COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

« Le financement de l'apprentissage » - Audition de MM. Hugues de Balathier, directeur général adjoint de France compétences, Bruno Coquet, économiste, chercheur associé au département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), et Mme Élise Delaître, sous-directrice de la sixième sous-direction, en charge des finances sociales, à la direction du budget

M. Claude Raynal, président. - Nous nous retrouvons ce matin pour une table ronde sur le financement de l'apprentissage. Comme vous le savez, cette politique publique a été profondément réformée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de 2018, qui lui a fait franchir un bond qualitatif et quantitatif. Qualitatif, car cette voie de formation s'est métamorphosée en apparaissant désormais comme désirable pour tous les types de profils ; quantitatif, car le nombre d'entrées en apprentissage a plus que doublé entre 2018 et 2024.

Un nouveau système de financement de l'apprentissage a ainsi été créé : les centres de formation d'apprentis (CFA) peuvent désormais se créer librement et leur financement, assuré par France compétences et par les opérateurs de compétences (Opco), est passée d'une logique de contingentement à une logique d'enveloppe ouverte. En permettant l'essor de l'apprentissage, la réforme a entrainé vers le haut le coût de cette politique pour les finances publiques. Le chiffre de 25 milliards d'euros par an a ainsi été avancé, par l'un de nos invités qui se reconnaîtra, et cette table ronde sera peut-être l'occasion d'obtenir plus de précisions sur ce chiffrage.

La commission des finances du Sénat a montré un intérêt constant pour l'apprentissage, qui - je pense pouvoir le dire - est à la fois un succès de politique publique et un défi de financement. Depuis 2023, notre commission a commencé à alerter sur le coût très important de ce dispositif de formation professionnelle initiale, et a plusieurs fois approuvé, parfois même unanimement, des mesures destinées à en refroidir ce moteur sans toutefois casser la machine.

L'apprentissage a en effet vocation à être à la fois une politique éducative, de formation professionnelle en milieu mixte - scolaire et professionnel - et une politique de l'emploi visant une meilleure insertion des apprentis dans l'emploi. La question du financement de l'apprentissage est donc également celle de son efficience, celle de l'équilibre subtil à trouver entre la rationalisation budgétaire et la préservation des acquis des années récentes.

Pour nous éclairer sur ces enjeux, nous avons donc le plaisir d'accueillir Mme Élise Delaître, sous-directrice de la sixième sous-direction, en charge des finances sociales, à la direction du budget ; M. Bruno Coquet, économiste, chercheur associé au département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ; et M. Hugues de Balathier, directeur général adjoint de France compétences.

Je vous rappelle que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo, retransmise en direct sur le site du Sénat.

Mme Élise Delaître, sous-directrice de la sixième sous-direction, en charge des finances sociales, à la direction du budget. - Je présenterai tout d'abord la réforme d'ampleur de l'apprentissage telle qu'elle est issue de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. J'évoquerai notamment les changements concernant les acteurs et les modalités du financement, qui expliquent, comme vous l'avez dit, monsieur le président, le succès de cette réforme. Il faut aussi tenir compte des effets de la crise sanitaire et de la création de la prime exceptionnelle à l'embauche d'apprentis.

J'évoquerai ensuite les résultats de cette réforme, qui a été un succès s'agissant du nombre d'apprentis, même si le coût pour les finances publiques soulève des questions sur l'efficience de ce dispositif.

Enfin, j'évoquerai les mesures qui ont été mises en place pour réguler les dépenses d'apprentissage ces dernières années.

Avant 2018, les régions étaient au coeur du dispositif. Elles étaient les financeurs « de droit commun » en matière d'apprentissage, pour un montant de 2 milliards d'euros environ. Le financement des centres de formation d'apprentis (CFA) était assuré par le biais de dotations annuelles, dans le cadre d'enveloppes dite fermées. L'État complétait ces financements avec des dépenses fiscales et budgétaires, pour un montant également de l'ordre de 2 milliards d'euros. Enfin, les entreprises participaient au financement de l'apprentissage, notamment des CFA, via ce que l'on appelle les parts quota et hors quota de la taxe d'apprentissage.

À partir de 2019, il y a eu deux années de transition, avant de parvenir à un financement recentralisé du système, via France compétences, qui est un établissement public de l'État, et les opérateurs de compétences (Opco), qui récupèrent l'ensemble de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage (Cufpa) et financent les contrats d'apprentissage, selon des niveaux de prise en charge.

L'État continue de financer de manière significative l'apprentissage, à la fois par des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales - aide unique à l'apprentissage, exonérations de cotisations sociales, exonérations d'impôt sur le revenu pour les apprentis, prélèvements sur recettes et octroi d'une quote-part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les régions.

Les régions, quant à elles, peuvent continuer d'intervenir en matière d'apprentissage, mais de manière plus subsidiaire, au moyen d'une compétence spécifique.

Au-delà de ces modifications relatives aux acteurs, trois éléments concernant les modalités de financement expliquent en grande partie la dynamique de l'apprentissage à compter de 2018.

Le premier point est la libéralisation de l'offre de formation en apprentissage : désormais, les CFA ne sont plus soumis à une autorisation d'ouverture.

Le deuxième élément concerne les modalités de financement des CFA, puisque nous sommes passés d'une logique de dotation à une logique de tarification à l'activité, au coût-contrat, en fonction des niveaux de prise en charge (NPEC) : c'est une logique de guichet, où chaque contrat d'apprentissage est financé dans le cadre des NPEC.

Enfin, le dernier élément est la création d'une aide unique à l'apprentissage, qui fusionne d'une certaine façon trois anciennes aides. Celle-ci était ciblée jusque-là sur les entreprises de moins de 250 salariés.

Une autre modification importante, qui avait un caractère conjoncturel avant d'être finalement maintenue dans le temps, a été l'instauration de l'aide exceptionnelle à l'embauche d'apprentis, lors de la crise sanitaire, à partir de juillet 2020. Il s'agit d'une aide élargie à toutes les entreprises et à tous les niveaux de diplôme, qui était fixée initialement à 8 000 euros pour un majeur et à 5 000 euros pour un mineur. Ces montants permettaient de réduire très fortement le reste à charge net pour le recrutement d'un apprenti.

Cette politique publique, fondée sur une réforme structurelle et la mise en place d'une aide exceptionnelle, a été un succès en termes de volumes. Si l'on comptait environ 320 000 apprentis, publics et privés, en 2018, 890 000 contrats ont été signés en 2024, et le nombre d'apprentis en stock a dépassé le million à la fin de l'année 2023. Le nombre de CFA a été multiplié par quatre et le nombre d'entreprises qui recrutent au moins un apprenti a été multiplié par deux depuis. En 2023, près de 30 % des jeunes de moins de 26 ans étaient en emploi ou en contrat d'apprentissage. Un autre chiffre peut être évocateur : 890 000 entrées en apprentissage, cela représente à peu près une génération de jeunes.

Le financement de l'apprentissage peut être décomposé en trois grands blocs.

Le premier concerne les dépenses finales de France compétences, ce qui inclut les niveaux de prise en charge, les dépenses de péréquation, les différents frais annexes, les emplois non éligibles et les dotations aux régions.

Un autre bloc rassemble les crédits budgétaires, notamment ceux de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » : l'aide unique aux employeurs d'apprentis, l'aide exceptionnelle à l'apprentissage, etc.

Le troisième bloc concerne les exonérations de cotisations, puisque la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » les compense depuis 2017, ainsi que les exonérations d'impôt sur le revenu (IR).

Ce périmètre n'est pas exhaustif, car il ne prend pas en compte les allègements généraux de charges dont bénéficient les entreprises qui recrutent des apprentis. Il ne prend pas en compte également les exonérations de CSG et de CRDS, qui sont compensées par la sécurité sociale, ni la prime d'activité, puisque les apprentis en bénéficient.

Lorsque l'on retient le périmètre que je vous ai indiqué, on observe que la dépense publique en faveur de l'apprentissage passe d'environ 6 milliards d'euros en 2020 à près de 15,6 milliards en 2024, ce qui représente une multiplication par 2,5 du coût, tandis que le nombre d'entrées en apprentissage a été multiplié par 1,6 dans le même temps.

Le coût unitaire de l'apprentissage a donc beaucoup augmenté : nous l'estimons, avec la direction générale du Trésor, à plus de 15 000 euros par contrat. Il s'agit donc de contrats particulièrement aidés.

Par conséquent, des questions se posent sur l'efficience du dispositif. Il faut noter que 73 % de la hausse provient des formations de niveau post-bac et que plus d'un quart est lié aux contrats de niveau bac+5 ; plusieurs études, notamment celles du ministère de l'enseignement supérieur, démontrent que l'effet d'insertion dans l'emploi pour ces niveaux est relativement limité par rapport, notamment, aux niveaux CAP, bac et BTS.

Des mesures de régulation ont été prises ces dernières années. Les différents leviers - l'aide à l'apprentissage, les niveaux de prise en charge, les exonérations de cotisations et de CSG-CRDS, etc. - ont été actionnés pour maîtriser la dépense publique. Nous nous sommes appuyés sur les nombreuses revues de dépenses et sur le rapport de la Cour des comptes pour mettre en place ces différentes mesures.

Un processus de révision générale des NPEC a été engagé à compter de décembre 2021, avec l'objectif de réduire les coûts de 10 % à structure de contrats donnée. Trois séries de baisses ont ainsi eu lieu à compter de 2022. En 2024, les autres enveloppes de France compétences, hors NPEC, notamment les enveloppes aux régions et les enveloppes annexes aux Opco, ont aussi baissé.

Le 1^er juillet 2025, une participation obligatoire des employeurs au financement des coûts-contrats pour les niveaux 6 et 7, à hauteur de 750 euros, a été introduite. D'autres mesures ont aussi été prises, notamment la proratisation des NPEC, en fonction du nombre de jours effectivement réalisés dans le contrat.

Un autre élément de modulation a porté sur l'aide exceptionnelle pour les employeurs, puisque, depuis 2025, celle-ci a été recalibrée à hauteur de 5 000 euros pour les entreprises de moins de 250 salariés et de 3 000 euros pour celles de plus de 250 salariés.

Enfin, alors que les rémunérations des apprentis étaient exonérées des cotisations sociales salariales dans la limite d'un plafond fixé à 79 % du Smic, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 a abaissé ce plafond à 50 % du Smic.

M. Bruno Coquet, économiste, chercheur associé au département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). - Pour éviter toute ambiguïté, je veux d'abord dire que l'apprentissage est un excellent dispositif qu'il faut soutenir. La loi de 2018 était extrêmement claire. Je relis assez souvent son étude d'impact, car le diagnostic était particulièrement bien ciblé : sur ce point, c'était un modèle du genre.

La difficulté tient au fait que la réforme a été financée à nombre d'apprentis constant. Or, comme chacun le sait, le nombre d'apprentis a fortement augmenté, d'où les problèmes de financement.

Vous connaissez les principaux résultats, très positifs, de la réforme de l'apprentissage. Je voudrais néanmoins en mentionner quelques-uns qui ne décrédibilisent pas le dispositif, mais qui posent question.

Depuis 2017, nous avons 600 000 apprentis supplémentaires en cours de formation ; cela représente 40 % des emplois salariés marchands créés depuis lors. La contribution aux créations d'emplois est donc très importante, dans un contexte où ces dernières ont été assez élevée ces dernières années, essentiellement pour des raisons conjoncturelles.

