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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 30 mars 2021

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Continuité écologique des cours d'eau - Communication de M. Guillaume Chevrollier

M. Jean-François Longeot, président. - Notre ordre du jour illustre l'articulation qui doit exister entre travaux de contrôle et travaux législatifs, ainsi que nous y invite le président Gérard Larcher. Après une communication sur le thème de la continuité écologique, nous examinerons une proposition de loi sur l'hydroélectricité dont un article précise les dérogations applicables en la matière. La question a également été abordée lors de l'audition de la secrétaire d'État à la biodiversité par notre commission la semaine dernière.

Notre collègue Guillaume Chevrollier a mené début mars un cycle d'auditions sur la continuité écologique, auxquelles certains d'entre vous ont participé. Ce sujet s'inscrit pleinement dans les compétences de la commission en vertu de l'acte de partage de 2012, dans la mesure où sont en jeu la biodiversité et l'intégration des contraintes environnementales.

La continuité écologique dépend des?conditions permettant une migration non perturbée des organismes aquatiques et le transport des sédiments, afin de parvenir à un bon état écologique des cours d'eau. Or, les ouvrages présents aux abords de nos rivières peuvent perturber ces circulations.

M. Guillaume Chevrollier. - J'ai souhaité organiser deux tables rondes sur la continuité écologique des cours d'eau, pour faire le point sur l'origine scientifique et juridique de cette notion, sur la manière dont elle est présentée par les services de l'État et mise en oeuvre par les acteurs ainsi que sur les difficultés qu'elle soulève dans certains territoires.

La continuité écologique, pour les milieux aquatiques, se définit par la circulation non entravée des espèces aquatiques et le bon déroulement du transport des sédiments, en vue d'assurer la préservation de la biodiversité et le bon état des masses d'eau. Considérée à l'aune de cette définition, nous ne pouvons qu'en partager l'objectif, mais son application est source de complexité.

Nombre d'entre vous ont été, comme moi dans la Mayenne, département traversé par de nombreux cours d'eau, sensibilisés par des propriétaires de moulins hydrauliques à l'approche problématique de l'administration s'agissant de la mise en oeuvre de la politique de préservation et de maintien de la continuité écologique. Serait, en effet, favorisée la destruction au lieu de l'aménagement des ouvrages, notamment par le moyen de subventions allant du simple au double.

Les acteurs que nous avons entendus reprochent aux services instructeurs une vision selon laquelle une rivière idéale serait libre de tout ouvrage et une forme d'idéologie naturaliste : la main de l'homme ayant modifié les rivières, il conviendrait de revenir sur l'histoire anthropique des cours d'eau pour que la nature reprenne ses droits. Les cours d'eau doivent certes être préservés, mais ils ne constituent pas des sanctuaires.

Face à la colère et aux frustrations exprimées, il m'a paru nécessaire de réunir les acteurs pour engager un dialogue sain et franc, mieux comprendre les points de friction et les irritants et envisager des convergences, au besoin en faisant usage de notre pouvoir législatif.

À cette fin, j'ai réuni la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique, le Comité national de l'eau et l'Office français de la biodiversité (OFB), des représentants de fédérations de moulins, des acteurs de l'hydroélectricité comme EDF, mais également des scientifiques, pour bénéficier de l'expertise et du retour d'expérience le plus large possible. Il convient, en effet, d'avoir une vision panoramique du sujet, afin de proposer des solutions pour la mise en oeuvre d'une continuité écologique apaisée, selon les mots du Comité national de l'eau.

Je retire de ce cycle d'auditions plusieurs constats. D'abord, si le souci de permettre la circulation des espèces remonte au Moyen Âge, les règles actuelles sont fondées sur la directive-cadre sur l'eau du 23 octobre 2000. Elles ont trouvé une traduction législative avec la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, dite LEMA, qui a créé la possibilité d'un classement des cours d'eau en deux catégories avec des obligations relatives à la circulation des espèces aquatiques et de transport des sédiments. Aux termes de la directive européenne, la continuité écologique n'est qu'un facteur du bon état écologique des cours d'eau, alors que le législateur en a fait une modalité centrale. Il s'agit donc d'une forme de surtransposition dans notre droit national du cadre juridique communautaire. Je regrette également que l'établissement des listes des cours d'eau classés par les préfets coordonnateurs de bassin n'ait pas fait plus de place à la concertation et que ces listes ne soient pas révisées à l'aune de l'évolution des connaissances.

Mon second constat est que les hypothèses sur lesquelles reposent le maintien et la restauration de la continuité écologique sont insuffisamment étayées par la recherche scientifique. Les géographes et hydrobiologistes Christian Lévêque et Jean-Paul Bravard nous ont fait part de l'absence d'études de terrain et nous ont alertés sur l'extrapolation d'analogies liées aux impacts dus aux grands barrages sur des ouvrages de taille bien plus modeste. Selon eux, le discours public s'est figé et n'a pas évolué à la lumière des études ultérieures. Je plaide donc pour le lancement d'études européennes sur ce sujet, avec un volet national, pour étudier en détail et mieux comprendre les bénéfices des équipements de restauration de la continuité écologique sur la biodiversité. Ce constat est partagé par le Comité national de l'eau.

Mon troisième constat est que le parti pris de l'administration pour effacer les seuils et les taux de subvention favorisant la destruction plutôt que l'aménagement - passes à poissons et solutions de franchissement - génèrent frustration et rancoeur chez les propriétaires de moulins. Il me paraît essentiel de mettre fin à cette « prime à la destruction » et de mieux accompagner les propriétaires pour l'équipement de leurs ouvrages. Je m'en suis entretenu avec Laurence Muller-Bronn : elle vous proposera une évolution pour mettre un terme à cette dérive dans le cadre de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique.

Cette approche maximaliste de la continuité écologique peut s'illustrer par une décision de février dernier du Conseil d'État qui a annulé un décret d'août 2019, dont l'article 1er interdisait « de manière générale, la réalisation sur les cours d'eau [...] de tout seuil ou barrage en lit mineur de cours d'eau », pour méconnaissance des dispositions législatives applicables. Le fait que les juges du Palais-Royal le reconnaissent démontre que les acteurs de terrain ne se trompent pas !

Ces ouvrages étant souvent coûteux - 680 000 euros en moyenne - il paraît nécessaire de favoriser l'échange de bonnes pratiques et d'appliquer un régime fiscal plus favorable et des subventions plus incitatives de la part des agences de l'eau. Les préconisations de l'OFB en matière de continuité écologique doivent mieux articuler les enjeux écologiques aux capacités des exploitants, avec des subventions plus volontaristes, et se fonder sur une expertise préalable pour déterminer les sites aux plus forts enjeux. Je salue, à cet égard, la mobilisation de 720 millions d'euros sur six ans pour la restauration de la continuité écologique dans le cadre du budget d'intervention des agences de l'eau et les 10 millions d'euros du plan de relance dédiés aux agences de l'eau pour cette politique.

Il me paraît également central d'assurer la sécurité juridique des exploitants en fixant un délai, une fois l'aménagement réalisé, pendant lequel de nouveaux travaux ne peuvent leur être demandés, par exemple pour une durée de dix ans.

Je note avec satisfaction des améliorations du côté du ministère. Olivier Thibault, directeur de l'eau et de la biodiversité, semble conscient du malaise qui s'exprime parfois sur le terrain et de la nécessité d'un dialogue constructif avec les acteurs. La création, en 2017, du groupe de travail du Comité national de l'eau sur la continuité écologique et la mise en oeuvre, en 2019, du plan d'action pour une politique apaisée de restauration de la continuité écologique des cours d'eau vont également dans le bon sens. L'approche au cas par cas, l'accompagnement des propriétaires de moulins, la conciliation des usages me paraissent constituer la condition sine qua non de la reprise d'un dialogue de qualité. Il n'est plus envisageable d'exclure des instances de concertation les propriétaires de petits ouvrages hydroélectriques. La gouvernance de l'eau doit reposer sur une logique consensuelle : les représentants de moulins et les propriétaires d'étangs aspirent à être représentés dans les instances, notamment au sein des agences de l'eau. Cette revendication me semble raisonnable et de nature à apaiser les relations, afin d'atteindre l'objectif partagé d'une eau de qualité et en quantité tout en conciliant les usages : permettre le développement de la petite hydroélectricité, préserver les moulins qui présentent pour beaucoup une valeur historique, patrimoniale et paysagère et conserver l'aménité environnementale des bords de rivière.

Enfin, mon dernier constat est de bon sens. Il me paraît nécessaire d'aborder la continuité écologique en considérant aussi les services rendus à la société par les ouvrages susceptibles de l'affecter. Indispensables à la lutte contre le changement climatique et à l'atténuation de ses effets, les retenues permettent de maintenir en eau certains de nos cours d'eau. Quoi de plus triste qu'une rivière à sec l'été ? Ce phénomène s'aggravera avec des périodes de sécheresse plus fréquentes et plus longues.

Le coût des mesures doit, en outre, être rapporté à l'efficacité attendue. Entre deux solutions ayant la même efficacité, il est légitime de privilégier la moins onéreuse pour la collectivité et celle qui maximise le gain écologique pour la biodiversité. Par ailleurs, il me semble utile d'établir une liste d'ouvrages prioritaires, afin d'éviter la dispersion des efforts et des gains. À cet égard, je considère l'objectif fixé par la stratégie Biodiversité 2030 de rétablissement de la continuité écologique sur 25 000 kilomètres de cours d'eau à l'échéance 2030 comme louable, mais sans doute trop ambitieux, surtout si la destruction des ouvrages est préconisée pour l'atteindre.

Il faut associer plus largement la communauté scientifique aux solutions de continuité écologique. Grâce aux connaissances scientifiques nouvelles, il sera plus aisé de déterminer finement les facteurs les plus critiques pour l'état des populations aquatiques bassin par bassin : qualité de l'eau, pollutions agricoles, industrielles et domestiques, drainage des zones humides et suppression des annexes latérales, artificialisation et érosion des sols.

Les efforts en faveur de la continuité écologique ne peuvent concerner les seuls ouvrages. Il y a un siècle, il y avait sur nos cours d'eau davantage d'ouvrages, mais aussi plus de poissons. La restauration de leur bon état écologique passe également, et surtout, par la réduction des pollutions. Certaines stations d'épuration, déficientes dans le traitement des eaux usées, les rejettent dans les cours d'eau. Il me paraît indispensable de les recenser. L'heure est à un plan d'action global pour la reconquête de la qualité de l'eau ! Sans une vision d'ensemble, qu'il importe de partager avec pédagogie, discernement et bienveillance, agir sur les seuls obstacles ne conduira pas à l'amélioration espérée de la biodiversité et au bon état écologique de nos cours d'eau.

Je vous propose l'adoption des dix recommandations suivantes : le lancement d'un programme pluriannuel de recherche européen, avec une déclinaison nationale, pour étudier les bénéfices des équipements de restauration de la continuité écologique sur la biodiversité de la faune et de la flore aquatique ; la mise à jour périodique des listes de cours d'eau à l'occasion de la révision des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage), pour tenir compte de l'évolution des connaissances et des enjeux propres aux différents usages ; l'association des représentants des moulins à eau et des propriétaires d'étangs aux instances de l'eau notamment au sein des agences de l'eau et du Comité national de l'eau ; l'homogénéisation des taux de subvention à l'équipement d'ouvrages pour le maintien ou la restauration de la continuité écologique et la suppression de la prime à la destruction qui pénalise les aménagements ; la création d'une base de données recensant chaque année le nombre d'ouvrages aménagés pour le respect de la continuité écologique ; l'exonération de la totalité de l'imposition sur la construction de passes à poissons ; les échanges de bonnes pratiques et l'aménagement de solutions moins onéreuses produisant le même résultat ; le traitement prioritaire des sites aux plus forts enjeux ; la mise en oeuvre d'une approche plus réaliste des conséquences économiques supportées par les propriétaires d'ouvrages hydrauliques et un meilleur accompagnement des propriétaires de moulins - un seuil régulièrement aménagé ne devrait plus être considéré comme un obstacle et ne plus faire l'objet de nouvelles prescriptions pendant un délai qui pourrait être fixé à dix ans ; enfin, le lancement d'une expérimentation pour évaluer l'efficacité de la pratique des arrêts de turbinage ciblés des ouvrages hydrauliques par rapport à la construction de passes à poissons.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je vous remercie d'avoir organisé ces auditions d'un grand intérêt. Je suis élu d'un département traversé par de nombreux cours d'eau où sont installés des ouvrages, parfois depuis le treizième siècle, au bénéfice de la population, des cultures et, plus récemment, de la production d'hydroélectricité. Quel est l'avenir de vos recommandations ? Où pourraient-elles s'inscrire ? Les départements ruraux expriment une attente forte de mesures de soutien aux barrages et à la production hydroélectrique.

