COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 9 h

Base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) - Examen du rapport d'information (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Avances à l'audiovisuel public » - Programme 844 - France Médias Monde - Programme 847 - TV5 Monde - Programme 848 - Programme de transformation - Examen du rapport pour avis

M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, je ne cherche pas à ménager le suspense : nous sommes favorables à l'adoption des crédits de ces programmes, mais sans joie. Par ailleurs, je n'ai pas le sentiment que mes remarques, déjà formulées l'an dernier pour la plupart, soient de nature à faire évoluer la position du Gouvernement.

Pour 2026, nous prévoyons d'augmenter les crédits de la défense d'un peu plus de 6 milliards d'euros. Pourtant, la part consacrée à l'information demeure le parent pauvre, quand bien même l'on répète que la guerre se joue aussi sur ce terrain. France Médias Monde disposera en 2026 d'environ 303 millions d'euros de crédits, fiscalité comprise, soit une hausse de 7 à 8 millions d'euros, qui ne s'explique que par l'augmentation de la participation de l'Agence française de développement (AFD).

Ces 303 millions d'euros restent dérisoires face à nos concurrents : la Chine y consacre près de 3 milliards d'euros, la Russie tout autant, la Turquie plus de 1 milliard d'euros, sans parler du Royaume-Uni qui investit bien davantage. Nous demandons à notre audiovisuel extérieur d'être « conquérant », mais avec quels moyens ?

Les dirigeants de France Médias Monde ou de TV5 Monde nous expliquent qu'ils disposent de journalistes dévoués, passionnés. Fort bien ! Pourtant, dans le même temps, le Gouvernement leur demande d'étudier, à partir de 2026, une réduction de leur périmètre. « Que rapporterait la fermeture de la version espagnole de France 24, basée en Colombie ? Faut-il fermer Monte Carlo Doualiya, la chaîne arabophone laïque, faute de moyens pour la maintenir ? » Voilà ce que l'on entend... Et lorsque l'on s'enquiert de la pérennité de la contribution supplémentaire de l'AFD, il nous est répondu que rien n'est garanti.

L'audiovisuel extérieur va donc rester enfermé dans un carcan financier particulièrement étriqué. Pour TV5 Monde, les crédits seront stables, à 84 millions d'euros. Pas un seul euro d'augmentation n'est prévu non plus pour 2027, ce qui, avec l'inflation, revient à une baisse réelle. On répète qu'il faut réarmer la présence informative de la France à l'étranger, mais, dans les faits, nos moyens restent inférieurs à 400 millions d'euros, ce qui est aberrant.

TV5 Monde ne parvient pas à trouver 4 millions d'euros pour refaire un studio d'enregistrement, France Médias Monde doit réduire le nombre de ses correspondants... Certes, les deux opérateurs continuent de fonctionner, mais avec des capacités amoindries, très en deçà de ce qu'exigerait une réelle stratégie de présence internationale. Cette situation ne me semble pas tenable, d'autant que nous avons déjà perdu du terrain en Afrique et en Asie.

On nous dit encore que, pour être crédibles à l'étranger, ces médias ne doivent pas apparaître comme des médias d'État. Je comprends la nécessité d'éviter qu'un média public soit immédiatement perçu comme politique, mais il n'en demeure pas moins que les moyens publics sont, par définition, des moyens d'État.

On nous dira aussi que les crédits de l'audiovisuel extérieur restent peu ou prou au même niveau que l'an dernier, alors que ceux de l'audiovisuel public national reculent de 2 à 3 %. C'est exact, mais les enjeux ne sont pas les mêmes : il s'agit ici d'une bataille stratégique, d'un conflit informationnel mondial. Sans renforcement budgétaire, la guerre informationnelle sera perdue, quelle que soit la rhétorique employée, et malgré l'engagement et le professionnalisme des équipes.

Je voterai ces crédits - il serait invraisemblable de faire autrement -, mais, une nouvelle fois, j'appelle l'attention de l'État : si nous voulons une voix française à l'international, il faudra lui donner les moyens de se faire entendre.

Mme Mireille Jouve, rapporteure pour avis. - Après la présentation des trajectoires budgétaires de France Médias Monde et TV5 Monde par Roger Karoutchi, je vais revenir sur la situation de chacune de ces entreprises.

France Médias Monde est confrontée à un problème de financement de sa stratégie numérique : le programme 848, qui devait y contribuer à hauteur de 3 millions d'euros en 2026, est maintenu, mais sans bénéficier d'aucun crédit. La feuille de route pour la transformation numérique de l'entreprise, élaborée pour maintenir son influence sur les nouveaux supports, nécessiterait 5 millions d'euros d'ici à 2028. Or aucun financement n'est prévu.

Un second défi concerne la suspension des crédits de l'audiovisuel public américain décidée par l'administration Trump, qui a eu pour effet l'arrêt partout dans le monde des programmes de Voice of America, Radio Free Europe-Radio Liberty et Radio Free Asia.

Non seulement le retrait de ces médias laisse le champ libre aux actions de désinformation menées par les Russes et les Chinois, mais il met aussi en péril tout un écosystème de médias locaux en Afrique qui bénéficiait du soutien des médias publics américains. Or une centaine de ces radios sont aussi des partenaires de RFI et pourraient connaître de sérieuses difficultés.

Pour répondre à cette situation, France Médias Monde et la Deutsche Welle (DW) ont élaboré une réponse commune de « bouclier informationnel » visant à apporter des réponses coordonnées pour développer des programmes de substitution aux programmes américains. France Médias Monde envisage ainsi de développer son hub à Bucarest pour diffuser des programmes en moldave et de déployer des offres en arménien, géorgien et russe. Je crois savoir que notre commission pourrait diligenter une mission sur les bords européens de la Mer noire. Ce serait peut-être l'occasion de visiter cette rédaction à Bucarest.

J'en viens maintenant à TV5 Monde, qui met en oeuvre son nouveau plan stratégique 2025-2028, avec pour priorité une hyperdistribution ciblée et un renouvellement de ses programmes.

La chaîne francophone réussit à développer ses audiences en Afrique du Nord grâce à la réception par satellite et elle a renforcé ses liens avec le Maroc, qui pourrait envisager une adhésion. Elle est toutefois encore confrontée à des coupures de son signal dans certains pays comme le Mali et le Burkina Fasso. Elle reste accessible auprès de 423 millions de foyers, ce qui constitue un atout important. C'est dans ce contexte que se pose la question de l'élargissement de sa gouvernance à plusieurs pays africains où se situe une part importante de son audience. Depuis 2024, les échanges se sont intensifiés avec sept pays : le Bénin, le Cameroun, le Congo, la Côte d'Ivoire, le Gabon, la République démocratique du Congo (RDC) et le Sénégal. Deux options ont été envisagées : soit une adhésion individuelle, soit une adhésion groupée avec les autres États africains consultés. Alors qu'une majorité de ces États se sont déclarés en faveur d'une adhésion groupée, un parcours d'adhésion à la gouvernance de TV5 Monde a été initié avec les États concernés.

À contre-courant de cet élargissement, TV5 Monde est également confrontée au risque de départ de la Suisse. En effet, le Conseil fédéral a adopté le 19 septembre 2025 un « programme d'allègement budgétaire 2027 » visant à réduire les dépenses publiques, qui prévoit notamment la fin de la contribution à TV5 Monde à compter de 2029. Un arrêt du financement suisse reviendrait à priver TV5 Monde de 8 millions d'euros, 11 % des programmes de l'antenne et 21 % des programmes de la plateforme. Un retrait d'un des pays bailleurs de fonds constituerait, au-delà des aspects économiques, un précédent de nature à fragiliser le modèle de la chaîne internationale francophone.

La décision de la Suisse doit encore être soumise à une votation populaire qui pourrait avoir lieu à l'automne 2026. D'ici là, le dialogue se poursuit et je m'interroge sur le rôle que pourrait jouer la diplomatie parlementaire afin de favoriser un maintien de la Suisse dans TV5 Monde.

En conclusion, je ne peux que partager les constats de Roger Karoutchi : le pire a sans doute été évité pour 2026 concernant les moyens de l'audiovisuel public extérieur, mais l'avenir est loin aujourd'hui de présenter toutes les garanties. Il manque une vision claire, une ambition affirmée et une incarnation pour porter une politique de réarmement informationnel comparable aux efforts déployés pour la défense.

Je propose donc également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 844, 847 et 848, sans cacher qu'un sursaut reste indispensable.

M. Cédric Perrin, président. - Les années se suivent et, malheureusement, se ressemblent. Alors que nous sommes ici particulièrement informés et mobilisés sur les enjeux de désinformation et de lutte informationnelle, il est parfois désarmant de constater la facilité avec laquelle nous sacrifions certains budgets, avant de regretter d'être progressivement évincés de partout. Nous sommes sur un toboggan et nous ajoutons encore de l'eau pour qu'il glisse plus vite : c'est, je l'avoue, assez décourageant. Nous avons aussi pour mission de sensibiliser l'ensemble de nos collègues à ces sujets.

S'agissant de la Suisse, je m'y rendrai la semaine prochaine, en ma qualité de président du groupe d'amitié, et je n'hésiterai pas à rappeler l'importance de ces enjeux. Les Suisses rencontrent des problématiques budgétaires similaires aux nôtres - certes à une autre échelle - et cherchent eux aussi à réduire leurs dépenses. Nous tentons de les convaincre de rester dans Interreg et dans TV5 Monde.

M. Rachid Temal. - Il serait temps que nous cessions d'être les idiots utiles. Non seulement nos capacités d'influence sont très limitées, mais elles servent aussi parfois de cheval de Troie, notamment en Afrique, pour faciliter la diffusion de programmes ou de technologies chinoises.

Nous nous prononcerons donc contre l'adoption de ces crédits, car nous ne pouvons pas continuer ainsi sans réagir. Certes, j'entends les arguments relatifs aux contraintes budgétaires et au fait que la situation aurait pu être pire ; je les partage en partie. Mais si nous n'envoyons pas un signal fort en tant que commission saisie pour avis, personne n'entendra que nous devons cesser de nous désarmer à l'heure où tous les pays mobilisent leurs médias et leurs technologies pour porter leurs idées.

Quelle est exactement la position de la commission des finances sur ces crédits budgétaires ?

M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis. - La commission des finances a émis un avis favorable sur les crédits de l'audiovisuel en général, y compris ceux de l'audiovisuel public extérieur. J'entends les arguments de Rachid Temal, et je pourrai, moi aussi, être tenté de voter contre ces crédits. Mais France Médias Monde et TV5 Monde sont déjà fragilisés par un carcan budgétaire très étroit, et je ne suis pas convaincu qu'un vote hostile stabiliserait ces structures, bien au contraire. Nous saurions pourquoi nous avons voté contre, mais, à l'extérieur de ces murs, beaucoup pourraient interpréter ce vote comme un rejet de l'audiovisuel public extérieur et l'annonce de son déclin.

À mes yeux, il faut en priorité une réforme de structure, car la double tutelle des ministères de la culture et des affaires étrangères est absurde. L'audiovisuel extérieur devrait relever d'une tutelle unique, celle du ministère des affaires étrangères, avec un seul interlocuteur et une ligne claire.

Si nous votons contre, je crains aussi que les salariés de ces médias, souvent installés à l'étranger, ne comprennent pas la nuance. Pour ma part, je reste donc sur l'idée d'un vote favorable. En séance publique, nous aurons largement l'occasion d'interpeller le Gouvernement et de lui dire clairement que nous ne pouvons pas continuer ainsi.

M. Cédric Perrin, président. - Plusieurs amendements viseront à abonder ce budget, la difficulté étant de déterminer où trouver les crédits...

M. Rachid Temal. - J'entends les arguments de Roger Karoutchi, mais les journalistes et professionnels de l'information savent lire et comprendre les nuances. Nous aurions pu accompagner notre avis négatif d'un communiqué de presse expliquant qu'il s'agissait d'interpeller le Gouvernement sur l'insuffisance des moyens consacrés à ces médias. Cela ne nous empêche pas ensuite de déposer des amendements pour abonder les crédits.

Nous partageons le diagnostic, pas la méthode.

M. Cédric Perrin, président. - Le débat en séance publique permettra à chacun de s'exprimer et aux rapporteurs de faire entendre leur point de vue. Des amendements pourront également être déposés. Pour ma part, je doute qu'un avis négatif sur les crédits constitue un bon signal.

M. Olivier Cadic. - Dans la véritable guerre informationnelle que nous vivons, la question des moyens est déterminante.

Le lien avec l'AFD est intéressant. Lorsque j'ai rencontré la présidente de TV5 Monde, elle m'a présenté un programme très positif de promotion des entrepreneurs africains, et je lui ai indiqué qu'il rejoignait certaines actions menées par l'Agence.

Je partage l'idée d'une tutelle unique, indispensable pour éviter la fragmentation de notre action. La tutelle du ministère des affaires étrangères, qui dispose lui-même d'outils dédiés - nous en parlerons dans le cadre du programme 105 -, me paraît s'imposer. Il faut faire apparaître une stratégie cohérente, ainsi que les moyens qui l'accompagnent.

Alors que nous allons étudier le budget de l'aide publique au développement, je m'interroge sur la meilleure manière de redonner de la cohérence à l'ensemble. Il est important de montrer au contribuable que nos actions peuvent porter leurs fruits. Comment imaginer un lien direct et lisible entre l'AFD et le financement de l'audiovisuel public extérieur ?

M. Roger Karoutchi, rapporteur pour avis. - L'AFD participe déjà au financement de certains programmes, et sa contribution est passée de 8 millions d'euros à 14,9 millions d'euros pour l'ensemble de l'audiovisuel public extérieur. Il y a donc un progrès, mais il reste insuffisant.