Sur ces 600 000 apprentis supplémentaires, le ministère du travail a estimé qu'environ 220 000 relevaient d'un effet de substitution, c'est-à-dire que des apprentis ont été recrutés à la place d'autres salariés. Par ailleurs, les calculs de productivité que j'ai réalisés avec Éric Heyer montrent un effet emploi de 280 000, c'est-à-dire que ces emplois n'auraient pas existé sans les subventions à l'apprentissage.

Contrairement à ce qui est souvent dit, ce mouvement n'a pas correspondu à une baisse du nombre de jeunes au chômage. Le taux de chômage a diminué parce qu'il y a plus de jeunes actifs au dénominateur, mais le nombre de jeunes au chômage n'a pas baissé. Le nombre de jeunes ni en emploi, ni en études, ni en formation (Neet) n'a pas baissé non plus : il est le même qu'avant la réforme. En réalité, on a surtout transformé des étudiants en apprentis ; ce n'est pas une mauvaise chose, car cela peut leur permettre de mieux s'insérer dans le monde professionnel, mais, il faut le dire, ce n'est pas une politique qui a permis de lutter contre le chômage.

On avance aussi que l'apprentissage a permis à des jeunes de milieux défavorisés d'accéder à l'enseignement supérieur, puisque l'apprentissage dans le supérieur s'est beaucoup développé. C'est vrai : cette évolution a touché beaucoup de jeunes issus de ces milieux, mais elle a touché encore plus les jeunes issus de catégories socioprofessionnelles favorisées (CSP+), qui, de toute façon, faisaient déjà des études supérieures. La marée est donc montée pour tout le monde. Il faut donc examiner ce point, puisque, historiquement, les aides de l'État à l'apprentissage sont destinées à des publics qui ont des difficultés d'insertion sur le marché du travail ; or, en l'occurrence, on a couvert une population qui n'était pas dans cette situation.

Il faut également rappeler que, parmi les 879 000 entrées en apprentissage intervenues l'an dernier, 30 % concernent d'anciens apprentis. On ne peut donc pas additionner mécaniquement les entrées annuelles pour obtenir le nombre de jeunes ayant été en apprentissage : si 4,5 millions de contrats d'apprentissage ont été signés, le nombre de jeunes concernés par l'apprentissage s'élève seulement à environ 3 millions.

J'en viens à la question budgétaire.

L'apprentissage fonctionne comme un dispositif à guichet ouvert. Le problème, c'est le périmètre. Le Parlement ne vote, en pratique, qu'environ 50 % du budget, sur la base d'informations remontant, en gros, à l'année N-2. Dans le projet de loi de finances pour 2026, les aides aux employeurs pour l'apprentissage représentent 17 % des dépenses consacrées à l'apprentissage, les aides aux apprentis, 16 %.

Les exonérations de cotisations sociales figurent dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, et non dans le projet de loi de finances. De même, le budget de France compétences n'est pas inclus dans le budget voté, puisqu'il s'agit d'un budget distinct. Au moment du vote, les parlementaires ont donc très peu d'informations : le bleu budgétaire est préparé dès juillet, sur des données de l'année N-1 au mieux, et le jaune budgétaire donne des informations sur les années N-1 ou N-2.

Il y a aussi un décalage temporel. Normalement, lors de la préparation du budget, le montant des crédits de paiement pour l'année suivante est fixé à peu près entre janvier et décembre. Or, 75 % des apprentis entrent en apprentissage entre août et octobre, dont un peu plus de 50 % en septembre. Cela signifie que les dépenses engendrées par ces apprentis seront réparties, puisque les contrats d'apprentissage durent treize mois en moyenne, sur l'année N+2 pour l'essentiel. Ainsi, 60 % des dépenses relèvent de l'année N+2 par rapport à celle du vote. Les résultats des mesures votées en 2025 seront donc sensibles à la fin de 2027, et nous en aurons le bilan en 2029 seulement dans les documents budgétaires. Il y a donc un décalage temporel assez fâcheux.

Sur le coût de l'apprentissage, nous disposons aujourd'hui des chiffrages convergents de la direction du budget et de la Cour des comptes, qui viennent d'être présentés.

Mon propre chiffrage inclut les allègements généraux de cotisations sociales. Il est donc supérieur. J'obtiens ainsi un coût de l'ordre de 25 milliards d'euros jusqu'en 2024 ; il devrait passer à 23 milliards en 2025 et serait, si l'on se fonde sur les documents budgétaires, de l'ordre de 21 milliards en 2026 - cette baisse est liée à des décisions prises il y a environ deux ans.

Une autre raison de l'écart entre mon chiffrage et les autres tient à la prise en compte de l'assurance chômage. Le montant de l'indemnisation des apprentis à ce titre s'élève à 800 millions d'euros, un montant en forte hausse, alors même que le dispositif est réputé bien insérer dans l'emploi. En outre, la hausse de ces dépenses est liée, pour l'essentiel, aux apprentis du supérieur. Il s'agit d'un coût net, puisqu'il n'y a pas de cotisations versées. Il convient donc de l'intégrer dans le calcul du coût de l'apprentissage. Par comparaison, le coût pour l'assurance chômage des ruptures conventionnelles est de l'ordre de 400 millions d'euros.

Il y a toujours eu des apprentis à l'assurance chômage, mais le niveau atteint est inédit. Environ 15 % à 20 % des entrants en apprentissage, soit environ 120 000 personnes par an, s'inscrivent à l'assurance chômage et peuvent être indemnisés. Si l'on retire les apprentis déjà issus de l'apprentissage, cela représente environ un cinquième des entrants. C'est considérable, surtout dans une période où le marché du travail était plutôt demandeur de main-d'oeuvre.

Je considère aussi qu'il faut inclure dans le calcul du coût total les allégements généraux de cotisations sociales, car il y a des droits en regard.

Un point plus délicat concerne les organismes de formation d'apprentis (OFA) : certains sont publics - des universités, par exemple - et d'autres privés. Les organismes publics reçoivent une subvention pour charges de service public, qui n'a pas vraiment diminué, alors même qu'ils sont aussi bénéficiaires des NPEC. Il y a donc une distorsion de concurrence. Je n'intègre pas ce point dans mon calcul principal ; néanmoins, cela signifie que mon estimation de 25 milliards sous-estime la dépense d'environ 8 milliards. Si l'on ne payait pas « en double » une subvention pour charges de service public et un niveau de prise en charge, on ferait une économie sur le budget de l'enseignement supérieur. Je ne dis pas qu'il faut le faire, mais il faudrait clarifier cette dépense budgétaire.

Les mesures d'économie ont déjà eu des effets budgétaires importants, même si on les mesure mal du fait du décalage temporel. J'estime que le coût de l'apprentissage, en incluant les allégements de charges généraux, devrait être d'un peu moins de 21 milliards en 2026. Si l'on avait conservé le coût unitaire de 2021, le montant serait de 32 milliards d'euros. Cela signifie qu'une économie de 11 milliards a été réalisée ! En outre, d'autres mesures déjà prises produiront des effets jusqu'en 2027. Les efforts considérables pour réduire la dépense sont masqués par le décalage temporel et par l'augmentation très importante du stock d'apprentis.

Les dépenses d'apprentissage représentaient 0,3 point de PIB en 2019, 0,74 en 2021, avant de culminer à 0,85, puis de redescendre autour, vraisemblablement de 0,70 en 2026, soit moins qu'en 2021. La politique publique engendre donc des économies. Le coût unitaire était d'environ 25 000 euros en 2024 ; on devrait revenir vers 22 000 euros. En euros constants, le coût unitaire reste toutefois supérieur d'environ 25 % à son niveau de 2018-2019.

On vise souvent les coûts pédagogiques, mais les NPEC étaient, en 2023, en moyenne, de 8 600 euros par apprenti. À titre de comparaison, un étudiant du supérieur coûte environ 13 000 euros, et un élève du secondaire environ 11 300 euros par an. Même si des économies sur les NPEC sont souvent évoquées, il faut donc regarder cette question avec prudence, car les NPEC ne sont, finalement, pas si élevés.

De même, un taux de profit élevé n'est pas illégitime : il le devient si l'on économise sur les coûts au point de dégrader la formation et l'insertion. Mais si l'on forme un ingénieur en intelligence artificielle et que cela coûte 20 000 euros par an, pourquoi le plafond devrait-il être de 12 000 euros ?

Sur les NPEC, un autre problème est l'absence de visibilité pour les organismes de formation par apprentissage (OFA) : le cadre change fréquemment. Bâtir un business plan devient très difficile. Donner de la stabilité et de la visibilité devrait être une priorité, faute de quoi un plan social dans ce secteur d'activité n'est pas à exclure.

Je passe rapidement sur l'utilisation de la comptabilité analytique des CFA. Je doute que cela soit exploitable.

Si l'on prend les chiffres de France compétences, les organismes privés ont la plus forte marge bénéficiaire ; juste derrière, ce sont les organismes publics, avec un taux de marge deux fois supérieur à celui des acteurs consulaires et des associatifs. L'indicateur du taux de profit n'est donc pas, à lui seul, l'alpha et l'oméga de la politique à conduire.

Il reste un besoin de financement important. On peut anticiper un coût de l'apprentissage de 21 milliards d'euros, qui se répercuterait surtout en 2027 - à hauteur de 60 %. Les coûts pédagogiques s'élèveront environ à 8,2 milliards d'euros l'an prochain, tandis que le rendement théorique, en l'absence d'exonérations, de la taxe d'apprentissage (TA) est de 5 milliards d'euros et de 7,5 milliards si l'on inclut tous les salariés, y compris du public. Le rendement effectif de la TA est de l'ordre de 4 milliards d'euros. Cela ne suffit pas à couvrir les dépenses. Le besoin de financement résiduel est donc de 4 à 5 milliards d'euros.

J'en viens au financement de la protection sociale des apprentis. Ils ont les mêmes avantages que les étudiants, mais ils ne sont pas éligibles aux bourses ; ils ont aussi les avantages des salariés sur la mutuelle, les transports, les repas, les congés payés, etc. Les exonérations de CSG et CRDS dont ils bénéficient sont atypiques. J'ai évoqué, par exemple, les droits à l'assurance chômage.

Il y a aussi les droits à retraite : depuis 2014, un trimestre d'apprentissage est validé pour la retraite. Tout cela a été conçu pour des publics exposés au chômage et aux carrières longues, formés au niveau inférieur ou égal au bac. Or, désormais, l'apprentissage concerne aussi des étudiants du supérieur : leurs carrières sont moins longues, leurs diplômes sont plus élevés, leurs salaires aussi. Le coût de la validation de ces trimestres d'apprentissage peut être évalué entre 7 et 17 milliards d'euros par an à leur valeur de rachat d'aujourd'hui. C'est un avantage social considérable, et anti-redistributif. La question est donc de savoir si on doit conserver, pour les apprentis du supérieur, cet avantage créé à l'origine pour les apprentis du secondaire.

J'aborderai les pistes d'évolution lorsque je répondrai à vos questions.

M. Hugues de Balathier, directeur général adjoint de France compétences. - Beaucoup de choses ont déjà été dites. J'insisterai, dans cette présentation liminaire, sur les points d'accord ou de désaccord, ou sur les chiffrages.

