COMPTES RENDUS DE LA CE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de Mme Caroline Pascal, directrice générale, M. Jean Hubac, chef du service de la vie de l'élève et des établissements, et Mme Stéphanie Gutierrez, adjointe au sous-directeur de l'inclusion scolaire et de la vie des établissements de la direction générale de l'enseignement scolaire du ministère de l'éducation nationale

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, nous entamons nos travaux avec l'audition de la direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco).

Madame la directrice générale, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête sera d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées, et d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique. Avant de vous donner la parole, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Caroline Pascal, Mme Stéphanie Gutierrez et M. Jean Hubac prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette toute première audition ouvre une phase d'élaboration d'un état des lieux qui doit permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera, vous l'avez compris, « transparence ».

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je voudrais tout d'abord exposer les raisons qui ont conduit à la création de cette commission d'enquête.

Les tensions sur les financements publics amènent, depuis quelques années, un grand nombre d'acteurs associatifs ou institutionnels à chercher des pistes de diversification de leurs ressources. Cette possibilité est favorisée par l'État qui a permis, notamment par le biais de l'outil fiscal, le développement de démarches philanthropiques menées par des acteurs privés.

Au-delà de cette problématique classique, des évolutions nouvelles se font jour depuis plusieurs années, avec le déploiement, au niveau national, de stratégies idéologiques qui pourraient sous-tendre certaines actions philanthropiques ou certaines démarches de financement des milieux associatifs, culturels ou éducatifs.

Face à cette situation, le fil rouge de nos travaux sera la transparence des financements des politiques publiques par des acteurs qui ne sont ni l'État ni les collectivités territoriales. Car sans transparence, pas de démocratie, et sans transparence, il peut y avoir des volontés et des stratégies d'influence desdites politiques publiques.

Nous avons souhaité vous auditionner pour mieux comprendre le cadre juridique de l'intervention d'associations au sein d'établissements scolaires publics. Comment ces associations sont-elles agréées par l'Éducation nationale ? L'origine de leur financement estelle contrôlée par le ministère ? Quelle est d'ailleurs la proportion d'associations agréées par le ministère et financées par les pouvoirs publics ? Pourquoi des associations non agréées peuvent-elles néanmoins intervenir ?

Nous souhaitons également vous interroger sur les modalités de contrôle des établissements privés, sous contrat et hors contrat : quel est le bilan à date de ces contrôles ? Quelles mesures d'amélioration et quelles sanctions éventuelles sont-elles envisagées ?

Mme Caroline Pascal, directrice générale de l'enseignement scolaire. - Je vais brosser à grands traits le cadre juridique dans lequel les associations interviennent, puis je ferai un point plus précis sur les programmes d'éducation à la vie affective et relationnelle (Evar), dans le premier degré, et d'éducation à la vie affective et relationnelle, et à la sexualité (Evars), dans le second degré.

Les associations ont pour objectif de proposer des activités éducatives, artistiques, sportives et culturelles, en complémentarité et en lien avec les programmes scolaires ou les priorités éducatives définies par le ministère. Leur intervention s'inscrit toujours dans le projet pédagogique de la classe, de l'école ou de l'établissement, avec des objectifs définis dans le cadre du projet d'école ou du projet d'établissement.

Les conditions de l'intervention à l'école sont strictement encadrées par plusieurs articles du code de l'éducation, dans lequel il est notamment précisé que le recours à un intervenant extérieur durant le temps scolaire est soumis, en toute hypothèse, à l'autorisation du chef d'établissement ou du directeur d'école, et qu'il vient nécessairement en appui des activités d'enseignement. Il est toujours placé sous la responsabilité pédagogique d'un enseignant.

L'article D551-6 du code de l'éducation dispose que « les associations agréées peuvent intervenir pendant le temps scolaire en appui aux activités d'enseignement, sans toutefois se substituer à elles. L'autorisation est délivrée par le directeur d'école ou le chef d'établissement, dans le cadre des principes et des orientations définis par le conseil d'école ou le conseil d'administration, à la demande ou avec l'accord des équipes pédagogiques concernées et dans le respect de la responsabilité pédagogique des enseignants. »

Le même article prévoit, à titre exceptionnel, l'intervention d'associations non agréées, à la condition qu'elle soit autorisée par le recteur ou le directeur académique des services de l'éducation nationale (Dasen), qui doivent donner leur accord ou du moins ne pas manifester de refus auprès du directeur d'école ou du chef d'établissement.