L'AFD peut déjà être impliquée dans les programmes de France Médias Monde et TV5 Monde, en particulier en Afrique, mais aussi en Asie ou en Amérique latine. Je ne sais pas si nous pouvons aller plus loin, mais le Gouvernement s'est en principe engagé à garantir l'effort de l'AFD sur les années 2027 et 2028. Nous verrons s'il tient ses promesses.

S'il faut, à mon sens, davantage de conventions et de coopérations entre TV5 Monde, France Médias Monde et l'AFD - les possibilités de projets communs sont nombreuses -, tout ne doit pas non plus reposer sur l'AFD. Si nous considérons que la guerre informationnelle fait partie intégrante de notre défense, les ministères des armées et des affaires étrangères doivent assumer leur part de responsabilité et accorder davantage de crédits à l'audiovisuel public extérieur.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 844, 847 et 848 de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Action extérieure de l'État » - Programme 105 - Action de la France en Europe et dans le monde - Examen du rapport pour avis

Mme Valérie Boyer, rapporteure pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, à nous écouter ce matin, j'ai l'impression que chacun d'entre nous présente le même rapport déclinant la situation douloureuse qui est la nôtre, avec un budget qui grève notre rayonnement et notre souveraineté. Nous avons en effet décidé - peut-être pas de manière collective et éclairée - d'accorder la priorité au social, au détriment de la souveraineté, ce qui obérera d'ailleurs peut-être à terme ce choix de la solidarité. Les multiples coupes ont en effet des conséquences tragiques pour tout ce qui a fait la grandeur, le rayonnement et la réussite de la France.

Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » représente plus des trois quarts de la mission « Action extérieure de l'État ». Y sont regroupés les crédits de fonctionnement du ministre de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) et toute sa masse salariale, ainsi que nos contributions aux organisations internationales - sauf celles de l'aide publique au développement (APD).

Ses crédits augmenteront d'environ 1,8 % en 2026 pour atteindre 2,69 milliards d'euros, mais cet effort masque la stagnation des crédits de la mission, obtenue par la baisse des crédits des autres programmes, ce qui est bien triste s'agissant d'éléments essentiels à notre souveraineté.

Autre élément de contexte non pilotable, les contributions internationales obligatoires de la France diminuent mécaniquement. Les modalités de calcul de notre contribution aux Nations unies et aux opérations de maintien de la paix, qui sont fonction de notre poids économique relatif, nous font économiser environ 25 millions d'euros. Certes, d'autres dépenses obligatoires augmentent simultanément, mais dans des proportions moindres. Il s'agit en particulier de nos contributions européennes : nos contributions au budget du Conseil de l'Europe et à celui de l'Otan augmentent, tandis que notre appui à l'Ukraine via la Facilité européenne de paix reste maintenu au même niveau, c'est-à-dire 104 millions d'euros.

Les dépenses de masse salariale augmentent aussi de façon exogène, en raison de la hausse de l'indemnité de résidence à l'étranger, de la réintégration d'effectifs naguère portés par le ministère des armées, de la réforme de la protection sociale complémentaire (PSC), et de la hausse de la contribution au CAS « Pensions ».

Les moyens pilotables manquent ainsi pour poursuivre la trajectoire de réarmement du ministère en effectifs. Celle-ci prévoyait initialement de créer 150 postes en 2025, puis 200 postes par an en 2026 et en 2027. Sa révision à la baisse en 2024 conduisait à ne plus afficher que 75 postes en 2025, et 100 postes par an jusqu'en 2027, pour un total qui a été ramené de 700 équivalents temps plein (ETP) à 425 ETP sur quatre ans.

Le schéma d'emplois sera finalement nul en 2026. Certes, 347 postes ont été créés en tout depuis 2023, ce qui était déjà une inversion très appréciable de la tendance des années antérieures, mais le directeur des ressources humaines nous a fait part de son inquiétude de voir les effectifs repartir à la baisse : le non-remplacement d'un fonctionnaire sur trois conduirait à une diminution de -70 ETP en 2027, et d'autant en 2028.

Ce ralentissement de la trajectoire de réarmement de notre diplomatie n'empêche pas que l'agenda de transformation se poursuive. Près de 85 % des 356 recommandations issues des États généraux de la diplomatie ont ainsi été mises en oeuvre.

Les dépenses de soutien progressent globalement de 15 millions d'euros. C'est le cas des dépenses de numérique, en raison de la hausse des coûts des équipements. C'est aussi le cas des dépenses d'immobilier, qui augmentent pour revenir au niveau qu'elles avaient dans le projet de budget initial pour 2025, avant l'adoption en commission mixte paritaire (CMP) de l'amendement de nos collègues de la commission des finances.

Le parc du MEAE subit l'inflation à l'étranger et bénéficiera de documents de programmation immobilière rénovés qui devront permettre de mieux consommer les crédits.

En matière de ressources humaines et d'action sociale, les chantiers se poursuivent. L'Académie diplomatique et consulaire, dotée de 5,4 millions d'euros, monte en puissance. Elle a rencontré un beau succès en septembre avec la Fabrique de la diplomatie, qui a attiré 20 000 visiteurs, et son action partenariale en France et à l'étranger accompagne la réforme du corps diplomatique. Des moyens d'action sociale sont en outre dégagés pour améliorer le quotidien des agents - places en crèche, restauration collective, consultations de psychologues.

Les dépenses de protocole resteront dynamiques cette année. Elles avaient déjà doublé en 2024 pour s'établir à 18 millions d'euros - je rappelle qu'il s'agit de l'année des jeux Olympiques, du sommet de la francophonie et de la réouverture de Notre-Dame - puis augmenté de 60 % en 2025 pour atteindre presque 30 millions d'euros. Ce niveau est maintenu en 2026 car, si les crédits de protocole diminuent, une nouvelle action est créée dans la nomenclature budgétaire pour porter le financement du G7, qui se tiendra en juin à Évian.

Les dépenses du centre de crise et de soutien (CDCS) augmentent de 40 000 euros, seulement pour renouveler l'abonnement à un outil d'intelligence artificielle (IA) servant à la veille en ligne.

La direction de la communication et de la presse (DCP) est la mieux traitée du ministère puisque ses crédits progressent d'environ 150 % pour atteindre 16,5 millions d'euros. Jean-Baptiste Lemoyne en dira un mot.

Je tiens d'ailleurs à mettre en exergue l'excellente audition de M. Emmanuel Lebrun-Damiens, directeur de la communication du MEAE, qui nous a parlé de la cellule de riposte et de la guerre hybride qui est à l'oeuvre. En tant que présidente du groupe d'amitié France-Pologne, je souhaiterais que nous puissions l'entendre de nouveau dans un format Weimar lorsque nous recevrons nos homologues polonais au mois de décembre, car je pense que la riposte numérique doit être coordonnée.

J'ai été en effet choquée et peinée par l'absence de réaction de nos partenaires européens lorsque l'Azerbaïdjan a attaqué la France au cours de la crise en Nouvelle-Calédonie : pas un message sur X, pas un mot, pas une action de solidarité ! En montrant à nos collègues allemands et polonais la pertinence des outils que nous pouvons développer, nous pourrons faire avancer la solidarité européenne et renforcer notre stratégie de défense.

Pour en revenir au budget, nous restons très vigilants, dans le contexte actuel, au niveau des crédits dévolus à la sécurité de nos emprises à l'étranger. En 2026, les moyens de la direction de la sécurité diplomatique (DSD) seront les mêmes qu'en 2025, de l'ordre de 66 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 70 millions d'euros en crédits de paiement (CP), alors que les coûts augmentent structurellement du fait de la hausse des menaces, des revalorisations des contrats de gardiennage passés à l'étranger, de l'inflation, de l'évolution du matériel de sécurité spécialisé, du vieillissement de certains équipements - les voitures blindées en particulier - et en raison du fait que nous ouvrons ou rouvrons des emprises.

La DSD fait déjà savoir que son plan de charge pour 2026 sera difficilement tenable et qu'il lui faudra reporter des opérations, ce qui est dommageable, car il est question de la sécurité de nos compatriotes.

Dans un monde en plein bouleversement, sans doute faudrait-il penser les questions de sécurité de manière un peu plus large, en songeant à des zones de repli, aux moyens de protéger les ambassades et les agents de droit local, ainsi qu'aux conséquences des situations de crise en termes de sécurité informatique et de ressources humaines.

Les crédits de coopération de sécurité et de défense sont maintenus à leur niveau de 2025. La direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD), traditionnellement très présente en Afrique, effectue son propre pivot géographique et thématique en se tournant davantage vers la zone indo-pacifique, l'Europe continentale, ainsi que vers les enjeux de criminalité organisée et de lutte contre l'immigration irrégulière et les cybermenaces.

Nous recevions précédemment l'ambassadeur d'Israël en France et nombre de nos collègues ont relevé l'offensive de plusieurs pays, Turquie en tête, en Afrique. Nous sommes démunis face à ce réseau diplomatique puissant et organisé qui joue contre nous, d'où l'importance de maintenir ces lignes de crédits.

Un mot, enfin, sur la mesure de la performance. L'action diplomatique est certes l'une des plus difficiles à évaluer, mais nous avons déjà dit notre perplexité devant certains indicateurs de performance figurant dans les documents budgétaires, particulièrement peu exploitables. Heureusement, ils devraient être en grande partie refondus dans le PLF pour 2027.

J'ajoute que l'amendement déposé par le rapporteur général de la commission des finances suscite notre perplexité et que nous sommes en désaccord avec cette proposition.

M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis. - Je compléterai la présentation de Valérie Boyer par quelques points d'attention qui nous semblent pouvoir contribuer à l'évaluation de l'efficacité de notre action extérieure.

D'abord, il faut se féliciter de l'importance conférée cette année à la communication stratégique par le biais d'un investissement massif. Lors de son audition, Jean-Noël Barrot avait fait part de son souhaite de reprendre du terrain « dans le champ des perceptions ». De fait, l'intitulé fait son apparition dans les documents budgétaires, sans oublier le recrutement d'une personne dédiée dans son cabinet.

Surtout, le budget de la DCP progressera de 150 % en 2026 pour atteindre près de 16 millions d'euros. Il est destiné à doter les équipes du réseau d'outils de veille performants permettant de suivre en temps réel l'activité numérique, de mesurer les impacts des prises de position et de structurer les pratiques. Lors de l'audition du directeur de la communication qu'évoquait Valérie Boyer, nous avons été séduits par la composition des équipes chargées de cette veille, car elles comptent des profils atypiques qui ont travaillé soit dans l'Open Source Intelligence (Osint), soit dans des médias tels que Brut : il convient en effet de s'adapter aux formes de communication modernes pour avoir de l'audience sur les réseaux sociaux, et de ne pas se limiter à quelques messages « à la Marianne » sur X ne faisant qu'exposer la position de la France.

L'autre nouveauté est la banalisation de la décision de riposter aux attaques informationnelles et réputationnelles, notamment avec la création du compte X « French Response » et l'encouragement des diplomates et des chefs de postes à prendre des risques en matière de communication stratégique, en allant sur ces réseaux.

De même que Viginum a attribué pour la première fois en avril 2025 une attaque cyber à la Russie, notre réseau diplomatique doit aussi avoir les moyens de suivre les tendances, de rétablir les faits et d'exposer nos adversaires lorsqu'ils propagent des contenus inauthentiques.

C'est en quelque sorte la fin de la naïveté en la matière, et c'est aussi un changement de style, puisque la riposte ne s'interdit pas le maniement de l'humour pour tourner les manoeuvres hybrides en ridicule. Muscler cette fonction de veille et de riposte est une absolue nécessité pour contrer les fausses informations, et hélas aussi pour protéger nos agents qui sont parfois nommément la cible de calomnies en ligne à des fins de déstabilisation - ce fut le cas récemment en Arménie, avec les attaques particulièrement scabreuses qui ont visé notre ambassadeur.

Deuxième observation : l'érosion de nos marges de manoeuvre financières, si nous n'y prenons pas garde, ne tardera pas à obérer nos capacités d'action et notre influence dans le monde. Certes, la trajectoire de réarmement a permis de créer 347 postes depuis 2023, lesquels ont bénéficié au réseau, mais ce n'était que du rattrapage. Certes, le réseau évolue encore, comme en témoignent l'ouverture ou la réouverture de postes, à Nuuk au Groenland, à Benghazi en Libye, ou encore à Damas. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage à l'ensemble des personnels diplomatiques, quel que soit leur statut.

Certes, la France a toujours une expertise reconnue dans l'organisation d'événements internationaux. Elle a ainsi accueilli la troisième conférence des Nations Unies sur l'Océan (UNOC) du 9 au 13 juin à Nice et organisera le sommet Afrique-France à Nairobi en mai 2026, tandis qu'une réunion du G7 est prévue à Évian en juin.

Toutefois, les efforts demandés au Quai d'Orsay sur ses crédits d'intervention et le ralentissement de la mise en oeuvre des ambitions récentes ne pourront rester longtemps sans impact sur l'influence de la France dans le monde, ne serait-ce que par un effet de vases communicants : les espaces libérés de la présence française sur le plan financier ou dans les postes à responsabilité seront occupés par d'autres.

La Chine convoite, par exemple, le poste de secrétaire général adjoint chargé des opérations de paix, qui est actuellement occupé par un Français et qui sera libéré l'an prochain. Or la Chine est le huitième contributeur de Casques bleus dans le monde, alors nous ne sommes que le vingt-sixième...

L'effort financier compte donc aussi. La réduction draconienne de notre contribution au Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) n'a sans doute pas été pour rien dans l'échec du candidat français au poste d'administrateur du programme, alors qu'il figurait pourtant parmi les trois favoris.