Mme Delaître a présenté la réforme de manière très claire. Je n'y reviens pas. Je voudrais seulement faire deux remarques.

Tout d'abord, elle a indiqué que la réforme aboutissait à une forme de « recentralisation » du financement. Il convient, je crois, de nuancer. Il y a une recentralisation opérationnelle, mais la philosophie de la réforme de 2018 est surtout de procéder à une transformation profonde du mode de régulation. Il ne s'agit pas d'un transfert de compétence des régions vers l'État ou vers France compétences, mais du passage d'une régulation fondée sur une carte des formations et des enveloppes fermées à une logique d'enveloppes ouvertes : la régulation est alors réalisée non plus par les volumes, mais par la qualité, au travers du travail conduit par France compétences sur les certifications professionnelles éligibles à l'apprentissage et au travers des niveaux de prise en charge. France compétences agit en lien avec les branches professionnelles : il s'agit donc non plus d'une approche territoriale, mais d'une approche par branches professionnelles. Voilà comment expliquer ce circuit financier renouvelé.

Ensuite, M. Coquet a dit que la réforme n'avait été financée qu'à nombre d'apprentis constant. Là encore, je nuancerai. Il faut élargir le champ au-delà du seul apprentissage. La création de France compétences repose sur la convergence, au sein d'un même organisme, de financements auparavant « en tuyaux d'orgue », afin de les répartir entre les dispositifs. Il n'est donc plus pertinent de raisonner comme si l'ancienne taxe d'apprentissage devait, à elle seule, financer l'apprentissage. France compétences reçoit les contributions des entreprises sur l'apprentissage et la formation professionnelle et les répartit ensuite. Les concepteurs de la réforme ont assumé cette logique de redistribution.

Par ailleurs, la contribution des entreprises à l'apprentissage et à la formation professionnelle croît de l'ordre de 2,5 % à 3 % par an, car elle est assise sur la masse salariale. Au moment de la création de France compétences, la dépense d'apprentissage représentait environ la moitié de nos dépenses. Dans ce cadre, dans l'hypothèse où les autres dispositifs restaient stables, cette croissance des ressources de 3 % devait permettre de financer une hausse de l'apprentissage de plus de 6 %. L'idée était donc de se doter d'un financement structurel permettant d'appuyer une dynamique forte de l'apprentissage.

Cette réforme a eu un succès quantitatif considérable. Le nombre d'entrées en apprentissage chaque année a triplé, passant de 300 000 à près de 900 000, tandis que le stock de jeunes en apprentissage est de 1 million. Au moment de la réforme, aucun objectif quantitatif n'avait été défini. Je précise que le succès ne concerne pas uniquement le supérieur : pour les niveaux inférieurs ou égaux au baccalauréat, la hausse est de 76 % sur la période ; elle est moins forte que dans le supérieur, mais le résultat aurait semblé inatteignable il y a vingt ans.

En ce qui concerne la qualité, je rappellerai quelques éléments. Les taux d'insertion professionnelle sont très élevés. Environ deux tiers des apprentis sont en emploi 6 mois après la fin de leur apprentissage, trois quarts le sont 18 ou 24 mois après. Le dispositif a une efficacité sans équivalent à cet égard. Les résultats sont meilleurs que ceux de la voie scolaire classique, avec des écarts de taux d'insertion pouvant atteindre 27 points pour un niveau CAP par exemple. Dans le supérieur, l'écart est moindre, mais il est de l'ordre de six points pour le niveau master. Le développement de l'apprentissage dans le supérieur présente donc aussi un intérêt en termes d'insertion professionnelle pour ces publics.

L'apprentissage a un effet sur le taux de chômage et surtout sur le taux d'emploi des jeunes. Même s'il est vrai que l'on peut observer des effets de substitution, je rappelle que l'apprentissage est aussi une politique de l'emploi et une politique éducative : former des jeunes en alternance a un intérêt en soi.

D'autres effets qualitatifs doivent être mentionnés, en matière de diversification des publics ou de facilitation de l'accès aux formations d'ingénieurs et aux écoles de management - on dispose de chiffres qui montrent des écarts sensibles en faveur des enfants de milieux modestes. Une publication récente du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (Céreq) a mis en exergue un effet « seconde chance » : l'extension de l'âge limite à 29 ans fait aussi de l'apprentissage un outil de reconversion professionnelle. Le nombre de femmes recourant à l'apprentissage a augmenté, alors que le dispositif était, historiquement, plutôt masculin.

Ce succès a un coût : le nombre d'apprentis a été multiplié par trois tandis que les dépenses sont passées de 6 à 15 milliards entre 2020 et 2024. Des efforts d'économie importants ont toutefois été réalisés.

M. Coquet a souligné le décalage temporel entre les décisions et les résultats. France compétences publie des chiffres exprimés en engagements financiers. Les crédits de paiement mesurent les décaissements. Les engagements financiers tiennent compte du coût sur plusieurs années d'un contrat débuté en année N ; cela permet de mieux apprécier les effets des mesures décidées, même si, en effet, ils ne sont pas toujours sensibles à un horizon de deux ans, car les contrats durent, en moyenne, plus de 17 mois aujourd'hui.

Les estimations en crédits de paiement sont assez proches des données en autorisations d'engagement. Dans nos publications, nous évoquons un coût de l'apprentissage de 15,5 milliards pour 2023, ce qui est proche des chiffres avancés par Mme Delaître. La différence avec l'estimation de M. Coquet, de 25 milliards, s'explique par des différences de périmètre puisqu'il inclut les exonérations de cotisations et l'assurance chômage.

Sur la période récente, on observe des évolutions importantes. En 2024, 896 000 contrats dans le secteur privé ont été signés pour un coût de 15,6 milliards d'euros. Un pic financier a été atteint en 2022, avec un coût de 18 milliards pour 820 000 contrats. En trois ans, les engagements financiers ont donc baissé de 13,4 %, alors que le nombre d'apprentis a continué de progresser de 9,3 %. Cela montre l'ampleur des économies réalisées, sans casser la dynamique.

Il reste à mesurer l'impact des mesures prises en 2025, et des décisions éventuelles à venir. On constate un début de baisse de l'apprentissage. On a su jusque-là faire des économies considérables sans casser la dynamique, mais nous entrons probablement dans une période plus sensible : cela ne signifie pas qu'il ne faille rien faire, mais les choix deviennent plus complexes.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie de nous avoir éclairés sur un sujet d'une grande complexité pour ceux qui ne sont pas des spécialistes - vos interventions l'ont bien montré.

Peut-être pourrez-vous revenir, en réponse aux questions que les commissaires vont vous poser, sur les pistes que vous proposez pour améliorer le système.

Je donne la parole à Emmanuel Capus et Ghislaine Senée, rapporteurs spéciaux de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ».

M. Emmanuel Capus. - Le nombre d'entrées en apprentissage en 2026 avait été anticipé en forte baisse. Une diminution de 10 % était envisagée. Elle a finalement été moindre, entre 3 % et 5 %. Comment interprétez-vous cette baisse moins importante qu'attendu ?

Ma deuxième question porte sur le solde de France compétences. Ce solde est fortement déficitaire depuis 2020, mais il semblait s'approcher de l'équilibre ces dernières années. Où en est le déficit prévisionnel de l'opérateur pour 2026, compte tenu des dernières hypothèses et des derniers arbitrages budgétaires ?

Mme Ghislaine Senée. - Le dossier est complexe. Dès que l'on évoque des pistes d'évolution ou de baisse des crédits, les acteurs montent au créneau et nous reprochent de vouloir prendre des décisions sans disposer d'éléments précis.

Nous avons beaucoup parlé, au Sénat, du déficit de France compétences. Nous savons à quel point l'équation financière de l'organisme est aujourd'hui déséquilibrée. Comment pourrait-on rétablir, structurellement, l'équilibre entre les produits et les recettes ?

L'IGF proposait par exemple de rehausser le taux de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA), due par les entreprises de plus de 250 salariés qui ne respectent pas le quota d'alternants parmi leurs effectifs, afin d'en augmenter le rendement et l'aspect incitatif. J'avais déposé un amendement en ce sens. Cette piste vous paraît-elle intéressante ?

L'aide exceptionnelle aux employeurs d'apprentis représente un coût important pour les finances publiques. Serait-il pertinent à vos yeux de la cibler davantage vers les TPE/PME, voire vers les embauches d'apprentis moins qualifiés ? C'est ce que nous proposons depuis deux ans, mais le Gouvernement tergiverse. Il conviendrait en somme de revenir à la loi de 2018 sur ce point.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Cette table ronde montre toute la complexité du dossier. Beaucoup d'experts s'expriment savamment dans les médias, sur les plateaux de télévision, sans pourtant maîtriser le sujet.

Vous avez dit que la loi de 2018 était bonne, que l'étude d'impact était excellente, bien ciblée. Mais comment expliquer la situation actuelle ? Il me semble constater certains « pas de côté » par rapport à cette analyse. Avons-nous bien ciblé le dispositif ? Est-il peu coûteux ? Le diagnostic est-il toujours bon ?

Quand nous débattons en projet de loi de finances, nous n'avons qu'une vision partielle du coût de la politique d'apprentissage. Une partie dépend du PLFSS. Il conviendrait d'avoir une approche consolidée.

Dans le contexte budgétaire difficile que nous connaissons, on peut s'interroger sur tous les mécanismes qui ouvrent des droits, financés par de l'argent public, sans contrôle. Quelles seraient, selon vous, les pistes d'amélioration ? Il n'est pas illégitime de se demander comment faire en sorte que les dépenses publiques consacrées à l'emploi et à l'apprentissage touchent le mieux possible leur cible, afin de trouver la meilleure combinaison entre les exigences budgétaires, d'une part, et le souci de soutenir une politique de l'emploi et une politique éducative, d'autre part.

Mme Florence Blatrix Contat. - Je suis favorable à l'apprentissage, qui est un dispositif très intéressant. Néanmoins, 62 % des contrats concernent désormais des apprentis de l'enseignement supérieur et sont largement signés par des établissements privés, souvent à but lucratif. Plusieurs rapports de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) montrent que les NPEC versés par France compétences excèdent fréquemment les coûts réels des formations, notamment de celles dans le tertiaire, qui génèrent des marges importantes. Le livre Le Cube de Claire Marchal met au jour les pratiques de certains groupes d'enseignement supérieur privé à but lucratif, qui recrutent massivement des jeunes via l'apprentissage, tout en maximisant leurs recettes et en minimisant leurs coûts pédagogiques. Cela concerne notamment les masters. Or vous nous avez indiqué que l'insertion sur le marché du travail n'est pas toujours assurée.

Une inspection interministérielle sur l'enseignement privé supérieur a été lancée en mars dernier. Où en est-elle ? Avez-vous des retours ? Avez-vous analysé les taux d'insertion suivant le type de formation, et notamment ceux des étudiants issus des établissements privés à but lucratif ?

