- Jeudi 20 novembre 2025
- Proposition de résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union, et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (COM(2025) 101 final), la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union (COM(2025) 186 final) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de « pays tiers sûrs » (COM(2025) 259 final) - Examen de la proposition de résolution européenne
- Prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne - Communication
Jeudi 20 novembre 2025
- Présidence de Jean-François Rapin, président -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Proposition de résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Jean-François Rapin, président. - Nous débutons notre réunion par l'examen de la proposition de résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur, que j'ai déposée avec les présidents Cédric Perrin et Dominique Estrosi Sassone.
Je remercie nos collègues rapporteurs Daniel Gremillet et Didier Marie, qui ont dû travailler dans des délais très contraints, fixés par la Conférence des Présidents. Un amendement des rapporteurs a été déposé au stade de notre commission.
La proposition de résolution européenne (PPRE) sera ensuite examinée par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées la semaine prochaine, le délai limite pour l'examen des amendements devant celle-ci étant fixée à lundi prochain à midi. Nos collègues Pascal Allizard et Gisèle Jourda prendront alors le relais en tant que rapporteurs au nom de cette commission et je veux souligner la coopération très étroite entre les deux commissions sur ce dossier.
La PPRE sera ensuite examinée en séance publique, à la demande du groupe Les Républicains, le 16 décembre, sous réserve des éventuels ajustements de calendrier qui pourraient être décidés par la Conférence des Présidents, compte tenu des contraintes liées aux modalités d'examen du projet de loi de finances.
Ces séquences successives permettront d'affiner le texte soumis à l'approbation du Sénat, en fonction des informations complémentaires qui auront pu être recueillies d'ici-là, notamment sur le plan juridique.
Cette proposition de résolution européenne m'est apparue comme une action nécessaire, alors que l'étau se resserre, tant au Conseil qu'au Parlement européen, sous une forte pression de la Commission européenne qui espère bien signer l'accord avec le Mercosur le 20 décembre.
Nous avons affirmé à de nombreuses reprises notre opposition à cet accord tel qu'il a été négocié par la Commission européenne. Je considère pour ma part que le compte n'y est pas. Notre agriculture, en particulier, se retrouverait fragilisée. La clause de sauvegarde vantée par la Commission européenne pour convaincre les États membres d'adopter le texte n'est en rien une solution miraculeuse. La différence de réglementation entre l'Union européenne et le Mercosur nous amène à mettre en avant le principe de précaution. Le mécanisme de rééquilibrage obtenu par les États du Mercosur interroge car il pourrait brider à l'avenir le législateur européen. La manière dont la Commission européenne aborde le dossier soulève également des questions de rapports entre les institutions, en particulier entre la Commission européenne et le Conseil. La scission de l'accord, c'est-à-dire le choix de présenter un accord de partenariat et un accord commercial intérimaire est évidemment au coeur de notre démarche.
Dans ce contexte, la saisine par le Gouvernement français de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) nous apparaît nécessaire pour préciser le cadre juridique applicable en matière de finalisation des accords commerciaux.
Elle permettrait également au Gouvernement d'affirmer clairement son opposition à cet accord, alors que le Président de la République a semblé flancher et a eu des propos que je juge malheureux. Il a essayé de se rattraper à plusieurs reprises, mais en tout cas, on ne voit pas vraiment l'objectif qu'il souhaite atteindre, même si le ministre Haddad, en particulier, martèle au quotidien que l'accord en l'état n'est pas acceptable - c'est toujours cette référence à « l'accord en l'état » qui laisse planer le doute sur les intentions du Gouvernement. Ma position est ferme sur le sujet, d'autant que, vous le savez, j'étais plutôt favorable au CETA.
Mme Christine Lavarde. - Nous n'étions pas nombreux à l'être !
M. Jean-François Rapin, président. - En effet, et à l'encontre même des positions majoritaires dans mon groupe, ce n'était pas forcément facile. Pour rester loyal au groupe, j'ai adopté une position de retrait et je n'ai pas voté. Ce n'est donc pas de ma part une remise en cause des accords commerciaux en général, mais bien une remise en cause de cet accord en particulier, tel qu'il a été négocié et est poussé aujourd'hui par la Commission européenne.
Je laisse maintenant la parole aux rapporteurs.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - La PPRE que nous examinons aujourd'hui, déposée conjointement par les présidents de la commission des affaires européennes, de la commission des affaires étrangères et de la défense, et de la commission des affaires économiques, vise à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.
La ratification de cet accord pourrait en effet intervenir dans les semaines à venir, puisque les décisions de signature et de conclusion de l'accord devraient être soumises au vote du Conseil le 16 décembre prochain, en vue d'une signature de l'accord par la Commission européenne, au nom de l'Union, le 20 décembre prochain, à l'occasion du sommet avec le Mercosur au Brésil.
Or, et c'est tout l'objet de la démarche de nos présidents de commission, cet accord est largement décrié, depuis des années, pour son manque d'ambition environnementale, ainsi que pour les risques auxquels il expose l'agriculture européenne.
Permettez-moi de revenir brièvement sur les grandes étapes qui ont jalonné les vingt-cinq années de négociations avec les quatre pays du Mercosur concernés que sont l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay. Cette perspective historique me paraît indispensable pour comprendre les enjeux auxquels nous sommes actuellement confrontés.
Les négociations avec le Mercosur ont été ouvertes dès 1999 et ont abouti, pour leur volet commercial, en juin 2019, après vingt ans de discussions.
Le projet d'accord prévoyait une libéralisation des tarifs douaniers sur 91 % des biens européens exportés vers le Mercosur, avec pour corollaire une hausse de près de 40 % des exportations de l'Union vers les pays du Mercosur.
Ces perspectives ont néanmoins été immédiatement éclipsées par les inquiétudes croissantes exprimées par la société civile s'agissant des volets sanitaires, sociaux et environnementaux de l'accord. Les organisations agricoles ont ainsi alerté sur les risques de déstabilisation, pour certaines filières sensibles, de l'ouverture du marché européen à des produits agricoles sud-américains bénéficiant d'un avantage prix écrasant.
L'accord tel que négocié en 2019 prévoit en effet l'ouverture progressive de nouveaux quotas alimentaires à droits de douane réduits pour la viande bovine, la volaille, le miel, le maïs doux ou encore le sucre. Pour la viande, les nouveaux contingents ouverts représenteraient pas moins du quart de la production d'aloyaux européens. Or, dans les pays du Mercosur, le coût de production de la viande bovine est inférieur d'environ 40 % à celui observé dans l'Union, en raison des modes de production sud-américains, qui ne répondent ni à nos standards environnementaux, ni à nos normes sanitaires, ni à nos exigences sociales.
De nombreux exemples permettent d'illustrer l'abîme réglementaire qui sépare l'Union européenne et les pays du Mercosur, et vous en trouverez plusieurs dans le rapport. J'en retiens un, parce qu'il est éloquent : près de 77 % des substances actives autorisées pour traiter le maïs au Brésil sont interdites en France. Dans ce contexte, les organisations agricoles dénoncent avec raison une concurrence parfaitement déloyale.
Sur le plan environnemental, alors que le Mercosur regroupe trois des dix pays les plus touchés au monde par la déforestation, l'accord de 2019 ne comportait pour ainsi dire aucune stipulation contraignante s'agissant de la lutte contre la déforestation ou le changement climatique. Au contraire, les études d'impact montraient que les exportations supplémentaires de soja et de viande bovine induites par l'accord généraient un risque de déforestation additionnelle représentant plus de 30 % du taux de déforestation annuelle constatée dans les pays du Mercosur. Nous aurions donc signé, mes chers collègues, un accord commercial tendant à augmenter la déforestation mondiale, au moment même où l'Union européenne prétendait vouloir la réduire, avec l'adoption du règlement sur les produits associés à la déforestation ! À compter de 2020, les mesures unilatérales prises par l'Union européenne en matière de durabilité dans le cadre du Pacte vert ont été fraîchement accueillies par les pays du Mercosur et, dans ce contexte, les négociations ont connu un net ralentissement jusqu'en 2023.
Le retour au pouvoir de M. Lula da Silva au Brésil, conjugué aux tensions commerciales avec les États-Unis et la Chine, ont provoqué une relance progressive des discussions, aboutissant à la conclusion, le 6 décembre 2024, d'un nouvel accord politique entre l'Union européenne et le Mercosur.
En 2020, la France avait posé trois conditions à la signature de l'accord : mettre l'accord en conformité avec l'Accord de Paris, ne pas augmenter la déforestation importée dans l'Union européenne et garantir que les produits agricoles et agroalimentaires importés bénéficiant d'un accès préférentiel au marché de l'Union européennes respectent bien, en droit et en fait, les normes sanitaires et environnementales de l'Union européenne.
Si notre pays a, en apparence du moins, obtenu gain de cause sur les deux premiers points, force est de constater que les demandes relatives à l'instauration de clauses miroirs sont restées lettre morte.
S'agissant du premier point, l'Accord de Paris a été intégré comme un « élément essentiel » de l'accord UE-Mercosur, ce qui autoriserait l'Union à suspendre l'accord commercial avec un pays du Mercosur si ce dernier quittait l'Accord de Paris.
En réalité, cette stipulation ne revêt qu'une portée limitée ; elle se borne à empêcher qu'une partie se retire de l'accord de Paris sur le climat, et son activation serait complexe, puisque l'accord commercial est conclu entre deux blocs régionaux.
Sur le deuxième point, l'Union européenne a obtenu l'ajout d'une nouvelle annexe au chapitre relatif au commerce et au développement durable, sous la forme d'un protocole additionnel assorti d'engagements juridiquement contraignants, comprenant notamment l'objectif de mettre un terme à la déforestation à compter de 2030. Toutefois, l'accord ne prévoit aucune sanction en cas de manquement à ces engagements, ce qui, vous en conviendrez, en limite fortement la portée.
Enfin, s'agissant du respect des normes sanitaires et environnementales européennes par les produits agricoles importés du Mercosur, force est de constater que l'accord est resté inchangé entre 2019 et 2024. Permettez-moi d'insister sur ce point : les révisions intervenues n'ont concerné ni les exigences sanitaires et environnementales, ni les dispositifs de contrôle aux frontières, alors même que l'intégration de clauses miroirs figurait parmi les demandes majeures de plusieurs États membres.
Bien au contraire, l'introduction d'un nouveau mécanisme de rééquilibrage, à la demande des pays du Mercosur, pourrait entraver à l'avenir les efforts de l'Union européenne pour adopter des mesures miroirs !
Par ailleurs, même si ces mesures miroirs venaient à être adoptées, elles demeureraient inopérantes tant que les contrôles dans les pays tiers et aux frontières de l'Union ne seront pas substantiellement renforcés. Indépendamment des disparités existant entre les États membres et du manque de moyens alloués à ces contrôles, l'effectivité de ces derniers se heurte notamment à l'impossibilité de détecter certains résidus, ce qui rend la traçabilité des produits indispensable. Or les opérateurs sud-américains peinent à garantir cette traçabilité tout au long de la chaîne de valeur. En 2024, la Commission européenne a ainsi souligné le déficit de traçabilité de la viande bovine exportée par le Brésil vers l'Union européenne, les autorités brésiliennes ne pouvant attester que ces exportations étaient exemptes d'oestradiol bêta, une hormone interdite dans l'Union.
La logique même des audits menés par la Commission européenne interroge, puisqu'ils reviennent à placer sur un pied d'égalité les systèmes d'exploitation européens et sud-américains, alors même que tout les distingue.
En définitive, il paraît extrêmement difficile de restaurer les conditions d'une concurrence équitable avec les pays du Mercosur. Comment nos agriculteurs pourraient-ils rivaliser avec les producteurs brésiliens qui exploitent des fermes de plusieurs dizaines de milliers d'hectares, majoritairement constitués de cultures OGM et traités avec des produits phytosanitaires strictement interdits en Europe ?