Si l'on ajoute à cela la réforme administrative des Nations unies, qui devrait conduire à rationaliser le nombre d'agences et de mandats et à réduire les effectifs du secrétariat général de 15 %, la lutte pour les postes sera d'autant plus féroce.

Cette observation appelle une interrogation : compte tenu de l'état du multilatéralisme et de la paralysie du système onusien, existe-t-il des canaux d'influence alternatifs ? Nous nous sommes ainsi demandé si la régulation des secteurs proches des frontières technologiques, l'espace en particulier, ne pouvait pas être de nouveaux terrains d'influence.

Aussi, il nous semble que nous pourrions faire davantage dans un domaine où l'Europe est de plus en plus distancée par le duopole États-Unis-Chine, qui dispose de filières industrielles de pointe et de géants des services numériques.

Néanmoins, nos moyens sont relativement limités : la nouvelle stratégie spatiale française, qui vient de paraître, est moins ambitieuse que la stratégie allemande ; au niveau européen, la constellation de satellites Iris² peut en revanche être un facteur d'influence en nous permettant de ne pas dépendre d'autres acteurs pour nos besoins stratégiques de communication et de connectivité, d'autant plus que cet outil pourrait être mis au service de puissances émergentes le cas échéant.

La France a, de plus, déjà été à l'origine d'un cadre de bonnes pratiques visant à contourner les blocages rencontrés au sein des organisations onusiennes avec les lignes directrices aux fins de la viabilité à long terme des activités spatiales, qui ont été endossées par l'Assemblée générale des Nations unies en 2019.

Nous pourrions donc réorienter une partie de nos efforts vers les organisations internationales sectorielles : certes moins en vue, elles ne sont pas moins importantes dans le monde qui se dessine, les travaux ad hoc de régulation qu'elles mènent aboutissant à des normes de soft law, d'où l'importance d'y être associés. Nous l'avons vu dans d'autres domaines : depuis 2002, la France a agi en faveur du code de conduite de La Haye contre la prolifération des missiles balistiques, ce type d'espaces permettant aux différents acteurs de dialoguer plutôt que de s'affronter.

Pour finir, Mme Boyer et moi-même vous informons que le rapporteur général de la commission des finances a déposé, cette année encore, un amendement visant à diminuer les crédits du programme 105 de 35 millions d'euros. Sont ainsi visées les dépenses d'immobilier pour 20 millions d'euros, ce qui conduirait à des reports de projets ; les dépenses de numérique à hauteur de 2,5 millions d'euros, alors qu'il s'agit d'un domaine critique ; les dépenses de sécurité à l'étranger pour 5 millions d'euros, alors qu'on ne transige pas avec la sécurité de nos agents dans le contexte actuel ; les dépenses de fonctionnement des ambassades, quant à elles, seraient rabotées de 2,5 millions d'euros en dépit du fait qu'elles sont déjà à l'os ; enfin, les dépenses de communication reculeraient de 5 millions d'euros, ce qui reviendrait à revenir sur la hausse des crédits décidée précédemment.

Nous nous opposerons à ce rabot au nom du nécessaire continuum diplomatie-défense, cette dernière étant sanctuarisée. Hors APD, le budget du quai d'Orsay représentait 0,86 % du budget général en 2019, et cette part n'est plus que de 0,59 % en 2025. Nous ne partageons pas les arguments justifiant ces économies et nous opposons donc à cet amendement, tout en vous proposant d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 105.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Action extérieure de l'État ». - Je partage nombre des descriptions et analyses effectuées par Mme Boyer et M. Lemoyne, les crédits du programme 105 permettant de préserver notre outil diplomatique tout en mettant l'accent sur la riposte stratégique, bien identifiée comme une activité distincte de la communication traditionnelle afin de montrer qu'il s'agit d'une priorité.

La commission des finances a approuvé ces crédits, ainsi que ceux des programmes 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » et 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » que vous examinerez ensuite.

L'amendement du rapporteur général propose effectivement une diminution des crédits de 50 millions d'euros, dont 35 millions d'euros sur le programme 105, et je ne peux que le laisser à votre appréciation.

À titre personnel, j'estime qu'il faut considérer les affaires étrangères comme une fonction régalienne, au même titre que la défense et la sécurité intérieure. Si nous sommes encore loin des objectifs fixés par le Président de la République pour le développement de notre outil diplomatique, nous nous situons malgré tout sur une trajectoire de hausse et de préservation, ce que je considère comme un élément précieux.

M. Cédric Perrin, président. - Je partage complètement cette analyse et j'espère que nous aurons de bonnes surprises. Le débat sur l'action extérieure de l'État aura lieu le 9 décembre ; le 10 décembre, nous examinerons en séance le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » ; enfin, le 11 décembre, il concernera la mission « Défense ». J'attire donc l'attention de l'ensemble des commissaires sur la nécessité d'être présents à ces occasions pour défendre nos positions en séance.

L'action extérieure de l'État représente effectivement une partie importante de notre périmètre et doit donc être préservée, en n'allant pas au-delà des économies préconisées par le Gouvernement.

M. Olivier Cadic. - Le groupe Union Centriste partage complètement cet avis. Il existe une contradiction manifeste entre la volonté d'augmenter l'effort pour la défense et celle de le diminuer pour la diplomatie, ces deux domaines d'action allant de pair. Nous nous opposerons donc à l'amendement en question.

M. Cédric Perrin, président. - J'ai coutume de dire que la diplomatie est la dernière étape avant la guerre.

M. Loïc Hervé. - Je souscris aux propos de Jean-Baptiste Lemoyne s'agissant du Pnud, qui représente un enjeu est de taille. Nous avons reçu sa directrice et renouvelé la convention liant le Sénat au Pnud. Ladite directrice m'a indiqué que les contributions n'ont pas été versées en 2025 et s'inquiète pour 2026 en évoquant un risque de désengagement total.

M. Cédric Perrin, président. - Nous nous sommes rendus à l'Assemblée générale des Nations unies avec un certain nombre de collègues. Si la quasi-totalité des pays réduisent leur contribution volontaire au fonctionnement de l'ONU, notre pays se situe assez loin dans le classement : les États-Unis versent environ 14 milliards d'euros, l'Allemagne participe à hauteur de 4,8 milliards d'euros et la France ne contribue qu'à hauteur de 1,5 milliard d'euros, ce qui nous place à la cinquième place.

Les différentes réunions auxquelles nous avons participé ont permis de diagnostiquer que notre pouvoir de décision diminue en même temps que nos contributions, la règle en vigueur restant « Qui paye décide ». Pire encore, nous perdons des positions dans une série d'organismes compte tenu de la baisse - voire de la disparition - de nos financements, qui nous prive de toute légitimité.

Je n'ai pas manqué de le rappeler à celles et ceux qui proposent des amendements visant à diminuer les budgets, car le point est important : se plaindre d'être éjectés d'Afrique et de perdre en influence tout en continuant à réduire les crédits semble contradictoire.

M. Pierre Médevielle. - Pour en revenir au manque de soutien de nos voisins européens au moment de la crise en Nouvelle-Calédonie, je pense que notre communication et notre dénonciation des événements ont manqué à la fois de clarté et de conviction compte tenu de la gravité des événements et de cette implication directe de l'Azerbaïdjan, avec le soutien de la Chine et de la Russie.

Mme Valérie Boyer, rapporteure pour avis. - S'y ajoute l'attaque qu'a subie notre ambassadeur en Arménie, et bien d'autres. Tous les pays européens n'ont sans doute pas conscience de la présence de l'Europe sur toutes les mers et tous les continents via la France, et je trouve curieux que nos partenaires n'interviennent pas davantage, d'où la nécessité de déployer une cellule de riposte, avec des ramifications à Bruxelles.

Comme l'a souligné le président Perrin, la diplomatie joue un rôle essentiel dans les guerres qui nous sont menées et je me félicite que cette cellule déploie une activité quotidienne en utilisant tous les outils modernes. Pour autant, elle ne dispose que de moyens dérisoires : supprimer ces derniers reviendrait à supprimer des outils essentiels à la préservation de notre souveraineté.

M. Akli Mellouli. - Soignons notre schizophrénie qui consiste à refuser de rechercher des recettes supplémentaires et à regretter dans le même temps d'avoir à sabrer les dépenses.

Par ailleurs, je tiens à souligner que les 25 millions d'euros alloués au Pnud permettent aussi de donner de l'activité aux entreprises françaises, car les responsables de ce programme achètent des biens et services pour leurs plans d'action : notre économie en bénéficie donc.

La diminution des contributions à l'ONU, quant à elle, est hallucinante dans un monde en crise qui exige davantage de solidarité ; il en va de même avec l'aide au développement et l'aide à l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA), qui sont pourtant des leviers diplomatiques essentiels pour la France.

Nous voterons en faveur du rapport, mais, une fois encore, arrêtons de refuser de rechercher des recettes nouvelles, car cela nous conduira à déshabiller Paul pour habiller Pierre, ce qui ne fera jamais une politique générale.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Quel est le nombre de personnels dédiés à la guerre informationnelle ? Des linguistes figurent-ils dans les effectifs ? Quelles sont les bonnes pratiques développées par d'autres pays dont pourrait s'inspirer la cellule de riposte ? Certains pays se sont engagés depuis fort longtemps dans la guerre informationnelle, la stratégie d'influence russe et chinoise en Afrique ayant contribué au repli de la France.

M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis. - Il est bien question d'une montée en puissance dans ce domaine puisque la DCP du ministère s'est dotée d'une sous-direction dédiée à la veille et à la stratégie, bien distincte de la communication traditionnelle, avec le recrutement d'un directeur adjoint qui se complète par d'autres embauches, et qui pratique la riposte.

Nos amis britanniques sont bien plus en avance que nous en matière de riposte et disposent d'une expérience qui peut nous être profitable. Nous reviendrons vers vous par écrit au sujet des effectifs détaillés. J'ajoute que cette nouvelle sous-direction et la cellule de riposte forment à leur tour des personnes-ressources, la riposte devant aussi s'appuyer sur des initiatives des chefs de postes et des chargés de communication, afin d'adapter les contenus localement et de répondre aux attaques au plus près du terrain.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Action extérieure de l'État » - Programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires - Examen du rapport pour avis

M. Ronan Le Gleut, rapporteur pour avis. - Dans l'ensemble, le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » a été relativement préservé des ponctions qui touchent la mission « Action extérieure de l'État ». Il est vrai que les montants concernés sont assez modestes puisque les crédits s'élèvent dans ce projet de loi de finances (PLF) à 154 millions d'euros, soit une baisse de 1,5 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2025.

L'essentiel des diminutions de crédits porte sur l'enveloppe des bourses scolaires destinées aux élèves du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), en baisse de 4,9 millions d'euros. Le gestionnaire du programme justifie cette décision par la baisse continue du nombre de boursiers : -10 % depuis 2022-2023.

Nous nous sommes donc intéressés aux raisons de cette baisse, qui sont multiples. Tout d'abord, on constate une diminution importante dans certains postes en raison de vérifications plus approfondies de la situation des familles, y compris en procédant à des visites à domicile. Ensuite, certaines familles ne bénéficiant pas d'une quotité de 100 % ont pu sortir du dispositif au regard du coût croissant, en termes absolus, de la scolarité, particulièrement marqué dans les pays où le montant des bourses est plafonné et ne suit pas l'évolution réelle des droits, comme aux États-Unis.

L'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) pointe la lourdeur de la procédure, la nécessité de refaire la demande chaque année et les défaillances du logiciel.

Enfin, la concurrence croissante des dispositifs locaux ou d'autres systèmes internationaux peut jouer un rôle ; à cet égard, l'AFE manifeste un certain pessimisme, et on peut en effet estimer que la « fuite » hors du système français peut avoir un effet cumulatif.

Nous devons malheureusement nous contenter d'hypothèses à ce stade, car les raisons de cette baisse n'ont pas encore fait l'objet d'une expertise consolidée. Un double travail a été engagé en ce sens, au niveau national par la commission nationale des bourses, et au niveau local par les postes consulaires, afin de mieux comprendre les déterminants locaux. L'une des pistes étudiées consiste à revoir certains seuils entrant dans le calcul, notamment le seuil relatif au patrimoine immobilier.

Ce travail est indispensable, car le suivi - et donc le pilotage - des bourses scolaires est rendu extrêmement difficile par plusieurs facteurs, dont l'application des divers gels et surgels, et le fait que le « rythme Nord » et le « rythme Sud » ne sont pas sur le même calendrier, ce qui rend plus compliquée la consolidation des données.

La directrice des Français à l'étranger et de l'administration consulaire nous a indiqué envisager, pour 2027, une hausse de l'enveloppe des bourses afin de tenir compte de l'augmentation des frais de scolarité. Nous nous en félicitons, mais une telle mesure témoigne de la nature essentiellement réactive de la gestion des bourses dans le réseau. C'est d'autant plus frustrant que le maintien des enfants des Français de l'étranger dans le giron de la francophonie est un enjeu qui touche au rayonnement de la France et qui devrait faire l'objet d'une politique proactive.

Il convient en revanche de saluer l'augmentation de l'enveloppe réservée aux accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) qui est portée de 2 millions d'euros à 2,5 millions d'euros pour tenir compte des demandes croissantes exprimées par les parents. Mais là encore, il s'agit d'une mesure réactive, puisque les besoins exprimés - qui ont fait l'objet d'un ajustement en gestion - s'élevaient à environ 2,4 millions d'euros en 2025. Pour rappel, depuis la rentrée 2021, les aides AESH sont attribuées sans condition de ressources.