Mme Isabelle Briquet. - L'apprentissage est essentiel tant pour les jeunes que pour les entreprises. Les petites entreprises du bâtiment, pour lesquelles l'apprentissage est stratégique, s'inquiètent d'une chute du nombre d'apprentis pour l'année 2025-2026. Certes, cette baisse intervient dans un contexte de réduction de l'accompagnement à l'embauche d'apprentis. Néanmoins, et vous l'avez souligné, le succès du dispositif tient en grande partie aux formations post-bac, car l'insertion professionnelle est plus limitée pour les niveaux CAP et BTS. Or ce sont les formations de ces niveaux qui correspondent aux besoins des petites entreprises, notamment celles du bâtiment. Dans ce contexte, ne conviendrait-il pas de cibler davantage le dispositif ? Pourquoi ne pas recentrer l'accompagnement à l'embauche d'apprentis sur les entreprises de moins de 50 salariés, par exemple ?

M. Thierry Cozic. - Il est prévu, à partir de 2026, de supprimer les exonérations sociales pour les nouveaux contrats. Les alternants pourraient voir leur salaire net diminuer de 100 à 188 euros net par mois selon leur âge et la date du contrat. L'apprentissage est censé être un levier d'égalité des chances. Comment l'État veillera-t-il à ce que cette réforme ne favorise pas les jeunes issus de milieux aisés au détriment de ceux issus de milieux modestes ?

Les réformes successives sur l'apprentissage impactent également le financement des centres de formation d'apprentis, qui voient leurs ressources varier en fonction du nombre de contrats signés et des aides publiques disponibles. Dans ce contexte, certains centres pourraient rencontrer des difficultés à maintenir la qualité de leur formation ou à accueillir un nombre suffisant d'apprentis. Quelles mesures l'État prévoit-il pour garantir la stabilité financière des CFA et leur permettre d'assurer une formation en alternance de qualité ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je souhaite réagir à l'intervention de Bruno Coquet, qui est un grand spécialiste des politiques de l'emploi, mais qui manie aussi très bien la sophistique.

Il me semble qu'il est très contestable d'inclure les allégements généraux de charges dans le coût général de l'apprentissage. Ils sont liés à la qualité de salarié. En outre, si l'apprentissage n'était pas aussi répandu, il y aurait plus de jobs étudiants, qui donnent droit à l'assurance chômage si la durée d'affiliation est de plus de six mois.

D'une manière générale, on raisonne très souvent en brut et non en net, sans analyse contrefactuelle. C'est le cas lorsque l'on chiffre à 800 millions d'euros le montant de l'indemnisation des apprentis par l'assurance chômage.

Le soutien à l'apprentissage s'est, au moins partiellement, substitué à une politique visant à favoriser l'emploi des jeunes - je pense notamment aux multiples dispositifs de contrats aidés, qui ont quasiment disparu. Le soutien à l'emploi des jeunes s'est donc déporté vers un soutien à l'éducation des jeunes par la professionnalisation et par l'apprentissage. Je ne dis pas que cela explique toute la hausse du coût de l'apprentissage, mais il faudrait en tenir compte.

De même, les jeunes qui sont en apprentissage ne bénéficient pas de bourses étudiantes. Or, beaucoup d'apprentis, y compris dans le supérieur, viennent de milieux qui ne sont pas les plus favorisés. Par ailleurs, le coût d'une formation par apprentissage est inférieur au coût d'une formation dans une voie professionnelle purement académique.

Enfin, comme Hugues de Balathier l'a souligné, il ne faut pas non plus oublier l'enjeu essentiel de cette politique. Nous avons dit pendant des années qu'il fallait favoriser une entrée plus précoce sur le marché du travail, professionnaliser les compétences, favoriser l'accès de tous à des études d'ingénieur, etc. L'apprentissage permet tout cela. Je ne dis pas qu'il ne faut pas réguler, pour calibrer au mieux la dépense publique en la matière, mais il faut le faire sur des bases justes et ne pas se laisser impressionner par l'affichage d'un coût public élevé. L'apprentissage a été multiplié par trois, et les coûts ont connu une évolution à peu près similaire - un peu plus élevée, certes, mais il faut tenir compte des nuances que j'ai mentionnées.

J'aimerais donc avoir un chiffrage, même si cela est très difficile, en net et avec du contrefactuel. C'est sur ces bases qu'il faut travailler.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je voudrais aborder deux points en complément de ce qu'a dit Florence Blatrix Contat.

Le premier concerne le contrôle de la qualité des formations. Je suis sénatrice du Jura, qui est le berceau de la lunetterie. Les formations en apprentissage se sont développées, bénéficiant parfois d'effets d'aubaine. Or, de nombreux professeurs en lunetterie dans le Jura, qui sont membres des jurys lors des examens nationaux, déplorent le faible niveau des étudiants issus de certaines formations, notamment privées. Le nombre de zéros à l'examen est considérable. Comment la qualité des formations est-elle assurée ?

Ma seconde question porte sur les chiffres macroéconomiques que vous nous avez donnés. Le coût de l'apprentissage est passé de 6 à 15 milliards d'euros, hors exonérations de CSG-CRDS et de cotisations sociales. On compte 600 000 apprentis de plus qu'en 2017. Dans le même temps, le budget de l'enseignement scolaire est passé de 73 milliards à 89 milliards d'euros, tandis que le budget de la recherche et de l'enseignement supérieur est resté à peu près stable. Si un report des jeunes a eu lieu vers l'apprentissage, je ne comprends pas comment le budget de l'enseignement scolaire peut ainsi progresser de 16 milliards d'euros. En réalité, il faut considérer l'augmentation du budget de l'apprentissage, de 9 milliards, et celle du budget de l'enseignement scolaire, de 16 milliards, ensemble. En cumulé, cela fait quand même beaucoup ! Et je ne parle pas des exonérations de cotisations sociales, qui sont supportées par la sécurité sociale. Je suis atterrée par ces chiffres.

M. Michel Canévet. - Le succès de l'apprentissage est tel que France compétences a eu recours à l'emprunt pour équilibrer ses comptes. Quelle est la situation actuelle de France compétences en matière d'emprunt ? Les recettes de la taxe d'apprentissage ont été inférieures à ce qui était attendu. Comment expliquer l'écart entre le rendement théorique - 5 milliards - de cette taxe et son rendement effectif, de 4 milliards ?

Près d'un cinquième des apprentis sont inscrits au chômage. Comment expliquer ce phénomène ? En effet, on loue pourtant beaucoup l'employabilité des apprentis. Avez-vous des éléments d'analyse sur ce point ?

Enfin, comment peut-on améliorer la prise en charge réelle des coûts-contrats ? Ne peut-on pas affiner les dispositifs pour tenir compte des spécificités des formations, en fonction des moyens qu'elles requièrent ? Une réflexion est-elle menée à cet égard ?

M. Arnaud Bazin. - Vous nous avez indiqué que 30 % des apprentis signataires d'un nouveau contrat étaient déjà apprentis au préalable. Connaît-on le profil de ces apprentis ? S'agit-il d'une réorientation complète vers une autre filière professionnelle ou d'une progression, pour obtenir un diplôme de niveau plus élevé dans la même filière professionnelle ?

Mme Christine Lavarde. - J'avoue que je ne sais toujours pas, après vous avoir écoutés, quel est le coût complet de la politique de la formation professionnelle. En revanche, j'ai de sérieux doutes sur l'efficience de cette politique.

Je voudrais vous poser quelques questions, notamment sur la certification.

Comment assurez-vous l'indépendance de la commission de certification professionnelle par rapport à France compétences ? Cette commission est censée être indépendante, mais elle est hébergée au sein de France compétences.

Quel est le profil des certificateurs ? Comment sont-ils recrutés ? Quelle est l'expérience exigée pour pouvoir évaluer ou condamner une formation ?

Enfin, comment comptez-vous articuler le décret du 6 juin dernier, relatif à la certification professionnelle, et la garantie d'indépendance des professeurs d'université, qui a été sacralisée par une décision du Conseil constitutionnel en 1984, afin que les formations universitaires continuent à pouvoir bénéficier de l'apprentissage ?

M. Antoine Lefèvre. - Lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, le 3 avril dernier, le directeur général de France compétences louait l'agilité de cet opérateur chargé de la gestion de plus de 15 milliards d'euros de dépenses en 2024, qui ne possède que 91 équivalents temps plein (ETP). Christine Lavarde et Ghislaine Senée s'étaient alarmées des risques que comporte le fait de fonctionner avec si peu de personnel, notamment en cas de départ d'agents aux compétences techniques pointues. Près d'un an plus tard, quelles évolutions ont été apportées à la suite de ces remarques ? Les effectifs de France compétences ont-ils été renforcés, en adéquation avec le volume d'aides que l'organisme répartit aux personnes en apprentissage ?

M. Hugues de Balathier. - Plusieurs questions portent sur la situation financière actuelle de France compétences. Il faut distinguer la situation budgétaire annuelle, le déficit cumulé depuis 2019 et les enjeux liés à la trésorerie et aux emprunts.

En ce qui concerne la situation budgétaire annuelle, des efforts considérables ont été accomplis ces dernières années. On peut estimer que l'essentiel des gains d'efficience a été réalisé, à moins de vouloir « s'attaquer » au volume d'apprentis, ce que personne, à mon avis, ne souhaite.

Ainsi, dans le projet de loi de finances 2026 déposé en novembre, France compétences dispose d'un budget annuel excédentaire de plus de 600 millions d'euros, selon les hypothèses sous-jacentes retenues par le Gouvernement alors. Cela est évidemment susceptible d'évoluer si un éventuel projet de loi de finances rectificatif, fondé sur d'autres scénarios, était voté. Néanmoins, même si les hypothèses étaient revues à la baisse, il est probable que notre budget resterait à l'équilibre.

J'y insiste, l'essentiel de l'effort a été réalisé. La fragilité de notre situation financière résulte des déficits des années antérieures. Désormais, en régime de croisière structurel, la situation est stabilisée au bon étiage.

L'enjeu est de gérer le déficit cumulé qui s'explique par le fait qu'il a fallu plusieurs années pour mettre en place la régulation, ce qui a entraîné un surplus de dépenses durant les six ou sept dernières années. Il y a eu aussi des effets conjoncturels, tels que des pertes de recettes pendant la crise du covid, à hauteur de 800 millions d'euros. Il y a eu également un déficit initial au moment de la transition liée à la réforme, puisque France compétences a dû financer les contrats qui étaient déjà en cours. Cela a représenté 3,3 milliards d'euros.

Notre déficit cumulé est aujourd'hui de l'ordre de 11 milliards d'euros. L'essentiel s'explique par des causes conjoncturelles, qui ont disparu, et par des raisons structurelles, qui ont été réglées depuis, au regard de l'ampleur des économies réalisées ces dernières années, que j'ai évoquées.

Ce déficit cumulé, néanmoins, nous pose des problèmes de trésorerie, d'où la nécessité de recourir à l'emprunt. Depuis plusieurs années, nous avons besoin d'emprunter pour financer ce déficit cumulé, mais aussi, pour une large partie, pour des raisons de trésorerie infra-annuelle, puisque, comme Bruno Coquet le mentionnait tout à l'heure, le rythme de nos dépenses n'est pas du tout calé sur le rythme de nos recettes. Alors que l'Urssaf nous reverse le produit de la contribution à la formation et à l'apprentissage tous les mois, nous enregistrons un pic de dépenses après la rentrée de l'apprentissage. À certaines périodes de l'année, plutôt en fin d'année, nous avons ainsi des creux de trésorerie qui nécessitent de recourir à l'emprunt.