J'insiste sur ces deux points : les interventions doivent être effectuées en complémentarité avec la politique éducative ministérielle, en appui du travail des enseignants, sous leur autorité et sans jamais les remplacer, et dans le cadre d'un projet éducatif défini par l'équipe, sur décision du chef d'établissement ou du chef d'école. L'intervention elle-même est donc très encadrée, comme le rappellent systématiquement les circulaires et les notes de service encadrant le recours à des structures associatives : il en va de la cohérence de l'action menée auprès des élèves et du respect des valeurs portées par l'école.

Le partenariat avec les associations complémentaires du service public de l'éducation peut être formalisé de différentes manières : par un agrément - régi par les articles D551-1 à D551-12, qui en définissent le régime d'octroi ; par une convention -cadre ; par une subvention encadrée par un arrêté ; par une convention annuelle d'objectifs (CAO) ; ou, enfin, par une convention pluriannuelle d'objectifs (CPO), imputée sur le programme 230 « Vie de l'élève », dont je suis responsable.

Ces différents types de soutien sont indépendants les uns des autres et n'engagent le ministère que dans le strict cadre dans lequel ils ont été établis. Aussi, un agrément ou une convention-cadre ne donne pas lieu au versement d'une subvention, tandis que l'existence d'une convention-cadre ou le versement d'une subvention n'entraîne pas nécessairement l'obtention d'un agrément. S'y ajoutent d'autres formes possibles de reconnaissance et de soutien du ministère, comme le patronage, la lettre de soutien ou bien encore la valorisation sur les sites du ministère - education.gouv.fr et eduscol.education.fr.

En 2025, dix-huit associations, dont la Ligue de l'enseignement, Jeunesse au plein air ou l'Union nationale du sport scolaire (UNSS), bénéficient d'un soutien via une CPO, pour un montant annuel de subventions de 54 282 150 euros. Les associations peuvent également recevoir un soutien annuel : pour l'année 2025, l'enveloppe déléguée à ce titre est répartie entre 155 associations pour un montant de 6 042 900 euros.

Depuis 2020, la Dgesco a entrepris de renforcer les procédures d'attribution et d'examen des subventions et des agréments. Il s'agit d'abord de renforcer les relations avec les référents d'associations des académies, pour une meilleure cohérence des modalités d'instruction des demandes d'agrément et une information mieux partagée entre le ministère et les académies.

Nous avons également renforcé la formation des bureaux experts de la direction générale à l'analyse des demandes d'agréments et de subventions, avec en particulier une sensibilisation à l'évaluation des actions des associations au sein des écoles et des établissements, point sur lequel nous pouvons sans doute encore progresser.

Afin d'améliorer le cadre réglementaire relatif aux agréments, il nous semblerait intéressant d'ajouter une condition supplémentaire relative à l'objet principal de l'association, qui doit revêtir ce caractère d'action complémentaire à l'enseignement scolaire. Nous envisageons également de soumettre l'agrément des associations qui interviennent hors temps scolaire à une condition de continuité éducative avec les enseignements dispensés pendant le temps scolaire. Nous travaillons avec la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (Djepva), mais pas toujours avec les mêmes procédures.

Un autre point consiste à rendre obligatoire un bilan à mi-parcours de la période couverte par l'agrément ou par la CPO. Enfin, nous souhaitons prévoir un délai d'observation qui permette aux associations d'intervenir avant de déposer leur demande d'agrément.

J'en viens à l'Evar à l'école maternelle et primaire, et à l'Evars au collège et au lycée, cette éducation à la vie affective continuant à faire l'objet d'une très forte attention du ministère. Je rappelle que l'élaboration de ces programmes fait suite à une très vaste concertation avec tous les partenaires institutionnels, associatifs et syndicaux du ministère, qui s'est déroulée en plusieurs étapes.

La première était celle du constat d'une insuffisante mise en oeuvre des trois séances annuelles par groupe d'âge homogène prévues par la loi du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception. Nous avions estimé que cet enseignement était dispensé à environ 15 % des élèves, ce qui a conduit d'abord à la publication de circulaires en 2018 et en 2022, puis à la mise en place d'un groupe de travail associant tous les acteurs engagés sur ce sujet. Les travaux de ce groupe avaient permis de dégager quelques points de convergence soumis au ministre pour renforcer la mise en oeuvre effective de ces séances.