M. Ronan Dantec. - Je salue le travail mené sur un sujet complexe. Avez-vous eu connaissance de retours d'expérience concernant des cours d'eau sur lesquels des ouvrages ont été détruits ? Y a-t-on observé une sécheresse plus importante ? Sur quel état de l'art avez-vous fondé vos préconisations ? Il apparaît difficile de trouver un équilibre, mais l'enjeu de reconquête de la biodiversité me semble central. L'agriculture, à cet égard, conduit également à des conséquences négatives sur les cours d'eau.

M. Guillaume Chevrollier. - Le sujet apparaît effectivement aussi complexe que controversé. Aussi, ma première recommandation porte sur le lancement d'un programme de recherche à l'échelle européenne, afin de disposer d'études scientifiques. La loi LEMA est récente. Dans mon département, des seuils ont été détruits et, depuis, les rivières sont plus fréquemment à sec. Pour autant, le recul scientifique demeure insuffisant.

Le sujet de la continuité écologique mériterait, à mon sens, de faire l'objet d'une mission d'information et d'un travail en lien avec l'OFB. Elle devrait constituer un objectif consensuel ; hélas, les messages de l'administration et des acteurs de terrain apparaissent contradictoires. Le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets pourrait accueillir plusieurs des recommandations présentées.

M. Jean-François Longeot, président. - Il semblerait intéressant de créer un comité de suivi sur le sujet. Sur les territoires, il faut éviter les tensions grâce à un constat partagé sur le sujet de la continuité écologique. Dans mon département, les services compétents proposent de détruire certains barrages, mais quelle sera l'incidence sur les habitations qui bordent les rivières ? Il y a encore un long travail à mener pour trouver des solutions satisfaisantes.

M. Jean-Paul Prince. - Depuis plusieurs années, je lutte pour éviter le démantèlement d'un barrage que j'ai fait construire et que l'administration a financé. Les demandes de diagnostic s'empilent, sans que rien ne soit réalisé. Les décisions de la direction départementale du territoire (DDT) semblent indiscutables... J'ai rencontré hier le nouveau directeur qui m'a dit craindre un réchauffement de l'eau mettant en danger les poissons si le barrage était conservé. Mais s'il n'y a plus d'eau, il n'y aura plus de poissons ! Les moulins risquent d'être détruits par la sécheresse des cours d'eau, tout autant que les maisons sur pilotis construites le long des berges. Souvenez-vous de l'effondrement du pont de Tours lors de la sécheresse de l'été 1976 ! Une fois le barrage démoli, il sera trop tard. Il faut un diagnostic préalable.

Autrefois, nous avions des barrages et des poissons. Le changement vient de la pollution de l'eau. Telle doit être la priorité pour faire revenir les poissons dans nos cours d'eau ! Dans la Mayenne, il n'y a plus d'eau en été : quelle est alors la continuité écologique ? Le directeur de l'eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique dit qu'il faut discuter, mais les DDT refusent...

M. Jean-François Longeot, président. - Quand les stations d'épuration fonctionnent bien, elles permettent de lutter efficacement contre la pollution des cours d'eau.

Mme Angèle Préville. - La continuité écologique concerne certes les seuils, mais surtout la pollution de l'eau. Il faut mener des analyses régulières de la qualité des eaux et lancer un programme de recherche pluriannuel. Le phénomène est complexe : qu'il y ait ou non barrage, on observe un réchauffement des eaux - 30 degrés Celsius chaque été pour la Garonne ! - qui a un impact négatif sur les poissons. Il convient donc d'envisager le problème dans son ensemble. Autrefois, la gestion des moulins donnait satisfaction. Il faut en tirer les conséquences. Les nouvelles technologies, notamment en matière de turbines, devraient permettre de développer la production hydroélectrique.

M. Guillaume Chevrollier. - Mes recommandations abordent les sujets que vous avez évoqués ; elles ne se limitent pas à la question des seuils. Le sujet étant complexe, je souhaite que nous puissions poursuivre nos travaux après ce rapport d'étape par une mission d'information ou alors par le dépôt d'une proposition de loi, pour améliorer la politique conduite en ce domaine.

Mme Angèle Préville. - J'ai, comme nombre d'entre vous, siégé plusieurs années dans un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). J'ai été effarée par le niveau de pollution de certaines petites rivières, y compris par des métaux lourds.

M. Jean-François Longeot, président. - Nous vous remercions pour ce travail d'une grande qualité. Mes chers collègues, je vous propose d'autoriser la publication d'un court rapport d'information synthétisant nos échanges et présentant les recommandations de la commission en matière de continuité écologique.

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable autorise la publication du rapport.

Proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique - Examen du rapport pour avis

M. Jean-François Longeot, président. - Après cette intéressante communication qui a permis d'éclairer les enjeux liés à la mise en oeuvre de la continuité écologique, nous ne changeons pas de sujet, mais de regard. Après le temps de la réflexion vient celui de l'action !

Nous avons, en effet, à examiner la proposition de loi de notre collègue Daniel Gremillet tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique. Ce texte a été envoyé pour examen à la commission des affaires économiques, qui nous a délégué au fond l'article 5 relatif aux dérogations aux règles de continuité écologique. Je remercie sa présidente Sophie Primas de la confiance ainsi manifestée dans l'expertise de notre commission en matière de continuité écologique. Nous nous sommes également saisis pour avis de l'article 7 qui prévoit un modèle national pour les règlements d'eau.

Notre collègue Laurence Muller-Bronn a été désignée, pour la première fois, rapporteure pour avis. Je sais son investissement sur ce texte ; qu'elle en soit remerciée.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - La proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, déposée par notre collègue Daniel Gremillet, est le fruit d'un travail mené au terme d'une large consultation avec l'ensemble des parties : les services ministériels bien entendu, mais également les acteurs de l'hydroélectricité et les élus locaux. J'ai pu mesurer ce travail de concertation lors des auditions : les représentants des moulins à eau m'ont indiqué que le texte allait dans le bon sens et permettait de résoudre certaines difficultés rencontrées dans la mise en valeur du potentiel hydroélectrique de leurs ouvrages.

Notre commission a reçu de la commission des affaires économiques une délégation au fond pour l'examen de l'article 5 qui concerne la dérogation aux règles de continuité écologique pour les moulins hydroélectriques installés sur les cours d'eau. Nous nous sommes également saisis pour avis sur l'article 7 portant sur la détermination d'un modèle national pour les règlements d'eau afférents aux installations hydrauliques autorisées et concédées.

La notion de continuité écologique, ses principes et ses enjeux, vous ont été présentés par notre collègue Guillaume Chevrollier avec beaucoup de clarté et de pédagogie.

Avant de vous présenter l'article 5 et les modifications que je vous propose, je tiens à rappeler quelques données et éléments d'informations afin de contextualiser les enjeux du texte : l'hydroélectricité représente le deuxième vecteur de production électrique de notre pays, derrière le nucléaire, et la première source d'électricité renouvelable. L'énergie produite grâce à la force de l'eau représente 11,2 % de notre mix énergétique et 51,9 % de notre production d'énergie renouvelable.

La filière hydroélectrique française est essentielle à la flexibilité de notre système électrique : les quelque 2 600 centrales hydroélectriques en exploitation constituent la première source d'équilibrage et de sécurisation du réseau.

L'hydroélectricité présente un autre avantage de taille à l'heure de la transition écologique et énergétique : il s'agit d'une des sources d'énergie les plus décarbonées, argument auquel notre commission ne peut être qu'attentive, alors que nous sommes confrontés aux défis de la transition énergétique et que se fait sentir fortement la nécessité d'accroître nos efforts pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Le taux de retour énergétique de l'hydroélectricité - la quantité d'énergie produite compte tenu de la quantité d'énergie nécessaire à la construction, à la maintenance et au démantèlement du dispositif - dépasse celui des autres sources d'énergie, charbon et nucléaire inclus, avec un facteur allant de dix à vingt par rapport aux autres énergies renouvelables. L'hydroélectricité repose sur une technologie bien maîtrisée, relativement peu coûteuse à mettre en oeuvre, robuste et durable, sans problématique forte de dégradation des ouvrages.

Le potentiel hydroélectrique de la France serait, selon certains, arrivé à maturité et il ne serait plus possible d'augmenter la part de l'hydroélectricité dans notre mix énergétique. Cette opinion n'est cependant pas confirmée par la recherche : les chercheurs européens du projet Restor Hydro estiment qu'environ 25 000 moulins pourraient facilement être remis en service en France, ce qui place notre pays au premier rang européen en matière de sites anciens pour la petite hydroélectricité. Le potentiel des sites les plus faciles à rééquiper a été évalué à environ quatre térawattheures par an, soit l'équivalent d'un réacteur nucléaire ou de la consommation électrique hors chauffage d'environ un million de foyers.

Le potentiel existe : la France a la chance de bénéficier d'un important héritage historique avec de nombreux ouvrages construits par nos ancêtres le long des cours d'eau. Il est, bien entendu, essentiel de concilier ce potentiel avec les règles de continuité écologique : la circulation des poissons et le transport des sédiments participent du bon état écologique de nos cours d'eau. Il n'est pas question de remettre en cause le bien-fondé de cette réglementation. Les ouvrages identifiés comme des réservoirs biologiques et ceux faisant l'objet d'un classement doivent être aménagés et équipés pour leur franchissement, avec l'aide financière des agences de l'eau.

Cependant, il apparait extrêmement regrettable que la destruction des ouvrages hydrauliques et des seuils soit devenue une modalité de restauration de la continuité écologique. Le sujet constitue un irritant fort pour les propriétaires d'ouvrages qui ont l'impression de faire face à une administration dont l'approche ne tient pas compte de l'histoire anthropique de nos rivières et cours d'eau.

Alors que la loi LEMA de 2006 a précisé que les ouvrages devaient être gérés, entretenus et équipés pour permettre la continuité écologique, les services de l'État semblent avoir ajouté une quatrième modalité, celle de la destruction des ouvrages. Certains acteurs qualifient cette pratique de « continuité écologique destructive ». Les propriétaires de moulins peuvent ainsi bénéficier de subvention de l'ordre de 80 % pour l'arasement des seuils, alors que les solutions de franchissement, notamment les passes à poissons, ne sont financées qu'à hauteur de 40 % maximum. L'incitation financière est insidieuse en ce qu'elle conduit à des destructions non souhaitées, faute de moyens financiers suffisants pour la mise en conformité et d'un subventionnement adéquat.

Je vous propose de mettre fin à ces pratiques. J'ai participé au cycle d'auditions sur la continuité écologique organisées par notre collègue Guillaume Chevrollier ; j'y ai acquis la conviction que cette approche est partagée par nombre d'entre vous. Les moulins présentent une valeur patrimoniale forte et leur potentiel hydroélectrique, énergie verte et renouvelable, constitue un atout dans le cadre de la transition énergétique. Je vous propose donc d'ajouter au code de l'environnement une disposition interdisant expressément que la destruction des moulins puisse être retenue comme une modalité pour assurer le respect des règles de continuité écologique.

M. Didier Mandelli. - Je remercie Guillaume Chevrollier pour le travail mené. Ses recommandations pourront également trouver une traduction, s'agissant des exonérations fiscales, dans le projet de loi de finances. Je salue également Laurence Muller-Bronn pour son premier rapport. Les chiffres qu'elle a cités sur l'hydroélectricité montrent le potentiel de cette énergie et les progrès envisageables. Le volet patrimonial, auquel sont attachés les Français, doit également être considéré.

M. Patrick Chauvet, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Je partage l'analyse de la rapporteure pour avis. J'ai aussi été surpris par le fossé existant entre l'administration et les acteurs de l'hydroélectricité. La recherche d'un consensus demandera un effort, afin de concilier les enjeux économiques et environnementaux.

L'hydroélectricité est une énergie renouvelable à la fois historique et moderne. Si le système de subvention favorise l'arasement des seuils, comment développer la production hydroélectrique ? Il ne s'agit pas de remettre en cause l'objectif de continuité écologique, mais de renforcer les moyens de l'atteindre. L'énergie hydroélectrique est d'importance pour les territoires ruraux. Il existe un potentiel de développement de la production grâce à l'investissement et à la rénovation des ouvrages, mais aussi à la construction de nouveaux barrages.

Le rôle du Sénat est de tisser un lien entre économie et environnement. Il n'y a pas de fatalité à la situation actuelle de blocage. Même les petits pas permettent d'avancer...