Nous avons besoin de quelques années d'excédents pour rembourser la part structurelle de notre déficit cumulé, qui constitue un passif lié au passé. Les creux de trésorerie infra-annuels ne sont pas problématiques en soi : ils relèvent de la gestion de l'établissement et il peut être normal de recourir dans ce cas, dans une moindre mesure évidemment, à l'emprunt.

Nous avons une capacité d'emprunt bancaire de 2,2 milliards d'euros ; à ce jour, nous avons déjà tiré 1,4 milliard d'euros. Les montants varient tous les mois, en fonction des entrées et des sorties.

Nous ne sommes pas loin d'avoir atteint un équilibre structurel. L'essentiel du travail que nous avons à mener concerne, à mon sens, la régulation économique - non pas une régulation budgétaire, mais une régulation d'un marché. Certains niveaux de prise en charge sont trop hauts et d'autres sont trop bas, selon un ratio d'environ 60 %-40 %. Nous nous fondons sur l'analyse des coûts que nous effectuons annuellement à partir des comptabilités analytiques des CFA. Nous déterminons, certification par certification, un niveau moyen des charges, ce qui nous permet de déterminer les niveaux de prise en charge.

Nous voudrions lancer cette année un nouvel exercice de régulation, dans une logique économique visant à aligner le niveau de nos subventions aux CFA avec la réalité économique. Cela suppose de baisser les NPEC qui sont encore trop élevés et d'augmenter ceux qui sont trop bas et qui mettent en difficulté les CFA.

C'est la première priorité en termes de régulation, dans une logique, j'y insiste, non pas uniquement financière, mais bien économique.

La deuxième priorité concerne les enjeux de qualité : celle des certifications professionnelles, et donc des diplômes et des titres professionnels, celle des organismes de formation et celle des actions de formation elles-mêmes, c'est-à-dire la qualité pédagogique.

France compétences a un levier très fort en matière de qualité des certifications professionnelles. Cette régulation a également des impacts budgétaires, parce que lorsque nous enregistrons, ou non, un dossier déposé par un certificateur, cela rend, ou non, la certification éligible aux financements publics, au compte personnel de formation (CPF) ou à l'apprentissage.

Depuis la création de France compétences, le taux de rejet des dossiers est de 60 %, alors que la commission précédente, avant la réforme, acceptait à peu près 98 % des dossiers. Nous avons réduit d'environ 40 % en six ans le paysage des certifications professionnelles. Voilà qui permet de mesurer l'ampleur de la régulation que nous avons effectuée. C'est une garantie de la qualité des certifications professionnelles.

L'autre enjeu est la qualité des organismes de formation. Cela n'est pas du ressort de France compétences. Cela relève du dispositif Qualiopi. Un projet de réforme de ce label est en cours, piloté par le ministère du travail. Ses services y travaillent avec les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur.

Il faut aussi évaluer la qualité pédagogique. Le sujet est beaucoup plus complexe. Il existe tout un écosystème de contrôle des organismes de formation. Les services du ministère du travail peuvent intervenir. La Caisse des dépôts fait des contrôles à partir des données du CPF. Nous collaborons avec l'ensemble des acteurs du système. Des missions de l'Igas sont également menées.

Pour contrôler les formations, les pouvoirs publics doivent faire des choix et définir une politique de ciblage. Nous avons identifié certaines dérives, notamment dans l'enseignement supérieur privé. Des contrôles sont en cours et des procédures pénales sont parfois engagées à l'encontre de certaines écoles, que je ne peux pas citer ici. Une action est donc menée en matière de contrôle, mais elle est complexe au regard des moyens dévolus à l'ensemble des acteurs qui en sont chargés.

J'en viens à la commission de la certification. France Compétences est doté d'une charte interne, élaborée en lien avec la commission de la certification. Celle-ci a été créée par la loi. Nous n'avons pas du tout la main sur la nomination de ses membres, qui est assurée par différentes organisations. La commission rend ses avis de manière totalement indépendante. Le directeur général de France compétences enregistre les certifications sur la base d'un avis conforme de la commission, selon une procédure très cadrée. La commission fonctionne de manière tout à fait indépendante, en associant notamment des représentants des partenaires sociaux et des ministères certificateurs.

Vous m'avez interrogé sur le profil de nos instructeurs. J'indique que leur rôle est de préparer les dossiers pour cette commission : il s'agit simplement de préparer l'avis de la direction de la certification de France Compétences. Ces personnes ont souvent une expérience assez pointue dans le secteur, ou alors elles ont été formées par nos soins, à partir de formations plus généralistes dans le champ de la formation. Le métier d'examinateur en matière de certification professionnelle est tellement particulier qu'il n'existe pas de formation spécifique. Le travail d'ingénierie des certifications nécessite aussi des formations internes.

M. Bruno Coquet. - De nombreuses questions concernent les taux d'insertion à l'issue de l'apprentissage.

Les études dont nous disposions montraient, avant la réforme, que l'apprentissage était différenciant pour l'insertion dans l'emploi pour les formations de niveau inférieur ou égal au bac. C'est la raison pour laquelle l'État, historiquement, subventionnait ces contrats d'apprentissage, car ils étaient généralement occupés par des jeunes sortis prématurément du système scolaire à fort risque de chômage.

Pour le supérieur, en revanche, c'est le diplôme qui est différenciant, plus que la voie suivie. C'est particulièrement net pour les niveaux supérieurs à bac+2.

L'apprentissage a eu pour effet de sélectionner en quelque sorte les meilleurs. Par conséquent, les anciens apprentis sont des personnes qui présentent souvent des caractéristiques très favorables à l'insertion dans l'emploi. À court terme, un écart se créée donc entre la voie de l'apprentissage et la voie normale, puisque les moins bons n'ont pas été retenus en apprentissage.

L'apprentissage est-il différenciant pour l'insertion en emploi des étudiants du supérieur ? La réponse est globalement non.

Concernant le nombre d'entrées en apprentissage en 2025, nous avons observé en début d'année un léger effet, puisque les aides pour le contrat de professionnalisation ont été arrêtées, entraînant un report des jeunes vers l'apprentissage. Ce n'est pas un phénomène massif, mais sur l'année, cela représente peut-être environ 5 000 entrées.

On commence à observer une diminution des entrées en apprentissage des jeunes, même si elle est moins importante que ce que l'on pouvait redouter. L'année n'est cependant pas terminée. L'an dernier, il y avait eu un léger effet d'anticipation en fin d'année, car les employeurs ou les apprentis craignaient l'instauration de restrictions sur les aides - lesquelles ont bien été mises en place.

Il faut noter que le nombre d'entrées en apprentissage a beaucoup baissé dans les formations préparant une formation du niveau supérieur. Le nombre d'apprentis préparant un diplôme de niveau inférieur ou égal au bac a augmenté depuis l'entrée en vigueur de la réforme.

À cet égard, on constate, bien que cela ne soit pas documenté précisément, que certains étudiants du supérieur suivent un CAP ou un BEP, une formation pratique, pour compléter leur formation. C'est un véritable sujet. Nous ne savons pas précisément combien ils sont. La question est de savoir dans quelle mesure ils ont contribué à la hausse des formations en apprentissage de niveau bac et infra-bac.

Par ailleurs, nous savons que le nombre de sortants prématurés du système scolaire, sans diplôme ni qualification, a baissé. Il diminue tendanciellement depuis longtemps, car nous faisons beaucoup d'efforts en la matière. On estime à environ 80 000 les sortants prématurés du système scolaire, tandis que les entrants en apprentissage de niveau bac et infra-bac sont 400 000.

Il conviendrait donc de faire des études pour connaître le profil des personnes déjà diplômées du supérieur qui entrent en apprentissage, car se pose une question : doit-on financer la formation en CAP d'une personne qui est diplômée d'une grande école d'ingénieurs, par exemple, avec des fonds publics, au même titre que celle d'un autre apprenti, qui est financée par de l'argent public, pour l'aider en raison de ses difficultés d'insertion professionnelle ?

Enfin, en ce qui concerne l'équilibre financier, si aucune mesure de régulation n'avait été prise, les dépenses seraient supérieures de 32 milliards. Autrement dit, si les mesures en vigueur en 2026 avaient été appliquées depuis 2021, nous aurions économisé environ 25 milliards d'euros. Initialement, le système reposait avant tout sur des aides publiques et des subventions.

L'aide exceptionnelle à l'apprentissage instituée en 2020 devait prendre fin en avril 2021, comme l'aide à l'embauche des jeunes. Cette dernière a été supprimée, car on a compris qu'il n'y avait pas de problème sur le marché du travail des jeunes. L'aide exceptionnelle à l'apprentissage a été maintenue et cela a assuré la promotion du dispositif, mais cela a coûté très cher.

Les NPEC étaient parfois très élevés. Aujourd'hui, même si cela ne correspond pas forcément à ce que l'on entend dans le discours ambiant, il faut convenir que les NPEC ne sont, en moyenne, pas très élevés, alors qu'ils l'étaient parfois avant. Il faut donc être extrêmement prudent sur cette question. Le juge de paix, c'est la qualité des formations dispensées, mais nous ne pourrons l'apprécier que plus tard. Par qualité, j'entends le taux d'insertion en emploi des différentes formations, qui doit être bien affiché. Je rappelle que dans l'enseignement public, le taux d'échecs en licence est très élevé.

Le problème aujourd'hui réside, selon moi, du côté des aides publiques.

Madame Carrère-Gée, comme les contrats d'apprentissage sont exonérés de cotisations patronales au titre des allègements généraux, il y a une dépense, il faut l'affecter. Ce n'est pas un problème en soi de l'affecter à l'apprentissage, mais il faut l'afficher clairement.

En réalité, le problème dans la comparaison avec les étudiants réside surtout dans l'écart de traitement en matière de protection sociale entre les étudiants qui travaillent - ce qu'il faut encourager - et les apprentis. Il ne devrait pas y avoir d'écart ! Il ne faut pas qu'il soit désavantageux d'être un étudiant qui travaille ; or, à ce jour, c'est le cas. Il faut mener une analyse contrefactuelle : que feraient les apprentis s'ils n'étaient pas en apprentissage ? Seraient-ils étudiants ? salariés ? chômeurs ? ni en emploi, ni en études, ni en formation (Neet) ? Puis, il faudrait mesurer le différentiel de coûts et décider de la conduite à tenir.

Quel est le bon ciblage ? Selon moi, c'est celui de la réforme de 2018 : une aide à l'embauche au niveau du bac et en dessous. Aujourd'hui, avec 5 000 euros, l'aide à l'embauche de cette population est inférieure, en nominal, à ce qu'elle était en 2018, alors que le Smic a augmenté de quelque 20 % sur la même période. On a donc baissé l'aide à l'embauche sur cette population - les entreprises de moins 250 salariés et les jeunes -, au profit des grandes entreprises et des étudiants du supérieur.

En outre, alors que la loi de 2018 visait à allonger les contrats d'apprentissage à trois ans, la durée des contrats est aujourd'hui réduite, donc il devient plus intéressant, en raison de cette aide à l'embauche, de suivre trois formations d'un an qu'une formation de trois ans. Ne supprimons pas forcément l'aide, mais rationalisons le dispositif pour créer les bonnes incitations.