J'aborde maintenant le volet plus positif de ce budget, qui est l'effort maintenu en faveur des chantiers de modernisation des services consulaires. C'est un domaine dans lequel l'administration des Français de l'étranger s'est montrée précurseure, avec plusieurs projets destinés à améliorer les services rendus tout en réduisant les coûts. Et, malgré le contexte budgétaire, les crédits dédiés à cette modernisation sont en augmentation de 2,9 millions d'euros.

L'essentiel de cette augmentation, soit 2 millions d'euros, va à la préparation du vote par internet pour l'élection consulaire de mai 2026 et le développement d'une nouvelle solution de vote intégrant l'identité numérique certifiée. Utilisé pour la première fois en 2006 à l'occasion des élections à l'AFE, puis à huit reprises depuis 2012 dans différentes élections, le vote par internet s'installe progressivement dans les moeurs ; 85 % des votants y ont eu recours lors de la dernière élection, à savoir la législative partielle de la cinquième circonscription des Français de l'étranger en septembre dernier.

La mise en place du registre d'état civil électronique (RECE), dont les crédits, en augmentation de 500 000 euros, sont portés à 3,8 millions d'euros, s'achèvera en 2026 : il sera désormais possible de créer, transcrire et modifier un acte d'état civil entièrement en ligne.

La plateforme France Consulaire de réponse aux demandes téléphoniques des Français à l'étranger achèvera elle aussi son déploiement dans les prochains mois. Désormais l'ensemble du monde sera couvert ; les retours depuis la mise en place de la plateforme sont très largement positifs, avec des taux de satisfaction supérieurs à 90 %.

Enfin, plusieurs projets de moindre ampleur, mais importants, comme l'application REGISTRE pour faciliter l'inscription au registre des Français à l'étranger, la poursuite de l'expérimentation du renouvellement de passeport sans comparution et la refonte de la procuration en ligne seront menés à bien, avec un budget en augmentation de 1,3 million d'euros.

J'insiste sur la pertinence de ces différents chantiers dont certains pourraient bénéficier, à terme, à l'ensemble de la population française.

Au vu de cet effort maintenu, et en dépit des difficultés exposées relatives au pilotage de l'enveloppe des bourses scolaires, je vous recommanderai de donner un avis favorable aux crédits de ce programme.

M. Guillaume Gontard, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, après une baisse de 1 million d'euros dans le PLF pour 2025, le montant des aides sociales directes versées aux Français de l'étranger se stabilise à 15,2 millions d'euros cette année. Mais en réalité, c'est un montant de 14,4 millions d'euros qui a été notifié aux postes en mars 2025 après application de la réserve de précaution, ce qui a entraîné une baisse de 5,5 % du plafond de ressources d'éligibilité.

Pour rappel, les Français établis hors de France ne sont pas éligibles aux aides sociales. Cette enveloppe leur est versée par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) à titre gracieux, et il serait donc souhaitable que ces dépenses soient préservées, car elles bénéficient aux plus vulnérables de nos concitoyens, envers lesquels notre solidarité devrait s'exprimer sans être tributaire des aléas budgétaires.

Après une baisse de près de 300 000 euros, le dispositif de soutien au tissu associatif des Français à l'étranger (Stafe), qui se substitue à la réserve parlementaire depuis 2018, a été lui aussi stabilisé dans le PLF pour 2026 à hauteur de 1,6 million d'euros. En réalité, 1,37 million d'euros ont été octroyés à 227 associations en 2025, en raison d'une sous-consommation répétée des crédits.

Face aux critiques sur le processus d'examen des demandes, jugé trop rigide et centralisé, une nouvelle procédure, mieux cadrée, a été mise en place : le respect des critères d'éligibilité reste du ressort du ministère, tandis que les conseils consulaires des postes statueront sur la pertinence des projets, classés par ordre de priorité. Nous nous félicitons de cette initiative qui rend la dépense publique plus pertinente.

Enfin, l'enveloppe allouée aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (Oles) a été portée de 1,2 million d'euros à 1,4 million d'euros, retrouvant ainsi son niveau de 2024. Là encore, nous nous félicitons que le rabot ne soit pas passé sur ces organismes dont l'objet est de répondre, selon les documents budgétaires, « à des situations qui, par leur urgence ou leur nature, ne peuvent trouver de solution dans le cadre des aides sociales directes ».

Je relève également la fin d'une véritable anomalie budgétaire, à savoir la prise en charge par le programme 151, depuis 2022, des évacuations sanitaires depuis le Vanuatu vers la Nouvelle-Calédonie, ainsi que des frais de santé sur place pour des raisons sanitaires ou d'indigence. Le coût de ces hospitalisations - au nombre d'environ 200 par an - avoisine 500 000 euros pour la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et sera désormais pris en charge par le ministère de la santé et des affaires sociales, au titre du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins ».

Je souhaite également vous appeler à la vigilance sur le déploiement du RECE : l'expérimentation court jusqu'en 2027, ce qui impose d'achever le déploiement en 2026. Or les coûts de développement augmentent en raison de la complexité technique et des exigences de sécurité, et le Gouvernement doit donc impérativement préserver les crédits supplémentaires nécessaires, car tout retard compromettrait le respect de l'échéance de 2027 et priverait nos concitoyens d'un outil déjà largement utilisé, et qui simplifie largement les procédures.

Concernant l'accompagnement des élèves en situation de handicap, le PLF pour 2026 prévoit 2,5 millions d'euros pour les AESH, soit une hausse de 500 000 euros. Cette augmentation est nécessaire, mais représente le strict minimum. L'historique récent est éloquent : en 2024, il a fallu redéployer en urgence près de 1 million d'euros depuis l'enveloppe des bourses scolaires pour porter la dotation à 2,41 millions d'euros et accompagner 474 élèves à besoins particuliers. En 2025, l'enveloppe allouée s'élevait à 2 millions d'euros ; l'administration avait notamment été contrainte de refuser des dossiers et d'ajouter des critères excluants en cours d'année : ces crédits devraient être sanctuarisés.

Enfin, je souhaite revenir de manière plus détaillée sur la situation de la Caisse des Français de l'étranger (CFE), organisme de droit privé à mission de service public, qui assure à nos compatriotes établis hors de France une protection sociale équivalente à celle de la sécurité sociale. Sa situation financière se dégrade gravement avec un déficit prévisionnel de 15,4 millions d'euros en 2025, celui-ci étant notamment lié au déficit des contrats aidés pour nos compatriotes sous plafond de ressources - environ 5 millions d'euros - ; au déficit des contrats « ex », pour lesquels l'augmentation des tarifs est plafonnée à 5 % ; et enfin à la baisse de la part des contrats collectifs souscrits par les entreprises.

L'an dernier, nous avions, à l'initiative de Ronan Le Gleut et avec les rapporteurs du programme 105, fait adopter un amendement pour doubler le concours de l'État à hauteur de 760 000 euros, amendement qui a été adopté en commission mixte paritaire (CMP). Pour 2026, la subvention est reconduite à hauteur de 360 000 euros, sous réserve d'ajustements en gestion.

La CFE a pris des mesures tarifaires et contractuelles pour améliorer le résultat d'exploitation, passé de -18,3 millions d'euros en 2024 à un prévisionnel de -15,4 millions d'euros avant passage des provisions, mais l'avenir de la Caisse est en jeu à moyen terme.

Un récent rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF) a formulé des préconisations pour résorber les pertes, notamment une réforme du plafond de ressources appliqué aux contrats aidés afin de prendre en compte le coût de la vie dans le pays de résidence. Les inspecteurs envisagent également trois scénarios pour l'avenir de la CFE : une disparition pure et simple ; une intégration au régime général ; une transformation de la Caisse en mutuelle ou en assurance.

Il conviendra que ces choix soient portés devant la représentation nationale. L'ancien ministre chargé du Commerce extérieur et des Français de l'étranger, Laurent Saint-Martin, avait évoqué une possible réforme des contrats « ex » dans un futur projet de loi sur les Français à l'étranger. Le contexte politique actuel n'incite cependant pas à l'optimisme.

Ces réflexions ne doivent pas servir de prétexte à l'inaction budgétaire : tant que la CFE existe et assure sa mission de service public, l'État doit contribuer à son équilibre financier à hauteur de ses responsabilités. Une subvention de 360 000 euros face à un déficit de plus de 15 millions d'euros est évidemment dérisoire, et nous demandons au Gouvernement de clarifier rapidement le statut et l'avenir de la CFE, ainsi que d'augmenter substantiellement sa contribution pour 2026. Les 15 000 adhérents de la catégorie des contrats aidés, à savoir nos compatriotes les plus modestes, ne peuvent être les victimes collatérales de l'indécision et de l'insuffisance budgétaire de l'État.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Merci pour cet excellent rapport. Les causes de l'hémorragie d'élèves boursiers vous ont-elles été présentées dans le cadre des auditions ? Leur nombre a diminué de 25 % en l'espace de cinq ans.

M. Ronan Le Gleut, rapporteur pour avis. - Comme je l'ai indiqué, nous avons cherché à identifier les raisons de cette baisse : on constate une diminution importante dans certains postes en raison de vérifications plus approfondies de la situation des familles, y compris en procédant à des visites à domicile. Ensuite, certaines familles qui ne bénéficient pas d'une quotité de 100 % ont pu sortir du dispositif au regard du coût croissant, en termes absolus, de la scolarité, particulièrement marqué dans les pays où le montant des bourses est plafonné et ne suit pas l'évolution réelle des droits, comme aux États-Unis.

Par ailleurs, l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) pointe la lourdeur de la procédure, la nécessité de refaire la demande chaque année et les défaillances du logiciel. Enfin, la concurrence croissante des dispositifs locaux ou d'autres systèmes internationaux peut jouer un rôle.

M. Guillaume Gontard, rapporteur pour avis. - Il manque en effet un bilan détaillé permettant d'expliquer cette baisse.

M. Olivier Cadic. - Une ligne présente il y a deux ans sur le programme 151 concernait le Pass éducation langue française, pour 1 million d'euros. Ce dispositif n'a pas été renouvelé l'an dernier et une évaluation de cette expérimentation avait été évoquée : avez-vous abordé ce sujet au cours de vos auditions ?

M. Ronan Le Gleut, rapporteur pour avis. - Il nous a été indiqué que l'expérimentation ne serait pas poursuivie.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Action extérieure de l'État » - Programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Dumas, rapporteure pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 place une nouvelle fois la diplomatie d'influence de la France sous tension.

Les crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » sont ainsi prévus en net recul de 46 millions d'euros, passant de 652 millions d'euros à 606 millions d'euros.

Cette diminution intervient alors que l'exercice 2025, déjà affecté par une réduction massive de crédits de 72 millions d'euros, a été marqué par une mesure d'annulation et deux mesures de surgel. Afin d'y faire face, il a notamment été enjoint aux postes de suspendre tout engagement budgétaire de bourses dont l'attribution n'avait pas fait l'objet d'une notification écrite aux bénéficiaires avant le 12 août 2025.

Or les programmes d'échanges peuvent faire l'objet de cofinancements par les partenaires étrangers de la France. De telles décisions, même temporaires, peuvent fragiliser la crédibilité progressivement - et parfois durement - acquise par notre pays dans le domaine de la coopération culturelle et scientifique.

Pour 2026, la contraction budgétaire prévue dans le PLF concerne en premier lieu les opérateurs du programme : l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'Institut français et Campus France.

S'agissant de la politique d'accueil des étudiants étrangers, qui constitue un levier d'influence déterminant, l'enveloppe dédiée aux bourses de mobilité devrait diminuer de 20 %, passant de 70 millions d'euros à 56,2 millions d'euros.

Moins de bourses, des durées plus courtes, des allocations moins généreuses : c'est notre compétitivité académique qui se trouve directement affectée, au moment même où nos partenaires investissent massivement dans leur propre attractivité.

En effet, l'Allemagne finance environ 67 000 bourses, le Royaume-Uni 29 000 bourses dans le cadre du programme Turing, quand notre dispositif se réduit à environ 8 000 boursiers dotés d'une allocation de vie. Dans un contexte de concurrence mondiale accrue, la direction envisagée est donc très préoccupante.

L'Institut français, autre pilier de notre diplomatie culturelle, n'est pas épargné. Sa subvention pour charges de service public (SCSP) diminue une nouvelle fois de 1 million d'euros, après une réduction de 1,7 million d'euros l'an dernier.

L'opérateur a inscrit pour 2026 un budget inférieur à 30 millions d'euros, soit le niveau le plus bas depuis sa création. Face à cette contraction continue, l'Institut a été contraint à une revue draconienne de ses programmes et de ses actions : gels de postes, baisse marquée des dépenses de fonctionnement, réduction de 25 % en moyenne du budget de l'ensemble de ses programmes.

S'agissant des crédits consacrés au réseau culturel et de coopération, si les dotations aux Alliances françaises et aux établissements à autonomie financière sont maintenues, cet équilibre demeure fragile.

59 établissements à autonomie financière, c'est-à-dire la moitié de nos Instituts français, affichaient ainsi un résultat négatif en 2024. L'amendement proposé par la commission des finances, qui prévoit une baisse de 10 millions d'euros des crédits du réseau culturel et de coopération - et de 5 millions d'euros sur les crédits centraux - est donc difficilement compréhensible dans ce contexte, et nous y sommes évidemment défavorables.

Mes chers collègues, c'est toute la cohérence d'ensemble de notre diplomatie d'influence qui se trouve affaiblie par le présent projet de budget. Le PLF pour 2026 met à mal notre soft power, au moment même où la compétition internationale en matière d'influence n'a jamais été aussi vive.

Pour toutes ces raisons, et malgré la reconnaissance du travail remarquable effectué par les opérateurs et les agents du ministère, qui permet encore à la France de tenir son rang, nous proposons que la commission émette un avis d'abstention sur les crédits du programme 185.