M. Jean-François Longeot, président. - Il faut aussi préserver le patrimoine de nos territoires ruraux.

Mme Évelyne Perrot. - Avez-vous traité, dans la proposition de loi, de la problématique de l'entretien des cours d'eau ? De nombreuses difficultés proviennent des terrains mal entretenus en zone inondable : arbres et mobilier de jardin créent des blocages au niveau des barrages pour finir, parfois, par s'échouer sur les plages.

M. Jean-Paul Prince. - Lors de son audition, Bérangère Abba, évoquant les moulins, disait ne pas vouloir les démolir. Évidemment ! Nous risquons d'obtenir la même réponse si ce texte ne précise pas qu'il s'agit des barrages comme des retenues d'eau d'un moulin.

M. Jean-François Longeot, président. - Évelyne Perrot nous alerte sur le problème de l'entretien des berges, notamment des arbres touchés par les scolytes qui tombent dans les cours d'eau.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Nous n'avons été saisis que de l'article 5 qui ne traite pas de l'entretien des berges. Nous avons ajouté les termes de forges et de dépendances, afin que le texte concerne l'ensemble des ouvrages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR L'ARTICLE DÉLÉGUÉ AU FOND

Article 5 (délégué)

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Mon amendement COM-5 réécrit l'article 5 pour en sécuriser juridiquement la rédaction et clarifier les règles applicables. Une certaine confusion existe quant à la portée de la dérogation aux règles de continuité écologique accordée aux moulins installés sur les cours d'eau de catégorie 2.

Telle qu'interprétée par les services de l'État, cette dérogation ne bénéficie qu'aux moulins à eau déjà équipés pour produire de l'hydroélectricité ou en passe de l'être à la date de publication de la loi du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables. Les projets d'équipement postérieurs à cette date sont de facto exclus de la dérogation, ce qui est clairement contraire à l'intention du législateur de l'époque.

Cet amendement remédie à cette interprétation restrictive en précisant, à l'article L. 214-18-1 du code de l'environnement, que la dérogation bénéficie à l'ensemble des moulins existants équipés pour produire de l'électricité, indépendamment du moment où le projet d'équipement pour la production hydroélectrique a été mis en oeuvre. Il s'agit de donner toute sa portée à la règle votée par le Parlement en 2017.

Par ailleurs, les propriétaires de moulins à eau engagés dans un projet hydroélectrique rencontrent des difficultés quant au champ d'application de la dérogation. En effet, la notion de moulin n'est pas définie en droit français et celle d'installation régulière sur les cours d'eau soulève des problèmes. Aussi, je vous propose de préciser que la dérogation qui bénéficie aux moulins à eau s'applique également aux forges et à leurs dépendances et de remplacer la notion de « régulièrement installé », parfois source de difficulté pour les ouvrages anciens qui ne peuvent produire la preuve de leur installation régulière, par la notion d'ouvrages autorisés : tout en restant dans le cadre légal, cela permet d'inclure les moulins fondés en titre et sur titre, qui font l'objet d'une autorisation attestée de longue date.

Je vous propose également de préciser, à l'article L. 214-17 du code de l'environnement, que le respect des obligations en matière de continuité écologique ne peut servir de motif pour justifier la destruction des moulins à eau. Cette pratique n'a jamais constitué, à mon sens, la volonté du législateur.

Ainsi, cet amendement contribuera au développement du potentiel productible de la petite hydroélectricité. Il clarifie la compréhension de la dérogation aux règles de continuité écologique pour les moulins à eau équipés pour produire de l'électricité sur les cours d'eau de catégorie 2, facilite la prise en compte des différents ouvrages hydroélectriques, parfois anciens, présents sur nos cours d'eau et interdit la destruction des moulins à eau comme modalité de restauration de la continuité écologique.

M. Ronan Dantec. - Nous manquons de recul et de connaissances scientifiques sur le sujet. En l'absence de certitude quant à son impact sur la biodiversité, votre amendement, qui permet d'accroître la production hydroélectrique, me semble dangereux. Certains investissements pourraient également se trouver en contradiction avec l'objectif de continuité écologique. Nous allons un peu vite... Je ne voterai donc pas cet amendement.

M. Joël Bigot. - Pour les mêmes raisons, je ne le voterai pas non plus.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Il s'agit seulement de remettre en fonction des ouvrages anciens qui n'étaient pas en cours d'équipement à la date du 24 février 2017. Nous en connaissons tous. Le législateur n'a jamais souhaité bloquer de tels projets, mais promouvoir les énergies propres. Sans investissement, nous ne pouvons rien faire.

M. Ronan Dantec. - Je préfère un moratoire.

M. Joël Bigot. - Il faut évidemment développer les énergies renouvelables. Dans ma région, on arase les seuils. Il convient de prévoir une période d'observation avant de tirer des conclusions scientifiques sur un moratoire. Nous verrons ensuite. Restons prudents !

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Nous avons pris connaissance d'études, parfois menées sur dix ans. Il faut certes encore développer la recherche, mais, en attendant, ne freinons pas la continuité écologique et la production hydroélectrique.

L'amendement COM-5 est adopté.

La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Articles additionnels après l'article 5 (délégué) 

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Les amendements COM-4, COM-1 rectifié et COM-3 sont satisfaits par l'amendement COM-5 qui reprend les dispositifs proposés. En conséquence, ils deviennent sans objet.

Les amendements COM-4, COM-1 rectifié et COM-3 deviennent sans objet.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-10 intègre les notions de coût et d'efficacité dans les mesures prises au titre de la protection de l'environnement. Son champ parait extrêmement large, puisqu'il modifierait l'ensemble des décisions prises par l'administration dans ce domaine. Il dépasse donc manifestement le périmètre de la présente proposition de loi. En outre, son adoption modifierait substantiellement l'équilibre des règles environnementales. Une étude d'impact semble, à tout le moins, nécessaire. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de ne pas adopter l'amendement COM-10.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-7 rectifié crée une obligation, pour les administrations, de réviser les classements des cours d'eau faisant l'objet d'obligations en matière de continuité écologique.

Il modifierait les classements prévus par le code de l'environnement, qui concernent 30 % des cours d'eau français, avec des conséquences potentiellement négatives sur la biodiversité et sur le bon état écologique des cours d'eau. L'article L. 214-17 du code de l'environnement prévoit déjà la mise à jour des listes de cours d'eau pour tenir compte de l'évolution des connaissances et des enjeux propres aux différents usagers.

Les auditions ont, par ailleurs, montré que les connaissances scientifiques sont encore insuffisantes pour pleinement mesurer les effets de la continuité écologique. Un déclassement aussi massif pourrait remettre en cause les efforts accomplis en la matière. Avis défavorable.

La commission proposera à la commission des affaires économiques de ne pas adopter l'amendement COM-7 rectifié.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement COM-8 rectifié dispense les seuils aménagés de l'application des règles de continuité écologique.

Assurer la sécurité juridique des propriétaires d'ouvrages hydrauliques réalisant les travaux de mise en conformité est souhaitable et une durée de dix ans permet l'amortissement de l'équipement tout en tenant compte de l'évolution hydromorphologique des cours d'eau. Avis favorable.

M. Ronan Dantec. - Nous manquons, encore une fois, de certitudes scientifiques. Si un ouvrage pose des difficultés en matière de biodiversité, cet amendement interdirait d'y remédier pendant dix ans.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Le lancement d'un projet d'infrastructure, avec les études préalables, les travaux à mener et la réception de l'ouvrage par l'autorité administrative, nécessite plusieurs années, aussi bien pour un propriétaire privé que pour une collectivité territoriale.

M. Ronan Dantec. - Je croyais qu'il s'agissait d'un délai de dix ans à compter de la fin des travaux.

M. Didier Mandelli. - Je comprends votre interrogation. Ces projets nécessitent d'importantes études, travaux et investissements. Si d'aventure le maître d'ouvrage voyait son investissement remis en cause, il devrait être indemnisé. Il faudrait l'envisager.

M. Ronan Dantec. - Le problème vient de votre amendement COM-5 : tout seuil doit démontrer qu'il ne menace pas la continuité écologique. Cette phrase devrait y figurer !

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Il n'existe aucune certitude scientifique.

M. Ronan Dantec. - Précisément ! Il faut privilégier une logique de moratoire plutôt que de réinvestissement.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Que faire si le propriétaire n'a pas les moyens de réaliser de nouveaux travaux ?

M. Ronan Dantec. - Il doit justement éviter de faire des travaux...

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Quand il s'agit d'un ouvrage reconnu, lesdits travaux lui sont menés en concertation avec l'administration, qui réceptionne et s'assure de la conformité des équipements réalisés.

M. Ronan Dantec. - Dans sa rédaction actuelle, l'amendement COM-8 rectifié dispose qu'un seuil ne constitue pas un obstacle à la continuité écologique.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Quand il a été aménagé !

M. Jean-François Longeot, président. - La navette parlementaire sera l'occasion d'améliorer la rédaction. Nous pourrons également déposer un amendement en séance publique.

M. Didier Mandelli. - Absolument !

M. Ronan Dantec. - Il existe un problème philosophique avec cette proposition de loi.

La commission proposera à la commission des affaires économiques d'adopter l'amendement COM-8 rectifié.

EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR L'ARTICLE POUR AVIS

Article 7

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. -En commun avec le rapporteur de la commission des affaires économiques, je vous propose une réécriture de l'article 7, afin de limiter le nombre de prescriptions contenues dans les règlements d'eau des installations autorisées ou concédées.

Les personnalités qualifiées nous ont fait part d'une hétérogénéité des pratiques en fonction de la région où a lieu l'instruction du règlement d'eau. Afin d'homogénéiser les pratiques sans pour autant fixer un modèle unique source de rigidité, le dispositif proposé limite les prescriptions des nouveaux règlements d'eau aux dispositions relatives à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et à la sécurité des ouvrages, en tenant compte de la viabilité économique des installations. Il s'agit, avec mon amendement COM-22, d'assurer un équilibre entre la nécessité de définir des règles et celle de prendre en compte la situation particulière des ouvrages concernés.

M. Ronan Dantec. - Il ne faudrait pas que cela soit au détriment des prescriptions environnementales.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - L'amendement, comme le règlement de l'eau, en tiennent compte.

M. Ronan Dantec. - L'article L. 211-1 du code de l'environnement y renvoie ?

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Tout à fait.

L'amendement COM-22 est adopté.

Mme Laurence Muller-Bronn, rapporteure. - Avant de nous séparer, je vous propose d'adopter le périmètre de recevabilité des amendements sur l'article 5 qui a été délégué au fond à notre commission : sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives aux règles de continuité écologique applicables aux ouvrages hydrauliques et notamment aux « moulins à eau ».

Le périmètre ainsi défini est adopté.

La réunion est close à 19 heures.

Mercredi 31 mars 2021

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Table ronde sur le thème : « Ingénierie territoriale : quelles réponses aux besoins des collectivités territoriales ? » - Audition de Mme Marie-Claude Jarrot, présidente, et M. Pascal Berteaud, directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), M. Patrice Vergriete, président délégué de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU), Mme Hélène Jacquot-Guimbal, vice-présidente de l'Université Gustave Eiffel (UGE), M. Joël Baud-Grasset, président de la fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE), Mme Emmanuelle Lointier, présidente, et M. Thomas Breinig, vice-président de l'Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF)

M. Jean-François Longeot, président. - Mes chers collègues,

Comme vous avez pu le remarquer, l'agenda de la commission, depuis le début du mois de mars, est rythmé par de nombreuses tables rondes sur des thèmes touchant tous à l'aménagement du territoire, appréhendés à travers des angles différents, Les travaux de la commission dans ce domaine devraient durer jusqu'en septembre prochain et être complétés de plusieurs déplacements. Nous avons donc décidé, pour donner plus de visibilité à nos travaux, de désigner des référents plus particulièrement investis pour suivre le cycle d'auditions sur l'aménagement du territoire.

J'ai reçu les candidatures de Mme Patricia Demas, de M. Bruno Rojouan, de Mme Christine Herzog et de Mme Martine Filleul.

Il n'y a pas d'opposition ? Il en est ainsi décidé.

J'en viens au coeur de notre sujet du jour puisque nous poursuivons notre cycle d'auditions sur les perspectives de la politique d'aménagement du territoire avec une table ronde consacrée au thème de la réponse aux besoins en ingénierie des collectivités territoriales. C'est un sujet déterminant pour la capacité d'action des élus locaux.