Cela dit, je le répète, tout cela est surtout mal documenté. Ma première préconisation serait que l'on se mette d'abord d'accord sur le chiffrage ; il n'est pas possible que la Cour des comptes, la direction du budget, France compétences, moi-même, ayons des chiffres différents. Cela peut se faire : nous nous mettons d'accord sur une norme, puis nous définissons les données que l'on veut et la contrefactuelle ; c'est un travail important, mais il est indispensable, s'agissant d'un budget de 20 milliards à 35 milliards d'euros, surtout si l'on veut éviter le coup de rabot généralisé, qui serait la pire des solutions.

Quelqu'un a évoqué la question du reste à charge. En réalité, ce dispositif ne constitue ni plus ni moins qu'une taxe sur les employeurs d'apprentis. On dit vouloir soutenir l'apprentissage, donc ce reste à charge aurait pu être consacré à l'augmentation des apprentis, afin par exemple de diminuer les allégements de cotisations sociales, ou bien on aurait pu augmenter la taxe d'apprentissage pour les non-employeurs d'apprentis. Eh bien, non... C'est pour le moins étonnant.

En ce qui concerne la convergence des droits entre étudiants et apprentis, je l'ai dit, il faut considérer la protection sociale, son financement et les droits que l'on obtient. Il ne s'agit pas de tout supprimer, il faut dimensionner les incitations et ne pas raccourcir les carrières des étudiants du supérieur, car c'est cela que l'on a fait ; c'est crucial au regard de la réforme des retraites.

Enfin, parmi les petites économies potentielles, il y a la niche fiscale sur l'impôt sur le revenu, dispositif totalement anti-redistributif, car il ne s'agit pas d'un crédit d'impôt. En réalité, personne ne choisit l'apprentissage en raison des cotisations sociales plus basses, de l'absence de CSG-CRDS ou de l'existence de la niche fiscale sur l'IR. Ce n'est pas du tout incitatif, c'est uniquement un bonus postérieur, donc une dépense inutile.

Mme Élise Delaître. - Je vous propose de synthétiser les différents leviers dont vous disposez pour agir sur le financement de l'apprentissage.

Le premier réside dans l'aide exceptionnelle à l'apprentissage, créée en 2020, pendant la crise sanitaire. Depuis lors, alors que le programme 364 de la mission « Relance » a été supprimé, ses crédits sont inscrits dans la mission « de droit commun », si je puis dire, « Travail, emploi et administration des ministères sociaux ». L'un des enjeux serait, sinon de revenir à l'aide unique aux employeurs d'apprentis (AUEA), de discuter des paramètres et du périmètre de la prime exceptionnelle, car le PLF 2026 prévoit de la diminuer, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, d'environ 1 milliard d'euros.

Deuxième levier : le niveau de prise en charge. Ce niveau a diminué, en moyenne simple et en moyenne pondérée, puisqu'un reste à charge a été introduit dans le dispositif ; je me permets de signaler qu'un amendement de la commission des finances au PLF pour 2025 tendait à instaurer une participation des employeurs en pourcentage et non en montant absolu. Le levier porte à la fois sur le montant transversal du reste à charge, mais on pourrait également différencier le reste à charge selon le type et la qualité de la formation, ainsi qu'en fonction du degré d'insertion professionnelle.

Je rappelle par ailleurs que, à côté du niveau de prise en charge, les autres aides représentent des montants financiers importants : dotations au premier équipement, aides au logement, etc. Comme certaines aides complémentaires sont versées par les collectivités territoriales, nous estimons qu'il faut en discuter.

Quant aux exonérations de cotisations et de CSG-CRDS, y compris dans la copie du PLF 2026 soumise au 49.3, elles sont maintenues au niveau de 2025, c'est-à-dire à 50 %. M. Coquet l'a dit, ces exonérations entraînent une différence nette de revenu entre un salarié payé au Smic qui travaille à temps plein et un apprenti également payé au Smic.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Ils ne touchent pas le Smic !

Mme Élise Delaître. - Tous les apprentis ne le perçoivent pas, sans doute, mais un apprenti payé au Smic perçoit un revenu net supérieur à celui d'un salarié payé au Smic.

En ce qui concerne le volet recettes, il demeure des exemptions sur la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage, mais elles ont été réduites en deux temps : en 2025 pour les mutuelles et dans le PLF 2026 pour les associations. Il y a en effet une tendance à la réduction de ces niches. La mission IGF-Igas propose de relever la contribution supplémentaire à l'apprentissage, qui a un rendement de 50 millions à 100 millions d'euros, mais cela n'est pas acté.

Je termine avec la question du coût complet. Nous sommes à votre disposition pour en discuter. Il faut bien distinguer néanmoins entre le coût complet et le contrefactuel : à quelle population faut-il comparer les apprentis ? aux étudiants ? aux salariés ?

Comme nous suivons la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », nous comparons l'apprentissage aux autres contrats aidés : ainsi, un parcours emploi compétences (PEC) représente une aide de 6 000 euros, l'insertion d'un travailleur handicapé par une entreprise adaptée représente un coût de 18 000 euros. Cela ne signifie pas que les 15 000 consacrés à l'aide d'un apprenti ne sont pas justifiés, mais il est pertinent d'étudier parallèlement les dépenses publiques consacrées à d'autres types de profil que l'on veut insérer.

M. Claude Raynal, président. - Je reste sur mon impression initiale : pour ceux qui ne sont pas spécialistes, cette table ronde est intéressante, car elle permet de se projeter dans la complexité, mais nous devrons mener des travaux complémentaires pour pouvoir prendre des décisions éclairées.

Je remercie nos trois orateurs de leurs interventions, qui étaient complémentaires. Vous nous avez éclairés sur le sujet de l'apprentissage et avez appelé notre attention sur les points de vigilance.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi de finances pour 2026 - Examen du rapport en nouvelle lecture

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Voilà deux semaines, dans cette salle, le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, évoquait la mémoire de Raymond Poincaré - un Lorrain -, qui avait entrepris avec un certain succès, en 1926, quand il était président du Conseil, un plan de redressement des finances publiques. Cette évocation se voulait une marque d'encouragement et même d'espoir, face à l'impasse dans laquelle nous nous trouvons.

Nous voici aujourd'hui réunis pour l'examen en nouvelle lecture du PLF pour 2026. Je commencerai par vous rappeler la procédure suivie : nous avons pris connaissance il y a quelques jours à peine du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité devant l'Assemblée nationale, lors de l'examen en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP) du 19 décembre dernier.

Sur les 253 articles du texte adopté par le Sénat en première lecture, 48 ont été supprimés, 89 ont été modifiés et 116 ont été maintenus dans les mêmes termes. Par ailleurs, 4 articles supprimés par le Sénat ont été rétablis dans le texte transmis après une nouvelle lecture qui, au total, comprend 209 articles. C'est donc un texte totalement transformé qui nous revient, dans lequel les apports du Sénat n'ont pas été suffisamment préservés. N'oublions pas, à ce propos, que le Sénat est cette année, comme l'an passé, la seule assemblée à avoir entièrement examiné le projet de loi de finances.

Je regrette profondément que nous n'ayons pu trouver avec les députés un accord sur une trajectoire crédible de redressement. Comment expliquer, à exactement un siècle de distance avec Raymond Poincaré, que nous n'y parvenions pas ? Pour répondre, je citerai un autre Lorrain, plus lointain, le baron Louis, qui fut cinq fois ministre des finances sous la Restauration puis la monarchie de Juillet, période marquée par une certaine instabilité. Il avait coutume de dire : « Faites-moi de bonnes politiques, je vous ferai de bonnes finances. » À la lumière des derniers mois, consacrés à l'élaboration du projet de loi de finances pour 2026, je me demande si la racine de nos problèmes ne se trouve pas là...

Un préalable de toute bonne politique serait d'abord que le Gouvernement assumât les responsabilités qui lui incombent en vertu de l'article 20 de la Constitution : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. » Quels éléments nouveaux ont conduit le Gouvernement à engager sa responsabilité sur le fondement de l'article 49, alinéa 3, en janvier, alors qu'il se refusait catégoriquement à le faire en décembre sur un éventuel texte de compromis de la commission mixte paritaire ?

Par cette position intenable - la suite l'a montré -, le Gouvernement a organisé l'échec des négociations entre députés et sénateurs. Il y avait pourtant un chemin pour doter la France d'un budget, et c'était encore plus le cas avec l'ensemble des mesures dites « de bouclage » - recettes et économies nouvelles -, que le Gouvernement a opportunément découvertes la semaine dernière pour boucler son 49.3 à 5 % de déficit ; j'y reviendrai.

Une bonne politique doit ensuite contribuer au crédit de la parole politique et pouvoir compter sur elle en retour. Or les exemples de revirements du Gouvernement ne manquent pas. Je citerai trois exemples : la surtaxe à l'impôt sur les sociétés, d'abord annoncée comme supprimée, puis présentée à 4 milliards d'euros dans le texte initial du projet de loi de finances, puis défendue à 6 milliards d'euros à l'Assemblée nationale et, enfin, portée à 7,3 milliards d'euros dans le texte de nouvelle lecture ; la prime d'activité, tout d'abord rationalisée dans le texte initial pour la recentrer sur les travailleurs les plus modestes, avant d'être finalement augmentée de 2,2 milliards d'euros en année pleine et de manière pérenne ; l'économie de 1 milliard d'euros adoptée par le Sénat sur la mission « Investir pour la France de 2030 », tout d'abord vivement combattue et présentée comme rigoureusement impossible par le Gouvernement, avant d'être finalement endossée par lui...

Ces incohérences temporelles ne sont évidemment pas de nature à créer le « choc de confiance » que le Gouvernement prétend faire naître du simple vote d'un budget. Il érode la confiance des acteurs économiques, naguère promus à l'avant-garde d'une politique de l'offre ambitieuse et désormais placés sous l'éteignoir.

Une bonne politique nécessite en outre une évaluation rigoureuse de l'efficience et des éventuels effets de bord de tout dispositif budgétaire ou fiscal, et des capacités contributives de chacun : entre ménages aisés et moins aisés, entre ménages et entreprises, entre État, collectivités et sécurité sociale. Cela implique d'appréhender les conséquences à moyen et long termes des options retenues. C'est ce que s'est efforcée de faire la commission des finances, bien en amont de ce budget, dès le printemps et l'été 2025.

C'est fort de cette analyse que notre commission s'est attachée à remodeler en profondeur ce projet de loi de finances. Au total, le texte adopté par le Sénat en première lecture s'inscrivait dans une trajectoire crédible de consolidation de nos comptes publics, par la baisse des dépenses plutôt que par les hausses d'impôts, la France étant déjà, au sein de l'Union européenne, médaille d'argent à la fois des impôts et des dépenses publiques.

Le Gouvernement répète que, depuis 2019, les prélèvements obligatoires sont stables, mais, ce faisant, il pèche par omission, car il ne dit pas que les dépenses publiques sont plus élevées et donc que le déficit public a connu une forte hausse, passant sur la même période d'environ 3 % à 5 % du PIB, c'est-à-dire de 73 à 153 milliards d'euros.

Au total, le Sénat est parvenu à réduire le taux de prélèvements obligatoires de 0,2 point, en le fixant à 43,7 % du PIB, contre 43,9 % dans le texte initial, mais aussi, in fine, dans celui sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité.