Cet état de fait n'a pas empêché la Commission européenne d'adopter officiellement le projet d'accord UE-Mercosur le 3 septembre dernier. Pour contourner le veto des États membres et parvenir à une entrée en vigueur rapide du volet commercial, la Commission a choisi de présenter deux textes distincts, un accord général et un accord intérimaire sur le commerce - mon collègue Didier Marie reviendra sur ce point ultérieurement.
En dépit de l'architecture juridique retenue, l'entrée en vigueur du volet commercial ne semblait pas acquise ces derniers mois, l'issue du scrutin au Conseil demeurant incertaine. La France et plusieurs États alliés - Italie, Pologne, Hongrie, Autriche, Irlande, Roumanie - ont ainsi tenté depuis décembre 2024 de mettre sur pied une minorité de blocage afin d'empêcher la ratification de l'accord UE-Mercosur.
Pour prévenir la constitution d'une telle minorité de blocage, la Commission a adopté un engagement politique destiné à « opérationnaliser » la clause de sauvegarde bilatérale prévue par l'accord, en précisant l'interprétation qu'en fait l'exécutif européen.
Les derniers jours ont vu prospérer bien des inexactitudes quant à la portée de cette clause de sauvegarde ; il importe donc de dissiper les malentendus persistants s'agissant des garanties supplémentaires prétendument apportées en faveur des filières agricoles par la Commission européenne.
Premier malentendu : il a souvent été avancé que la Commission avait introduit dans l'accord une nouvelle clause de sauvegarde spécifique pour les filières agricoles. Cette allégation est fausse : sur ce point, l'accord n'a pas été renégocié depuis 2019. L'Accord UE-Mercosur comprend, depuis cette date, une clause de sauvegarde bilatérale, définissant, conformément au droit de l'OMC, les mesures d'urgence qui peuvent être prises à la suite d'un accroissement significatif des importations d'un produit donné, lorsque ces dernières menacent de causer un dommage grave pour le pays importateur.
La Commission européenne s'est bornée à présenter une proposition de règlement visant à expliciter la manière dont elle entend utiliser les marges de manoeuvre que lui confère l'accord de 2019 en matière de clause de sauvegarde.
Deuxième malentendu : de nombreuses parties prenantes ont appelé à un endossement officiel de cette proposition de règlement par les pays du Mercosur. Cette demande n'a pas lieu d'être ! La proposition de règlement présentée par la Commission ne créée aucune obligation nouvelle à l'endroit des pays du Mercosur et s'inscrit sans la moindre difficulté dans le cadre des stipulations de l'accord.
Troisième malentendu : nombre d'observateurs ont soutenu que la proposition de règlement de la Commission fonctionnerait tel un “frein d'urgence” en cas d'importations massives menaçant la stabilité d'une filière entière. Cette lecture est erronée : la clause de sauvegarde n'a vocation qu'à atténuer, de façon exceptionnelle et pour un temps limité, les effets de l'accord, en offrant aux filières nationales un délai pour s'ajuster à un cadre concurrentiel profondément renouvelé.
Pour le dire sans détour, il n'a jamais été envisagé de suspendre durablement l'accord en cas de perturbations majeures, mais seulement d'accorder aux producteurs européens un bref répit. Les mesures d'urgence ne pourront être prises que pendant les douze premières années suivant l'entrée en vigueur de l'accord, et pour une durée maximum de deux ans.
Quatrième et dernier malentendu : la Commission soutient que sa proposition de règlement permettra d'activer plus rapidement et facilement la clause de sauvegarde. Cette affirmation n'est que partiellement exacte, puisque certaines organisations agricoles, comme les producteurs de volaille ou de viande bovine, ont d'ores et déjà indiqué qu'il leur serait pour ainsi dire impossible de remplir les critères fixés par la Commission ou d'apporter les éléments de preuve nécessaires à l'activation de la clause.
Nous proposons, en conséquence, d'ajuster la PPRE sur ce point, afin de clarifier sans ambiguïté la portée de la proposition de règlement présentée par la Commission européenne.
Ce développement a pu paraître long, j'en conviens ; mais il était indispensable pour établir que la proposition de règlement de la Commission ne répond en rien au problème de fond que soulève cet accord, à savoir l'exposition structurelle de nos producteurs européens à une concurrence foncièrement déloyale.
M. Jean-François Rapin, président. - Ces précisions sont bienvenues, étant donné la quantité d'informations, souvent contradictoires, qui circulent. Nous avons ici une analyse détaillée de l'accord et de la clause de sauvegarde bilatérale qu'il comprend. Il s'agit d'informations qui font parfois défaut dans les médias ou les déclarations des syndicats agricoles.
M. Didier Marie, rapporteur. - Plusieurs États membres ont néanmoins fait savoir que l'introduction de ces garanties les conduisait désormais à envisager un vote en faveur de l'accord. Par conséquent, la perspective de réunir une minorité de blocage au Conseil s'éloigne, ce qui nous amène à l'objet de la PPRE que nous examinons aujourd'hui.
Le 14 novembre dernier, une résolution recueillant les signatures de 145 députés européens a été déposée au Parlement européen, pour demander à la Cour de justice de l'Union européenne de se prononcer sur la conformité de l'accord aux traités européens. Ce recours aurait de fait un caractère suspensif et permettrait de reporter d'un délai allant de 12 à 24 mois l'entrée en vigueur de l'accord avec le Mercosur. Néanmoins, l'adoption de cette résolution par le Parlement européen est loin d'être acquise.
Cette résolution va dans le même sens que la proposition de résolution européenne déjà déposée par nos collègues Jean-François Rapin, Cédric Perrin et Dominique Estrosi Sassone, qui vise à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur, comme l'y autorise les traités européens.
Cette demande de saisine se fonde sur trois moyens distincts :
Le premier moyen invoqué porte sur la conformité de la décision de scinder l'accord avec les traités et directives de négociations émises par le Conseil.
En effet, les directives de négociation adoptées en 1999 autorisaient la négociation d'un accord d'association avec les pays du Mercosur, exigeant l'unanimité du Conseil et la ratification des parlements nationaux. Le Conseil a par ailleurs pris soin de rappeler, dans des conclusions adoptées en 2018, qu'il lui appartenait de « décider, au cas par cas, de la scission des accords commerciaux » et que les accords commerciaux « en cours de négociation, par exemple avec le Mexique, le Mercosur et le Chili rester[aient] des accords mixtes », devant être soumis à la ratification de l'Union européenne et des États membres.
En dépit de ces directives, la Commission a décidé de scinder l'accord, comme elle l'avait déjà fait dans le cas de l'accord UE-Chili, en présentant deux textes juridiques distincts : un accord de partenariat avec le Mercosur (APEM) et un accord intérimaire sur le commerce (AIC).
En pratique, l'APEM constitue un accord cadre-mixte, relevant à la fois de la compétence de l'Union européenne et des États membres, et doit donc être ratifié par l'Union européenne et par les 27 États membres, selon leurs procédures constitutionnelles respectives.
En parallèle, l'AIC ne couvre que les dispositions commerciales de l'accord, relevant de la compétence exclusive de l'Union, conformément à la jurisprudence « Singapour » de la Cour de justice de l'Union européenne. Sa ratification requiert donc uniquement l'obtention d'une majorité qualifiée au Conseil et d'une majorité simple au Parlement européen. Une fois ratifié, l'AIC s'appliquera de plein droit, dans l'attente d'une avancée concernant l'accord global. Il expirera et sera remplacé par l'accord de partenariat UE-Mercosur dès son entrée en vigueur.
Par ailleurs, la Commission n'a pas proposé à la signature et la conclusion du Conseil un accord d'association avec les pays du Mercosur, mais un accord de partenariat ! D'un point de vue procédural, cette décision est loin d'être anodine, puisque les accords d'association doivent faire l'objet d'un vote à l'unanimité au Conseil, mais pas les accords de partenariat, qui peuvent être approuvés à la majorité qualifiée.
En pratique, le Conseil devra donc adopter, le 16 décembre prochain, pour chaque accord, à la majorité qualifiée, une décision autorisant la signature de l'accord, puis après approbation du Parlement européen, une décision portant conclusion de l'accord, qui vaut ratification de l'Union, l'APEM nécessitant par ailleurs une ratification par les États membres pour pouvoir entrer en vigueur.
Mes chers collègues, il est assez évident que ces subterfuges juridiques n'ont d'autre finalité que de contourner le veto des États membres au Conseil et de permettre une signature de l'accord par la Commission dès le sommet avec le Mercosur le 20 décembre prochain.
En tout état de cause, il est manifeste que la Commission européenne n'a respecté ni le mandat qui lui a été confié en 1999 par le Conseil, ni les directives de négociations émises en 2018, s'agissant de la nature juridique de l'accord conclu avec le Mercosur. Dès lors, l'architecture juridique retenue par la Commission pourrait être considérée comme incompatible avec les stipulations des traités européens relatives au respect des directives de négociation émises par le Conseil. Elle pourrait également se révéler contraire aux principes de répartition des compétences, d'équilibre entre les institutions et de coopération loyale entre l'Union et ses États membres.
Le deuxième moyen invoqué concerne la conformité du mécanisme de rééquilibrage avec les articles des traités portant sur la protection des consommateurs, de l'environnement ou de la santé publique. En effet, à la demande des pays du Mercosur qui craignaient les conséquences des mesures adoptées unilatéralement par l'Union européenne dans le domaine du développement durable, un nouveau mécanisme de rééquilibrage a été introduit dans l'accord en 2024.
En pratique, l'accord créée une nouvelle procédure de plainte à l'encontre d'une mesure de l'autre partie qui annulerait ou réduirait les avantages attendus de l'accord ; un panel d'arbitrage pourrait être constitué pour examiner la plainte et proposer des ajustements permettant de contrebalancer l'impact de la mesure en question.
Or ce mécanisme, qui se caractérise par un champ d'application particulièrement large, fait l'objet d'interprétations contradictoires : la Commission européenne soutient qu'il ne s'appliquera pas aux réglementations déjà adoptées ou aux mesures prévisibles à la date de clôture des négociations, tandis que certains juristes estiment, au contraire, qu'il pourrait couvrir les législations qui n'ont pas encore été intégralement mises en oeuvre à cette date.
Le cas échéant, il permettrait aux pays du Mercosur de faire obstacle à la mise en oeuvre effective des mesures miroirs réclamées par plusieurs États membres ou d'exiger des concessions commerciales additionnelles en compensation, quand bien même ces mesures seraient jugées compatibles avec le droit de l'OMC.
En définitive, pour certains observateurs, la menace d'un recours à ce mécanisme pourrait être utilisée par les pays du Mercosur pour faire pression sur l'Union afin qu'elle retire ou suspende la mise en oeuvre de la législation existante en matière de climat, d'environnement, de sécurité alimentaire ou encore de produits phytosanitaires.
Dès lors, l'introduction dans l'accord avec le Mercosur d'un tel mécanisme de rééquilibrage pourrait être considérée comme incompatible avec les stipulations des traités européens qui imposent d'intégrer les exigences environnementales à l'ensemble des politiques publiques, de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine, de veiller à la défense des consommateurs et de promouvoir le développement durable à l'échelle mondiale.
Enfin, le dernier moyen invoqué se rapporte à la compatibilité de l'accord avec l'application du principe de précaution.
Comme nous l'avons souligné, il existe des différences réglementaires importantes entre l'Union européenne et les pays du Mercosur, en matière de production alimentaire et de normes sanitaires et vétérinaires.