Avant la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) par la loi du 22 juillet 2019 issue d'une initiative sénatoriale, la plupart des élus locaux, et tout particulièrement les maires ruraux, soulignaient le besoin d'une bouffée d'oxygène car ils se sentaient pris en étau entre l'inertie et l'illégalité au moment où ils doivent prendre en compte les transformations profondes des attentes et des modes de vie. Les élus de terrain incriminaient bien entendu l'accumulation des normes et des procédures, mais aussi la tendance de certaines administrations ou de certains agents à les appliquer de façon maximaliste ou tatillonne. Ces élus ruraux regrettaient que la vélocité de l'action publique locale ait beaucoup diminué par rapport aux années 1990, où l'on pouvait agir plus simplement et plus vite. C'est un paramètre clef et un facteur de découragement pour les élus.

La question est donc de savoir ce qu'il en est aujourd'hui. Notre commission a très largement contribué à la création de l'ANCT pour donner plus de cohérence à la dispersion des agences qui préexistaient. Aujourd'hui, on a l'impression que l'action publique affiche globalement des moyens financiers considérables pour verdir nos territoires, mais que nos collectivités territoriales vivent plus que jamais dans la pénurie.

Voilà pour un premier tour d'horizon. Je vous laisse la parole.

Mme Emmanuelle Lointier, présidente de l'Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF). - L'AITF représente l'ensemble de l'ingénierie territoriale en poste dans les collectivités territoriales. Nous rassemblons 4 000 adhérents sur environ 30 000 ingénieurs en poste dans les collectivités territoriales et représentons une vaste palette de compétences, depuis les directions générales dans les régions jusqu'aux experts appartenant à des entités plus réduites.

Nous avons accompagné la ministre Jacqueline Gourault tout au long de sa démarche en faveur de l'ingénierie. Nous avons alerté nos adhérents pour qu'ils soient attentifs aux évolutions en cours sur les territoires et nous envisageons de mesurer objectivement la notoriété de l'ANCT au niveau local. Nous rassemblons les informations pour objectiver l'impact des mesures prises sur le terrain.

M. Thomas Breinig, vice-président de l'Association des ingénieurs territoriaux de France (AITF). - L'AITF est une association qui regroupe 4 000 ingénieurs répartis dans des domaines et des métiers très variés, répondant aux besoins des collectivités territoriales. Dix-neuf groupes de travail sont organisés au sein de l'Association. Ils permettent aux collègues de se retrouver, de travailler entre pairs, de conforter leur expertise et, ainsi, de pouvoir être source de propositions dans leurs collectivités et auprès des élus. Ces groupes de travail se réunissent de manière trimestrielle Et de tels échanges permettent d'exercer une ingénierie territoriale pointue dans chaque domaine.

Nous sommes aussi mobilisés pendant des journées techniques, souvent organisées au niveau régional. Ces journées permettent à la fois d'aborder des thèmes très précis et de brasser des points de vue différents, donc d'appréhender la dimension transversale des projets des collectivités.

Nous développons un partenariat étroit entre ingénierie publique et ingénierie privée. Nos métiers sont répartis entre la gestion des ressources internes de la collectivité et le recours à une ingénierie privée dès lors que les ressources de la collectivité ne permettent pas d'engager la totalité des travaux. L'articulation entre le secteur public et les ressources du privé est donc très importante.

L'ingénierie relève à la fois du sur-mesure, pour être en phase avec les spécificités locales, et de la transversalité. Nos collègues sont en prise avec les grandes transitions environnementales actuelles : énergétique, numérique et biodiversité.

Nous travaillons enfin de manière intensive avec les ministères pour adapter les normes et les propositions aux besoins des territoires. Nos collègues remplissent plusieurs rôles : ce sont des experts, aptes à la transversalité mais aussi des ingénieurs « couteaux suisses » qui adaptent les choix techniques au contexte local, tout en utilisant des ressources limitées.

M. Joël Baud-Grasset, président de la fédération nationale des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (FNCAUE). - J'interviens en tant que président de la fédération nationale des CAUE qui accompagnent les collectivités depuis plus de 40 ans. Nous sommes financés par une taxe d'aménagement. Notre longue expérience nous permet de travailler de manière transversale dans divers domaines : l'architecture, l'urbanisme et l'environnement. L'architecture était le coeur de la loi de 1977 : il s'agissait d'apporter des conseils aux candidats à la construction - particuliers ou collectivités locales. Les CAUE interviennent en amont de l'acte de construire et d'aménager. Ils aident les élus locaux à préparer les commandes et à aller chercher les maîtres d'oeuvre adéquats.

Le confinement nous a montré que la réflexion autour de l'urbanisme était essentielle. Nous avons une approche attentive à la transition énergétique, dans le respect du patrimoine. Il est, en effet, important de continuer à tenir compte du patrimoine ancien comme du patrimoine du XXe siècle. Les trames vertes et bleues sont aussi des sujets importants, à la fois dans leur planification et leur mise en application. La question de la biodiversité engage les élus dans un travail très fin, à la parcelle, sur des micro-territoires, y compris dans le domaine urbain. Il est aujourd'hui beaucoup question des trames vertes et bleues urbaines et péri-urbaines. En même temps, l'agriculture urbaine se développe et je souligne que toutes ces questions sont traitées par les CAUE.

En tant qu'élu départemental depuis une vingtaine d'années, je comprends parfaitement que le temps de l'élu est très court par rapport à celui de la réflexion et du projet, qui peut être à cheval sur deux ou trois mandats. Je ne crois pas qu'il faille systématiquement juger la complexité d'une manière négative. Nous devons plutôt nous interroger sur les moyens d'actions dont nous disposons pour travailler.

Il y a 93 CAUE en France, avec 7 agents en moyenne qui peuvent apporter des conseils ou monter des actions spécifiques, selon les demandes des élus. Nous sommes très sollicités pour l'accompagnement des collectivités locales et il est important de faire connaître les services que nous pouvons apporter.

Mme Marie-Claude Jarrot, présidente du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). - Je suis présidente du Cerema et maire de Montceau-les-Mines, en Bourgogne. J'ai été sollicitée par le président des maires de France pour entrer au conseil d'administration du Cerema. C'est donc une femme de territoire et même une militante de territoire qui se trouve devant vous aujourd'hui.

Je prolongerai le propos initial du président Longeot en indiquant que les maires ruraux ne sont pas les seuls à se retrouver parfois pris en étau. Cela concerne tous les maires sauf, peut-être, les maires des métropoles, qui disposent de l'ingénierie et des services ad hoc.

Nous avons besoin, tout au long de notre engagement de maire, d'expertise en confiance. Le Cerema est un établissement public et ce point est très important car nous avons, sur les sujets d'aménagement du territoire et de développement durable, besoin de conseils en toute impartialité. Nos problématiques sont multiples, mais elles doivent être coordonnées. Nous ne pouvons plus décider comme il y a quelques années de rénover une école, un espace ou un quartier, ou d'organiser les mobilités sans s'investir à bras-le-corps. Il nous faut absolument une expertise globale en amont de l'appel à la maîtrise d'ouvrage, avec des diagnostiqueurs territoriaux de haut niveau.

Nous sommes un établissement public national qui travaille pour l'État à travers un certain nombre de missions qu'il nous confie. À présent, nous souhaitons être davantage au service des collectivités locales et agir en complémentarité avec les acteurs locaux, dont certains sont ici présents.

Le Cerema est aussi garant de la bonne utilisation des deniers publics. Les maires manient de l'argent public et il leur faut, par exemple à travers les marchés, éviter de le dépenser d'une manière abusive.

Je précise également que nous intervenons bien en amont de l'offre privée qui peut nous être faite, notamment par les architectes ou les bâtisseurs dans le domaine immobilier.

Le Cerema accompagne aussi les collectivités pour l'adaptation des territoires au changement climatique - ce point très important nous a été confié par notre ministère de tutelle. Tout cela nous incite à nous positionner comme des experts de haut niveau dans le domaine des bâtiments, des mobilités, des transports, des infrastructures ou de l'environnement. C'est la raison pour laquelle nous souhaitons voir évoluer notre statut pour être à la fois un établissement public national et un établissement public local.

M. Jean-François Longeot, président. - Il était évidemment hors de question, pour moi, d'opposer le monde rural au monde urbain, mais il faut tout de même reconnaître que le premier a des sujets beaucoup plus complexes à résoudre que le second.

M. Pascal Berteaud, directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema). - La question qui est posée me semble être la suivante : comment tirer toutes les conséquences des deux vagues de décentralisation que nous avons vécues dans les années 1980, puis 2000, et réaménager l'ensemble des structures ?

Avant la première décentralisation, les services de l'équipement aidaient les maires sur les sujets d'aménagement. Lorsque la situation était compliquée, le service d'ingénierie publique intervenait. Lorsque la situation était vraiment très compliquée, les services nationaux intervenaient. Toutes ces compétences sont aujourd'hui décentralisées auprès des collectivités. Il a fallu rebâtir une architecture en matière de compétences techniques dans les collectivités, avec un certain nombre de mutualisations locales. Le Cerema est l'échelon de l'expertise et il faut trouver la meilleure manière de le mettre à disposition des collectivités. Je souligne que l'ingénierie et l'expertise existent et elles sont de très bonne qualité. Il faut travailler sur la manière de les mettre à disposition des collectivités, pour avoir un mécanisme qui fonctionne. Le principal sujet est aujourd'hui de savoir comment finaliser les vagues de décentralisation que nous avons connues afin que les expertises soient utilisées au bon endroit, au bon moment.

Mme Hélène Jacquot-Guimbal, vice-présidente de l'Université Gustave Eiffel (UGE). - La recherche se diffuse traditionnellement par des journaux scientifiques qui ne sont pas lus par grand monde dans les entreprises ou les mairies. Nous avons fusionné avec une université et quatre grandes écoles afin de diffuser plus facilement les résultats de nos recherches, alors qu'il sera très important de développer la formation continue dans les prochaines années. La recherche et la formation, c'est très peu d'ingénierie directe, mais beaucoup de démonstrateurs et beaucoup de travaux sur des documents de référence. En général, nous travaillons avec le Cerema, qui est notre intermédiaire pour les travaux engagés avec les collectivités locales. Nous ne sommes pas armés pour apporter un appui territorial direct mais cela ne signifie pas que nous ne nous préoccupons pas des collectivités locales. Nous avons, d'ailleurs, dans une université, un vice-président chargé de l'appui aux politiques publiques.

Monsieur le Président, vous avez opportunément indiqué que dans les années 1990, ça allait plus vite. Effectivement, nous avons collectivement cassé un modèle. Je ne le regrette pas plus qu'autre chose, mais ce modèle n'a pas été remplacé. Les liens qui fonctionnaient naturellement ne fonctionnent plus. L'État faisait à peu près tout. Il y avait des personnes qui s'occupaient de la recherche et des choses très amont, il y avait les CT, les DDE, les subdivisions, l'exploitation... Tout ceci a été cassé pour des raisons de responsabilité juridique et institutionnelle. La profession globale a été extrêmement sectorisée et les échanges ont été soit arrêtés, soit ressentis comme malsains. Les mouvements de personnel qui se déroulaient de manière assez classique entre le secteur public et le privé sont ensuite devenus suspects et considérées comme quelque chose qui est sujet à corruption.

Tout le système qui n'était pas théorisé, mais qui fonctionnait, a été cassé sans être remplacé. Je continue à fonder de gros espoirs dans l'Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRIM), qui est très handicapé par des méfiances et des positions sectorisées. Je fais observer que les Américains du Nord, qui détestent pourtant les coordinations trop centralisées, ont fondé une association des ingénieurs en génie civil.

Sur le fond, je pense que le développement du Cerema est une solution simple du point de vue opérationnel. Les personnes passionnées sont suffisamment nombreuses mais elles manquent de moyens pour vous aider et vous pouvez leur donner un coup de main. Nous continuerons à travailler avec le Cerema ; néanmoins, nous ne sommes pas très loin de son implosion et nous risquons de perdre un outil extrêmement important. L'aménagement ne peut pas être fabriqué et maintenu comme nous l'imaginions. Il faut absolument une aide coordonnée. Nous devons vraiment sortir de cette situation de réduction et d'implosion.

M. Jean-François Longeot, président. - Vous soulevez un sujet qui préoccupe cette commission depuis de nombreuses années. Nous avons régulièrement soulevé la difficulté que rencontre le Cerema pour mettre en place un certain nombre d'accompagnements compte tenu de ses effectifs et de ses moyens insuffisants.

M. Patrice Vergriete, président délégué de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU). - Je suis maire de Dunkerque et président de la communauté urbaine de Dunkerque.

La question de l'ingénierie est fondamentale pour les élus locaux. Vous abordez un sujet majeur et je souligne qu'on ne reviendra pas vers le passé : les sujets monteront en complexité dans les années qui viennent et cela nécessitera un accroissement des compétences des collectivités locales. Il serait illusoire de chercher dans le passé une solution à nos problèmes d'aujourd'hui et de demain.