J'ajoute que si les crédits du programme 185 devaient être adoptés, une exécution à l'euro près serait indispensable pour l'exercice 2026, de même qu'une meilleure visibilité en gestion afin de permettre aux postes diplomatiques de planifier et de respecter leurs engagements vis-à-vis de nos partenaires et de gérer efficacement les ressources.

M. Didier Marie, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, quelques mots d'abord pour rappeler le contexte général : le programme 185, qui porte les moyens consacrés à notre diplomatie culturelle et d'influence, devrait subir une nouvelle baisse globale de ses crédits de 7 %, après une première coupe déjà très importante en 2025. Cette tendance interroge profondément la capacité de la France à maintenir une diplomatie d'influence ambitieuse.

Je concentrerai mon intervention sur l'AEFE, dont la situation devient préoccupante. Avec une hausse de ses charges et une baisse de ses moyens, l'AEFE sera confrontée à un effet de ciseaux la plaçant devant une équation budgétaire intenable. Sa SCSP baissera une nouvelle fois de 25 millions d'euros, après une réduction de 38 millions d'euros en 2025. Dans le même temps, deux mesures accroîtront ses dépenses : d'une part, la hausse de quatre points du taux employeur de la pension civile, pour un surcoût estimé à 10 millions d'euros ; d'autre part, les conséquences de la réforme du statut des personnels détachés, dont le coût devrait atteindre 24,3 millions d'euros en 2026.

Les conséquences sont directes. La trésorerie des services centraux devrait s'établir à 49,7 millions d'euros fin 2025, mais pourrait être inférieure à 10 millions d'euros fin 2026. Un tel niveau de trésorerie ne permettrait plus à l'Agence de faire face à ses besoins courants.

Deux leviers exceptionnels sont envisagés pour passer ce cap : d'abord, l'accélération du recouvrement des créances dues par les établissements, qui représentent environ 20 millions d'euros ; ensuite, une augmentation temporaire de la participation financière complémentaire versée par les établissements en gestion directe et conventionnés, de trois à quatre points supplémentaires. Cette seconde mesure pourrait générer environ 33 millions d'euros, mais elle se traduirait mécaniquement par une hausse des frais de scolarité pour les familles.

Le paradoxe est d'autant plus grand que la dynamique des effectifs d'élèves, pourtant annoncée comme l'un des axes majeurs de la stratégie présidentielle « Cap 2030 », n'est pas au rendez-vous. Pour tenir l'objectif, le ministère a désormais recours à ce que l'on peut qualifier d' « artifice comptable » en intégrant les effectifs des établissements labellisés LabelFrancÉducation, soit environ 200 000 élèves.

La question immobilière constitue un autre motif majeur de préoccupation. Le réseau des établissements en gestion directe connaît une dégradation progressive de ses infrastructures, faute de moyens suffisants pour investir. Les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) couvrant les périodes 2011-2015 et 2016-2020 ne sont toujours pas achevés, avec un reste à réaliser de plus de 90 millions d'euros.

Le nouveau plan d'investissement, qui porte sur les cinq années à venir, fait apparaître un besoin global de plus de 200 millions d'euros pour moderniser et rénover les bâtiments. Or l'Agence ne dispose plus des marges nécessaires : son statut d'organisme divers d'administration centrale lui interdit d'emprunter et la contraint à avoir recours aux avances de l'Agence France Trésor (AFT), dont la durée n'est pas adaptée au financement de projets immobiliers. De leur côté, les établissements constituent une trésorerie pour réaliser certaines opérations. Cette solution, bien que nécessaire, présente plusieurs limites, notamment en cas de fluctuations des taux de change susceptibles d'entraîner une dépréciation de la valeur des fonds constitués.

Le Gouvernement a mis en place un groupe de travail interministériel pour réformer le modèle économique de l'AEFE. Plusieurs pistes sont étudiées telles que le renforcement de la participation financière des établissements partenaires ou encore la réforme du dispositif de participation à la rémunération des résidents et détachés (PRRD), dont l'assiette inclurait les cotisations sociales.

Nous regrettons que la nécessaire refonte du modèle économique, dont la nécessité est connue de longue date, intervienne dans l'urgence et se borne à considérer une augmentation des contributions des établissements, entraînant une augmentation des frais de scolarité, voire même des déconventionnements. Ce serait un recul grave.

L'AEFE est donc « à la croisée des chemins », confrontée à des contraintes budgétaires qui fragilisent son modèle, sa capacité d'investissement et, à terme, la cohésion de tout le réseau de l'enseignement français à l'étranger. Or ce réseau est un atout stratégique majeur pour la France : il forme des générations d'élèves francophones, structure des communautés expatriées, entretient un lien durable avec des élites étrangères et représente par conséquent un instrument de rayonnement unique au monde.

Dans ces conditions, il ne nous semble pas possible de soutenir ces crédits en l'état, à plus forte raison si l'amendement de la commission des finances, qui prévoit une baisse de 15 millions d'euros des crédits du programme 185 et de 50 millions d'euros sur la mission « Action extérieure de l'État », devait être adopté.

Autant nous sommes favorables à l'augmentation des crédits afin de mettre notre défense à niveau, autant il est contradictoire et dangereux de réduire notre capacité d'influence : nous considérons que la stratégie d'influence et de défense forme un tout et soutient la présence de la France dans le monde.

M. Olivier Cadic. - Nous ne partageons pas la même analyse. Dans les faits, la dotation de l'État vient contribuer au financement des frais de scolarité des élèves inscrits dans les établissements en gestion directe, et nous appelons de vos voeux la révision du modèle économique depuis un certain nombre d'années.

Compte tenu des contraintes actuelles, les parents d'élèves vont devoir payer : il faut rappeler que c'est déjà le cas dans toutes les écoles partenaires - qui représentent la très grande majorité des établissements - et il me semble qu'il est temps d'étudier cette piste alors que le modèle économique actuel montre ses limites. L'argent du contribuable ne peut pas éternellement venir compenser ce qui devrait être payé par un certain nombre de parents.

M. Didier Marie, rapporteur pour avis. - J'entends ce que dit notre collègue, mais nous avons là une divergence de fond, puisque nous considérons que le service public de l'éducation garantit une qualité d'enseignement que d'autres acteurs ne peuvent pas nécessairement proposer, malgré tous leurs efforts. De manière générale, le service public nécessite des moyens publics : si l'on considère que le service public de l'enseignement à l'étranger est nécessaire, il doit donc être doté des ressources adéquates.

De surcroît, une éventuelle fin de l'intervention du service public entraînera une augmentation des frais de scolarité, qui exclura toute une partie des expatriés et des futures élites étrangères qui peuvent suivre nos enseignements de qualité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » au sein de la mission « Action extérieure de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Aide publique au développement » - Programmes 209 - Solidarité à l'égard des pays en développement - Programme 110 - Aide économique et financière au développement - Examen du rapport pour avis

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, chers collègues, nous arrivons au coeur des économies qui ont été demandées à notre commission dans le cadre des difficultés budgétaires que connaît actuellement notre pays. Avant de détailler cet effort considérable - en l'espace de deux ans, l'aide publique au développement (APD) aura perdu un tiers de ses moyens - je vous propose de prendre un peu de hauteur afin d'observer la manière dont ces politiques se répartissent à travers le monde.

Les trois dernières années ont été marquées par un reflux massif de l'APD en provenance des pays développés. Après un pic en 2022, l'aide n'a cessé de décroître et elle devrait retrouver en 2027 son niveau de 2019.

De manière générale, l'APD n'apparaît absolument plus comme une priorité. Les cinq plus gros contributeurs que sont les États-Unis, l'Allemagne, le Royaume-Uni, le Japon et la France ont tous annoncé des perspectives de diminution, parfois spectaculaires comme aux États-Unis avec la quasi-extinction de l'USAID, mais même les pays les plus généreux comme le Danemark et la Suède reviennent sur de nombreux engagements.

Comment interpréter ce retrait ce reflux observé dans tous les pays, qui est absolument unique dans l'histoire de l'APD ?

Trois raisons peuvent être évoquées : tout d'abord, les déficits budgétaires qui frappent tous les pays traditionnellement engagés, et qui contraignent à revoir les priorités ; ensuite, il faut bien le dire, une forme de lassitude face à des défis qui peuvent paraître colossaux, que ce soit en termes d'économie, d'accès à l'alimentation, à l'eau, à l'éducation, à la santé... Force est de constater que les progrès enregistrés paraissent bien lents, ou à tout le moins insuffisamment valorisés. Enfin, on peut y voir la conséquence de la fin de la période multilatérale de notre histoire géopolitique, ce qui se traduit par un resserrement des pays autour de leurs priorités nationales, avec une bien moindre attention portée au reste du monde, et singulièrement à sa partie la plus pauvre.

Bien entendu, toutes ces raisons sont légitimes et compréhensibles. Cependant, pour avoir beaucoup travaillé sur ces sujets et m'être à de très nombreuses reprises rendu sur le terrain, je peux témoigner de l'intérêt de l'aide et de son efficacité quand elle est bien menée et rigoureusement contrôlée. En effet, l'APD n'est pas simplement une politique qui sert la morale : elle sert aussi nos intérêts et nourrit notre influence, dimension à laquelle notre commission ne peut être insensible.

En termes budgétaires, la France ne fait pas exception à la règle. Alors que loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales fixait un objectif de 0,7 % du revenu national brut (RNB) consacré à l'APD, elle ne cesse de diminuer, passant de 0,56 % en 2022 à 0,43 % en 2025 et très probablement moins en 2026. Notre contribution demeure à ce stade supérieure à la moyenne de l'OCDE, mais notre avantage tend à s'étioler.

La mission « APD » ne représente que 28 % des crédits de développement et son évolution est significative, que ce soit en termes relatifs, car elle ne représenterait en 2026 que 0,62 % du budget, contre 0,75 % en 2025 ; ou en termes absolus, avec une diminution des crédits de paiement (CP) de 16 % : en deux ans, les crédits auront ainsi fondu de 2 milliards d'euros, soit une diminution de 36 %.

Le constat est donc identique à celui de l'année précédente : la mission « APD » contribue massivement à notre effort de discipline budgétaire, ce qui est assez inquiétant à terme.

En termes de gouvernance, nous enregistrons cependant cette année un motif de satisfaction. En effet, la commission d'évaluation de l'APD, prévue à l'article 12 de la loi du 4 août 2021, devrait enfin commencer ses travaux en 2026. Au bout de cinq ans, il était temps ! Le Gouvernement a ainsi publié un décret le 8 février 2025 relatif à ses modalités de fonctionnement et a enfin défini le champ de ses missions. Les collèges d'experts ont été nommés, et le président du Sénat a désigné pour représenter notre institution nos collègues de la commission Hugues Saury et Marie-Arlette Carlotti, auxquels je souhaite bon courage dans cette tâche difficile.

Au-delà de ce délai absolument anormal, que nous dénonçons chaque année, les travaux de cette commission vont être d'une grande importance pour améliorer la redevabilité de l'APD française, et éclairer les parlementaires comme les citoyens sur l'utilisation et l'efficacité des crédits.

Je ne saurais que trop insister une nouvelle fois sur la nécessité pour notre APD de faire l'objet d'évaluations régulières afin de bien mesurer son efficacité, d'autant plus que les crédits se contractent.

Avant de donner la parole à Patrice Joly, je me dois de vous faire part de mon sentiment d'ensemble sur ces crédits. Nous avons tous, je crois, conscience de l'état de nos finances publiques et de la nécessité d'investir dans notre défense. Les crédits d'APD, en dehors d'un cercle d'experts, disposent finalement de peu de soutiens et sont par nature aisés à supprimer. Pour autant, il nous faut réfléchir à plus long terme au déploiement d'une stratégie nationale, dont les principes dont d'ailleurs été fixés dans la loi de 2001, et je veux résumer mes convictions autour des trois idées suivantes.

La première idée consiste à donner de la visibilité pluriannuelle à nos engagements de développement, car il s'agit d'un gage de crédibilité pour nos partenaires. L'amendement proposé par la commission des finances perturbe ainsi lourdement la vision globale que nous pouvons avoir de l'APD.

La deuxième idée vise à lier plus intimement notre présence militaire au développement : je suis persuadé que nous n'aurions pas eu à subir le douloureux retrait du Sahel si nous avions porté une plus grande attention au développement. Lorsqu'une zone est pacifiée, une brigade du développement doit immédiatement intervenir pour rétablir l'eau, reconstruire l'école et réorganiser la police et la justice, sans quoi d'autres acteurs s'en chargent : en l'espèce, les islamistes ont adopté cette stratégie dans les nombreux pays africains où notre présence a été gommée.

Enfin, ma troisième idée a trait au resserrement de notre politique autour de quelques priorités qui auront fait l'objet d'un vrai débat démocratique. Nous intervenons aujourd'hui sur l'ensemble des segments, ce qui finalement dilue et notre efficacité, et notre visibilité.

Sous réserve de ces remarques, dont nous aurons l'occasion de débattre lors de la nomination du futur directeur général de l'Agence française de développement (AFD), je recommande, avec toutes les retenues que l'on peut comprendre, un avis favorable sur les crédits de la mission « APD ».

Je n'aurais pas le même avis sur l'amendement de la commission des finances, en vous proposant de laisser nos collègues prendre leurs responsabilités : le dialogue que Patrice Joly et moi-même entretenons avec les ONG est extrêmement difficile, non pas à l'endroit de notre commission, mais parce qu'il faut tâcher de leur expliquer pourquoi l'APD supporte, une fois encore, l'essentiel de la diminution des crédits. Je ne soutiens donc pas la démarche de la commission des finances.