Or, non seulement l'accord ne comporte aucune disposition spécifique relative à l'alimentation des animaux, l'emploi de médicaments vétérinaires dans les élevages, le bien-être animal ou encore l'utilisation de produits phytosanitaires, mais en plus le chapitre relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires de l'accord prévoit une simplification et un allègement des contrôles.
Dans ce contexte, si l'accord UE-Mercosur mentionne explicitement la possibilité d'adopter des mesures fondées sur le principe de précaution, cette prérogative se révèle très encadrée. En effet, la définition retenue pour le principe de précaution demeure lacunaire, tandis que les stipulations du chapitre sur les mesures sanitaires et phytosanitaires tendent à en limiter l'application effective. Rien n'empêchera, par ailleurs, les pays du Mercosur de recourir au mécanisme d'arbitrage prévu par l'accord ou au mécanisme de règlement des différends de l'OMC pour contester l'application de mesures sanitaires ou phytosanitaires fondées sur le principe de précaution et obtenir leur retrait.
Mes chers collègues, à l'aune de nos travaux, nous estimons que les trois moyens invoqués à l'appui de la demande de saisine de la Cour de justice sont fondés.
S'agissant du premier moyen, il nous semble clair que, compte tenu du caractère hautement controversé de l'accord commercial avec le Mercosur, on ne saurait balayer la question de la scission, au seul motif que la Commission européenne dispose d'une compétence exclusive en matière de négociation commerciale, car elle est liée par les directives de négociation adoptées par le Conseil. La Commission ne peut pas faire ce qu'elle veut ! La question de la présentation d'un accord de partenariat au lieu d'un accord d'association mériterait également d'être approfondie en vue de l'examen par la commission des affaires étrangères puis en séance publique.
Plusieurs États membres ayant, depuis des années, clairement exprimé leur opposition à cet accord, la décision de la Commission de le scinder ressemble fort à un passage en force, difficilement conciliable, sinon avec la lettre, du moins avec l'esprit des traités. La saisine de la CJUE pourra utilement préciser si cette pratique est conforme ou non aux traités et, en l'espèce, à l'équilibre entre les institutions, dès lors que le Conseil avait expressément demandé en 2018 le maintien du caractère mixte de cet accord.
Sur le deuxième moyen, nous observons que la portée comme le champ d'application du mécanisme de rééquilibrage introduit dans l'accord donnent lieu à de vives controverses juridiques ; dans ces conditions, une clarification par la Cour de justice de l'Union européenne nous paraît tout à fait opportune.
Enfin, force est de constater que plusieurs stipulations de l'accord pourraient conduire à un recul de la protection des consommateurs, de la santé et de l'environnement dans l'Union, ce qui entrerait en contradiction avec les droits prévus par les traités. Quoi qu'il en soit, une saisine de la CJUE permettrait de préciser la manière dont l'Union entend appliquer le principe de précaution dans ce cadre.
C'est pourquoi nous soutenons pleinement la démarche des auteurs de cette PPRE, d'autant que les prises de position récentes du Gouvernement ont été, il faut bien le dire, pour le moins ambiguës, parfois même inquiétantes.
Lors de la séance de questions au Gouvernement du 12 novembre dernier, M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe, a certes rappelé les trois conditions posées par la France pour voter en faveur de la conclusion de l'accord.
Il a ainsi mentionné l'ajout d'une clause de sauvegarde pour protéger les marchés agricoles, l'instauration de mesures miroirs sur les pesticides et l'alimentation animale et un renforcement des contrôles sanitaires sur les produits importés mais aussi dans les pays exportateurs.
Il a néanmoins admis que la Commission n'avait pas, à ce stade, fait de propositions suffisamment précises s'agissant des mesures miroirs et des contrôles sanitaires. Il apparaît clairement que les conditions posées pour soutenir l'accord ne sont pas remplies et ne le seront pas davantage à brève échéance !
L'insistance systématique du Gouvernement sur le fait que l'accord n'est pas acceptable « en l'état » pourrait à cet égard apparaître comme une manoeuvre dilatoire, alors que l'étau se resserre au Conseil, mais aussi au Parlement européen.
Dès lors, une saisine de la CJUE permettrait au Gouvernement français de sortir de l'ambiguïté, en rappelant l'opposition historique et maintes fois réitérée de notre pays à la conclusion de l'accord commercial avec les pays du Mercosur tel qu'il a été négocié par la Commission européenne.
Elle permettrait également de clarifier le cadre juridique de la répartition des compétences entre la Commission et le Conseil dans cette phase finale de présentation et de conclusion des accords commerciaux, mais aussi de préciser les effets de l'accord négocié, afin de veiller à ne pas entraver la capacité des co-législateurs européens à adopter des mesures sanitaires, sociales ou environnementales à l'avenir.
Alors que notre agriculture connaît une crise d'une gravité exceptionnelle, et qu'elle pourrait, pour la première fois depuis 1978, présenter un déficit commercial en 2025, nous estimons qu'il revient au Gouvernement de faire usage du dernier levier à sa disposition afin de s'opposer à la ratification d'un accord dont la France ne veut pas.
M. Jean-François Rapin, président. - Avant de lancer la discussion, je tenais à vous faire part d'une information importante. Comme vous le savez, Roberta Metsola a rencontré le Président Gérard Larcher vendredi dernier. J'ai eu l'occasion d'assister à cet échange et nous avons posé de nombreuses questions à la Présidente du Parlement européen, qui était accompagnée de ses services, notamment, du Secrétaire général du Parlement européen, au sujet du Mercosur et des demandes de saisine de la Cour. Le Secrétaire général m'avait laissé entendre que la demande des parlementaires européens pourrait être déclarée irrecevable dans la mesure où le Conseil n'a pas encore saisi le Parlement européen de son texte. La confirmation est tombée hier : le bureau de dépôt du Parlement européen a indiqué que la proposition de résolution n'était pas recevable et la Conférence des présidents a donc refusé de l'inscrire à l'ordre du jour de la prochaine session plénière.
À l'heure actuelle, le Sénat est donc le dernier rempart contre l'entrée en vigueur de cet accord, peut-être avec l'Assemblée nationale, en portant cette demande de saisine de la Cour de justice.
J'ai perçu aussi très clairement dans les propos de la Présidente du Parlement européen une réelle attention à la probable mobilisation du monde agricole français et européen, pour des motifs sans doute variés. Une grande manifestation des agriculteurs est prévue à Bruxelles le 18 décembre, à laquelle les pêcheurs pourraient se joindre. Cette mobilisation devrait aussi gagner nos voisins allemands et polonais.
M. Jacques Fernique. - Cette résolution européenne du Sénat est particulièrement opportune. Nous ne pouvons pas laisser la Commission européenne bafouer ainsi le mandat et les directives de négociation émises par le Conseil. En juin 2023, lors d'un débat au Sénat, le Gouvernement français s'est engagé à s'opposer à toute scission de l'accord UE-Mercosur. Lors du dernier salon de l'agriculture, le Président de la République a qualifié cet accord d'inacceptable. L'évolution, pour le moins ambiguë, du Gouvernement, ressemble fort à un retournement de veste. L'accord n'a connu d'amélioration significative depuis 2019. En revanche, le Gouvernement a revu à la baisse ses exigences, en passant de la défense des clauses miroirs à la clause de sauvegarde. L'amendement déposé par nos collègues Gremillet et Marie clarifie parfaitement la situation : la proposition de règlement présentée par la Commission européenne ne crée pas d'obligation nouvelle pour les pays du Mercosur, mais sert avant tout d'outil de communication. L'application de cette clause de sauvegarde serait de toute façon pratiquement impossible. Comme la coupe d'aloyau ne correspond à aucune ligne tarifaire du code des douanes, il serait impossible d'assurer le suivi et le contrôle de ces importations, et donc de réagir pour protéger nos agriculteurs en temps utile. Le mécanisme de rééquilibrage introduit à la demande des pays du Mercosur constitue un outil leur permettant de remettre en cause nos normes environnementales et sanitaires, ainsi que d'éventuelles mesures miroirs, notamment celles relatives aux pesticides, au bien-être animal, à la déforestation et, plus largement, à l'application de l'accord de Paris. Tout cela pourrait être attaqué au nom du libre-échange.
La position française actuelle, pour le moins ambiguë, et proche d'un renoncement, ne saurait être acceptée. Cette proposition de résolution européenne peut contribuer à changer la donne. Le subterfuge employé par la Commission pour imposer le volet commercial de l'accord révèle clairement un mépris à l'égard des parlements nationaux. Il est impératif de saisir la Cour de justice de l'Union européenne sans délai. Nous sommes tout à fait favorables à cette proposition de résolution européenne ainsi qu'à l'amendement présenté par les rapporteurs.
M. Jean-François Rapin, président. - Vous avez évoqué la question des contrôles. Dans nos échanges avec les agriculteurs, la question des contrôles revient fréquemment. En effet, l'Union européenne n'est pas armée pour procéder efficacement à ces contrôles aujourd'hui.
J'en veux pour preuve l'exemple de la mise en place des contrôles sanitaires à l'issue du Brexit, à Boulogne-sur-Mer. Déjà, pour des produits bien identifiés, mettre en place des services de contrôle sanitaire sur un territoire bien délimité, doté d'une seule frontière et, en ce sens, relativement simple à gérer sur le plan géographique, s'est révélé être un vrai parcours du combattant.
Nous avons très vite mesuré l'ampleur considérable de la tâche. Dès lors, imaginez le vétérinaire brésilien qui devra contrôler la viande exportée depuis son pays et assumer, pour le compte de l'Union européenne, une telle responsabilité. À moins recruter un grand nombre de fonctionnaires européens qualifiés pour effectuer ces contrôles, directement sur place, l'Union n'est pas aujourd'hui en capacité de garantir l'efficacité de ces contrôles.
M. Pascal Allizard. - En tant que rapporteur pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, je tiens à remercier et féliciter nos deux collègues rapporteurs au nom de la commission des affaires européennes pour la qualité de leur travail et de leur présentation. Nous sommes pleinement en phase quant à la façon de progresser sur ce dossier.
Je voulais insister sur la problématique des contrôles, que le président vient d'évoquer. L'Union européenne constitue une véritable passoire ! Ces contrôles n'ont aucun sens. La probabilité d'être contrôlé est extrêmement faible, et la probabilité d'être sanctionné à l'issue d'un contrôle est quasiment nulle.
Mme Gisèle Jourda. - Je souscris également à ces propos de mon collègue, en tant que co-rapporteure de ce texte au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
M. Vincent Louault. - Les agriculteurs n'y croient plus vraiment...
M. Jean-François Rapin, président. - Je suis vraiment d'accord avec vous.
M. Vincent Louault. - C'est le dernier baroud d'honneur et c'est tout à notre mérite de le faire. Le coeur du problème, applicable à bien d'autres produits, réside dans le commerce et dans le contrôle des marchandises qui entrent en Europe. Le Mercosur, c'est le mammouth qui se pointe à nos frontières. Puisque nous sommes déjà incapables de contrôler l'existant, nous aurons beau insérer toutes les clauses miroirs et toutes les normes possibles, rien ne garantit qu'un contrôle sera réellement effectué à l'arrivée... Les bras m'en tombent.
Je me suis fortement impliqué dans un dossier concernant les autorités chinoises, pour tenter de leur imposer des contraintes à la douane, mais les douaniers du ministère m'ont indiqué que rien ne progressait à l'échelle européenne sur ce sujet. Le commerce extérieur est une politique européenne commune depuis 1968, pourtant aucun système d'information unifié n'existe encore au niveau européen. Il est donc impossible de procéder à un dédouanement uniformisé ; de ce fait, les produits circulent librement dans toute l'Europe, ils entrent dans un pays puis se dispersent, sans coordination. C'est tout juste si la TVA est payée.
