagés dans la création de communes nouvelles. J'ai essayé de fusionner quatre communes en 1989, c'était la campagne la plus dure que j'ai menée. La relation entre l'État et les collectivités est compliquée car ces dernières sont dépendantes pour leurs ressources de celui-ci et que l'État oriente les dépenses. Mais les règles comptables et financières des collectivités territoriales sont irréprochables.

Si nous suggérons l'extension des contrats de Cahors, c'est que cela a bien fonctionné et qu'il nous paraît donc logique d'élargir leur champ d'application.

L'État fait des efforts, mais il est trop centralisé. Il donne beaucoup d'instructions aux maires. Mais avec le principe de précaution, face à des situations dramatiques, les membres du gouvernement et de l'administration prescriptive et responsable ont le souci d'éviter de se retrouver mis en cause devant une juridiction. C'est la conséquence des législations qui ont été votées.

Il faut une révolution culturelle, qui touche aussi la gouvernance publique.

Ne faut-il pas revoir la manière dont on travaille au Parlement ? Je me souviens qu'on passait beaucoup de temps sur le budget, sans que cela conduise à beaucoup d'améliorations. Dans certains pays on vote le budget en quelques jours, et un seul ministre vient le présenter. Nous avons nos habitudes et nos procédures, nous présentons des rapports, mais peut-être faut-il revoir la gouvernance du Parlement.

Nous avons cherché à faire un rapport assez court et pédagogique. Le débat sur la dette va arriver devant l'opinion publique. Quant aux dépenses à réduire, il faut prendre le temps de les identifier, car c'est principalement sur les transferts sociaux que la France a des engagements : les retraites, l'assurance-chômage, etc. Le périmètre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) ne devrait-il pas être étendu à l'Unedic, puisque l'État intervient lorsque cet organisme est en déficit ?

Un tableau global des recettes et des dépenses publiques permettrait de mettre en évidence les grandes masses. Une remise en cause des transferts sociaux est difficile, mais il faudra bien que le prochain quinquennat se préoccupe de la question des retraites.

Sur le plan européen, c'est la crédibilité du pays qui est en cause. Comment la France peut-elle faire valoir son point de vue auprès de ses partenaires si sa situation financière est préoccupante ? Tous les ans, nous envoyons à la Commission européenne un programme de stabilité, que nous ne respectons jamais ; la France se singularise.

Nous n'avons pas voulu fixer des voies définitives, car nous n'avions pas pour mission de nous substituer aux politiques. Cela aurait d'ailleurs rendu l'adoption du rapport plus difficile, compte tenu de la composition de notre groupe. Ainsi, s'agissant des impôts de production, je pense pour ma part qu'il faut les revoir pour permettre la réindustrialisation du pays et l'emploi : la mondialisation a changé la donne, de manière corrosive pour l'emploi et le tissu économique.

Nous suggérons certaines modifications de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dans l'esprit des propositions faites par le président et le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Nous n'avons pas proposé de réforme constitutionnelle, ni de remise en cause du principe de libre administration des collectivités locales.

Nous insistons sur la pluriannualité, parce qu'une visibilité sur cinq ans est nécessaire pour engager de vraies réformes structurelles dans les administrations.

S'agissant des investissements des collectivités locales, je pense qu'il serait bon de leur permettre de faire des provisions lorsqu'elles font des excédents, afin de limiter plus tard le recours à l'emprunt lorsque des investissements importants sont lancés.

Au total, l'État-providence a bien fonctionné dans des circonstances dramatiques, mais son avenir est désormais en question. Une transformation radicale est peut-être nécessaire pour assurer son avenir.

Faut-il contracter de nouveaux emprunts ? Il faudrait alors se demander à quel niveau on stabilisera la dette, et comment réagiraient les partenaires européens qui ont fait d'autres choix. Il ne faut pas déstabiliser le fonctionnement de la zone euro : l'écart de niveau d'endettement entre la France et l'Allemagne est considérable.

S'agissant de la maturité de la dette, la France a déjà allongé celle-ci de manière importante, à plus de huit ans. La Grande-Bretagne a une maturité de dette de dix-huit ans, mais elle la finance par des fonds d'investissements pour les retraites, ce qui n'est pas notre cas. Ceux qui souscrivent les titres de dette française vont les porter à la Banque centrale européenne : si elle n'était pas acheteuse, le marché serait-il autant demandeur de nos titres ?

Nous proposons que la « vigie » soit indépendante, parce que la Cour des comptes fait de l'audit a posteriori. Il faudrait d'ailleurs s'intéresser plus au compte général de l'État, par-delà les 22 000 pages de documents budgétaires produits actuellement. La « vigie » est plutôt portée sur l'avenir et la prévision et seuls deux pays de l'OCDE sur vingt, à savoir la Finlande et la France, confient cette mission à la Cour des comptes.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour votre intervention, qui laisse les débats ouverts. Vous n'entendez pas, avec votre rapport, répondre à tout ici et maintenant : les politiques trancheront le débat.

M. Jean Arthuis. - C'est aussi un plaidoyer pour lutter contre toutes les formes de conservatisme. La commodité, c'est bien souvent de faire comme avant, mais les entreprises qui réussissent sont celles qui se sont transformées.

La réunion est close à 12 h 30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.