Permettez-moi de reprendre une métaphore en matière d'ingénierie : les élus locaux n'ont pas besoin de poissons mais plutôt qu'on leur apprenne à pêcher et, surtout, qu'on leur donne les moyens de pêcher. L'ingénierie dont ont besoin les élus locaux doit répondre à plusieurs critères. Elle doit d'abord être pérenne. Il ne s'agit pas, pour un élu local, de recevoir un coup de main ponctuel sur un problème. L'ingénierie doit venir de l'amont du projet, de sa conception. Nous avons besoin d'ingénierie locale, qui accompagne et établisse des liens de confiance avec l'ensemble des acteurs locaux. Nous avons besoin de structures publiques d'intérêt général locales.

Le modèle qu'il faut renforcer, développer et consolider doit évidemment s`articuler avec la décentralisation. Nous voulons une ingénierie dans la décentralisation, une ingénierie qui soit partenariale au milieu de l'ensemble des acteurs locaux. Les subdivisions de la DDE ne sont plus une solution d'avenir. Les solutions d'avenir doivent reposer sur l'idée d'une ingénierie locale, pérenne, fondée sur l'intérêt général.

Cette ingénierie existe sur nos territoires, avec une multitude de structures locales, parfois mal connues et insuffisamment valorisées, y compris par l'État. Les CAUE sont une ingénierie qui correspond aux critères que j'ai indiqués et au maillage du territoire. Les agences d'urbanisme sont également une composante de ce réseau d'ingénierie locale existant.

Les agences d'urbanisme forment un réseau largement développé qui accompagne les élus dans la conception de leurs projets, dans l'élaboration de leur stratégie et dans la constitution d'observatoires. La force des agences d'urbanisme est de rassembler tous les acteurs du territoire. Tous ceux qui concourent à la fabrication de la ville se retrouvent au sein des agences d'urbanisme. Ces dernières ne se contentent pas d'accompagner les élus locaux ; elles génèrent du liant stratégique. Lorsqu'il a fallu élaborer le schéma de cohérence territoriale de mon territoire, c'est l'agence d'urbanisme qui a réussi à « vendre » les attentes de l'État à un certain nombre d'élus, les attentes des collectivités urbaines et les attentes des collectivités rurales. Les agences d'urbanisme génèrent une véritable plus-value pour lier l'ensemble des acteurs et leur faire partager en amont une stratégie de développement du territoire. Ce sont des outils absolument indispensables, qui existent déjà sur les territoires. L'État en est partie prenante. Ces outils ne demandent qu'à se développer.

S'il fallait vraiment structurer financièrement l'ingénierie locale, je préfèrerais que l'État mette en place un fonds dont les allocations ne pourraient être dépensées par les collectivités locales que pour de l'ingénierie. L'État devrait également promouvoir les ingénieries existantes pour les faire connaître des élus. Cela ferait émerger une ingénierie locale, pérenne et d'intérêt général. C'est vraiment ce qu'attendent les élus aujourd'hui, et surtout pas un retour en arrière vers des formes directes ou indirectes de subdivisions déconcentrées. Nous voulons des ingénieries locales.

M. Jean-François Longeot, président. - Je passe maintenant la parole à mes collègues.

M. Bruno Rojouan. - Je voudrais d'abord intervenir sur les dispositifs d'appel à projet, qui se développent de plus en plus. Ces dispositifs pénalisent obligatoirement les petites communes, qui n'ont pas les moyens techniques de répondre à ces appels à projets, à la fois dans le montage des dossiers et dans la compréhension de ce qu'il faut faire pour décrocher un financement. Cela fait plusieurs années que nous le disons. Les petites collectivités sont pénalisées. On nous dit « on va vous aider financièrement pour que vous puissiez répondre aux appels à projets ». Ce n'est pas cela qui règlera le problème sur le long terme. Il est dangereux de systématiser l'appel à projets.

Je ne discute absolument pas de la nécessité des mener des études pour élaborer des grands projets. En revanche, nous en sommes arrivés au point où même pour des petits projets nous devons passer par une étude souvent longue et complexe, alors que les élus locaux savent exactement ce qu'ils doivent faire pour réaliser leur projet. Ces études, vers lesquelles de l'argent public est dirigé, ne sont pas véritablement nécessaires. L'étude ne fera que démontrer un constat largement déjà fait par les élus locaux. L'argent public gagnerait à être dirigé vers la réalisation du projet.

Cela fait vingt ans que j'entends dire que les normes ne font que s'ajouter les unes aux autres et que la vie publique et le monde des élus locaux s'en trouvent pénalisés. Pourquoi n'arrivons-nous pas à simplifier les normes en France ? Qu'est-ce qui bloque ?

Mme Martine Filleul. - À elle seule, cette table ronde montre que nous avons, en France, des intervenants de grande qualité en matière d'ingénierie territoriale. Malheureusement, faute de coordination dans leur offre et de moyens significatifs, ils ont toujours la même difficulté à se rendre visibles, compréhensibles et accessibles aux acteurs locaux.

Par le passé, les maires étaient confrontés à une accumulation de normes et à des administrations multiples et des procédures longues, qui ne permettaient pas de faire émerger des projets dans les bons délais. Qu'en est-il aujourd'hui, alors que l'ANCT a été créée en 2019 ?

D'après les remontées que je reçois du terrain, l'ANCT intervient davantage pour appliquer les normes et les directives des ministères que pour assurer un rôle de complémentarité et de subsidiarité avec les acteurs locaux. Ces derniers sont toujours confrontés à la question des moyens. L'ANCT et ses cinq partenaires constituent-ils vraiment un système efficace et satisfaisant de retour de l'État dans l'ingénierie territoriale ? Pensez-vous que les inégalités territoriales se sont réduites depuis la création de l'ANCT ? Où en sommes-nous ? Personnellement, je n'ai pas le sentiment que nous ayons beaucoup évolué.

Mme Patricia Demas. - J'aimerais remercier le Cerema pour le travail réalisé dans la vallée de la Roya après la tempête Alex. C'était un bel exemple de ce que le Cerema peut apporter dans les territoires.

Je me pose les mêmes questions que mes collègues sur l'accessibilité de toute cette ingénierie territoriale aux élus ruraux. Nous sommes confrontés à un plan de relance et à une multitude d'appels à projets. Les maires ruraux n'ont pas les compétences pour répondre aux appels à projets, aux études d'impact et aux études de faisabilité. Ils ont un grand problème de lisibilité des offres qui pourraient leur être apportées pour répondre à ces appels à projets.

Par exemple, quels sont vos moyens pour la résorption des bâtis vacants en milieu rural ? Il est question de lutte contre l'artificialisation des terres avec une réduction des droits à bâtir dans nos campagnes, qui souffrent déjà de désertification. Quels sont les moyens dont dispose l'ANCT pour travailler avec les maires de la ruralité sur la revalorisation des centres anciens et l'identification des bâtis anciens qui pourraient être créateurs de logements pour actifs et, ainsi, relancer économiquement la ruralité avec des opérateurs locaux ?

J'ai un peu de mal à saisir l'approche pragmatique de terrain. La lisibilité et la bonification sur les territoires sont des questions que je me pose.

M. Pascal Berteaud. - Les appels à projets sont un vrai sujet. Nous n'avons jamais été aussi efficaces vis-à-vis du monde rural que lorsque nous sommes sortis de la logique de l'appel à projets pour travailler avec les territoires au montage des projets. Nous sommes persuadés, au Cerema, qu'il faut travailler très en amont à bâtir les projets plutôt que lancer des appels à projets et laisser les communes rurales se débrouiller pour candidater.

Nous avons créé l'ANCT à partir du commissariat général à l'égalité des territoires, qui était une structure essentiellement nationale. L'action d'ingénierie de l'ANCT sur le terrain se fait soit à travers les services de l'État, soit à travers des organismes comme le Cerema. Cela prend du temps. Nous avons passé une convention avec l'ANCT sur la base d'un concept d'assistance aux collectivités locales. Lorsqu'une collectivité demande l'assistance du Cerema, elle bénéficie de quelques jours d'expertise gratuits. Si la collectivité souhaite que le Cerema l'accompagne plus longtemps, une prestation est alors mise en place, à un tarif peu élevé. La dotation du Cerema assure l'essentiel. Ce processus monte en puissance. On peut regretter qu'il n'aille pas plus vite mais nous avons essayé de simplifier largement les procédures. Donnons-lui sa chance.

Je ne crois pas qu'il faille opposer l'ingénierie locale et l'expertise nationale. L'activité d'ingénierie ou d'expertise doit être au plus près du terrain et il ne faut pas essayer de faire nationalement ce qui peut se faire localement. A contrario, sur certains sujets, la bonne échelle de mutualisation est nationale. Je pense notamment aux ouvrages d'art : dans ce domaine, il n'y a qu'au niveau national qu'il est possible d'avoir accès à un groupe d'experts de niveau international. Nous ne voyons donc vraiment pas d'opposition entre le local et le national. Pour un certain nombre d'expertises, la bonne échelle de mutualisation est nationale. Nous pensons que le Cerema, tout en restant un établissement public de l'État, doit aussi devenir un établissement public des collectivités, de manière à avoir accès à cette expertise nationale et internationale.

Mme Marie-Claude Jarrot. - Il ne faut vraiment pas opposer l'expertise nationale et l'expertise locale, car elles sont complémentaires. C'est de cette complémentarité que naîtront les solutions. Cette expertise, nous la voulons tous visible, efficace et accessible à tous. Tous les projets que nous construisons sur nos territoires sont complexifiés par les normes. Notre travail consiste à accompagner et à aider les collectivités locales dans leur approche globale. Le Cerema est un établissement public. Cette structure juridique crée la confiance. Les maires ont besoin de s'appuyer sur des entités de confiance.

N'opposons vraiment pas le local et le national. Ensemble, créons la fluidité dont nous avons besoin pour l'expertise de haut niveau.

Mme Emmanuelle Lointier. - Les petites communes n'ont pas accès aux ressources d'ingénierie. Vous pouvez faire toutes les études possibles en amont et avoir tous les prestataires privés en aval : il faut qu'il y ait, au sein de la structure, une personne qui puisse porter le projet. Vous devez faire en sorte que les postes de porteur de projet potentiels au sein des structures soient attractifs pour que nous puissions recruter. Malheureusement, le régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État ne rend pas du tout attractifs les postes de cadres techniques. Pourtant à l'intérieur de nos structures, nous avons besoin de personnes qui connaissent les territoires et qui pourront aller chercher soit les projets, soit les financements.

Nous avons un certain nombre de revendications. Nous les avons exprimées. Je suis en Côte-d'Or. Malheureusement, je ne peux pas aider la petite collectivité d'à côté car les textes ne le permettent pas. J'ai évoqué la possibilité d'une mise à disposition des experts entre les collectivités. Comment faire pour que le maire d'une petite collectivité sache à qui s'adresser ? Au niveau des délégués départementaux de l'ANCT, on commence par nous donner une liste de programmes. On nous demande de formuler nos demandes avec un certain formalisme. Cela ne répond pas à nos besoins. L'association des maires ruraux de France ne cesse de le dire. Nous avons un vrai travail à faire. Nous pouvons travailler avec tous les experts possibles, mais si personne, dans la structure, ne démarre ou ne peut porter le projet, nous n'y accédons pas. Qui, dans la collectivité, peut vraiment porter le sujet ?

Concernant les normes, nous pourrions apporter des réponses pour éviter que certaines fassent peser un coût exorbitant sur les collectivités. Nous sommes une association professionnelle, donc bénévole. Nous ne pesons pas le même poids que des professionnels comme l'Afnor. Notre système actuel, qui produit de la norme non pas pour répondre aux besoins des collectivités, mais pour répondre au souci de valorisation d'un processus industriel, est incohérent. Il faudra trouver les armes pour mieux maîtriser ces normes.

M. Jean-François Longeot, président. - Le sujet de l'ingénierie est important. Sans ingénierie, il n'y a pas de financement. C'est donc la double peine pour les collectivités.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Je représente le Sénat à l'ANCT et, à ce titre, je suis bien placé pour connaître les tenants et les aboutissants de cette nouvelle structure. Je voudrais revenir sur le principe de fonctionnement de l'ANCT, qui est une agence d'État. L'interlocuteur unique, sur les territoires, est le préfet. C'est à lui, en interne, de résoudre les difficultés que rencontrent les collectivités ou de faire appel aux membres associés. De ce point de vue, une clarification du fonctionnement de l'ANCT est nécessaire pour bien montrer comment elle agit et comment le territoire peut recourir à son expertise.