Le reste du monde a bien compris que les Européens constituent les idiots utiles de ce commerce mondialisé. Quant à l'agriculture, nous, les agriculteurs, n'avons plus foi dans les institutions. Nous avons perdu sur la loi « Duplomb », les cours des céréales ont baissé de 40 %, pour retrouver leur niveau de 1995, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) va renchérir le coût des engrais... Cette proposition de résolution européenne est bienvenue et montre au moins que le Sénat a fait son travail.
M. Jean-François Rapin, président. - J'ai adressé au commissaire européen à l'agriculture et à l'alimentation un courrier concernant l'application du MACF aux engrais, les surcoûts provoqués et le risque qu'ils font peser sur les importations d'engrais et sur l'avenir de la filière céréalière. Nous allons vous le transmettre.
M. Didier Marie, rapporteur. - La question des contrôles se posait déjà pour le CETA. C'était l'une des raisons pour lesquelles certains s'y opposaient.
L'accord avec Mercosur soulève deux problématiques distinctes. D'un côté, il y a le contenu de l'accord, dont nous venons de débattre ; de l'autre, il y a la dynamique institutionnelle entre la Commission, le Conseil, le Parlement européen et les États membres. Ce deuxième point me paraît extrêmement important car, pour première fois, la Commission a manifestement contourné les traités pour imposer sa vision, contre l'avis d'une minorité d'États membres et sans requérir l'avis des parlements nationaux. Nous faisons donc face à un véritable virage institutionnel qui, à mon avis, doit être dénoncé.
S'agissant du « retournement de veste », pour reprendre votre expression, je constate que l'exécutif français est tellement isolé à l'échelle européenne, sur ce sujet comme sur d'autres, sans doute en raison des difficultés politiques internes et de l'instabilité gouvernementale, qu'il cherche à tout prix à sauver la face plutôt que d'être défait au Conseil. Le Gouvernement cherche à construire un discours selon lequel l'accord ne serait finalement pas si mauvais, d'autant que des garanties auraient été arrachées. Or nous venons de démontrer, avec Daniel Gremillet, que ces garanties sont nulles et non avenues. Cette forme de maquillage politique vise à nous faire oublier que le Gouvernement français a essuyé un échec.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - J'aurais deux remarques : la première concerne l'incohérence entre cet accord et les discussions actuelles à Bruxelles au sujet de la déforestation importée. Nous savons pertinemment qu'en l'absence de sanction, rien ne garantit que les engagements en matière de déforestation soient tenus. Pourtant, aujourd'hui, tous les distributeurs européens exigent des agriculteurs une alimentation certifiée comme exempte de tout lien avec la déforestation. Une fois de plus, nous allons à rebours des attentes du peuple européen avec l'accord UE-Mercosur.
Deux autres éléments sur l'aspect sanitaire méritent d'être soulignés. Qui parmi vous n'a pas encore en mémoire l'épisode de la vache folle ? En Europe, la traçabilité repose sur un système qui suit l'animal dès sa naissance, et jusqu'à la fin de sa vie. Aujourd'hui, un animal qui se présente à l'abattoir sans boucle d'identification ne peut pas être abattu : il part directement à l'équarrissage, même s'il est en bonne santé. Dans les pays du Mercosur, les animaux sont identifiés seulement lorsqu'ils arrivent à l'abattoir...
Enfin, n'oubliez pas que nous avons adopté la loi « Egalim », sur la montée en valeur ; or, l'accord permettra d'importer davantage d'aloyau, morceau de viande bovine qui présente une forte valeur ajoutée.
M. Jean-François Rapin, président. - Tout cela n'est bon ni pour la France, ni pour l'Union et son image auprès de nos concitoyens. Je vous laisse présenter l'amendement COM-1 que vous avez tous les deux déposé sur cette proposition de résolution.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Cet amendement revient sur la clause de sauvegarde, qui constitue en fait un engagement unilatéral de l'Union européenne et qui ne crée aucune obligation nouvelle à l'endroit des pays du Mercosur. Aucune clause de sauvegarde n'a été ajoutée à l'accord. Plusieurs organisations agricoles estiment en outre que les modalités d'application de cette clause de sauvegarde demeurent peu effectives. Ainsi, contrairement à la présentation qui a pu en être faite par la Commission européenne et le Gouvernement, la proposition de règlement sur la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde bilatérale ne modifie pas l'économie générale de l'accord en matière agricole. Le présent amendement vise à préciser le dispositif de la proposition de résolution européenne sur ce point.
La commission adopte l'amendement COM-1 déposé par les rapporteurs.
La commission adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée et dont le texte est disponible en ligne sur le site du Sénat.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je vous remercie pour ce vote à l'unanimité, qui envoie un signal fort.
M. Jean-François Rapin, président. -Le texte sera désormais examiné par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Il est encore possible de déposer des amendements jusqu'à lundi midi. Le texte pourra également être amendé ensuite en vue de l'examen en séance publique.
Proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l'Union, et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (COM(2025) 101 final), la proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union (COM(2025) 186 final) et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de « pays tiers sûrs » (COM(2025) 259 final) - Examen de la proposition de résolution européenne
M. Jean-François Rapin, président. - Nous examinons à présent une PRRE portant sur les propositions de règlements révisant la directive dite « retour », relatives aux pays d'origine sûrs et aux pays tiers sûrs.
Notre commission a déjà adopté un avis motivé sur la proposition de règlement « retour », à l'initiative d'Audrey Linkenheld et de notre ancien collègue André Reichardt.
Il s'agit à présent d'adopter une position de fond, alors que les négociations au Conseil s'accélèrent, même si les blocages demeurent. La présidence danoise espère bien aboutir à une orientation générale du Conseil d'ici la fin de l'année.
Ce sujet est évidemment moins consensuel que ne l'était celui du Mercosur. Nos rapporteurs ne partagent d'ailleurs pas la même vision politique du texte. Ils ont néanmoins très bien travaillé ensemble, et je m'en félicite.
La proposition de résolution européenne qui vous est soumise ce matin correspond ainsi plutôt à la vision défendue par Ronan Le Gleut. Audrey Linkenheld présentera tout à l'heure une série d'amendements qui nous permettra d'avoir un débat approfondi sur ces trois textes.
La proposition de résolution européenne sera ensuite transmise à la commission des lois qui s'en saisira.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - J'ai été chargée, avec mon collègue Ronan Le Gleut, d'examiner la proposition de règlement relative aux procédures de retour des étrangers en situation irrégulière, la proposition de règlement relative au concept de « pays d'origine sûr » et la proposition de règlement relative au concept de « pays tiers sûr ».
Je veux avant tout souligner que malgré nos désaccords sur le fond, nous avons travaillé en bonne intelligence. Les trois textes soumis à notre examen sont tous issus du pacte sur la migration et l'asile, qui doit entrer en principe en vigueur le 12 juin 2026.
La proposition de règlement « pays d'origine sûrs » vise à anticiper la mise en oeuvre de certaines dispositions du pacte. Je dois vous avouer que je suis sceptique sur ce calendrier de négociation car, sans rien changer fondamentalement aux dispositifs du pacte, il crée de la confusion dans la phase actuelle de préparation à sa mise en oeuvre. Je rappelle que ce pacte prévoit une forme de filtrage à la frontière de l'Union européenne. Ainsi, selon certains critères, les demandes d'asile des personnes contrôlées aux frontières seront examinées soit de manière classique, soit de manière accélérée. Si l'asile est refusé, une décision de retour pourrait être prise, après un examen individuel.
Ces trois textes forment aussi un « tout ». Ainsi, les « pays tiers sûrs », concept auquel le recours serait facilité pour refuser certaines demandes d'asile, seraient aussi sont susceptibles d'être sollicités pour constituer également une catégorie de « pays de retour » dans lesquels les étrangers en situation irrégulière pourraient être éloignés au titre de la proposition de règlement « retour ».
Je laisserai Ronan Le Gleut présenter la réforme du retour en détail mais permettez-moi de rappeler que son examen au fond intervient après le travail commun mené avec notre ancien collègue André Reichardt au titre du contrôle de subsidiarité. Comme vous le savez, notre rapport a conduit le Sénat à adopter un avis motivé le 27 juin dernier, qui démontre que cette proposition de règlement « retour » n'est pas conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Notre avis motivé dénonçait l'absence d'analyse d'impact et le recours abusif aux actes d'exécution, ce qui n'est pas neutre, surtout sur des sujets comme l'asile et de la migration, qui touchent à la souveraineté des États membres. Notre avis soulignait aussi que le choix d'un règlement pour remplacer l'actuelle directive de 2008 était contraire au principe de subsidiarité car il limite la marge d'appréciation des États membres et marginaliser le rôle des parlements nationaux et peut créer des charges administratives excessives pour les services compétents.
Enfin, notre avis motivé refusait l'instauration d'une « reconnaissance mutuelle obligatoire » des décisions de retour des États membres. Nos interlocuteurs de la direction générale des étrangers en France du ministère de l'intérieur (DGEF) et de la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne l'ont qualifiée de « nid à contentieux ». De plus, avec un tel dispositif, la France pourrait être obligée de mettre en oeuvre de nombreuses décisions de retour décidées par d'autres États membres, au risque de « déresponsabiliser » ces derniers.
Le suivi des recommandations de cet avis motivé est un objectif important de la PPRE qui est aujourd'hui examinée et il fait partie des points d'accord que nous avons avec Ronan Le Gleut. Il en existe d'autres, par exemple sur la prise en compte de « l'intérêt supérieur de l'enfant ». Cela peut aller de soi, mais en réalité, ce principe n'est pas tellement pris en compte dans d'autres États membres. La France est ainsi l'un des rares États à refuser d'éloigner des mineurs, ce qui peut naturellement conduire plusieurs d'entre eux à préférer venir sur notre sol.
Nous étions aussi d'accord pour refuser le renoncement à la gratuité de l'assistance juridique sous le prétexte qu'un recours serait « considéré comme n'ayant aucune chance d'aboutir ». C'est une notion qui interroge. Autant notre droit français considère la notion de « recours abusif », autant il ne prévoie pas une telle notion de recours insusceptibles d'aboutir.
Nous étions enfin alignés sur la nécessité, pour les États membres et l'Union européenne, de disposer de « capacités suffisantes » pour mettre en oeuvre cette réforme.
En revanche, je souhaite exprimer un refus des dispositifs qui permettraient d'externaliser une partie des procédures de retour dans des pays tiers, à l'exemple de la définition étendue des « pays de retour » et des « centres » ou « hubs de retour » prévus aux articles 4 et 17 de la proposition de règlement « retour ».
L'Italie a tenté de mettre en oeuvre un tel dispositif avec l'Albanie, tandis qu'en dehors de l'Union européenne, le Royaume-Uni a essayé de le déployer avec le Rwanda. Les Pays-Bas discutent également avec l'Ouganda à ce sujet. C'est ce que la proposition de règlement appelle des « solutions innovantes ». Chacun appréciera cette innovation comme il l'entend.
De même, je suis aussi défavorable aux propositions de règlements sur les « pays d'origine sûrs » et sur les « pays tiers sûrs ».
La proposition de règlement sur les « pays d'origine sûrs » tend à permettre la mise en oeuvre anticipée de deux dispositions du pacte. La première concerne la procédure d'asile à la frontière pour les demandeurs originaires de pays tiers dont les ressortissants ont un taux moyen de protection annuel faible dans l'Union européenne (inférieur à 20 %).
La seconde concerne la possibilité, pour les États membres, de reconnaître un « pays d'origine sûr » ou un « pays tiers sûr » de manière partielle, en excluant certains territoires ou certaines catégories de populations.