Nous avons adopté une contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques, tout en réduisant l'ampleur de leur effort à 2 milliards d'euros, car celui-ci excédait la responsabilité de cette sphère dans la dégradation de nos comptes publics.

Nous avons proposé courageusement la rationalisation de plusieurs dépenses fiscales coûteuses et insuffisamment efficaces, profitant à des ménages disposant d'une capacité contributive importante, attestée par un taux d'épargne historiquement élevé. L'effet sur l'économie aurait donc été limité.

Nous avons pourtant fait face à des vents contraires, entre les 6,6 milliards d'euros de surcoûts causés par la loi de financement de la sécurité sociale de 2026 et transférés au budget de l'État, qu'il a fallu accepter au titre de l'exigence de sincérité budgétaire, alors que nous n'approuvions en rien la remise en cause de la réforme des retraites ou la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG). Nous avons aussi dû composer avec une absence flagrante de coopération du Gouvernement, qui s'est refusé avec obstination à communiquer la moindre piste de réduction des dépenses publiques pour équilibrer la copie, assurant que l'on ne pouvait aller plus loin.

Le Gouvernement est allé à rebours des choix du Sénat dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité, à l'exception notable des finances des collectivités territoriales. Il a ainsi décidé de 8,4 milliards d'impôts supplémentaires sur les entreprises par rapport à la copie du Sénat. Avec un multiplicateur estimé autour de 2 sur l'impôt sur les sociétés et des prévisions de croissance du Gouvernement pour 2026 reposant sur une croissance des investissements sur laquelle on peut s'interroger, je crains que l'on ne soit en train de se tirer une balle dans le pied...

C'est d'autant plus vrai que ces recettes alimenteront à fonds perdu des dépenses « de compromis », dont l'inefficacité est largement prévisible. Je pense, par exemple, à la hausse de 50 euros de la prime d'activité, qui enfermera encore davantage les salariés proches du salaire minimum dans la trappe à bas salaire ; ou encore à la généralisation des repas à 1 euro dans les restaurants universitaires, mesure anti-redistributive qui créera des effets d'aubaine évidents pour les non-boursiers, puisque les étudiants boursiers et en situation de précarité en bénéficient déjà.

Pour boucler sa copie, le Gouvernement et les députés se sont résolus à recourir à l'outil du rabot budgétaire, c'est-à-dire à des économies aveugles et indifférenciées, dont la réalité est par ailleurs douteuse. Cela signe l'abandon de toute vision stratégique sur les priorités de l'action publique, alors que notre commission, elle, s'était refusée, à toutes les étapes de la discussion, à recourir à cet expédient, de même qu'à celui des hausses d'impôts.

Au total, j'ai l'impression d'un budget à courte vue, qui achète un peu de temps au Gouvernement, mais fera en réalité perdre une année de plus à notre pays sur la voie du redressement.

Le Gouvernement se targue d'atteindre, d'un point de vue comptable, la cible de 5 % qu'il s'était fixée en cours de route - rappelons que la cible était initialement de 4,6 % puis de 4,7 % -, mais ce sera une cible atteinte en trompe-l'oeil. Si la France suit le sentier actuel de réduction du déficit, de 0,4 point par an en 2025 et en 2026, il manquera la cible du plan structurel et budgétaire à moyen terme de 1 point de PIB en 2029. La dette publique de la France a augmenté de 14,4 points de PIB entre 2017 et 2024, alors que celle des pays de la zone euro diminuait de 0,5 point sur la même période ! Et elle atteindra 118,2 % du PIB en 2026, soit 5 points de plus qu'en 2024.

Sur le périmètre du budget général, c'est avec un certain effarement que je constate que le déficit budgétaire de l'État sera, en 2026, supérieur à celui de 2025 : le solde budgétaire de l'État s'est amélioré de presque 25 milliards d'euros entre 2024 et 2025, il est prévu qu'il se dégrade de 3 milliards d'euros en 2026.

Dans ces conditions, comment financer les dépenses à venir, qu'il s'agisse du renforcement des armées, compte tenu de la situation internationale, ou de la transition écologique ?

Une nouvelle fois, aucune crise particulière n'explique cette situation, non plus que les équilibres politiques à l'Assemblée nationale et au Sénat, puisque ceux-ci sont les mêmes que lors de l'examen du précédent budget. La seule différence, ce sont les choix du Gouvernement. Celui-ci ne peut même pas invoquer de mauvaises surprises du côté des recettes. Au contraire, il découvre opportunément un surcroît important de recettes en 2025, dont il déduit un surcroît encore plus important de recettes prévisionnelles en 2026. En ce qui concerne l'impôt sur les sociétés, par exemple, le produit de 2025 serait supérieur de 1,7 milliard d'euros à celui qui était prévu, donc le produit 2026 serait, par l'application d'un certain « coefficient multiplicateur », supérieur de 2,5 milliards d'euros à celui qui a été présenté au Sénat le mois dernier. Autant vous dire que je ne crois pas du tout à la réalité de cette recette, qui relève davantage du « pari » que nous avions dénoncé dans notre mission d'information sur la dégradation des finances publiques que de la prévision.

Côté dépenses, la différence avec le budget 2025 est claire. Au lieu de les réduire en cours de discussion, afin de s'adapter à la situation des finances publiques, elles ont été accrues dans le cadre de ce que le Gouvernement appelle un « dialogue avec les groupes politiques », limité en réalité à l'Assemblée nationale. Concrètement, le Gouvernement a dépensé 2,5 milliards d'euros pour éviter d'être censuré...

Ces recettes et dépenses de dernière minute témoignent d'une grande improvisation, laquelle se voit dans les différentes erreurs techniques qui entachent la qualité du texte : les prévisions de l'article liminaire, par exemple, n'ont pas été mises à jour comme elles l'auraient dû. Étonnant également, le budget de l'audiovisuel présenté dans ce texte est en déficit, parce que, le 20 janvier dernier, les recettes ont été réduites de 30 millions d'euros, alors que les crédits n'ont été diminués que de 15 millions d'euros trois jours plus tard. Qu'a-t-il bien pu se passer durant ces trois jours qui justifie un tel changement de cap ?

Mes chers collègues, en conclusion, je dirai non seulement que ce texte n'est pas un bon budget pour la France, mais qu'il manque en outre de crédibilité. Il résulte d'arbitrages de dernière minute, quatre mois après le dépôt du projet de loi de finances, et d'incompréhensibles changements de cap.

Aussi, pour toutes les raisons que je vous ai exposées, je vous proposerai d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable sur ce texte. Une nouvelle discussion complète du projet de loi de finances n'aurait en effet que peu de chance d'aboutir à une modification du texte du Gouvernement en lecture définitive.

M. Vincent Delahaye. - Ce budget traduit une augmentation considérable des dépenses, de 17 milliards d'euros par rapport à 2025, alors que les efforts étaient censés porter principalement sur les dépenses...

Comment chiffrez-vous, monsieur le rapporteur général, ces « efforts » en dépenses et en recettes ? Quels efforts l'État consent-il pour lui-même et comment peut-on les comparer aux 2 milliards d'euros qu'il demande aux collectivités territoriales ?

Concernant la motion tendant à opposer la question préalable, nous la voterons, ne serait-ce que pour abréger les souffrances du Gouvernement - et les nôtres -, mais je m'interroge tout de même sur son troisième considérant, relatif aux dépenses fiscales, car, quand le groupe Union Centriste propose de supprimer des dépenses fiscales, il n'est pas souvent suivi. En outre, il est fait mention de « leur concentration sur les ménages les plus aisés », mais c'est tautologique : l'impôt sur le revenu est lui-même concentré sur les ménages les plus aisés, puisque plus de la moitié des Français n'y sont pas assujettis et que cet impôt est très progressif ! Bref, ce considérant me gêne : si l'on veut vraiment lutter contre les dépenses fiscales, prouvons-le par nos votes, et la concentration des niches sur les ménages aisés va de soi pour l'impôt sur le revenu .

M. Thomas Dossus. - M. le rapporteur général démontre dans son rapport qu'il reste encore bien des points à discuter dans ce PLF, mais la difficulté est que plus personne ne veut assumer politiquement le budget de la Nation ; en démocratie, c'est un problème.

En effet, le gouvernement actuel s'appuyait sur un périmètre politique intégrant une partie de la majorité sénatoriale, laquelle tire pourtant à boulets rouges sur ce budget, alors même que le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale n'a pas censuré le Gouvernement. On se demande donc qui est responsable de ce budget...

En tout état de cause, nous avions encore des dispositions à discuter dans ce texte et, avec la règle de l'entonnoir, le débat aurait pu ne pas être trop long. On aurait, par exemple, pu débattre de l'affirmation de l'ancien ministre de l'économie selon laquelle plusieurs milliers de contribuables ne paieraient pas d'impôt sur le revenu à la hauteur de leur richesse, afin, éventuellement, de corriger cette situation. Nous nous privons d'un débat utile, en raison d'une posture de la majorité sénatoriale, qui critique dans le texte de sa motion les trajectoires du PLF qu'elle a elle-même contribué à aggraver.

M. Grégory Blanc. - Chacun peut avoir son avis sur le fond du PLF, mais, pour ce qui concerne la motion, je crois que l'on ne gagne jamais rien à refuser le débat. On peut toujours émettre des critiques, même offensives, et le débat sert à faire valoir son point de vue pour tenter de convaincre. Le Parlement a vocation à permettre l'expression des différentes sensibilités et à apaiser les tensions politiques. Le Sénat renforcerait son poids politique en portant sur le texte un regard de sagesse face aux passions de l'Assemblée nationale.

Aussi l'enjeu de cette motion est-il moins budgétaire que démocratique ; il s'agit d'une procédure-bâillon. C'est un choix, mais je demeure convaincu que l'on ne gagne jamais rien à bâillonner. En définitive, de quoi avons-nous peur en rouvrant le débat, d'autant que nous étions parvenus entre nous à certains accords, que le Gouvernement n'a pas conservés ? Je regrette cette motion.

Mme Nathalie Goulet. - Je comprends l'intérêt d'une question préalable, mais cela pose tout de même chaque fois la question de l'utilité du Sénat et de notre travail. Cela devient compliqué à expliquer à l'extérieur. Il conviendra donc d'être très clairs lors de la discussion générale en séance publique.

Je regrette d'autant plus cette procédure que la lutte contre l'optimisation et la fraude fiscales est totalement absente du texte définitif ; dans la situation actuelle, c'est scandaleux.

Ces deux aspects constituent à mes yeux un cumul d'infractions néfaste pour la démocratie, pour les élections municipales, pour les élections législatives qui suivront et, de manière générale, pour le Sénat.

M. Grégory Blanc. - Exactement.

M. Christian Bilhac. - Ce budget est mauvais, sans doute, mais, s'il avait fallu demander à chacun d'entre nous de l'élaborer, nous aurions eu autant de budgets qu'il y a de commissaires. Or la France a besoin d'un budget ; certes, celui-ci est mauvais, mais on ne pouvait pas rester toute l'année sans rien, donc il faut faire avec...

Je ferai tout de même deux remarques de fond. D'abord, il est prévu une économie de 2 milliards d'euros sur les agences et opérateurs : c'est la bonne vieille technique du rabot. Qu'est-ce que cela signifie concrètement ? Que la part des frais de structure va augmenter, au détriment de la part des dépenses opérationnelles. Comme d'habitude, avec le rabot, on tape sur l'opérationnel et non sur l'administratif. Bref, aucune économie sur la suradministration, les doublons, etc.