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis - Monsieur le président, mes chers collègues, je vais rebondir sur le constat que vient d'établir Christian Cambon.

Au préalable, je tiens à rappeler les enjeux de l'APD et à citer des exemples qui donnent la mesure de ce qui est réalisé, même s'il arrive parfois que le succès ne soit pas au rendez-vous. Parmi les progrès permis par l'APD, la lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose a permis de sauver 60 millions de vies au cours des vingt dernières années ; en matière d'éducation, le nombre d'enfants non scolarisés au niveau secondaire a diminué de 30 % en l'espace de vingt ans, selon l'Unicef ; sans oublier la promotion et la protection des droits, quand bien même ce sujet reste délicat dans un certain nombre de pays.

Une diminution des crédits de l'ampleur qui a été évoquée ne sera donc pas sans conséquence pour les populations bénéficiaires, comme pour l'ensemble des réseaux d'acteurs et d'intervenants dans les pays directement concernés.

Le reflux mondial de l'aide aura un impact immédiat, notamment pour les pays les moins avancés (PMA), qui en étaient les premiers bénéficiaires. L'APD représente en effet pour eux 61 % des flux financiers, contre 21 % pour les autres pays aidés. Dès lors, ce sont ceux qui sont dans le plus grand besoin qui vont souffrir de l'attrition de l'aide mondiale.

Dans le domaine de la santé, une étude de la revue scientifique The Lancet de juillet 2025 estime que les seules coupes américaines pourraient entraîner 14 millions de morts supplémentaires d'ici à 2030, dont 4 à 5 millions d'enfants âgés de moins de cinq ans. Voilà la réalité très concrète de ce que représentent ces aides, les approches budgétaires conduisant parfois à une déshumanisation du sujet.

Comment le Gouvernement est-il parvenu à abaisser de 16 % les crédits en 2026 ? Il a eu recours à trois méthodes. Tout d'abord, l'aide multilatérale a été plus sévèrement impactée - avec une baisse globale de 22 % - que l'aide bilatérale, qui diminue de « seulement » 12 %. Nous revenons donc sur la politique de progression de nos contributions volontaires, ce qui aura un prix en termes d'influence : nos collègues qui étaient à l'Assemblée générale des Nations unies la semaine dernière pourront sans doute confirmer ce point.

Trois exemples permettent d'illustrer le propos : notre contribution au Fonds africain pour le développement sera divisée par deux sur la période 2026-2028, pour s'établir à 275 millions d'euros ; notre participation à l'Association internationale de développement (AID), le guichet de la Banque Mondiale, sera divisée par trois en moyenne annuelle entre 2026 et 2034 avec un montant de 1,1 milliard d'euros ; enfin, notre apport au Fonds mondial pour l'environnement sera réduit des deux tiers sur la période 2026-2030 à 100 millions d'euros.

Nous assistons donc bien à une forme de retrait de la France de ces instances pourtant capitales.

Le deuxième levier utilisé est celui des décalages de paiement. Cela signifie concrètement que, quand nous prenons un engagement, par exemple avec l'AID, nous choisissons de payer davantage chaque année à partir de 2027, et jusqu'en 2034. Dans le cas du Fonds vert pour le climat, nous avons ainsi obtenu d'étaler notre contribution sur une année supplémentaire pour minorer les dotations de 2025 et 2026. Cette technique, utile à court terme, aura pour conséquence dans les années à venir d'emboliser le système et de limiter notre faculté à agir sur le niveau de la dépense.

Enfin, le dernier levier correspond à des coupes massives dans la plupart des actions menées. Je vais prendre l'exemple le plus significatif, celui des crédits d'aide humanitaire. Ils diminueront de 41 % en 2026 - soit de deux tiers depuis 2024 -, alors que les besoins sont importants, comme l'a récemment rappelé l'exemple du Soudan.

Les mesures prises dans ce budget seront donc très douloureuses et devraient avoir un impact significatif en Afrique, puisque ce continent concentre, pour des raisons historiques, l'essentiel de notre aide, en particulier bilatérale.

À titre d'exemple, la chute des financements jusqu'à 60 % par rapport à 2022 aura des répercussions sur les campagnes de vaccination, le soutien aux hôpitaux communautaires et la lutte contre le VIH ; en matière d'éducation, l'APD pouvait représenter 50 % à 60 % du budget : on imagine la situation que cela va engendrer.

Cette situation me conduit à évoquer ce qui constitue, vous le savez, l'un de mes grands combats, celui de la taxe sur les transactions financières (TTF). Jusqu'en 2024, une fraction de cette taxe était attribuée au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), également abondé par la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA). Pour des raisons juridiques, la loi de finances pour 2025 a coupé ce lien pourtant historique entre ces ressources et l'aide au développement. Néanmoins, le Gouvernement a décidé de maintenir les crédits du FSD, qui s'établissent en 2026 à 738 millions d'euros.

L'an dernier, nous avions augmenté le taux de la TTF de 0,3 % à 0,4 %, ce qui avait rapporté entre 600 et 700 millions d'euros : malheureusement, cette somme n'est pas venue abonder le fonds, mais a été réaffectée au budget général. Notre groupe proposera de prendre exemple sur la Grande-Bretagne - pays dont ne peut pas dire qu'il n'est pas attentif à la finance en général -, qui applique un taux de 0,5 %, ce qui pourrait permettre de couvrir les crédits du FSD.

Il conviendrait, en outre, de se pencher sur les modalités du recouvrement de cette taxe, car son rendement pourrait vraisemblablement être amélioré sans augmenter le taux.

Je voudrais achever mon propos avec deux points de vigilance qui concernent l'AFD, bras armé de l'État en matière d'APD.

D'une part, l'Agence attend toujours son contrat d'objectifs et de moyens (COM), le précédent ayant expiré en 2022. Il en résulte une absence d'orientations précises, ce qui est fort dommageable, tandis que le directeur général de l'AFD occupe sa fonction par intérim, ce qui interroge.

D'autre part, la banque de l'AFD, qui menait par le passé des actions de solidarité en lien avec les ONG, n'envisage plus que des actions de développement reposant sur un modèle économique solide : il est regrettable que les orientations de cet établissement financier ne soient pas liées à des orientations définies politiquement.

Pour toutes ces raisons, mon avis sera défavorable. Je déplore, plus largement, la diminution des crédits d'influence que nous avons pu constater en examinant chacune des missions : ces choix sont très désarmants, au sens propre du terme.

Mme Marie-Arlette Carlotti. - Depuis trois ans, l'APD a connu une série de coupes budgétaires drastiques, une nouvelle baisse extrêmement significative étant prévue en 2026. Jamais nous n'avons connu une crise d'une telle ampleur !

Il est donc urgent et important, mes chers collègues, de mesurer les conséquences de nos votes sur le terrain. Outre le fait que l'APD contribue au rayonnement de la France et que sa diminution entraînera un recul de l'influence de notre pays dans le monde, cette aide a un impact direct et indirect sur des dizaines de millions de personnes chaque année, en particulier dans les dix-neuf pays prioritaires dont nous avions établi la liste ici même, lors de la préparation de la loi du 4 août 2021.

Très concrètement, la validation de ces coupes revient à assumer le fait que 53 millions de personnes ne bénéficieront plus du soutien de l'AFD, dont 27 millions de personnes en Afrique, alors que nous avons un besoin urgent de renouer des liens solides avec ce continent.

De la même manière, 2 millions de personnes ne bénéficieront plus d'un accès aux services de santé ; 1 million de personnes ne pourront plus accéder à l'eau potable et plus de 100 000 exploitations agricoles familiales ne seront plus soutenues...la liste peut encore être complétée, notamment par les 10 000 salariés à 15 000 salariés d'associations qui sont en train de perdre leur travail.

Pourtant, des solutions existent pour venir en aide à l'APD - j'allais même dire pour la sauver -, dont le rehaussement du taux de la TTF et son affectation à ladite aide.

Il est de notre devoir, au sein de cette commission, de sauver l'APD de la France, et je regrette que certains développent les mêmes arguments pour finalement aboutir à un vote favorable.

En ce qui concerne, nous voterons contre ce budget.

M. Guillaume Gontard. - Nous voterons également contre ces crédits, et, pour aller dans le même sens que ma collègue, je peine à comprendre l'avis du rapporteur Christian Cambon après le discours qu'il a tenu, et que je partage en grande partie.

L'APD est un instrument concret de la solidarité internationale et notre pays s'écarte encore un peu plus de ses engagements. Or la France ne peut pas se contenter d'un discours d'influence quand les moyens de sa diplomatie solidaire s'amenuisent : une véritable politique de coopération ne se mesure pas en tribunes, mais bien en crédits budgétaires.

Les coupes budgétaires opérées au sein de cette mission contredisent nos objectifs de justice climatique, de soutien aux droits humains, à la santé et à l'éducation pour tous : tout cela est d'autant plus incompréhensible dans un contexte marqué par des crises multiples - guerres, chaos climatique, migrations forcées, etc.

Je rappelle, enfin, que l'APD représente aussi un moyen de renforcer la présence des entreprises françaises, car les projets soutenus par la France offrent souvent des opportunités aux savoir-faire français, qu'il s'agisse de l'eau, de l'énergie ou de la santé.

En réalité, ces baisses successives sont un bien mauvais calcul pour l'avenir et ne sont guère raisonnables.

M. Olivier Cadic. - Siégeant au conseil d'administration de l'AFD, je ne peux que souscrire aux propos de notre rapporteur Christian Cambon et alerter sur la nécessité de redéfinir notre vision globale de l'aide au développement, afin que chacun comprenne son importance.

J'ai visité le centre national de transfusion sanguine en Mauritanie, structure que nous avons aidé à mettre en place : 35 % des besoins sont déjà couverts et un plan en cours de déploiement vise à atteindre 100 % des besoins d'ici à 2030. L'AFD mène donc un véritable travail pour accompagner le développement ; s'il n'était pas utile, les terroristes ne s'en prendraient pas en priorité aux hôpitaux et aux écoles afin de pousser la population à quitter les campagnes et de créer les conditions d'un basculement des pays.

C'est très précisément ce travail de développement qui est attaqué au Sahel, d'où la nécessité de faire prendre conscience à nos citoyens de son importance, et de le soutenir.

M. Cédric Perrin, président. - Comme je l'ai indiqué au rapporteur général, la commande de 300 millions d'euros passée à Alstom par l'Ukraine apportera de l'activité et de l'emploi en France, grâce à des crédits qui sont aussi liés à l'APD. Nous parvenons à placer nos produits et à positionner nos entreprises en participant à ce type de financements, et nous le répéterons autant que nécessaire.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 110 « Aide économique et financière au développement », 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », 365 « Renforcement des fonds de l'Agence Française de Développement », 370 « Restitution des biens mal acquis » et 384 « Fonds de solidarité pour le développement » de la mission « Aide publique au développement ».

Projet de loi de finances pour 2026 - Mission « Sécurités » - Programme 152 - Gendarmerie nationale - Examen du rapport pour avis

M. Philippe Paul, rapporteur pour avis. - Le budget de la gendarmerie nationale dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2026 est, hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », en hausse de 158 millions d'euros, soit 2,3 %. On ne peut que s'en féliciter, au regard du contexte budgétaire.

Cette hausse est principalement concentrée sur la relance de l'investissement immobilier, qui s'était amorcée l'année dernière. Avec 279 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et 353 millions en autorisations d'engagement (AE), nous arrivons presque au seuil de 400 millions d'euros jugé nécessaire à l'entretien du parc immobilier de la gendarmerie. Cela permettra, en 2026, de lancer plusieurs importants projets de réhabilitation.

Autre bonne nouvelle, la gendarmerie travaille, avec la Banque des territoires, à un système de location avec option d'achat pour la construction de brigades de gendarmerie par les communes et offices d'HLM. Chacun y trouverait son compte : le coût du projet serait pleinement amorti au moment du retour en propriété à la gendarmerie ; les travaux d'entretien seraient financés dès le début du projet, car pris en compte dans l'annuité versée au bailleur ; enfin, la gendarmerie intégrerait à terme la caserne dans son parc domanial, avec un coût de gestion deux fois inférieur à ce qu'il serait en locatif.

Ce dispositif se substituerait à la location encadrée par les décrets de 1993 et 2016, qui ne donnait satisfaction ni aux communes ni aux offices d'HLM, car les loyers plafonnés ne reflétaient plus les coûts de construction. De plus, le locatif a atteint un poids insoutenable dans les dépenses immobilières de la gendarmerie : les loyers représentent plus de 640 millions d'euros en CP, soit environ les deux tiers du budget immobilier global, contre moins de 500 millions d'euros en 2019.

Nous avons donc, avec l'investissement relancé et la location avec option d'achat, qui pourrait faire l'objet d'un décret courant 2026, l'espoir d'une inversion durable de la dynamique de sous-investissement dont la gendarmerie paie aujourd'hui les conséquences.

J'en viens maintenant aux mauvaises nouvelles, car cet effort se paie dans les autres postes d'investissement, au premier chef les moyens mobiles. En effet, le budget prévu pour 2026 ne permettra de financer que l'acquisition de 600 véhicules légers, alors qu'il en faudrait 3 750 pour maintenir l'âge du parc à un niveau constant. Depuis 2022, le parc automobile est en phase de vieillissement accéléré. Aujourd'hui, plus de la moitié des 26 800 véhicules légers qui le constituent sont maintenus en service alors qu'ils ont atteint l'un des deux critères de réforme : huit ans d'activité ou 200 000 kilomètres parcourus.