La proposition de règlement « pays d'origine sûrs » met aussi en oeuvre la possibilité d'établir une liste de « pays d'origine sûrs » au niveau de l'Union européenne, dont le principe a été posé par le règlement (UE) 2024/1348 dans le cadre du pacte sur la migration et l'asile. En pratique, cette liste comprendrait tous les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne - sauf l'Ukraine du fait de sa situation de guerre - et plusieurs pays tiers : Colombie ; Inde ; Kosovo ; Maroc ; Tunisie ; Égypte et Bangladesh, ces derniers étant deux des principaux pays d'origine des étrangers arrivant dans l'Union.
Je ne suis pas défavorable au principe de constituer une liste européenne, c'est même plutôt cohérent avec le projet de construction européenne. Je remarque seulement que cette liste coexistera avec des listes nationales et est donc combinée avec la possibilité d'externalisation des décisions et des centres de retour.
La deuxième proposition de règlement vise à faciliter le recours des États membres au concept de « pays tiers sûr » en supprimant l'obligation d'un « lien de connexion » qui est exigée aujourd'hui entre le demandeur et ce pays pour que ce dernier soit reconnu comme sûr. Elle affirme en outre qu'un pays de transit ou un autre pays tiers ayant passé un accord ou un « arrangement » avec ces États membres, pourrait être défini comme l'un de ces pays.
Comme pour le retour, je souhaite exprimer une réelle méfiance à l'égard de concepts à la valeur juridique incertaine dont l'usage abusif par certains États membres peu scrupuleux leur permettrait de déroger à leurs obligations au titre de l'asile. Les garanties fondamentales doivent être respectées, s'agissant de personnes étrangères qui ne parlent pas toujours la langue du pays d'arrivée. Il faut d'ailleurs remarquer que la France semble faire plutôt mieux que d'autres à cet égard, notamment sur le plan des délais de rétention administrative, plus courts chez nous qu'ailleurs en Europe.
Il n'est, du reste, pas certain que France puisse appliquer certaines mesures prévues par ces propositions de règlement, au regard de la jurisprudence de notre Conseil constitutionnel, notre collègue Le Gleut vous l'expliquera plus longuement.
Pour conclure, je vous indique que j'ai déposé plusieurs amendements reprenant mes oppositions à ces différentes mesures et je vous les présenterai à l'issue de la discussion générale.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - À mon tour, permettez-moi de remercier Audrey Linkenheld pour le sérieux et l'efficacité de notre coopération.
J'aimerais d'emblée rappeler que la proposition de résolution européenne invite à soutenir les dispositions des propositions de règlement « pays d'origine sûrs » et « pays tiers sûrs », en particulier la nouvelle liste européenne de « pays d'origine sûrs » et sa complémentarité avec les listes des États membres, comme celle de la France.
Elle précise néanmoins que le concept de « pays tiers sûr » est peu opérant pour la France, pour des raisons constitutionnelles. En effet, conformément à l'interprétation faite par le Conseil constitutionnel du Préambule de la Constitution de 1946, la France doit examiner individuellement les demandes de protection de « tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ». Elle ne peut donc pas, pour cette catégorie de demandeur, refuser d'examiner une demande d'asile par référence au concept de « pays tiers sûr ».
Par ailleurs, nous pouvons nous interroger sur la pertinence et le calendrier de la réforme des procédures de retour des étrangers en situation irrégulière. En effet, pourquoi prévoir cette réforme ?
Il faut rappeler tout d'abord que cette dernière était prévue par le pacte sur la migration et l'asile. Elle vise en outre à répondre au nombre élevé de franchissements irréguliers aux frontières extérieures de l'Union européenne, bien que ce nombre baisse depuis plusieurs mois. En 2024, 380 000 franchissements irréguliers ont été enregistrés - ce qui constitue un record depuis 2016. On en comptabilise 239 000 sur les neuf premiers mois de 2025, ce qui correspond à une baisse de 22 % par rapport à la même période en 2024.
Par définition, le nombre approximatif d'étrangers en situation irrégulière est impossible à comptabiliser précisément. Le 22 octobre dernier, le ministre de l'intérieur Laurent Nuñez l'a toutefois évalué à 700 000 pour la France. Vous en conviendrez, c'est loin d'être négligeable !
Enfin, cette réforme des procédures de retour est nécessaire parce le taux d'exécution des décisions de retour - les fameuses obligations de quitter le territoire français (OQTF) - est faible : aux alentours de 20 % à l'échelle européenne et 10 % seulement pour la France.
Les explications à ces mauvais résultats sont connues et se cumulent : on peut citer la difficulté pour l'administration de retrouver la personne concernée une fois la décision de retour adoptée, le refus de coopération de l'étranger en situation irrégulière, les réticences du pays d'origine à délivrer les laissez-passer consulaires nécessaires à la réadmission, sans compter l'absence de liaison aérienne avec certains pays d'origine, comme l'Afghanistan.
Rappelons malgré tout que la France est le premier État membre en nombre d'exécutions des décisions de retour, compte tenu du grand nombre d'OQTF prononcées. En outre, le taux d'exécution des mesures d'éloignement des étrangers présentant un risque de sécurité est nettement plus élevé, puisqu'il atteint 42 %.
Dans ce contexte, les négociations sur la réforme présentée par la Commission européenne le 11 mars dernier avancent. La semaine dernière, la commission LIBE du Parlement européen a adopté sa position sur la réforme, qui doit maintenant être examinée en séance plénière. Quant au Conseil, sous l'impulsion de la présidence danoise, il devrait obtenir un mandat de négociation au mois de décembre.
J'en viens au contenu de la proposition de résolution européenne.
Cette dernière demande d'abord au Gouvernement de respecter l'avis motivé du Sénat du 27 juin dernier, établi sur le rapport d'Audrey Linkenheld et de notre ancien collègue André Reichardt, dont je salue l'engagement sur ce dossier. Je veux insister sur ce point car, disons-le clairement, c'est la place des parlements nationaux dans l'établissement des règles relatives au retour des étrangers en situation irrégulière qui est en jeu !
Deuxièmement, la PPRE recommande de mettre fin à la logique binaire rigide entre « retour volontaire » et « retour forcé » qui existe aujourd'hui : en principe, pendant 30 jours, l'étranger concerné doit repartir volontairement dans son pays d'origine et, à défaut, les États membres peuvent procéder à des retours forcés. La proposition de règlement fait une exception pour les étrangers « à risque », qui doivent faire l'objet d'un retour forcé. Le texte propose donc de laisser le choix de la procédure aux autorités compétentes des États membres en fonction d'une évaluation individuelle au cas par cas.
Troisièmement - et c'est sans doute l'aspect le plus important - la PPRE soutient les principaux dispositifs de la proposition de règlement qui doivent permettre une plus grande efficacité de la procédure de retour. Y figure d'abord l'extension de la définition du « pays de retour », prévue à l'article 4. La directive « retour » en prévoit trois : le pays d'origine de la personne, un pays de transit et un pays où elle souhaite se rendre et qui accepte de l'accueillir. La proposition de règlement étend cette définition, à la fois, au pays de résidence habituelle de la personne visée, à un « pays tiers sûr » au sens des règles de l'asile, ou encore à un pays tiers avec lequel un accord ou un « arrangement » a été passé.
La PPRE soutient aussi les articles 21 et 22 de la proposition de règlement, lesquels instaurent une obligation de coopération qui s'imposerait à l'étranger faisant l'objet d'une décision de retour, tout au long de la procédure. Elle précise que cette obligation suppose, pour l'étranger, de fournir son identité et ses documents de voyage, de ne pas essayer de s'enfuir, d'accepter la prise de ses données biométriques et, le cas échéant, la fouille de ses effets personnels. Elle précise aussi que parmi les sanctions possibles, telles que la saisie des documents d'identité ou des sanctions pécuniaires, les sanctions pénales doivent être possibles.
De même, la PPRE est favorable à l'article 16 de la proposition de règlement « retour », qui pose des règles d'éloignement spécifiques pour les étrangers présentant un risque de sécurité, et à l'article 17, qui offre la possibilité aux États membres d'organiser leur procédure de retour en lien avec un « pays tiers » dans lequel pourraient être installés des « centres de retour », moyennant la signature d'un accord ou d'un « arrangement » avec ce pays.
La PPRE s'attache aussi au respect des droits fondamentaux, en soulignant que « l'intérêt supérieur de l'enfant » doit bien être une considération primordiale, tel que l'énonce l'article 18. Elle refuse en outre que la gratuité de l'assistance juridique prévue puisse être écartée parce qu'un recours serait considéré comme « n'ayant aucune chance d'aboutir », selon les termes de l'article 25, ce qui était une demande du Conseil national des barreaux (CNB). En effet, cette notion est peu juridique et trop vague.
Enfin, l'article 28 de la proposition de règlement fixe un effet suspensif automatique pendant le délai de recours de 14 jours ouvert contre une décision de retour. La PPRE propose d'en rester au droit en vigueur, qui laisse aux autorités et juridictions compétentes la possibilité de prévoir un tel effet suspensif.
Mme Marta de Cidrac. - La législation française n'oblige pas les mineurs à détenir un titre de séjour en France. Dès lors, un individu interpellé sans papiers, dont on ignore s'il est mineur ou majeur, peut simplement déclarer être mineur et ainsi justifier l'absence de titre de séjour. Il sera considéré comme mineur, sans autre moyen de vérification pour déterminer la véracité de cette déclaration. Avez-vous traité cette question à l'occasion de l'élaboration de cette PPRE ? Des dispositions européennes existent-elles déjà ? De quels outils juridiques pourrions-nous disposer dans le cas contraire ?
Mme Mathilde Ollivier. - Notre groupe partage la position d'Audrey Linkenheld, en particulier sur deux points mentionnés par la rapporteure, notamment sur les notions de « pays tiers sûr » et de « pays d'origine sûr ». Nous nous opposons à l'extension de la définition des « pays d'origine sûrs », qui inclurait les pays avec un taux de refus de protection de plus de 80 %. Dans la liste des pays cités, il est évident que certains présentent des risques pour des personnes ciblées, issues d'une minorité par exemple, comme les personnes LGBT, ou des personnes qui demandent l'asile pour des raisons politiques. Accélérer les procédures accroît le risque d'écarter un certain nombre de personnes qui se prévalent légitimement d'atteintes à leurs droits dans ces pays.
Nous contestons également la possibilité de renvoyer des personnes dans des pays tiers qualifiés de sûrs, car nous n'avons aucune garantie de leur respect des droits fondamentaux. Certains n'ont même pas signé la Convention de Genève par exemple. Je veux rappeler la responsabilité des pays européens en matière de droits fondamentaux, au regard des conventions qu'ils ont signées.
Nous nous interrogeons également sur les pays avec lesquels existe un « arrangement », et dans lesquels un étranger pourrait être renvoyé. De quels arrangements et de quels pays parle-t-on ?
Nous nous inquiétons enfin de l'allongement des temps de rétention administrative de 12 à 24 mois, que cette PPRE soutient en son alinéa 60.
Mme Valérie Boyer. - Il faut veiller à ce que les personnes entrées illégalement en Europe puissent être renvoyées dans un pays avec lequel elles ont un lien. Cela est certes compliqué pour les Afghans - qui sont d'ailleurs surreprésentés dans les cas d'agressions sexuelles - puisqu'il n'y a pas de liaison aérienne en ce moment, comme vous l'évoquiez. Notre territoire abrite aujourd'hui des personnes qui n'ont aucun lien avec notre civilisation, avec nos moeurs, avec notre façon de vivre. Il n'est donc pas choquant qu'on les renvoie dans un pays différent. De toute façon, nous sommes dans une impasse complète avec les personnes entrées illégalement et qui posent des problèmes majeurs de sécurité. Je pense, notamment, à ceux qu'on ne peut pas renvoyer. La solution des « arrangements » et des pays tiers doit être explorée.