Je voudrais aussi dire que les politiques publiques qui ont été mises en place par l'État (Petites villes de demain, CRTE, Action Coeur de Ville...) montrent combien nous avons besoin d'accompagnement d'ingénierie sur les territoires ruraux. Les agences ont un rôle à jouer dans les CRTE, avec les corps préfectoraux, afin de réussir intelligemment la transition énergétique dans les territoires qui sont un peu perdus. C'est extrêmement difficile pour les petites communautés de communes. Nous avons besoin d'une action pour les territoires ruraux. C'est le rôle de l'ANCT et de ses représentants sur les territoires, avec les élus départementaux, régionaux et locaux. Beaucoup d'agences ont des possibilités de soutenir l'ingénierie dans les territoires. Nous devons être plus efficaces sans gaspiller d'argent. Les actions doivent s'inscrire dans la continuité. Les élus ont besoin de savoir à qui s'adresser.

M. Gilbert Favreau. - L'ingénierie territoriale a une importance considérable. De quoi ont besoin nos maires ruraux ? De proximité et de simplicité ; or, actuellement, ils n'ont ni l'une ni l'autre. Lorsque vous voulez faire aboutir un dossier, vous avez besoin de quelqu'un à côté de chez vous. J'ai été président de département et créé une agence technique départementale. Aujourd'hui, plus de la moitié des communes du département y sont abonnées. Cela ne leur coûte pratiquement rien et une équipe stable les renseigne lorsqu'elles ont besoin de quelque chose : cela fonctionne très bien.

À présent, nous voyons arriver l'ANCT. Nous avons connu l'époque des services déconcentrés de l'équipement qui étaient les confidents naturels des maires. Cela se passait très bien. Nous avons ensuite connu l'Assistance technique fournie par les services de l'État (ATESAT), qui était une déclinaison un peu tiède des subdivisions déconcentrées. Puis, pendant dix ans, l'État n'a plus bougé et nous n'avions plus d'ingénierie d'État. Les collectivités ont donc pris l'initiative de créer des ingénieries locales, avec des résultats satisfaisants. L'ANCT est encore un nouveau système, avec des structures diverses et variées qui veulent nous imposer leur ingénierie, qui la font même payer par les collectivités, dans un contexte de financement incompréhensible. Voyez ce que sont devenus les contrats de plan État-région : je ne connais pas beaucoup de régions où ils fonctionnent bien. Les CRTE ne sont pas ce qu'attendent les élus, car ceux-ci demandent de la simplicité et de la proximité. J'invite donc tous ceux qui s'occupent de ces problèmes à revoir leur copie.

Mme Marie-Claude Varaillas. - Avant d'être élue, j'ai passé ma carrière dans la fonction publique territoriale. J'ai donc pu vivre l'affaiblissement de l'ingénierie des services de l'État, particulièrement en milieu rural. Ce recul s'est conjugué à une baisse continue des moyens financiers des collectivités territoriales. Cet état de fait, je l'ai vérifié dans beaucoup de domaines en matière d'assistance technique : je pense notamment à l'assistance technique financière ou à l'aide à l'élaboration des documents d'urbanisme, désormais prise en charge par les EPCI. Ce service était gratuit et pris en charge par l'État, avec des ingénieurs très compétents. Par la suite, les effectifs des directions départementales interministérielles ont été considérablement réduits, obligeant les collectivités à s'en remettre aux bureaux privés ou aux structures intercommunales et départementales, lorsqu'elles existent. Dans le même temps, l'engagement des départements pour le développement d'une offre d'ingénierie s'est fortement accru.

Les récents dispositifs qui ont été mis en place sont d'une grande complexité : cela rend les financements et les ingénieries techniques peu lisibles. Je veux croire au succès de la mise en place de l'ANCT pilotée par le préfet. Néanmoins, de quels effectifs autres que ceux issus des services amoindris des préfectures cette agence dispose-t-elle dans nos territoires ? À l'heure de la nécessaire transition écologique, les opérateurs de l'État ont subi une baisse très importante de leurs effectifs. Je suis donc dubitative sur les moyens dont disposera l'ANCT pour mener à bien ses missions.

M. Guillaume Chevrollier. - Je me félicite de l'organisation de cette table ronde qui permet de souligner l'importance de l'ingénierie et d'améliorer la connaissance de l'ensemble des organismes qui gravitent autour de nos collectivités locales : il est absolument nécessaire de soutenir les plus petites et les moins informées d'entre elles. Il a été question de proximité et de réactivité j'insiste aussi sur la stabilité des organisations. L'ANCT est désormais en place : elle a pour mission d'être le guichet unique en lien avec le préfet et nous attendons beaucoup de cette nouvelle organisation. Dans un contexte où l'argent public doit être utilisé avec efficacité, il faut éviter que les organisations et les compétences se chevauchent, même quand les sujets sont complexes. Le sujet de l'artificialisation des sols me préoccupe tout particulièrement : comment comptez-vous vous mobiliser sur cette question ? Par ailleurs, comment parviendrez-vous à concilier la nécessité d'agir vite et fort dans la mise en oeuvre du plan de relance avec le temps long que supposent l'ingénierie et l'expertise ?

M. Hervé Gillé. - Ingénierie territoriale ne rime pas nécessairement avec agilité territoriale. Le maire de Dunkerque est intervenu sur ce sujet en faisant une proposition : quels modes d'organisation pour plus d'agilité ? L'ANCT n'est pas forcément la réponse la plus satisfaisante tandis que les agences départementales sont sans doute assez bien adaptées. Nous pourrions certainement créer des groupements de compétences en passant des conventions. Quelle est, selon vous, la meilleure solution dans ce domaine ?

M. Éric Gold. - J'aimerais revenir sur la question des appels à projets. En septembre dernier, notre délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a remis un rapport sur les défis de l'ingénierie dans les territoires. Il en ressort que les appels à projets écartent les collectivités les plus démunies, car elles ne sont pas en capacité d'assurer le montage technique et administratif des dossiers. La délégation appelait à sortir de la logique trop verticale qui consiste à décliner localement les projets décidés à l'échelle nationale. Le rapport estime à 30 000 le nombre de communes et d'intercommunalités qui n'ont pas les moyens d'organiser leurs propres services d'ingénierie. Le système est également compliqué pour les collectivités plus importantes en raison du volume des dossiers, des délais de traitement souvent contraints et de la diversité des demandes. Au final, je m'interroge sur la pertinence des appels à projets, qui sont réservés à une bien faible proportion de collectivités et qui n'incitent pas à la mise en place d'une ingénierie locale et pérenne.

M. Olivier Jacquin. - J'ai un cas concret à soumettre à nos intervenants qui porte sur la nouvelle compétence mobilité que doivent décider les intercommunalités aujourd'hui. Cette compétence nécessite une très grande technicité et il est très difficile pour une intercommunalité de 15 000 habitants d'engager quoi que ce soit sans avoir à ses côtés un cadre de catégorie A bien renseigné. Cette compétence nécessite aussi de prendre en compte de vastes bassins d'organisation : les périmètres administratifs sont dépassés par les modes de vie des habitants. Dès lors, comment développer les collaborations entre collectivités ? Comment favoriser l'inter-territorialité ? Comment amener les élus à travailler sur de plus vastes bassins de vie ? Je souligne également que les intercommunalités n'ont pas accès à suffisamment de versements de taxe mobilité et manquent aussi de modèles conceptuels pour développer ces politiques économiques.

M. Frédéric Marchand. - Le sujet de la mutualisation est essentiel, surtout dans la ruralité. L'implantation de l'agence d'urbanisme sur le territoire de la Communauté de communes de Flandre intérieure, à Hazebrouck, est vraiment un exemple à suivre.

La question de l'aménagement du territoire se pose aussi, pour de nombreux élus, à l'aune de la coopération transfrontalière. Quel regard portent les différents intervenants sur les mécanismes d'ingénierie transfrontalière et quelles sont les pistes de progrès ?

M. Jean Bacci. - Je constate que nous sommes nombreux à avoir les mêmes soucis et je m'associe aux questions qui ont déjà été posées.

Les communes rurales ont souvent peu de moyens, mais elles ont des projets. Elles ne passent à l'étape de faisabilité que lorsqu'elles ont la perspective de voir leur projet être totalement financé. Au moment du plan de relance, pratiquement aucun projet n'était suffisamment avancé pour entrer dans ce cadre. Cela a été un fiasco pour la majorité des communes rurales. Comment faire en sorte que ce type de situation ne se reproduise plus ?

Une nouvelle agence a été créée en 2019, mais je suis certain que moins de 20 % des élus ruraux savent comment travailler avec elle. Quels outils envisagez-vous de développer pour que cette situation évolue dans le bon sens ?

Mme Angèle Préville. - Nos territoires se développent de manière inégale. Des territoires sont oubliés. Le savons-nous ? Sont-ils cartographiés ? Ne devrions-nous pas regarder la réalité de ces territoires délaissés, qui ont des projets, mais qui ne parviennent pas à entrer dans le cadre des appels à projets ? Le maire de Dunkerque a évoqué un fonds d'ingénierie. Comment pourrait-il être mis en oeuvre ?

Mme Nicole Bonnefoy. - L'ingénierie est absolument fondamentale parce que ce sont les projets qui font les territoires, et non l'inverse. Pour mener à bien un projet, il faut une bonne ingénierie, surtout dans le contexte de transition écologique, de réduction de la dépense énergétique et de crise sanitaire. Les maîtres d'ouvrage, publics comme privés, ont besoin d'être accompagnés dans leur réflexion le plus en amont possible.

Cette ingénierie existe déjà sur nos territoires, mais elle doit être mieux coordonnée et nous devons lui donner les moyens d'être locale, pérenne et liante. Il faut des structures publiques qui portent l'intérêt général et qui soient neutres politiquement ou financièrement.

Il n'y a rien de mieux que les CAUE pour donner des conseils et sensibiliser les élus locaux. Le principal problème réside dans le parcours de la taxe d'aménagement qui les finance depuis 2012. Certains conseils départementaux détournent cette taxe, qui ne bénéficie donc pas intégralement aux CAUE. Je suis favorable aux structures locales et à la sécurisation de leurs ressources pour amener l'ingénierie que les élus attendent.

M. Stéphane Demilly. - La crise sanitaire semble renforcer l'attractivité des territoires ruraux. Pensez-vous qu'il s'agit d'un mouvement de fond ? Si oui, les récentes règles restrictives en matière de constructibilité dans le monde rural ne mériteraient-elles pas d'être revisitées ?

M. Jean-François Longeot, président. - J'invite les intervenants à répondre aux nombreuses questions qui ont été posées.

Mme Emmanuelle Lointier. - Nous avons interpelé les ministères en charge de la transition énergétique et de la fonction publique sur les différents aspects que vous avez évoqués. Comment mutualiser des expertises entre collectivités au-delà de ce qui existe aujourd'hui ? Nous attendons des réponses. La notion de pluri-employeur a été utilisée dans quelques collectivités, mais il faut mieux les informer sur ce dispositif pour qu'elles puissent y recourir plus largement. Il y a des mécanismes de solidarité au niveau de l'ingénierie qui devrait bénéficier d'un relai statutaire et nous travaillons à améliorer ce sujet.

Nous avons posé la question à l'ANCT de la réalité du message qui parvient jusqu'au territoire. Une enquête est en cours de préparation. Elle sera lancée auprès de nos adhérents et nous vous transmettrons les résultats. Nous avons l'impression que très peu de nos adhérents ont accès aux programmes de l'ANCT et connaissent leur délégué territorial départemental. C'est très gênant.

Les structures qui mettent en place des appels à projets doivent organiser des formations et diffuser de l'information à ceux qui pourraient en bénéficier, sinon cela ne sert à rien. Nous avons du mal à avoir cette proximité réelle. Chaque fois que j'en parle, j'ai l'impression de ne pas être comprise. Les élus doivent être accompagnés dans leur territoire. Il manque un cran intermédiaire entre ce qui est proposé et la réponse qu'on attend.

M. Thomas Breinig. - Il existe un enjeu autour des évolutions de carrières des agents territoriaux, par exemple de la fonction publique territoriale vers la fonction publique hospitalière ou la fonction publique d'État. C'est un moyen de mieux partager les informations et de mieux se connaître entre agences et services.

Pour ce qui concerne la présence de l'ingénierie dans les territoires ruraux, la question des seuils démographiques est un frein, car les structures rurales qui regroupent peu de population n'ont pas la possibilité de recruter des ingénieurs experts.

Mme Marie-Claude Jarrot. - Sur le sujet de l'agilité territoriale, le Cerema souhaite se rapprocher des collectivités locales en leur proposant une ingénierie de territoire, en les associant à sa gouvernance et en créant un établissement public local. C'est assez simple. C'est très innovant. Je crois que ça pourrait fluidifier l'accès à l'expertise territoriale de haut niveau.