Même constat pour les moyens aériens : alors que la gendarmerie dispose théoriquement de 56 hélicoptères, huit d'entre eux ont été mis au rebut en raison de corrosions trop importantes, et quatorze étaient immobilisés pour des maintenances longues. Au 31 juillet, seuls 34 d'entre eux étaient donc opérationnels. Nos 26 Écureuil, après quarante années de bons et loyaux services, seront retirés entre 2028 et 2030 ; nos 15 EC145, vers 2035. En attendant, les coûts de maintenance explosent ; les taux de disponibilité et les performances sont en chute libre. La livraison prévue de 10 H160 à partir de cette année, et de 6 H145, qui arriveront dans le cadre d'un contrat passé en 2023 avec Airbus Helicopters, ne suffiront pas à renouveler le parc. Il est impératif que la tranche supplémentaire de 22 H145 prévue dans ce dernier contrat soit activée avant février 2027 : il faudra par conséquent trouver 355 millions d'euros à cette échéance...

Enfin, le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) a lui-même indiqué lors de son audition devant notre commission que les fusils d'assaut Famas ne seraient bientôt plus soutenus. Leur remplacement par des HK416, engagé dans l'armée de terre dès 2017, représentera un coût pour la gendarmerie de 110 millions d'euros d'ici à 2030.

Sur le plan des moyens humains, le constat est également contrasté. On peut d'abord saluer l'augmentation de 25 millions d'euros du budget de la réserve, après une baisse de 15 millions en 2025. Il fallait reprendre la trajectoire qui doit nous mener à 50 000 réservistes en 2027.

Nous nous félicitons également du schéma d'emploi positif de 400 équivalents temps plein (ETP), qui permettra de reprendre le déploiement des nouvelles brigades prévues dans le cadre du plan « 239 brigades », annoncé en octobre 2023. À compter du 1^er décembre, 58 brigades supplémentaires seront déployées jusqu'à la fin 2026. Mais, en réalité, nous ne faisons que reprendre, sans rattrapage, le mouvement qui s'était arrêté fin 2024, avec un schéma d'emploi à zéro en 2025. Nous prenons donc une année de retard sur la trajectoire de progression des effectifs prévue par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi).

De plus, avec des effectifs qui vont armer exclusivement les nouvelles brigades, les brigades existantes doivent faire face à un volant croissant de sollicitations à moyens humains constants. Ainsi, les déploiements supplémentaires d'escadrons de gendarmerie mobile en outre-mer, notamment en Nouvelle-Calédonie, ont contraint à employer la réserve et les brigades départementales pour les renforts estivaux et hivernaux, normalement assurés par les gendarmes mobiles. Mon collègue Jérôme Darras reviendra sur ce point lors de son intervention. Cela risque d'être un sujet de préoccupation croissant à l'avenir, alors que la gendarmerie doit engager un effort croissant contre le narcotrafic, qui touche de plus en plus les petits bourgs et les campagnes, mais aussi sur les violences intrafamiliales.

Mes chers collègues, la promesse de « réamorcer la pompe » en matière d'immobilier, faite par le DGGN à sa prise de fonctions, a été tenue, mais au prix de sacrifices dans les autres postes d'investissement. Ce « stop and go », alternance d'années maigres et d'années fastes, est la conséquence de choix budgétaires au niveau de la mission « Sécurités ». Cette année, la police a reçu les deux tiers des augmentations de crédits, quand d'autres années ont été plus favorables à la gendarmerie. On peut s'interroger sur la pertinence de ce fonctionnement, même si, globalement, les cibles de crédits fixées par la Lopmi sont atteintes et même dépassées, mais principalement au profit du titre 2.

L'autre sujet de préoccupation est l'arrivée, à échéance assez brève, d'un véritable mur d'investissement, à la fois dans les moyens mobiles et aériens, tandis que l'effort immobilier devra être poursuivi.

Nous allons, au vu de ces éléments, vous proposer de donner un avis favorable aux crédits proposés pour ce programme.

Je cède maintenant la parole à mon collègue Jérôme Darras, qui vous présentera le volet thématique de notre rapport, consacré aux outre-mer.

M. Jérôme Darras, rapporteur pour avis. - Nous avons choisi, cette année, de consacrer le volet thématique de notre rapport aux outre-mer, et ceci pour plusieurs raisons.

D'abord, si 51 % de la population et 95 % du territoire français se trouvaient, au 1^er janvier 2025, en zone gendarmerie, ces proportions montent respectivement à 70 % et 99 % en outre-mer : la gendarmerie est donc la force de sécurité intérieure la plus impliquée dans ces territoires.

Ensuite, les outre-mer se distinguent dans leur ensemble par une délinquance plus importante et plus violente que dans la métropole. Ainsi, les territoires ultramarins représentent 5,5 % de la population de la zone gendarmerie nationale, mais 70 % des vols à main armée par arme à feu, 25 % des faits de grande criminalité, 25 % des homicides et 45 % des tentatives d'homicide. Cette délinquance prend néanmoins des formes très diverses selon les territoires, et il faut se garder des généralisations : on peut difficilement comparer Wallis-et-Futuna ou Saint-Barthélemy et la Guyane. Néanmoins dans leur ensemble, ces territoires sont exposés aux flux croissants des trafics internationaux - drogue, mais aussi or, armes, animaux - qui suscitent une délinquance particulièrement organisée et déterminée.

Enfin, les territoires d'outre-mer se caractérisent par la récurrence des crises, qu'elles soient de nature sociale, économique ou politique, avec des troubles très importants à l'ordre public, mais aussi par leur exposition aux événements naturels aggravés par le changement climatique, les catastrophes naturelles, dans les Antilles ou à Mayotte notamment.

Ces trois caractéristiques font que les outre-mer pèsent d'un poids particulièrement lourd dans l'action de la gendarmerie nationale. Actuellement, environ 4 300 gendarmes sont déployés dans ces territoires, auxquels il faut ajouter, en temps « normal », environ vingt-deux escadrons de gendarmerie mobile. Ceux-ci assurent les renforts en cas de troubles à l'ordre public, mais ils assument aussi des missions de la gendarmerie départementale.

Dotés d'une importante autonomie, puisque la plupart ont une antenne du GIGN et une section aérienne, ainsi qu'une section de recherches, les commandements de gendarmerie d'outre-mer (Comgend) sont en mesure de monter en puissance rapidement en cas de crise. Nous l'avons vu à Mayotte après le cyclone Chido, en Martinique avec les manifestations contre la « vie chère » en 2024, et aussi, bien sûr, lors de la crise de Nouvelle-Calédonie. Cette montée en puissance est également permise par les renforts de la gendarmerie mobile : en Nouvelle-Calédonie, on a ainsi compté jusqu'à trente-deux escadrons au plus fort de la crise, en mai 2024.

Au total, ces crises ont mis en avant la pertinence du modèle opérationnel de la gendarmerie, notamment en Nouvelle-Calédonie où les engagements ont été d'une dureté sans précédent. Pour rappel, la crise a été provoquée par la décision de mettre fin au gel du corps électoral à l'occasion des élections provinciales. Au plus fort de la crise, entre le 15 et le 28 mai 2024, 2 gendarmes ont été tués et 107 blessés, tandis que l'on dénombre 12 tués et 210 blessés entre mai et août parmi les participants aux troubles. Il nous a été indiqué que certains engagements, face à des groupes particulièrement expérimentés et déterminés, étaient de niveau quasi militaire.

Du fait de sa position de première force de sécurité intérieure, la gendarmerie assume souvent un rôle de chef de file dans les structures inter-services telles que les antennes de l'Office anti-stupéfiants (Ofast) ou les groupes d'intervention régionaux (GIR) dédiés à la lutte contre la délinquance organisée. Les Comgend que nous avons entendus ont tous fait état de l'excellence de la coopération avec les autres forces (police, douanes) - c'est à relever alors que cette entente laisse parfois à désirer sur le territoire métropolitain.

Un autre point saillant de l'action de la gendarmerie outre-mer est la structuration de la coordination avec les forces armées. En Guyane, elle a été institutionnalisée avec la formation d'un état-major commun de l'opération Harpie contre l'orpaillage illégal, dirigé par un colonel de gendarmerie.

Ce modèle a fait la preuve de sa pertinence dans la réponse aux crises, et pourrait s'avérer précurseur en matière de coopération entre forces de sécurité. Je songe notamment à la défense opérationnelle du territoire, notion remise en lumière par le contexte international actuel.

Cependant, et c'est la seconde partie de notre constat, les capacités de la gendarmerie outre-mer sont clairement à la limite. Selon l'estimation du commandement de la gendarmerie outre-mer (CGOM), le général Poty, il manquerait environ 1 700 effectifs à la gendarmerie pour remplir pleinement dans la durée ses missions en outre-mer. L'utilisation graduée de renforts de gendarmerie mobile a le mérite de la souplesse, mais avec la succession des crises de tous ordres, nous arrivons peut-être au bout de ce modèle. Il n'est pas exagéré de dire que la gendarmerie mobile est épuisée, avec un stock très important de congés non pris par les gendarmes. Elle reste sollicitée bien au-dessus du « socle » de vingt-deux escadrons, puisque trente-neuf sont encore actuellement déployés outre-mer.

De plus, ces crises ont eu un effet d'éviction très important sur les dépenses du programme. Le cyclone Chido à Mayotte, ce sont 66 millions d'euros supplémentaires ; la crise de Nouvelle-Calédonie, 127 millions d'euros en crédits de paiement pour la seule année 2025, car vingt escadrons de gendarmerie mobile supplémentaires y restent positionnés.

Quant aux moyens matériels, ils restent au plus juste. Les besoins immobiliers sont estimés par le CGOM à pas moins de 900 millions d'euros... Autre point noir, déjà évoqué par mon collègue Philippe Paul : les moyens aériens. Plusieurs sections aériennes n'ont qu'un appareil ; or ceux-ci sont de plus en plus fréquemment immobilisés pour maintenance, ce qui contraint à des fermetures temporaires de section. Au vu du relief, de l'isolement, de l'insularité, des élongations en outre-mer, l'hélicoptère est plus indispensable encore à la gendarmerie que dans l'Hexagone.

En somme, on retrouve dans les territoires ultramarins les problématiques présentes en métropole, mais sous une forme plus exacerbée. À bien des égards, si l'on considère les menaces sécuritaires auxquelles la France est confrontée, nos gendarmes outre-mer sont souvent en première ligne.

M. Bruno Belin, rapporteur spécial de la commission des finances sur la mission « Sécurités ». - La commission des finances a émis un avis favorable sur le projet de budget pour 2026, avec des motifs de satisfaction sur l'immobilier, à la suite du rapport du Sénat qui relevait des aberrations. Lorsque j'ai visité la caserne de Dijon, j'ai pu constater que rien n'avait été fait depuis 1971, et que 400 militaires devaient être logés dans la ville, ce qui créait une carence de logements pour accueillir d'autres populations. Les travaux prévus dans le PLF seront les bienvenus. Je pense à la réhabilitation de logements datant des années 1930 dans le camp de Satory ou à la partie dédiée au groupe d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN).

Concernant les recrutements, 400 nouveaux postes sont prévus, mais ils sont essentiellement destinés à répondre aux besoins des 238 nouvelles gendarmeries annoncées par le Président de la République. De plus, 57 d'entre elles, prévues en 2025, n'ouvriront qu'en 2026 avec les moyens humains que nous venons d'évoquer. Finalement, il ne s'agit pas tant de nouveaux recrutements pour les autres brigades, puisqu'ils seront sans doute fléchés sur les nouvelles.

Ces nouvelles brigades posent encore des points d'interrogation aux élus locaux en cette fin de mandat municipal, notamment sur la question des financements. Le recours aux bailleurs départementaux, aux bailleurs sociaux et aux collectivités a ses limites. Un travail sur une nouvelle utilisation des décrets de 1993 et de 2016 est en cours ; un autre pourrait être engagé à la demande du rapporteur général Jean-François Husson sur l'implication de la Caisse des dépôts dans ces projets à travers sa compétence logement.

La question se pose également de savoir si la gendarmerie doit rester propriétaire de tout son immobilier. Faudra-t-il nouer de nouveaux partenariats pour accueillir plus dignement nos gendarmes ?

Philippe Paul a eu raison d'insister sur la question des équipements. Nos fameux fusils d'assaut de la manufacture d'armes de Saint-Étienne vont être dépassés. Dans ce monde tendu, il est grand temps que l'on donne aux gendarmes les moyens de nous protéger. Concernant les hélicoptères, sur un marché de 26 appareils, 24 ont été consacrés à la sécurité civile et seuls deux ont pu bénéficier aux gendarmes. Nous savons également que les Écureuil des années 1960 devront être rapidement remplacés. Enfin, le directeur général a beaucoup insisté sur le développement du système de lecture automatique des plaques d'immatriculation (Lapi), qui permet de suivre le parcours de personnes à bord de go-fast. La France dispose aujourd'hui de moins de 1 000 appareils, quand un pays comme la Belgique en compte 15 000. Vous imaginez bien qu'il y a un effort à faire, qui demande là aussi des moyens.

La commission des finances a donc émis un avis favorable sur le projet qui sera présenté en séance le 8 décembre, en présence du ministre Laurent Nuñez.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - S'agissant du déploiement de 239 brigades, certains départements tels que l'Yonne n'ont pas encore été « servis ». La première brigade doit être constituée en 2026 dans le cadre du déploiement de 57 brigades annoncé par Bruno Retailleau en novembre 2024, mais plusieurs dizaines de brigades doivent encore être constituées : avez-vous de la visibilité sur la poursuite du déploiement de ces 239 brigades ?