Pour faire suite au propos de Marta de Cidrac, je rappelle que les mineurs étrangers sont aussi surreprésentés parmi les trafiquants de drogue, comme le relève le rapport de notre commission d'enquête sur l'impact du narcotrafic en France. Ils sont pris pour cibles par des trafiquants d'êtres humains et réduits à une condition d'esclaves dans ces réseaux de narcotrafic ou de prostitution. Je ne vois pas pourquoi il n'est pas possible d'exiger une pièce d'identité lorsque les jeunes étrangers sont contrôlés. Ceci vaut d'ailleurs pour tous les Français, mineurs comme majeurs. Même les enfants les plus jeunes doivent présenter une pièce d'identité lors des contrôles aux aéroports.
Je ne comprends toujours pas comment des mineurs non accompagnés en situation irrégulière ne soient pas renvoyés vers leurs familles. Le Comité ad hoc sur la migration de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, dont je suis membre, s'est notamment rendu au Maroc, J'y ai rencontré une responsable associative engagée auprès des migrants, que nous pourrions d'ailleurs recevoir en audition. Son association soutenait non seulement des personnes immigrées, puisque le Maroc est une destination importante pour les populations africaines, mais aussi des personnes marocaines qui voulaient revenir ou partir de leur pays. Cette responsable semblait choquée par le sort des mineurs non accompagnés d'origine marocaine en France et ne comprenait pas qu'ils ne soient pas renvoyés au Maroc.
N'est-il pas contradictoire de prendre des précautions pour faire en sorte que les personnes renvoyées le soient dans un pays où elles ont des liens et dans le même temps, de ne pas renvoyer des mineurs, qui sont plus vulnérables et font l'objet de trafics, vers leurs familles dans leur pays d'origine ?
Il en va à la fois de leur sécurité et de celle de nos concitoyens.
M. Christophe-André Frassa. - Je m'interroge quant à l'article 28 de la proposition de règlement, qui prévoit la suspension de l'exécution de la décision d'éloignement pendant le délai de recours de 14 jours. Contrairement au droit français, cet article ne prévoit pas d'exceptions en cas d'urgence ou de menace à l'ordre public. À la lecture de la proposition, il ne paraît pas non plus possible de placer l'étranger en rétention durant ce délai. Cela semble être un retour en arrière préoccupant par rapport au droit français.
Quant à la liste des « pays d'origine sûrs » fixée par l'article 61, et en réaction à la remarque de Mme Linkenheld, je voudrais évoquer l'exemple de la Moldavie. Ce pays a été reconnu cette année comme sûr, bien que plusieurs parties de son territoire ne soient pas tout à fait sûres. La France l'a elle-même classée comme sûr en 2021, par conséquent, je ne vois pas de problème à l'inscrire sur la liste européenne des pays sûrs.
M. Didier Marie. - Audrey Linkenheld l'a rappelé, notre groupe a maintes fois réitéré son soutien au principe d'une politique européenne de l'asile et de la migration. Nos critiques portent sur les standards de protection, que nous souhaitons élever, alors qu'ils tendent à être progressivement fragilisés. Nous défendons un équilibre entre la lutte contre l'immigration illégale et le respect des droits fondamentaux.
La PPRE qui nous est présentée comporte un certain nombre de lignes rouges, déjà mentionnées par la rapporteure, et que nous pourrions amender. La première ligne rouge concerne la déresponsabilisation de l'Union européenne et de ses États membres, avec la possibilité d'ouvrir des centres de rétention dans des pays tiers. Les exemples existant d'internationalisation ne sont guère convaincants. L'accord entre l'Italie et l'Albanie, qui serait reconnue comme pays tiers, n'est pas un exemple très probant ; quant à l'accord entre le Royaume-Uni et le Rwanda, il a été suspendu. Personne ne peut garantir la qualité du respect des droits fondamentaux des personnes qui seraient envoyées dans ces pays. Je m'interroge aussi sur la liste européenne des « pays d'origine sûrs », et je suis abasourdi d'y trouver la Tunisie. C'est un pays dont je suis régulièrement la situation dans le cadre de mes travaux à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Une dérive autocratique majeure s'opère en Tunisie et bon nombre d'avocats ou de juges y sont arrêtés et incarcérés. Dès lors, je ne vois pas comment la défense d'un migrant tunisien récalcitrant puisse être correctement assurée, une fois renvoyé dans son pays.
Enfin, ce n'est peut-être pas l'objet de cette PPRE, je voudrais partager mon étonnement quant à l'accélération de ce durcissement des procédures et à la focalisation sur l'adoption de mesures répressives, alors que le pacte sur la migration et sur l'asile va au-delà et prévoit des mesures de solidarité. Par exemple, le mécanisme de relocalisation n'est toujours pas mis en place. De même, où en sont les propositions d'établir des voies légales d'immigration, qui favoriseraient la situation de celles et ceux qui quittent leur pays pour venir en Europe ?
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Vos interventions nous permettent d'introduire le débat à venir sur les amendements.
Mme Valérie Boyer, il est en effet question d'élargir la définition des pays de retour, comme le prévoit l'article 4 de la proposition de règlement. Comme vous, je suis favorable aux « arrangements » entre pays pour favoriser le retour de personnes en situation irrégulière. Pour répondre à mon collègue Frassa, cette PPRE s'oppose en effet à l'introduction d'un effet suspensif automatique à l'occasion d'un recours contre une décision de retour. En réponse à Mme Marta de Cidrac, l'article 19 de la proposition du règlement est très clair sur la question de la minorité et de la majorité. Il prévoit ainsi que, « lorsque, en raison de déclarations du ressortissant de pays tiers, de preuves documentaires disponibles ou d'autres éléments pertinents, des doutes existent quant à la question de savoir s'il est mineur, l'autorité compétente peut entreprendre une évaluation pluridisciplinaire incluant une évaluation psychosociale ».
Je rappelle enfin que cette PPRE porte sur les propositions de règlement « retour », il ne s'agit pas ici de réécrire le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - La question de savoir comment identifier un mineur se pose partout dans le monde, quel que soit l'âge légal de la majorité. Vouloir obliger chaque individu à détenir sur soi des documents d'identité ou des titres de séjours peut se concevoir, mais il s'agit ici d'étrangers, mineurs ou non, avec un parcours de vie tel qu'ils ne possèdent pas toujours de tels documents. Des évaluations peuvent donc être faites pour avoir une idée de l'âge, et pas forcément dans le but de décider d'un retour. Il s'agit avant tout de mieux appréhender le traitement de l'individu, notamment quand il doit être placé dans un centre de rétention administrative. En France, hormis à Mayotte, les centres de rétention administrative, n'accueillent pas de mineurs, mais ce n'est pas le cas ailleurs en Europe. On peut comprendre qu'un enfant de 12 ans ne soit pas hébergé pendant comme le serait un homme de 50 ans.
Les procédures accélérées d'asile elles-mêmes prennent du temps. Elles ne permettent pas de statuer sur le sort des personnes en 48 heures par exemple. Ce faisant, un certain nombre de demandeurs restent pour une durée assez longue. C'est pour cela que le pacte demande à chaque État membre de prévoir des « capacités suffisantes » d'accueil et que la proposition de règlement « retour » propose d'allonger les délais de rétention pour les étrangers en situation irrégulière, car cette rétention permet d'offrir des lieux d'hébergement à des personnes qui n'en auraient pas autrement. Quant à l'interdiction de la rétention pour les mineurs, qui est la règle en France, sauf, de manière temporaire à Mayotte, elle est conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant et c'est la raison pour laquelle il faut offrir une prise en charge adaptée aux mineurs étrangers. Nous suivrons de près la position du gouvernement sur ces propositions de règlement, mais nous savons que des projets de loi sont aussi annoncés et qu'il faudra de toute façon adapter notre code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à ces nouveaux textes européens et au pacte en général.
Le sujet des mineurs non accompagnés en France nous est bien familier. Ils sont effectivement l'objet des menaces et des risques. Mais il ne faut pas oublier que beaucoup d'entre eux ont quitté sciemment leur pays, vraisemblablement pour fuir d'autres risques, et qu'ils ont aussi quitté des pays que je ne saurais considérer comme sûrs.
En ce qui concerne la liste des « pays d'origine sûrs », il faut en interroger à la fois le principe et les critères. Il est curieux de faire coexister une liste européenne et des listes nationales, les critères pouvant fortement varier d'un pays à l'autre. Je pense notamment à l'Allemagne qui pourrait considérer l'Afghanistan comme sûr dans le cadre du projet d'accord envisagé entre son gouvernement et celui des Talibans.
M. Christophe-André Frassa. - À ce sujet, j'aimerais rappeler que notre ancien collègue Jean-Yves Leconte et moi avions mené une mission d'information sur l'asile au nom de la commission des lois il y a presque 15 ans. Nous avions déjà repris une proposition émise par les acteurs concernés, qu'il s'agisse des magistrats, des membres de la Cour nationale du droit d'asile ou d'autres acteurs opérant au niveau européen. En effet, nous avions constaté que chaque pays disposait de sa propre liste de « pays sûrs », avec de très fortes disparités, ce qui posait problème. Il était donc nécessaire d'établir une liste européenne des « pays d'origine sûrs », même si elle est imparfaite. Nous savons que la Cour de justice de l'Union européenne peut aussi intervenir dans des cas où la sûreté d'un pays n'est pas acquise, comme la Moldavie que je reprends comme exemple. Des affaires ont déjà été portées devant la Cour et nous pouvons lui faire confiance sur la décision à rendre sur ces cas individuels.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Il est cependant possible de s'interroger sur la pertinence de ces critères de classement de « pays d'origine sûrs » pour respecter in fine un principe fondamental de l'examen individuel des demandes d'asile. Ronan Le Gleut et moi-même sommes d'accord sur ce point et nous le rappelons dans cette PPRE. Il n'est pas certain que cette prééminence de l'examen individuel soit aussi bien reconnue et pratiquée dans d'autres pays européens.
D'où la difficulté constatée au sujet du dispositif de reconnaissance mutuelle obligatoire, prévu à l'article 9 de la proposition de règlement « retour », qui, comme la liste européenne, est dans son principe, une idée pertinente mais qui, en, pratique, est un « nid à contentieux » pour nos magistrats français.
Didier Marie a raison, les mesures de solidarité prévues dans le pacte ne sont toujours pas en cours de mise en oeuvre. Le pacte doit entrer en vigueur le 12 juin 2026. Certains États membres méditerranéens et considérés comme plutôt progressistes sont favorables à la reconnaissance mutuelle obligatoire, qu'ils considèrent comme un gage de solidarité.
Je vais maintenant présenter mes différents amendements.
Le premier vient corriger l'économie générale de la PPRE, à son alinéa 21, afin de demander que les négociations sur les propositions de règlement soumises à notre examen respectent les compétences des États membres, dans l'esprit d'une directive. Le deuxième va dans le même sens en modifiant l'alinéa 34.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Tout en souhaitant le respect des compétences des États membres, comme demandé dans l'avis motivé du 27 juin dernier, notre PPRE émet un avis globalement favorable à la refonte de la directive retour à travers ces propositions de règlement. Nous avons là un point de divergence et je suis donc défavorable à ces amendements n°1 et 2.
Les amendements nos 1 et 2 ne sont pas adoptés.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°3 revient sur l'avis motivé que nous avions adopté et propose de préciser les motifs de notre opposition à la reconnaissance mutuelle obligatoire des décisions de retour, qui risque d'engendrer un grand nombre de contentieux et de fait, une charge de travail accrue pour nos services déjà en tension.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis est favorable sur cet amendement.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Les amendements nos 4 et 5 suppriment aux alinéas 42 et 48, les dispositions de la PPRE qui veulent exclure les peines pénales d'interdiction du territoire français (ITF) du champ d'application de la proposition de règlement « retour » et refuser l'instauration d'un examen de vulnérabilité. Ce dernier, prévu par le pacte, vise à ne pas traiter de la même manière toutes les personnes, suivant leur statut, leur âge ou leur état de santé. Son introduction me paraît pertinente.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis est défavorable sur ces deux amendements. En droit français, il existe déjà la retenue pour vérification, d'une durée maximale de seize heures, qui se déroule dans des locaux de police. Dans ce cadre, lorsque la personne le demande, un médecin peut venir l'examiner. Les droits de la personne sont donc assurés sans contrainte excessive pour les services. La question de l'examen de la vulnérabilité d'un étranger faisant l'objet d'une décision de retour se pose bien plus lorsqu'il s'agit de savoir s'il doit être placé ou non en rétention administrative.