M. Patrice Vergriete. - Il me paraît important de changer la logique de l'ANCT son rôle ne se limite pas à apporter de l'expertise : elle a vocation à apporter des experts pérennes et ce n'est pas pareil. Elle ne doit pas donner le poisson ; elle doit permettre d'avoir les éléments pour pouvoir continuer à pêcher. La première mission de l'ANCT devrait être de réaliser une carte des ingénieries pérennes territoriales. À tel endroit, les besoins porteront sur une agence d'urbanisme ; à tel autre, sur une agence départementale, etc. Lorsqu'une collectivité ou une intercommunalité l'interpellera sur un problème d'ingénierie, l'ANCT lui conseillera une agence sur la base de cette carte de l'ingénierie territoriale pérenne. C'est à l'ANCT d'assurer cette visibilité et d'accompagner les collectivités.

Nous pourrions imaginer, pour ces collectivités, un chèque ingénierie ou un fonds ingénierie dédié pour financer ces compétences. Cela doit-il concerner toutes les collectivités de France ? Je n'en suis pas sûr. Ce chèque ou ce fonds pourrait concerner les collectivités qui n'ont pas de possibilités de mutualiser leurs dépenses grâce à l'intercommunalité. En revanche, je ne suis pas certain que les grandes collectivités aient besoin de ce chèque ou de ce fonds. Nous pourrions imaginer que ce chèque ou ce fonds puisse être intégré dans les contrats de plan État-Région (CPER). Un volet de ces contrats pourrait être dédié à cette question de l'ingénierie.

En résumé, l'ANCT pourrait mettre en lien une collectivité avec une structure d'ingénierie territoriale pérenne (agence d'urbanisme, CAUE, agence départementale). Elle garantirait le financement de l'adhésion à cette structure pendant un certain temps. Cela permettrait de développer très rapidement l'ingénierie. La bonne échelle me semble être celle de l'intercommunalité. Il sera très difficile de développer l'ingénierie à l'échelle de chacune des communes.

Il existe des formes d'expertise dont le niveau de pertinence de mutualisation est national. Il a ainsi été question de l'expertise en matière d'ouvrages d'art : c'est tout à fait exact. La collaboration entre les agences d'urbanisme et le Cerema est excellente sur cette question. Demain, la légitimité du Cerema sera d'apporter une expertise de plus haut niveau, avec du recul. Cette mutualisation d'ingénierie ne pourra sans doute jamais se faire dans les territoires et le Cerema ne doit pas être victime d'injonctions contradictoires. Je souligne la pertinence de la création de l'ANCT et la qualité de son expertise. En revanche, je pense qu'il faut redéfinir clairement sa mission, qui peut être d'appuyer les ingénieries territoriales sur des sujets qui ne peuvent pas être traités à l'échelle des territoires. Une liste exhaustive de ces thèmes à mutualiser à l'échelle nationale serait très utile.

Mme Hélène Jacquot-Guimbal. - Je suis tout à fait accord sur le fait que l'ingénierie locale est parfaitement adaptée à la très grande majorité des sujets. L'ingénierie en appui de niveau national ou international est assez rare, mais nécessaire. Toutefois, je signale une difficulté que nous n'avons pas abordée : il faut 10 à 20 ans pour former un spécialiste. Vous ne pouvez pas inventer un expert au moment où vous en avez besoin. Les experts se forment sur des sujets pratiques. Ils n'existeront pas s'il n'y a pas de lien avec les différents niveaux. Pour apprendre leur métier, les experts doivent intervenir au moment de la conception, et pas uniquement après coup.

Les « petits » sujets des « petits » territoires ont également besoin d'experts. Nous avons tous connaissance d'exemples d'aménagements qui n'avaient pas anticipé un évènement majeur par manque de recul et d'analyse des risques. Pour progresser, les ingénieurs locaux ont besoin d'avoir accès à l'information et à la formation.

M. Pascal Berteaud. - Les mobilités et l'artificialisation des sols sont deux sujets relevant de la compétence du Cerema. Nous pouvons développer des méthodes et appuyer les collectivités. Pour autant, le Cerema n'ira pas au-delà de son rôle d'expert. Il y a donc un enjeu majeur d'insuffisance des moyens.

Globalement, les fonctions techniques sont dévalorisées en France, comme en témoigne le nombre de candidats aux écoles d'ingénieurs qui n'a jamais été aussi bas. La tendance au sein des services de l'État et des collectivités est d'avoir de moins en moins d'effectifs techniques et de plus en plus d'effectifs administratifs. Cela soulève une vraie réflexion. Si nous ne faisons pas l'effort de mettre des moyens, il ne se passera pas grand-chose.

Nous avons beaucoup oeuvré pour que le plan de relance comprenne un volet sur le diagnostic des ouvrages d'art des petites communes. Nous mandatons actuellement des bureaux d'études afin qu'ils effectuent ces diagnostics gratuitement : il suffit que la commune donne son accord. Nous menons une opération en ce sens auprès des 28 000 communes concernées, mais je constate qu'il n'est pas simple d'obtenir leur accord, car elles n'ont pas les services adéquats pour nous répondre. Notre difficulté principale est vraiment l'accès à ces 28 000 communes : c'est un vrai sujet.

Mme Marie-Claude Jarrot. - De mon point de vue, le mouvement de réimplantation dans les territoires ruraux qui fait suite à la crise sanitaire est quasi structurel, à charge pour nous d'organiser l'arrivée des personnes en provenance des métropoles. Nous aurons besoin d'un accompagnement des projets d'aménagement de nos territoires pour organiser les mobilités, les bâtiments et construire des quartiers pour accueillir les habitants. Nous aurons besoin d'expertise territoriale pour construire cet accueil, mais on est loin du compte sur certains territoires.

Par ailleurs, il y a effectivement un vrai enjeu sur l'évolution des métiers de la fonction publique territoriale, notamment les métiers techniques, qui sont quelquefois peu attractifs. C'est à nous, élus, qu'il appartient de construire ces nouvelles fonctions. Beaucoup de métiers n'existent plus dans la fonction publique territoriale tandis que d'autres émergent. Je pense notamment aux métiers d'ingénieurs, de contrôleurs de gestion ou de gestionnaires de projet.

M. Patrice Vergriete. - La question transfrontalière est éminemment complexe. Je suis co-président d'un groupement européen de coopération territoriale (GECT) avec la Flandre occidentale belge. Nous avons beaucoup de difficultés à développer des projets qui soient concrets et opérationnels. Il y a donc encore beaucoup à faire pour faciliter les interventions transfrontalières en mettant en place un certain nombre d'outils. Nous essayons de travailler avec nos homologues des pays frontaliers : à la base, ce n'est pas simple, car les cultures et les compétences ne sont pas identiques. Une simplification à l'échelle européenne serait la bienvenue et nous avançons trop doucement sur ce sujet.

M. Jean-François Longeot, président. - J'aimerais remercier tous les intervenants pour la qualité de nos échanges. Le Sénat est très attaché à l'aménagement du territoire et à l'ingénierie territoriale. Il faut vraiment que nous soyons très présents sur les territoires, aux côtés des élus. J'ai été maire dans de 1995 à 2015 et au début de mon mandat, la situation était quand même moins complexe pour les collectivités. Aujourd'hui, les élus sont trop souvent seuls face à des circulaires de 50 pages qu'ils n'ont pas le temps de lire et il y a de quoi être complètement perdu. Il faut vraiment que nous puissions les accompagner et il faut revoir un certain nombre de normes administratives pour y apporter de la souplesse.

Enfin, il faut faire confiance aux élus de ces territoires et collectivités, car personne ne connaît mieux sa commune que celui qui y habite et qui en est l'élu depuis de nombreuses années.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de loi visant à garantir effectivement le droit à l'eau par la mise en place de la gratuité sur les premiers volumes d'eau potable et l'accès pour tous à l'eau pour les besoins nécessaires à la vie et à la dignité - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-François Longeot, président. - Nous passons à l'examen de la proposition de loi de notre collègue Marie-Claude Varaillas visant à garantir effectivement le droit à l'eau par la mise en place de la gratuité sur les premiers volumes d'eau potable et l'accès pour tous à l'eau pour les besoins nécessaires à la vie et à la dignité, dont l'examen en séance publique aura lieu le 15 avril prochain dans le cadre de l'espace réservé au groupe CRCE.

Je vous rappelle que cet examen s'inscrit dans le cadre du gentlemen's agreement en vertu duquel la commission ne peut modifier le texte de la proposition de loi sans l'accord du groupe auteur de la demande d'inscription à l'ordre du jour.

La Journée mondiale de l'eau, qui s'est tenue lundi 22 mars dernier, nous a rappelé l'importance stratégique de cette ressource, vitale pour les hommes et les activités économiques, dont l'apparente abondance n'est que toute relative, avec des pays en situation de stress hydrique très fort et des populations privées d'un accès sécurisé à l'eau potable, y compris dans notre pays.

Je remercie le rapporteur, M. Gérard Lahellec, pour le travail qu'il a accompli et les nombreuses auditions qu'il a conduites. Il s'agit de son premier office de rapporteur au nom de notre commission, ce dont je le félicite.

Je rappelle que notre commission a déjà examiné en 2017 un texte comportant des dispositions similaires visant à mettre en oeuvre le droit à l'eau potable et à l'assainissement, dont le rapporteur avait été notre collègue Ronan Dantec.

M. Gérard Lahellec, rapporteur. - Il s'agit en effet du premier texte que je suis chargé de rapporter au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable depuis mon élection au Sénat : en quelque sorte, pour m'inscrire dans le sujet qui nous intéresse, je me jette à l'eau...

La Journée mondiale de l'eau du 22 mars dernier a rappelé combien la question de l'accès à l'eau potable reste prégnante dans le monde. Il y a là un sujet dont personne ne peut se désintéresser, qui s'aggrave à certains endroits du monde, et m'apparaît comme le défi du siècle, y compris pour notre pays, malgré la relative abondance de l'eau sous nos latitudes. Depuis peu, des régions entières connaissent certains étés un stress hydrique qui conduit au rationnement de la ressource et à l'interdiction de certains usages.

L'eau est en effet d'une ressource vitale, essentielle à la vie : si la quantité d'eau diminuait de 20 %, cela pourrait conduire à la mort de certains êtres humains. Sans un accès sécurisé à une eau potable de bonne qualité, l'être humain ne peut s'épanouir. Il reste tributaire de la satisfaction de ce besoin qui conditionne sa survie. Sans elle, pas de dignité possible, pas de développement durable, pas de justice sociale, pas d'accès aux fruits de la croissance. Je crois que vous partagez avec moi l'idée que l'eau potable est un bien commun, dont aucun être humain ne devrait être exclu. La question de son accès universel se double d'une dimension d'accessibilité sociale, sur laquelle nous reviendrons, et qui constitue le fondement de cette proposition de loi.

Nous n'arrivons pas sur un terrain vierge de toute avancée, et le président a rappelé le travail mené en 2017 par M. Dantec. Nous n'avons pas à être révolutionnaires : nous devons parfaire l'oeuvre déjà accomplie, dans un esprit humaniste. C'est l'esprit de cette proposition de loi.

Ce droit a d'ores et déjà été consacré au plus haut niveau. Je pense notamment à l'adoption, le 28 juillet 2010, par l'Assemblée générale des Nations Unies, d'une résolution qui reconnaît le droit à l'eau potable et à l'assainissement comme un droit fondamental ; à certains pays qui ont constitutionnalisé le droit d'accès à l'eau, comme la Slovénie ou l'Uruguay ; au droit à l'eau potable, à l'assainissement et à l'hygiène, qui constitue l'objectif n° 6 des 17 Objectifs 2030 de développement durable (ODD) adoptés par les États membres des Nations Unies, qui vise à « garantir l'accès de tous à des services d'alimentation en eau et d'assainissement gérés de façon durable ».

La nouvelle directive européenne sur l'eau potable de décembre 2020 dispose également que les États membres « en tenant compte des perspectives et des circonstances locales, régionales et culturelles en matière de distribution de l'eau, prennent les mesures nécessaires pour améliorer ou préserver l'accès de tous aux eaux destinées à la consommation humaine, en particulier des groupes vulnérables et marginalisés ».

Ce droit est reconnu, proclamé, consacré, mais il s'agit d'un droit fragile. Les chiffres sont tenaces, et ce sont eux que je regarde. Selon le Baromètre 2020 de l'eau, de l'hygiène et de l'assainissement, établi par Solidarités International, 2,2 milliards d'êtres humains - soit 29 % de la population mondiale - n'ont toujours pas un accès sécurisé à l'eau potable ; 4,2 milliards d'humains - soit 55 % de la population mondiale - n'ont pas accès à l'assainissement ; et 2,6 millions de personnes, principalement des enfants de moins de cinq ans, meurent chaque année de maladies liées à une consommation d'eau insalubre.