Par ailleurs, les gendarmes font état d'une situation critique au niveau des véhicules : certes, plusieurs milliers de véhicules ont été livrés en 2021-2022 dans le cadre du plan de relance, mais certaines brigades dotées d'une flotte de quatre à cinq véhicules ne sont parfois en mesure d'en faire rouler qu'un ou deux, ce qui me fait dire que la situation est particulièrement alarmante.

Quelles sont les perspectives de renouvellement du parc, au-delà des 600 véhicules évoqués pour le PLF pour 2026 ? Ce volume n'est pas à la hauteur des besoins alors qu'il était compris entre 2 000 véhicules et 2 500 véhicules les années précédentes.

M. Philippe Paul, rapporteur pour avis. - Le déploiement des nouvelles brigades de cette année sera décalé à l'année prochaine pour des raisons liées aux crédits, environ 460 postes devant être créés.

De nombreux véhicules ont été achetés dans le cadre du plan de relance, mais les modèles 5008 ont été touchés par un problème de motorisation qui rend de nombreux véhicules hors service au bout de deux ans. Au total, 10 000 véhicules seraient nécessaires pour rattraper le retard pris ces trois dernières années, sachant que leur prix unitaire minimal est d'environ 25 000 euros pièce. En y ajoutant le coût des Famas et celui des hélicoptères, il faudrait trouver et lisser dans le temps 715 millions d'euros supplémentaires.

De manière générale, on constate qu'un accroissement des dépenses immobilières entraîne un moindre investissement dans le matériel : cette année, les premières sont privilégiées au détriment des véhicules, ce qui pose de sérieux problèmes. Lors de l'audition des membres du Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG), un adjudant d'une brigade du Jura nous a ainsi indiqué que ses deux véhicules étaient défectueux et qu'il ne disposait d'aucune solution de remplacement, ce qui est désolant.

M. Jérôme Darras, rapporteur pour avis. - Parmi les véhicules les plus récents, les automobiles Stellantis équipées du moteur PureTech sont particulièrement fragiles.

M. Cédric Perrin, président. - Ces problèmes rencontrés sur des véhicules récents s'ajoutent aux difficultés d'un parc vieillissant. Au total, comme le soulignait Philippe Paul, près de 800 millions d'euros seraient nécessaires pour rééquiper l'ensemble des forces de gendarmerie.

Parmi ces équipements figure la lecture automatique des plaques d'immatriculation, qui constitue un réel enjeu dans la lutte contre le narcotrafic : le recours à l'intelligence artificielle devrait grandement renforcer l'efficacité de ce système. Mais il faut pour cela un maillage de vidéosurveillance, or seules 800 caméras sont installées en France, contre 10 000 caméras au Canada et le double en Espagne. Il faudra avancer sur ce sujet en lien avec les collectivités et compléter ces 800 caméras appartenant à l'État par des équipements locaux, afin d'assurer un véritable maillage territorial.

Je salue au passage l'action du directeur de la gendarmerie nationale, qui consacre une grande énergie à tous ces sujets d'avenir.

M. Olivier Cadic. - Ces sujets sont déjà d'actualité, comme nous avons eu l'occasion d'en débattre lors de la commission d'enquête consacrée au narcotrafic : au Brésil, les forces de l'ordre sont capables d'anticiper les parcours des trafiquants, ce qui est une grande force.

M. Cédric Perrin, président. - Ce pays compte 49 000 caméras.

M. Olivier Cadic. - Ce dispositif impressionne par son efficacité et mérite que l'on s'y intéresse.

Sur un autre sujet, un article intitulé « Contrer une vague qui vient » paru dans la Revue de la gendarmerie nationale lance l'alerte au sujet du trafic d'armes et de munitions. Dans le prolongement de la lutte contre le narcotrafic, on constate que les trafiquants sont de mieux en mieux armés : sur le plan budgétaire, est-il prévu de renforcer les outils assurant la défense passive de nos gendarmes face à ces gangsters ?

M. Patrice Joly. - Il y a véritablement urgence dans le domaine immobilier : dans mon département, certaines gendarmeries n'ont pas été rénovées depuis des dizaines d'années et sont dans un état lamentable, alors que nous devrions offrir des conditions de travail et d'hébergement dignes à nos gendarmes.

À titre d'exemple, un plan de rénovation prévoyait, au début du mandat municipal, la réfection de cinq gendarmeries : in fine, aucune ne l'a été, tout simplement, car nous sommes incapables de trouver un plan de financement adéquat, même en scindant la partie « logements » de la partie professionnelle et même en tentant de faire porter une plus grande part de la charge aux collectivités, en rappelant qu'il est question d'une fonction régalienne de l'État. Des collectivités qui ne comptent qu'environ 500 habitants ne sont évidemment pas en mesure de consacrer les sommes nécessaires au bouclage d'un tel plan de financement.

Pour rebondir sur les observations de M. Belin, nous n'avancerons pas tant que les loyers devront être acquittés pour la totalité des espaces nécessaires à l'activité professionnelle ; il en résulte un problème d'attractivité pour nos territoires, car les conditions de travail et d'hébergement laissent beaucoup à désirer. De plus, cela contribue au sentiment d'insécurité qui peut s'exprimer dans les territoires ruraux, dans lesquels réside une population vieillissante.

L'enjeu est de taille et j'ajoute que les sommes en question ne sont pas si importantes, la rénovation d'une gendarmerie coûtant environ 1,5 million d'euros. Pourquoi ne pas mobiliser la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) à cet effet au lieu de continuer à faire peser sur les collectivités locales des dépenses qui ne relèvent pas de leurs compétences et surtout qu'elles ne peuvent pas assumer ? Il y a urgence, vraiment.

M. Jérôme Darras, rapporteur pour avis. - Le nouveau dispositif de la redevance transparente correspond à une sorte de location avec option d'achat et permet de ne plus être contraint par le plafond du loyer ; les collectivités et bailleurs qui participent à l'opération y retrouvent leur compte. De cette manière, la gendarmerie repasse dans le domanial en devenant propriétaire en l'espace de vingt à vingt-cinq ans : il faudra voir si ce dispositif est de nature à régler progressivement la question.

Pour ce qui est du narcotrafic, la situation risque de nous échapper en Guyane avec l'orpaillage illégal, car nous faisons face non pas à des paysans brésiliens venant arrondir leurs fins de mois, mais à de véritables bandes armées et organisées. Il faut reconnaître que nos moyens sont extrêmement limités face à l'impressionnante montée de cette menace.

M. Cédric Perrin, président. - Ce sujet a fait l'objet d'un rapport d'information rendu il y a trois semaines, dans lequel nous abordions la question de la légalisation de l'orpaillage afin de faire face aux factions armées brésiliennes.

Dans le domaine immobilier, le partenariat de la gendarmerie avec la Banque des territoires est bienvenu. Les collectivités territoriales ne seront pas forcément perdantes dans cette affaire, à la condition que le programme soit correctement bâti. Lorsque des baux emphytéotiques d'une durée de trente ans existaient, les collectivités pouvaient redevenir propriétaires des locaux considérés, ce qui pouvait être intéressant.

Le nouveau mécanisme devrait donc améliorer la situation de la gendarmerie en lui permettant de devenir propriétaire et de placer de l'argent en réserve pour effectuer régulièrement les nécessaires travaux de rénovation. Le rapporteur spécial a évoqué le fait qu'aucun chantier de rénovation n'a été conduit à Dijon depuis 1971 : il faut sortir de ce type de situation et prévoir un budget annuel pour la rénovation et la mise en conformité des locaux. Nous allons donc dans la bonne direction, même si la démarche nécessite d'assortir le budget d'une vision à moyen terme, en ne nous limitant pas à des recherches d'économies régulières et à des coupes claires.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurités ».

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet d'accord autorisant la ratification de six conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés - dits « BCNJ » - aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange. Il s'agit en fait d'une régularisation législative a posteriori, lesdites conventions ayant été conclues au tout début de la V^e République, de 1958 à 1965. En effet, au lieu d'une ratification par voie législative, conformément à l'article 53 de la Constitution, elles ont à l'époque fait l'objet - par erreur, oubli ou négligence - d'une ratification par décret. Depuis lors, elles ont été appliquées par 48 gouvernements successifs sans fondement juridique valide, soit une situation pour le moins baroque que vient corriger le texte que je vous présente aujourd'hui.

Les BCNJ sont des plates-formes douanières partagées entre deux pays frontaliers, constituant physiquement le point de passage des frontières : la grande majorité d'entre eux sont routiers, mais ils possèdent également des variantes ferroviaires, fluviales et aéroportuaires. Ils peuvent être complétés par des contrôles « en cours de route », c'est-à-dire à bord des trains.

Au sein de ces infrastructures mutualisées, les douaniers de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) réalisent des contrôles ciblés de personnes et de marchandises lors du franchissement de la frontière, dans le cadre de leurs différentes missions, à savoir la lutte contre les trafics, contre la criminalité organisée et le financement du terrorisme, mais aussi le contrôle de la conformité des marchandises et la perception des droits et taxes applicables. Les agents de la direction nationale de la police aux frontières (PAF) y sont également déployés, et ont quant à eux compétence pour prononcer des refus d'entrée ainsi que pour interpeller des personnes recherchées.

Je profite de cette intervention pour saluer la très bonne collaboration unissant les personnels douaniers et policiers, ainsi que le travail remarquable qu'ils accomplissent, notamment avec la saisie en 2023 de 92 tonnes de stupéfiants, 521 tonnes de tabac de contrebande, 20,4 millions d'articles de contrefaçon et 163,5 millions d'euros.

Outre leur intérêt opérationnel manifeste, les BCNJ sont aussi des vitrines permettant d'afficher la collaboration entre la France et ses voisins, ce qui contribue à la bonne image des services douaniers.

On compte en tout 137 BCNJ sur nos frontières, créés via des « arrangements spécifiques » sur le fondement de conventions-cadres conclues avec les pays frontaliers. Or, six d'entre elles - celles qui ont été conclues avec l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne -, ce qui correspond à 123 BNCJ des 137 BCNJ, n'ont pas fait l'objet d'une ratification par le législateur.

Ce défaut de ratification crée une faille juridique majeure, qui mettrait la France dans une situation inconfortable en cas de contentieux, puisqu'elle encourrait l'annulation des décrets de ratification, ainsi que la remise en question des contrôles effectués par les BCNJ et des actes juridiques réalisés sur leur fondement. Par bonheur, cette situation ne s'est jamais présentée, mais le risque demeure jusqu'à la ratification législative de ces conventions-cadres, régularisation a posteriori que le Conseil d'État a préconisée dans un avis de 2022.

Au-delà de cet enjeu de sécurisation juridique, ces six conventions-cadres, de rédaction largement similaire, présentent l'intérêt de fournir un cadre simple et harmonisé. Elles définissent les grands principes d'établissement et de fonctionnement des BCNJ, et notamment les modalités régissant les contrôles frontaliers juxtaposés : objet, périmètre, lieux, pouvoirs et responsabilités. Elles emporteront l'« autorisation implicite » globale des BCNJ existants ; elles en permettront aussi la modification, comme il en existe le projet pour plusieurs BCNJ franco-suisses ; elles constitueront enfin un support juridique valide, dans l'éventualité où de nouveaux BCNJ viendraient à être créés.

Mes chers collègues, compte tenu de ces éléments, il est difficile de ne pas approuver ce texte qui corrige une anomalie de longue date, et je vous propose de l'adopter, comme l'a fait l'Assemblée nationale le 10 juillet dernier, sans débat en séance publique.

Il est cependant possible de s'émouvoir de cette situation et de ce qui paraît être une négligence de l'exécutif vis-à-vis de l'application de l'article 53 de la Constitution... Faute corrigée est cependant pardonnée, et l'adoption de ce texte permettra à nos BCNJ de poursuivre leurs missions avec une sécurité juridique renforcée. À cet égard, je salue l'initiative de notre président, le 29 octobre dernier, qui a souhaité que notre commission effectue un travail d'inventaire et de suivi des conventions en vigueur, ce qui pourrait permettre de repérer d'autres anomalies.

L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 10 décembre prochain selon la procédure simplifiée, ce à quoi la Conférence des Présidents, ainsi que votre rapporteur, a souscrit. Je précise que nous avons organisé une audition dense sur ce sujet avec des fonctionnaires appartenant aux différents services concernés.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Cédric Perrin, président. - Je vous propose de vous donner lecture de ce premier article, la rédaction des autres articles étant quasiment identique : « La ratification de la convention-cadre entre la République française et la République fédérale d'Allemagne relative aux bureaux de contrôles nationaux juxtaposés et aux gares communes ou d'échange à la frontière franco-allemande, signée à Paris le 18 avril 1958, et dont le texte est annexé à la présente loi, est autorisée à compter de cette date. »

L'article 1^er est adopté.

Article 2

M. Cédric Perrin, président. - Cet article concerne la convention-cadre du 28 septembre 1960, conclue avec la Suisse.

L'article 2 est adopté.

Article 3

M. Cédric Perrin, président. - L'article 3 a trait à la convention-cadre avec la Belgique, en date du 30 mai 1962.

L'article 3 est adopté.

Article 4

M. Cédric Perrin, président. - Cet article porte sur la convention-cadre avec la République italienne, en date du 11 octobre 1963.

L'article 4 est adopté.

Article 5

M. Cédric Perrin, président. - L'article 5 concerne la convention-cadre du 21 mai 1964 passée avec le Grand-Duché du Luxembourg.

L'article 5 est adopté.

Article 6

M. Cédric Perrin, président. - Enfin, l'article 6 porte sur la convention-cadre avec le Royaume d'Espagne, en date du 7 juillet 1965.

L'article 6 est adopté.

Je mets au vote l'ensemble du projet de loi.

Le projet de loi est adopté sans modification.

La réunion est close à 12 h 05.