M. Jean-François Rapin, président. - Je vous rejoins là-dessus, je doute de nos capacités à assurer ces examens individuels. Dans le cadre d'un déplacement effectué, à l'automne 2023, à la frontière avec l'Italie, entre Vintimille et Menton, j'ai constaté que nos forces de police et leurs soutiens, qu'ils soient psychologiques ou médicaux, étaient déjà très difficilement mobilisables face à cette situation.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Je partage votre questionnement quant aux moyens nécessaires pour y parvenir. Je considère seulement qu'il y a une cohérence entre cet examen de vulnérabilité proposé et le pacte en général, qui propose un « filtrage » dès la frontière, puisque cet examen se ferait dès l'arrivée à la frontière.
Les amendements nos 4 et 5 ne sont pas adoptés.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Mon amendement n°6 reformule l'alinéa 52 afin de s'opposer à l'extension des délais d'interdiction d'entrée pour les étrangers en situation irrégulière qui peuvent présenter un risque de sécurité. Je suis favorable à ce que ce public soit traité différemment des autres étrangers faisant l'objet d'une décision de retour, mais je considère que l'allongement des délais atteint un niveau tel que les interdictions d'entrée s'apparenteraient à des mesures d'exil.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Cette mesure permet, d'une part, d'éloigner plus longtemps des profils d'étrangers refusant de coopérer ou à risque, qui sont les catégories concernées par une telle mesure. D'autre part, elle aura un effet de dissuasion pour les passeurs et les candidats aux franchissements irréguliers. Je suis donc défavorable à cet amendement.
L'amendement no6 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°7 supprime les alinéas 56 et 57, car je suis favorable à l'évolution proposée par la proposition de règlement « retour » quant au choix laissé entre le retour volontaire d'une personne, qui serait la procédure de droit commun, et son retour forcé, qui serait tout de même ordinaire en cas de risques de sécurité ou lorsque le retour volontaire n'a pas eu lieu.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis est défavorable. D'après les services du ministère de l'intérieur et notre représentation permanente à Bruxelles, la présidence danoise du Conseil souhaite, à juste titre, assouplir ce dispositif en laissant les autorités compétentes des États membres choisir quelle procédure ils veulent mettre en oeuvre sur la base d'un entretien individuel avec la personne qui doit être éloignée.
L'amendement no7 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°8 revient sur l'alinéa 59, relatif au retour des étrangers présentant un risque de sécurité, pour distinguer notre position de celle du rapporteur à ce sujet : je le redis, nous sommes favorables au regroupement des mesures de retour spécifiques à cette catégorie d'étranger dans l'article 16 du règlement mais nous sommes opposés aux dispositions destinées à allonger les durées d'interdiction d'entrée et de rétention des intéressés.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'article 16 de la proposition de règlement établit des règles spécifiques pour le retour des étrangers présentant un risque de sécurité, avec une durée maximale d'interdiction d'entrée de ces personnes pouvant être prolongée de 10 ans et un placement en rétention obligatoire avec possibilité de prolonger la durée de rétention au-delà de la durée maximale de 25 mois, moyennant des contrôles judiciaires réguliers. J'approuve cette disposition et l'avis est donc défavorable.
Concernant la durée maximale de rétention des étrangers ayant commis des faits d'une particulière gravité, je salue les efforts du précédent ministre de l'intérieur pour allonger cette durée en France, qui reste cependant plafonnée à 90 jours hors terrorisme. La décision du Conseil constitutionnel du 7 août 2025 a empêché cet allongement, essentiellement pour des raisons de motivation. L'actuel ministre de l'intérieur souhaite déposer dès que possible un nouveau texte en ce sens.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - La position que vous défendez là s'éloigne quelque peu de l'objet de mon amendement.
L'amendement no8 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Cet amendement n°9 porte sur l'alinéa 63, afin de déplorer l'externalisation des procédures de retour vers les pays tiers et notamment la création des centres de retour.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Nous avons déjà eu ce débat, l'avis est défavorable.
L'amendement no9 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n° 10 reformule l'alinéa 68 de la PPRE afin de constater l'insertion d'une nouvelle obligation de coopération pour les demandeurs à l'article 21 de la proposition de règlement « retour » plutôt que de la soutenir. Par principe, une telle obligation peut se comprendre, mais la formulation peut laisser craindre que, dans certains États membres, l'absence de coopération puisse entraîner un éloignement forcé immédiat, sans que nous soyons en mesure de prouver si cela est justifié ou non. Par cet amendement, je propose de nuancer notre appréciation quant à cette obligation.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Il existe déjà dans le droit français, plus précisément aux articles L. 824-1 à L. 824-12 du CESEDA, une obligation de coopération, qui est une mesure de bon sens instituée pour les étrangers qui doivent être éloignés. De plus, le pacte sur la migration et l'asile a également prévu cette obligation pour les demandeurs d'asile par l'article 17 du règlement (UE) 2024/1351. Il s'agit d'une mesure de coordination pragmatique et réaliste. C'est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.
L'amendement no10 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Les amendements nos 11, 12 et 13 visent à garantir que l'obligation de coopération respecte un certain nombre de droits procéduraux. Il ne faudrait pas que cette obligation devienne un prétexte pour des retours forcés, alors que les droits de la personne n'auraient pas été complètement respectés.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis est aussi défavorable.
Les amendements nos 11, 12 et 13 ne sont pas adoptés.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°14 supprime l'alinéa 79, qui préconise de maintenir le droit en vigueur plutôt que d'accepter l'instauration, à l'article 28 de la proposition de règlement, d'un effet suspensif automatique pendant la période de 14 jours durant laquelle une personne peut contester devant un tribunal la décision de retour dont elle est l'objet. Nous venons d'en débattre avec Christophe-André Frassa.
M. Christophe-André Frassa. - Je ne suis pas pleinement satisfait par la rédaction des alinéas 75, 76, 77, 78 et 79. En effet, l'ensemble de l'article 28 constitue un recul par rapport au droit français actuel. La commission des lois dont je suis membre se saisira de cette PPRE et nous approfondirons sans doute ces dispositions, car l'article 28 n'est pas satisfaisant en l'état. Nous ne pouvons pas nous contenter de constater ce changement proposé, il faut plutôt le regretter.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Nous en avons débattu. Le droit en vigueur laisse la possibilité aux juridictions compétentes de fixer un tel effet suspensif, mais au cas par cas, ce qui est pragmatique. L'avis est défavorable sur cet amendement.
L'amendement no14 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°15 porte sur l'alinéa 81, relatif à la rétention administrative et au rallongement envisagé de sa durée maximale. La PPRE propose d'approuver cette évolution, je propose de nous en tenir à un constat.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - En pratique, la rétention concerne, depuis 2022, les profils prioritaires pour l'éloignement, car ils représentent un risque pour la sécurité. Cette mesure est donc particulièrement bienvenue. J'émettrai un avis défavorable.
L'amendement no15 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°16 réécrit l'alinéa 84, concernant les procédures de réadmission. Lorsqu'une décision de retour est prise, il est normalement nécessaire de mettre en place une procédure de réadmission pour qu'il puisse retourner dans son pays ou dans un autre pays. Curieusement, ces procédures ne sont pas systématiques, et en réalité, les autorités françaises prennent des obligations de quitter le territoire français (OQTF) sans pour autant avoir savoir si elles ont une chance d'être mises en oeuvre. Je propose cependant de préciser que ce caractère systématique ne devrait concerner que les retours forcés. Si quelqu'un est volontaire pour faire un retour, je pense qu'on peut s'épargner cette procédure complexe et épargner aussi ceux qui les examinent.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'article 36 de la proposition de règlement retour imposerait aux services de l'État d'engager automatiquement une procédure de réadmission pour toute décision de retour devenue exécutoire. En apparence, cela peut sembler de bon sens, mais au regard des difficultés rencontrées par les services dans les procédures de réadmission, en raison de l'attitude peu coopérative de certains pays tiers, une telle mesure provoquerait la paralysie du traitement des retours. Les services que nous avons entendus nous ont alerté sur cette automaticité, qui pourraient en outre conduire à ouvrir des procédures de réadmission pour des étrangers déjà repartis volontairement dans leur pays d'origine, ce qui est absurde.
L'alinéa 84 répond à ces inquiétudes, je propose donc le retrait de cet amendement ou à défaut un avis défavorable.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Je ne retirerai pas mon amendement car je soutiens cette procédure systématique de réadmission, afin de mettre fin à cette hypocrisie consistant à prendre des décisions de retour dont nous savons nous-mêmes qu'elles ne seront pas appliquées. Je vise bien sûr les personnes qui font l'objet d'un retour forcé, non pas d'un retour volontaire.
L'amendement no16 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - De même, l'amendement n°17 corrige l'alinéa 87 pour constater la nécessité - et non la soutenir - pour les États membres de de disposer de « capacités suffisantes » pour afin d'appliquer la réforme.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Je ne suis pas tout à fait d'accord car j'estime qu'il s'agit d'une exigence importante qui, malheureusement, n'est pas toujours respectée dans la mise en oeuvre des directives et règlements européens. L'avis est défavorable.
L'amendement no17 n'est pas adopté.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Les amendements suivants concernent les alinéas relatifs aux deux autres propositions de règlements, à savoir celles portant sur les « pays d'origine sûrs » et les « pays tiers sûrs ». Je ne suis pas défavorable au concept de « pays d'origine sûr »ni à celui de « pays tiers sûr », ni même à l'idée d'une liste européenne de « pays d'origine sûrs ». En revanche, je regrette que ces dispositions et ces concepts soient avant tout liés aux projets d'externalisation et de centres de retour, d'où la réécriture de l'alinéa 100 proposée par cet amendement n°18.
Par coordination, l'amendement n°19 réoriente la portée de l'alinéa 102 sur la liste européenne, afin de désapprouver l'accélération de la mise en oeuvre des mesures liées aux listes de « pays d'origine sûrs ». De même, l'amendement n°20 modifie l'alinéa 103 pour seulement prendre acte de l'établissement de cette liste des « pays d'origine sûrs ».
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Par cohérence avec la position précédemment défendue, j'émettrai un avis défavorable.
Les amendements nos 18, 19 et 20 ne sont pas adoptés.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - L'amendement n°21 modifie l'alinéa 106 et fait suite à nos échanges sur l'exemple de la Moldavie. Certains considèrent qu'on peut reconnaître un pays partiellement sûr comme étant sûr, tandis que d'autres comme moi estiment qu'une telle définition ne peut concerner que la totalité d'un pays. L'amendement n°22 modifie l'alinéa 106 pour revenir sur l'externalisation des procédures de retour et d'asile à partir de la définition du concept de pays d'origine sûrs.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis est aussi défavorable sur ces deux amendements, par cohérence avec les votes précédents.
Les amendements nos 20 et 21 ne sont pas adoptés.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Les amendements n°23 et n°24 modifient respectivement les alinéas 109 et 110, en lien avec l'amendement n°18 déjà examiné, afin de contester le recours au concept de « pays tiers sûr » pour refuser une demande d'asile et envoyer le demandeur dans ce pays avec lequel un « arrangement » a pu être conclu.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - L'avis défavorable sur ces deux derniers amendements.