Si, en France, la situation est naturellement bien meilleure, notre pays n'est pas épargné par certaines formes de précarité en eau et il existe toujours des exclus de l'eau. En 2013, l'Insee dénombrait encore 204 000 logements privés de confort sanitaire, c'est-à-dire d'eau courante, de WC intérieurs et d'installations sanitaires. L'Organisation mondiale de la santé estime que 1,4 million de Français métropolitains ne bénéficient pas en 2019 d'un accès à l'eau géré en toute sécurité. En outre, le 25e rapport sur le mal-logement de la Fondation Abbé Pierre estime à 143 000 le nombre de personnes sans domicile fixe et à 91 000 celui des personnes qui vivent dans des habitats de fortune en France. Ce sont eux que l'on nomme les « exclus de l'eau ».

Il existe en outre dans notre pays ceux que l'on appelle les « précaires en eau ». En 2017, selon l'enquête « Budget des familles » de l'Insee, les charges d'eau représentaient en moyenne 1 % du budget d'un ménage en France. En raison des grandes disparités du prix de l'eau en France, avec un prix du mètre cube allant de 1,45 euro à plus de 8 euros, l'effort budgétaire diffère d'une collectivité à l'autre. L'on estime qu'au-delà de 3 % du budget des ménages, l'effort à consentir pour accéder à l'eau génère une situation de pauvreté en eau. Ajoutons à cela que le prix de l'eau en France a augmenté de 10,7 % en moyenne au cours de la dernière décennie, ce qui est supérieur à l'inflation hors tabac. L'accès aux chiffres est malaisé : la part des impayés sociaux dans les impayés globaux n'est en général pas une donnée rendue publique par les services publics d'eau.

Les associations que j'ai entendues - environ une dizaine - m'ont signalé que, selon elles, plus d'un million de personnes consacrent à l'eau plus de 3 % de leur budget. La Fondation Abbé Pierre évalue pour sa part à 1,2 million le nombre de locataires en situation d'impayés de loyer et/ou de charges.

Voilà pour ce qui est de l'écart entre le droit et le fait. Le législateur français n'est bien entendu pas resté insensible à la question : la loi Brottes de 2013 a interdit les coupures d'eau des ménages pour impayés et mis en oeuvre une expérimentation de tarification sociale de l'eau. Cela a permis d'aller plus loin que l'approche curative qui prévalait jusqu'alors, consistant en des aides à la prise en charge des factures impayées, généralement par les collectivités territoriales : centres communaux d'action sociale et fonds de solidarité pour le logement au niveau départemental.

À la différence des aides curatives, qui consistent en un droit non automatique à une aide ponctuelle et partielle à l'impayé, les aides préventives s'appliquent dès lors que le foyer satisfait aux critères prédéfinis. Elles prennent la forme soit d'une tarification intégrant une première tranche dite sociale universelle, comportant un volume d'eau donné à tarif réduit, soit d'une allocation eau. Ainsi, la ville de Dunkerque a mis en place un design tarifaire à trois tranches, avec une volumétrie pour l'eau dite essentielle, l'eau utile et l'eau confort, avec un prix au mètre cube allant de 0,85 euro à 2,1 euros. La ville de Rennes, elle, a instauré une première tranche gratuite de 10 mètres cubes pour les 180 000 abonnés du réseau. La loi Engagement et proximité de décembre 2019 a pérennisé ces possibilités de tarification sociale et a mis à la disposition des collectivités qui le souhaitent une boîte à outils leur fournissant des instruments d'action pour favoriser l'accès de tous à l'eau. Face à ce constat, il est nécessaire de consolider les acquis en garantissant de manière plus effective le droit d'accès à l'eau en France. L'eau n'a pas de prix, mais elle a un coût, qui est celui de son acheminement, de son traitement et de son assainissement. Les services de l'eau sont des services publics industriels et commerciaux (SPIC), qui reposent sur une logique de tarification à l'usager, et non sur un financement par l'impôt. En vertu de la libre administration des collectivités territoriales, les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui en assurent la distribution sont libres de mettre en oeuvre des politiques locales en vue de favoriser l'accès de l'eau aux populations précaires ou marginalisées.

Je terminerai mon propos en citant la directive européenne sur l'eau potable de décembre 2020, qui enjoint aux États européens l'installation « d'équipements intérieurs et extérieurs dans les espaces publics, lorsque cela est techniquement réalisable, d'une manière qui soit proportionnée à la nécessité de telles mesures et compte tenu des conditions locales spécifiques, telles que le climat et la géographie ».

Le texte que nous examinons aujourd'hui est l'occasion d'en commencer la transposition. Son article premier consiste en l'affirmation solennelle au droit à l'eau potable et à l'assainissement pour chaque personne, qui comprend une quantité d'eau quotidienne pour répondre à ses besoins élémentaires, et à celui d'accéder aux équipements permettant d'assurer son hygiène, son intimité et sa dignité. C'est l'élévation au rang législatif de principes d'humanité qui fonderont la mise en oeuvre du droit effectif à l'eau pour chacun en France.

L'article 2 prévoit une obligation pour les collectivités territoriales ou les EPCI d'installer et d'entretenir des équipements de distribution gratuite d'eau potable ainsi que des toilettes publiques et douches gratuites, en fonction de seuils démographiques, dans un délai de cinq ans. Ainsi, les exclus de l'eau pourront trouver des points d'eau potable sécurisés et des équipements où satisfaire aux besoins d'hygiène, c'est-à-dire conserver sa dignité humaine. La crise sanitaire que nous traversons actuellement accentue ce problème. Le respect des gestes barrières implique notamment de se laver fréquemment les mains : comment le faire sans eau ?

L'article 3 prévoit l'instauration de la gratuité de l'eau potable et de l'assainissement pour l'alimentation et l'hygiène de chaque personne physique, avec la fixation annuelle d'un volume par décret pris en Conseil d'État, après avis du Comité national de l'eau. Les collectivités accomplissent leur mission de manière satisfaisante, mais la discussion de la proposition de loi rénovant la gouvernance des services publics d'eau potable et d'assainissement en Guadeloupe a mis en lumière certains dysfonctionnements de ce service public si essentiel.

Confier aux collectivités territoriales la satisfaction des besoins essentiels de leurs habitants me semble correspondre à la fois au principe constitutionnel de subsidiarité et à la raison d'être de l'action publique locale.

Je vous propose d'adopter le périmètre de recevabilité des amendements sur ce texte : sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la définition du droit à l'eau potable et à l'assainissement, aux obligations qui s'imposent aux collectivités et établissements publics en matière d'équipements de distribution d'eau potable et en matière d'assainissement et à la mise en oeuvre de la gratuité des premiers volumes d'eau.

Le périmètre ainsi défini est adopté.

Pour toutes les raisons que j'ai évoquées précédemment, je vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi que nous examinons afin qu'elle puisse être discutée dans les meilleures conditions en séance publique le 15 avril prochain.

M. Ronan Dantec. - Merci pour cette présentation très complète. C'est en quelque sorte le deuxième passage d'une proposition de loi sur le droit à l'eau, puisque le groupe écologiste, sous le quinquennat de François Hollande, avait déposé un texte qui, à l'époque, était très attendu. Mais ce texte, programmé trop tardivement par le Gouvernement, n'avait pas pu être voté. C'est un mauvais souvenir : tandis que nous l'avions adopté en commission, il avait été totalement détricoté dans l'hémicycle, alors même qu'il correspondait à des engagements internationaux de la France, et que les enjeux sociaux étaient - ils le sont toujours - extrêmement importants.

Mon groupe soutient donc cette proposition de loi, et ne déposera pas d'amendements, pour gagner du temps. Par rapport à 2017, il y a eu des avancées, notamment sur les tarifs différenciés, mais il faut aller plus loin. Avec les risques de raréfaction des ressources liés au dérèglement climatique, le droit à l'eau devrait conduire à ce qu'on ne permette pas à certains d'utiliser toute l'eau. Nous sommes tous responsables, et il faut partager la ressource. J'espère en tous cas que, quatre ans après, ce texte sera consensuel. À l'époque, notre débat n'avait pas été à la hauteur.

M. Hervé Gillé. - Cette proposition de loi reprend, en effet, des travaux engagés en 2017, quand plusieurs de nos collègues s'étaient investis sur ce sujet, notamment Michel Lesage, Jean Glavany, Jean-Paul Chanteguet, Marie-George Buffet, François-Michel Lambert, Bertrand Pancher, Stéphane Saint-André - cela montre bien une certaine transversalité politique. On peut regretter qu'ils n'aient pas pu aboutir. En ce qui nous concerne, nous soutenons cette initiative.

Nous insistons toutefois sur la nécessité d'une bonne visibilité pour les collectivités gestionnaires sur le niveau de la gratuité, de manière qu'elles puissent l'intégrer de la meilleure façon possible dans leurs évaluations économiques, financières et sociales. Nous déposerons sur ce point un amendement en séance. Merci, en tout cas, pour cette initiative, qui nous remet en selle sur ce sujet particulièrement important.

M. Jean-Paul Prince. - L'article 4 mentionne la dotation globale de fonctionnement (DGF). Celle-ci, de toute façon, ne peut pas compenser les services de l'eau et de l'assainissement, puisque le budget général ne peut pas compenser des budgets annexes.

Mme Nadège Havet. - Cette proposition de loi est une très bonne idée. Cependant, dans les quinze prochaines années, il y aura des réseaux d'eau à renouveler dans beaucoup de collectivités. Actuellement, le budget principal ne peut pas abonder les budgets annexes. Ne risque-t-on pas de grever encore un peu plus les finances des collectivités territoriales ?

M. Gérard Lahellec, rapporteur. - Évidemment, l'article 40 de la Constitution n'est pas opposable, mais j'entends les observations sur la fragilité de l'article 4. Avec la loi Brottes, 47 collectivités ont travaillé à des hypothèses, et 37 ont conduit l'expérimentation jusqu'à son terme. La synthèse des prescriptions qui découlent de ces concertations peut constituer un outil pour les collectivités. Il est bon d'en avoir conscience. N'avoir pas fait l'itération des éléments de la boîte à outils ne doit pas nous interdire d'y faire référence, le moment venu, et plus particulièrement dans le débat que nous aurons le 15 avril prochain.

Mme Marie-Claude Varaillas, auteure de la proposition de loi. - Si nous évoquons la DGF, c'est parce que nous parlons de l'équipement en douches et sanitaires. Sur cette ligne, l'abondement de la DGF peut aider le budget principal à financer ce type de projets. Nous nous gardons bien de définir un niveau de gratuité : nous mentionnons ce qui est nécessaire à la dignité. Il faudra préciser les choses ensuite par décret. Notre objectif est de s'extraire de la notion d'aide aux ménages, dont la dimension caritative est trop réductrice, pour s'orienter vers celle d'un droit directement applicable à l'ensemble de nos concitoyens - donc d'un droit universel.

M. Jean-François Longeot, président. - C'est un sujet que nous devons aborder, en effet... Mais pour l'instant, nous ne sommes pas sûrs d'avoir bien les pieds sur terre.

M. Jean Bacci. - Je suis arrivé récemment dans nos instances, et n'ai pas participé aux travaux engagés au cours des années précédentes. Dans ce texte, quelque chose me choque, c'est la gratuité. Ce qui est gratuit est dû. Or, l'eau, on doit la protéger et l'économiser. Que l'on facilite l'accès à l'eau pour des gens qui ont des difficultés financières, avec un tarif très bas, oui ; mais pas de gratuité !

M. Didier Mandelli. - C'est aussi la position de notre groupe sur ces grands principes. Au-delà de la complexité dans la mise en oeuvre, nous considérons que les élus locaux disposent déjà d'une vaste palette de moyens d'action pour répondre à ces problématiques d'accès à l'eau : les centres communaux d'action sociale (CCAS), politiques spécifiques, restauration scolaire, quotient familial... Il y a aussi des fonds de solidarité au niveau des départements. Faisons confiance aux élus locaux pour résoudre ces questions localement, en lien direct avec leurs administrés. Ces situations sont assez nombreuses sans doute, mais elles réclament une approche à la fois humaine, pragmatique et directe.

Mme Évelyne Perrot. - En milieu rural, dès qu'une famille a un problème, le maire est présent. C'est plutôt en milieu urbain qu'on rencontre de grosses difficultés.

M. Jean-François Longeot, président. - Il existe des fonds, comme le Fonds de solidarité pour le logement (FSL). On ne peut pas aller dans tous les sens, et il faut d'abord bien approfondir le sujet.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi.

La réunion est close à 12 heures.