Ensuite, c'est vrai que les postes d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) sont une dépense, mais cela correspond à une forte demande, parce qu'il y a de plus en plus d'élèves ayant des difficultés de toutes sortes, notamment psychiques. On peut avoir l'impression que 500 AESH, c'est beaucoup, mais cela ne fait guère que 5 par département.

En tout état de cause, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen ne votera pas cette motion, il n'en vote jamais aucune, d'où qu'elle vienne, car il est pour le débat.

M. Marc Laménie. - C'est vrai, monsieur le rapporteur général, le Sénat est la seule chambre à avoir examiné tout le texte, en accomplissant d'ailleurs un travail d'une exceptionnelle qualité.

Le 23 décembre dernier, nous avons adopté la loi spéciale. Comment le PLF s'articulera-t-il avec ce texte ?

Comment se répartissent les 5 000 emplois créés dans la fonction publique d'État ? Quel en sera le coût ?

Enfin, je soutiens les propos de Christian Bilhac sur les AESH.

M. Thierry Cozic. - Le débat aura principalement lieu en séance, lors de la discussion générale.

Il est vrai qu'il est urgent que nous dotions la France d'un budget ; il y a une attente légitime forte à ce sujet.

Toutefois, je tiens à le dire, l'image du Sénat a été gravement entachée par le dogmatisme, le jusqu'au-boutisme de certains groupes politiques.

M. Thomas Dossus. - C'est vrai.

M. Thierry Cozic. - Notre chambre jouit traditionnellement d'une image de pondération et de raison, mais nous vivons, je crois, un moment charnière et il me semble que nous avons beaucoup perdu de ce point de vue. La motion tendant à opposer la question préalable s'inscrit dans ce contexte : elle est symptomatique de l'étiolement de la voix sénatoriale dans le débat public.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain n'est pas pour l'autocensure ; il ne prendra donc pas part au vote sur cette motion.

Mme Christine Lavarde. - Mon cher collègue, nous ne rencontrons pas les mêmes personnes, nous ne lisons pas les mêmes journaux, car, pour ma part, j'ai plutôt noté que les observateurs avisés soulignaient que le Sénat s'était montré responsable lors de l'examen de ce texte.

Ma question porte sur l'absence de lisibilité et de transparence de ce projet de loi, que nous allons rejeter. En effet, le Gouvernement a déposé des amendements de crédits par programme budgétaire, sans en préciser la ventilation par action.

En outre, derrière les taxes affectées à certains opérateurs, qui vont subir un coup de rabot, il y a des politiques publiques. Aussi, quelles politiques publiques seront supprimées ou affectées ? Comment l'État va-t-il assurer son rôle de tutelle sur ces opérateurs, qui ont déjà adopté leur budget pour 2026 ? Qui décidera, in fine, les politiques publiques qui sont supprimées et celles qui sont qui sont maintenues ? Cela devrait relever du Parlement, mais il en est dessaisi.

M. Grégory Blanc. - Eh bien, débattons !

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - La ministre de l'action et des comptes publics avait annoncé un effort budgétaire réparti pour deux tiers sur les dépenses et pour un tiers sur les recettes. Aujourd'hui, il est bien difficile de reconstituer ce ratio, en raison des mouvements internes effectués par le Gouvernement. Ce qui est avéré, c'est que le niveau de dépenses de 2026 s'élèvera à 1 733 milliards d'euros, contre 1 697 milliards en 2025, ce qui contredit les chiffres fournis jusqu'en fin d'année par la ministre.

Pour ce qui concerne les dépenses fiscales, tout le monde souhaite des réformes et le Sénat n'a pas donné un blanc-seing au Gouvernement. Il n'a pas adopté tous les amendements que je proposais, mais il a adopté un certain nombre de modifications, telles que la réforme de l'abattement de 10 % sur les pensions, la fiscalisation de 50 % des indemnités journalières pour les affections de longue durée ou encore la suppression de la réduction d'impôt pour frais de scolarité. On aurait pu s'appuyer sur cet héritage du travail du Sénat, mais le Gouvernement a fait le choix de ne pas le retenir. On le sait, supprimer des avantages ne fait jamais sauter personne de joie, mais, quand les comptes sont aussi dégradés, il faut faire preuve de courage.

Messieurs Dossus et Blanc, il est injuste de dire que le Sénat refuse le débat. Pour la deuxième année consécutive, nous avons examiné, amendé, adopté le budget dans son intégralité, et nous ne le faisons pas en pure perte. Le changement est lié à la situation politique : après la dissolution, il n'y a plus eu de majorité, de coalition suffisante, ce qui conduit à une stratégie qui pourrait s'intituler : « Tout sauf la censure », c'est-à-dire à une négociation avec les sensibilités les plus éloignées du bloc pourtant le plus important à l'Assemblée nationale. C'est factuel ! Or, cela touche l'Assemblée nationale, non le Sénat.

Je lis tous les journaux et je rencontre, dans le département dont je suis élu, des Français de toutes conditions : je suis frappé de n'avoir jamais entendu personne, y compris de votre sensibilité politique, nous reprocher nos choix. Des élus de gauche, y compris de l'Assemblée nationale, m'ont félicité et m'ont dit, notamment à propos des collectivités territoriales, mais pas seulement, qu'il n'y avait rien à retirer de la copie du Sénat et qu'il ne fallait pas se laisser berner par le Gouvernement.

Pourquoi le Gouvernement a-t-il conservé notre proposition sur les collectivités territoriales ? Parce que nous avons pris le temps de consulter les quatre associations de collectivités : non seulement l'AMF (Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité), Départements de France et Régions de France, mais également Intercommunalités de France. Cela nous a permis de faire passer l'effort d'économies demandé aux collectivités de 4,6 milliards d'euros - et je ne compte pas la hausse des cotisations employeur à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), qui avait suscité une réaction épidermique de ma part à l'endroit de la ministre des comptes publics, quand celle-ci s'était permis d'estimer les efforts demandés aux collectivités à seulement 500 millions d'euros - à 2 milliards d'euros. Il faut dire la vérité des prix et c'est grâce, je crois, à notre travail étroit avec les associations de collectivités que nous avons pu produire une copie de cette qualité. Par ailleurs, à quelques semaines des élections municipales, je souhaite bonne chance à ceux qui veulent couper les oreilles des collectivités, qui représentent une part non négligeable de l'investissement public dans les territoires.

En tout état de cause, j'ai plutôt eu vent d'expressions de reconnaissance pour le travail sérieux, calme, audible, compréhensible du Sénat. Ne cédons pas trop au pessimisme.

J'illustrerai mon propos avec un exemple d'indélicatesse du Gouvernement, à propos de la mission « Investir pour la France de 2030 ». A partir des travaux de contrôle et des auditions des deux rapporteurs spéciaux, la commission des finances avait proposé une petite économie.

M. Thomas Dossus. - Les rapporteurs spéciaux ne parlaient pas d'une seule voix, je suis bien placé pour le savoir...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le Sénat a finalement adopté également un amendement plus ambitieux que j'avais déposé en ce sens, car, dans une entreprise, un directeur financier qui, deux années de suite, ferait de telles erreurs de prévision dans son budget initial serait rapidement licencié. Le ministre chargé de l'industrie s'y est opposé, prétendant que le Sénat ne connaissait pas la vie des entreprises. Pourtant, cela n'empêche pas le Gouvernement de prévoir dans sa copie finale un effort plus important encore que celui que nous proposions. On peut légitimement s'interroger sur le sérieux des travaux préparatoires...

J'en conclus que le travail des rapporteurs spéciaux est plus que jamais indispensable. Aussi le président Raynal et moi-même allons-nous poursuivre nos travaux débutés dans le cadre de la mission d'information sur la dégradation des comptes publics menée en 2024 et devenue depuis groupe de suivi. Souvenez-vous-en, mes chers collègues, on nous affirmait que tout allait bien, que les comptes étaient maîtrisés, alors que nous soupçonnions une dégradation de nos comptes, et nos travaux ont montré l'état très délicat de notre situation financière. Ce qui m'inquiète aujourd'hui, ce sont les économies trouvées au pied du sapin, puis les étrennes, et l'impression qu'ont certains que tout va bien. Cela fait croire aux Français qu'il y a de la marge. Je pense que les Français méritent qu'on leur dise la vérité ; certains ont du mal à accepter les efforts demandés, mais ce n'est pas en leur cachant la vérité que l'on réglera le problème. Il faut jouer cartes sur table, comme je l'avais demandé au ministre lors de l'examen du PLF en séance publique.

Du reste, si la ministre de l'action et des comptes publics nous avait fait part des recettes et économies nouvelles qu'elle vient de découvrir au mois de janvier, la commission mixte paritaire aurait été conclusive et on n'aurait pas eu la surtaxe d'impôt sur les sociétés.

M. Claude Raynal, président. - Mais il y aurait eu censure, donc pas de budget...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - C'était un risque, mais je ne crois pas qu'elle aurait été votée. Or la ministre nous a affirmé qu'il n'y avait aucune possibilité d'économies. En tout état de cause, madame Goulet, je crois que tout cela démontre, s'il en était besoin, l'utilité du travail du Sénat.

Sur la suradministration, ne nous contentons pas de surjouer ; forts des travaux réalisés par Christine Lavarde dans le cadre de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, entrons maintenant dans le dur. Nous avons un devoir de vérité. Prenons, là encore, l'exemple de France 2030 : un budget pluriannuel de 54 milliards d'euros qui suscite de véritables questions. Il en va de même avec la gestion des fonds de soutien à l'apprentissage, comme nous venons de le voir lors de la table ronde à laquelle nous venons d'assister ce matin. Sans doute, ce ne seront pas des travaux faciles, car cela implique de revenir sur ce que certains considèrent comme des acquis et sur l'impression que ce plan est efficace, mais c'est nécessaire.

Nous allons donc poursuivre les travaux de notre mission d'information, afin de suivre également l'exécution du budget. Cela me permet de répondre à votre question sur la loi spéciale, monsieur Laménie : la ministre des comptes publics a indiqué que son adoption, avec la période de services votés, rapporterait 1,7 milliard d'euros. Il nous faudra expertiser cette affirmation, car, l'année dernière, nous n'avions jamais eu d'informations détaillées à ce sujet.

La motion FINC-1 est adoptée.

En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat la motion n° I-2 tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2026.

Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre pour l'élimination de la double imposition en matière d'impôts sur le revenu et la prévention de l'évasion et de la fraude fiscales - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Nathalie Goulet rapporteur sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre pour l'élimination de la double imposition en matière d'impôts sur le revenu et la prévention de l'évasion et de la fraude fiscales, sous réserve de son dépôt.

La réunion est close à 12 h 05.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 15.

Projet de loi de finances pour 2026 - Examen d'une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité en nouvelle lecture

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi de finances pour 2026, en nouvelle lecture.

EXAMEN DE LA MOTION

Exception d'irrecevabilité

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - J'émets un avis défavorable à la motion n°  I-1, déposée par les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Je note d'ailleurs que certains des arguments auraient pu être avancés pour d'autres débats budgétaires.

La commission émet un avis défavorable à la motion n°I-1 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi de finances pour 2026.

La réunion est close à 10 h 20.