Les amendements nos 20 et 21 ne sont pas adoptés.
La commission adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée et disponible en ligne sur le site du Sénat.
Prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne - Communication
M. Jean-François Rapin, président. - Dans le projet de loi de finances pour 2026, marqué par un plan de maîtrise des dépenses de l'État, les postes budgétaires qui enregistrent des augmentations à deux chiffres sont bien rares. C'est le cas de la mission « Défense », c'est aussi le cas pour le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), qui connaît une augmentation de près de 25 % par rapport à 2025 ! Le PSR-UE - qui constitue comme vous le savez la principale contribution de la France au budget européen - est fixé pour 2026 à 28,8 milliards d'euros contre 23,1 milliards d'euros en 2025. Il s'agit d'une hausse très importante, de près de 5,7 milliards d'euros. La contribution française atteint ainsi un niveau record, ce qui rendait encore plus nécessaire une communication sur le sujet.
Je me devais également de le faire avant l'examen de cet article du projet de loi de finances, la semaine prochaine, puisqu'un temps de parole spécifique est réservé au président de la commission des affaires européennes, ou son représentant.
Je voudrais donc en profiter pour éclairer notre commission sur les raisons de la hausse constatée, mais aussi pour tordre le cou à certaines contrevérités et pour tracer des perspectives, alors que les négociations sur le CFP 2028-2034 sont vives et qu'elles auront un impact direct sur le niveau de notre contribution future.
D'abord, comment expliquer cette hausse ? En premier lieu, il y a un effet mécanique de rattrapage en fin de cycle, qui se constate dans chaque cadre financier pluriannuel. La consommation des crédits s'accentue systématiquement à mesure que le CFP progresse et les rattrapages sont fréquents en toute fin d'exercice. Or 2026 marque l'avant-dernière année de la programmation 2021-2027.
Par ailleurs, on enregistre pour 2026 un rattrapage des crédits de paiement pour la politique de cohésion.
Les États membres ont fait le choix dans la première partie du cycle de se tourner vers le plan de relance NextGenerationEU, financement extrabudgétaire qui ne peut être utilisé que jusqu'en 2026. Les décaissements de la politique de cohésion avaient pris du retard, ils doivent donc reprendre fortement en 2026 et 2027.
Enfin, cette hausse s'explique aussi par les conséquences de la révision du CFP 2021-2027, intervenue en février 2024. Cette révision avait visé à renforcer pour 2026 et 2027 les crédits du budget de l'Union à destination de la politique migratoire et des technologies stratégiques et à apporter un nouveau soutien financier à l'Ukraine. Elle devait également répondre à la surcharge d'intérêts lié au plan de relance. Au total, hors prêts, l'accord avait prévu un montant total de dépenses nouvelles de 31,6 milliards d'euros, financées pour un tiers par des redéploiements et pour les deux tiers par un ressaut des contributions nationales d'ici la fin du CFP.
Il faut replacer cette hausse du prélèvement sur recettes de la France au profit de l'UE dans l'évolution de la contribution française depuis 10 ans. Pour vous donner quelques ordres de grandeur, sur le CFP 2014-2020, le PSR-UE était en moyenne de 20 milliards d'euros par an. Sur la période couverte par le CFP 2021-2027, la moyenne du PSR-UE doit être de 26 milliards d'euros par an.
Cela s'explique par le fait que le CFP 2021-2027 est mieux doté que le précédent. L'enveloppe avait connu une augmentation de 14 %, ce qui entraîne logiquement des contributions annuelles plus importantes de chacun des États membres. Par ailleurs - et c'est un élément capital -, le départ du Royaume-Uni, l'un des principaux contributeurs, a alourdi la charge des contributeurs restants. En particulier, ce départ a fait de la France le 2e contributeur au budget de l'UE, la clé de contribution française au budget de l'UE passant d'environ 15 % en 2017 à 17 % en 2023.
Le niveau record enregistré pour le PSR-UE en 2026 est donc à la fois le reflet logique du montant convenu pour le CFP 2021-2027 et la conséquence d'un rattrapage en fin de cycle, amplifié cette fois par les retards de mise en oeuvre de la politique de cohésion.
J'en viens maintenant à l'analyse de quelques contrevérités sur notre contribution française. Je commence par un évènement qui est passé un peu inaperçu. En plein coeur de l'été, la ministre des comptes publics a annoncé que la contribution française pour le budget européen de 2026 serait finalement moins élevée que prévue et que cette moindre augmentation avait été obtenue grâce à une négociation serrée du Gouvernement avec la Commission européenne...
Dans le détail, le PSR-UE pour 2026 serait passé, grâce à cette négociation, de 30,4 milliards d'euros à 28,8 milliards d'euros. En réalité, cette communication hâtive du Gouvernement était bien peu rigoureuse, voire volontairement trompeuse !
Certes, il y a bien un écart de 1,6 milliard d'euros entre le montant initialement prévu pour le PSR-UE et le montant effectivement inscrit dans le PLF pour 2026. Mais, cette différence tient plus à des raisons techniques et à des ajustements qu'à l'action volontariste du Gouvernement.
Comme nous l'avions noté en septembre et comme l'a mis en lumière le rapport spécial de Jean-Marie Mizzon d'octobre 2025 sur la participation de la France au budget de l'Union européenne, cet écart s'explique par trois facteurs. La moindre augmentation s'explique pour un tiers par des corrections techniques, pour un autre tiers par la révision des clés de contribution française et pour un dernier tiers par un moindre niveau de dépenses, obtenue dans le cadre d'une négociation collective - et non de la France seule - à l'occasion de la révision à mi-parcours de la politique de cohésion. Dès lors, cette moindre augmentation n'est pas majoritairement du fait du Gouvernement, contrairement à ce que sa communication laissait suggérer.
J'en arrive à une autre contrevérité : le PSR-UE atteignant cette année un niveau record, certains avancent qu'il faudrait baisser unilatéralement le montant de la contribution française. Cette proposition a beaucoup agité l'Assemblée nationale la semaine dernière lors de l'examen de l'article 45 du PLF pour 2026. Souvenons-nous d'ailleurs que les députés avaient supprimé l'article dédié au PSR-UE dans le PLF pour 2025, avant qu'il ne soit réintroduit au cours de la navette après le rejet du texte à l'Assemblée.
Il faut rappeler que le montant de la contribution française dépend en réalité de la décision sur les ressources propres (DRP) de décembre 2020, qui a valeur de traité et qui a été ratifiée par le Parlement français en février 2021. C'est ce texte qui fixe le système de ressources propres de l'Union et le niveau des contributions des États membres. Le montant annuel précis de la contribution est ensuite évalué par la Commission, en fonction de l'accord trouvé entre les colégislateurs européens sur le budget annuel de l'Union. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le montant fixé en projet de loi de finances est presque systématiquement ajusté au cours des débats parlementaires.
Une diminution unilatérale de la contribution de la France au budget de l'Union européenne constituerait donc une violation des traités et irait à l'encontre des engagements pris par la France dans le cadre des décisions budgétaires de l'Union. Une procédure d'infraction, fondée sur l'article 258 du TFUE, pourrait alors être engagée par la Commission européenne pour mettre en demeure la France de respecter ses obligations. Si la France persistait, la Commission européenne pourrait saisir la Cour de justice de l'Union européenne.
Une baisse unilatérale de notre contribution pour le cadre actuel n'est pas possible. Nous avons cependant des marges de manoeuvre. Je pense notamment ici à l'amélioration de notre taux de retour. Le travail pour maximiser le taux de retour de la France nécessiterait d'être amplifié.
Comme vous le savez, le taux de retour français sur les fonds en gestion directe est décevant. Il se concentre sur un petit nombre d'acteurs et reste très disparate selon les programmes. Le taux de retour français sur le programme Horizon Europe est ainsi particulièrement faible : moins de 12 % en 2023. Le Gouvernement conduit depuis deux ans des travaux pour améliorer la mobilisation des fonds en gestion directe, via notamment une cellule dédiée au sein du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE). Il faut aujourd'hui aller plus vite et plus fort en ce domaine pour obtenir de meilleurs résultats.
Surtout - et j'en viens là au dernier point de mon intervention - si nous voulons optimiser notre contribution au budget de l'Union, nous devons nous mobiliser dans les négociations du CFP 2028-2034. C'est bien la prochaine décision sur les ressources propres, qui fait partie du paquet CFP, qui déterminera le niveau de notre contribution. Bien davantage que sur le PLF, c'est sur ce texte-là que notre attention doit se diriger.
Je salue ici le travail des rapporteures Florence Blatrix-Contat et Christine Lavarde, qui ont présenté un juin dernier un avis politique sur le CFP, en amont des propositions de la Commission. Les inquiétudes étaient nombreuses et elles ne sont pas dissipées, malgré les amendements présentés début novembre par la Commission, sous pression du Parlement européen. Les interrogations portent à la fois sur les baisses envisagées sur les politiques historiques mais aussi sur la révolution annoncée en termes d'architecture du budget, les « plans de partenariat » soulevant de nombreuses questions en matière de gouvernance et de pouvoirs accordés à la Commission.
Pour le CFP 2014-2020, la contribution française avoisinait les 20 milliards d'euros par an ; pour le CFP 2021-2027, elle est de l'ordre de 26 milliards d'euros ; pour le CFP 2028-2034, en l'absence de nouvelles ressources propres, notre contribution pourrait exploser, pour atteindre près de 38 milliards d'euros par an.
La raison en est que la proposition de la Commission envisage un CFP 2028-2034 en augmentation, en raison pour partie de la nécessité de rembourser l'emprunt contracté pour financer NextGenerationEU. À partir de 2028 et pour 30 ans, l'Union doit en effet rembourser le principal de cet emprunt, pour un montant évalué à 25 à 30 milliards d'euros par an. C'est un poids considérable.
La solution, si nous ne voulons pas que cette charge se traduise par un ressaut des contributions nationales, est d'introduire enfin de nouvelles ressources propres.
La Commission a présenté un paquet actualisé sur le sujet, pour un rendement estimé à 58 milliards d'euros par an. Nous avons des interrogations sur cette estimation, les montants captés par les ressources propres sont toujours inférieurs aux prévisions de la commission. Par ailleurs, la ressource CORE sur les grandes entreprises européennes, proposée par la Commission européenne, a déjà du plomb dans l'aile, l'Allemagne s'y opposant fermement.
Il n'en demeure pas moins que l'issue est à trouver dans de nouvelles ressources propres car ni des contributions nationales alourdies, ni un hypothétique emprunt - qu'il faudrait rembourser - ne sont des solutions soutenables.
Outre les ressources propres, notre contribution pourrait également s'alléger si les rabais accordés à cinq États membres étaient supprimés. Pour la première fois, la Commission propose leur suppression ; elle n'envisageait auparavant que leur extinction progressive. Cette proposition doit cette fois prospérer, d'autant que le poids des politiques traditionnelles dans le budget (qui justifiait pour une part les rabais accordés à des pays qui bénéficiaient peu de ces politiques) devrait être en recul dans le prochain CFP, tel que l'a conçu la Commission européenne. Mais nous voyons que les lignes commencent à bouger.
Il nous faudra nous battre sur la politique agricole commune (PAC). Nous ne pourrions accepter une contribution alourdie de la France si notre dotation PAC se voyait fortement réduite ! Le Parlement européen s'est mobilisé sur le sujet et a obtenu la garantie d'une « cible rurale » dans les plans de partenariat. La vigilance est cependant toujours de mise et je compte sur nos rapporteures pour nous soumettre une proposition de résolution européenne sur le CFP l'an prochain.
Deux ans de négociations s'ouvrent devant nous et le Sénat devra jouer son rôle pour veiller aux intérêts de notre pays et s'assurer d'un juste niveau de contribution pour la France.
La réunion est close à 11 h 03