Parmi ces points figurait le besoin de clarification dans les contenus d'enseignement, ce qui a conduit le ministre Pap Ndiaye à saisir le Conseil supérieur des programmes (CSP) en 2023. Après six mois de travail et de nombreuses concertations avec les partenaires institutionnels, associatifs et syndicaux, les programmes Evar et Evars ont été présentés au Conseil supérieur de l'éducation (CSE) en janvier 2025. Cette instance les a largement adoptés, avec une abstention et aucune voix contre, ce qui n'est presque jamais arrivé pour un programme d'enseignement. Cela montre bien la forte adhésion que nous avons réussi à construire grâce à un travail de concertation et de dialogue dans lequel les organisations syndicales et les fédérations de parents d'élèves de l'enseignement public et privé se sont engagées, aux côtés de l'administration.

Il s'agissait pour nous d'un point essentiel, à la fois pour lever les inquiétudes des personnels qui allaient être chargés de cet enseignement et pour les protéger dans l'exercice de leur mission. Les programmes ont été publiés dès le 6 février 2025 pour une mise en application à la rentrée scolaire de septembre 2025, une circulaire ayant été publiée au même moment pour en préciser les conditions. Depuis lors, le ministère a produit de nombreuses ressources, à la fois à destination des parents d'élèves et des personnels, afin de garantir la complète mise en oeuvre des programmes, de l'école au lycée. En outre, un programme de formation à l'attention des formateurs et des professeurs a été engagé.

Les résultats d'une première enquête conduite auprès des académies fin 2025 montrent que 66 % des écoles, 48 % des collèges et 35 % des lycées avaient dispensé la première séance de ces enseignements en décembre, marquant un net progrès par rapport à l'enquête menée avant l'écriture des programmes. Nous continuons à suivre de près ce déploiement, afin que la cible des trois séances soit bien atteinte partout à la fin de l'année.

Nous restons très vigilants et sommes en appui permanent des académies pour éviter toute forme de contestation des contenus d'enseignement et de la mise en oeuvre des séances. Les échanges avec les recteurs sont réguliers sur ce point, afin de pouvoir intervenir au plus vite lorsqu'une situation de contestation est identifiée.

Pour relier les deux sujets, la question de l'intervention d'associations ou d'intervenants extérieurs lors des séances d'éducation à la vie affective et relationnelle s'est posée dès le stade des discussions au sein du CSE, au point de conduire à la mention, dans le préambule du programme - ce qui est extrêmement rare -, d'une vigilance particulière et du rappel du cadre réglementaire qui autorise ces interventions, toujours sous la responsabilité du professeur.

La circulaire du 4 février 2025 rappelle ainsi que les enseignants sont responsables de ces séances et que tout intervenant extérieur doit être placé sous la responsabilité pédagogique d'un membre de l'équipe éducative, qui demeure en toutes circonstances responsable du contenu et du déroulement de la séance.

Le ministère recommande que les associations spécialisées soient agréées, soit au niveau national, soit au niveau académique. Dans tous les cas, l'intervention du partenaire extérieur, associatif ou non, est assurée par un binôme comprenant obligatoirement un personnel de l'éducation nationale.

En conclusion, je tiens à souligner que l'action du ministère à l'attention des associations est très encadrée par les dispositions réglementaires que j'ai citées. Ces dernières permettent à la fois de s'assurer de la complémentarité des interventions des associations avec la politique éducative mise en oeuvre par le ministère, et de veiller à sécuriser toutes les procédures conduisant à verser des subventions ou à octroyer un agrément. Je précise qu'un contrôle budgétaire et comptable ministériel est déclenché lorsque les montants versés dépassent 2 millions d'euros. Enfin, ces dispositions nous conduisent à entretenir un dialogue régulier avec les associations que nous finançons, en particulier avec celles qui bénéficient d'une CPO.

J'ajoute que nous veillons à former l'ensemble des personnels, et en particulier les cadres, au respect des procédures et à l'évaluation de la qualité des interventions réalisées par les associations au bénéfice de la formation des élèves, et ce, potentiellement, dans les 47 000 écoles et les quelque 8 000 collèges et lycées répartis sur l'ensemble du territoire.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Merci pour ce panorama. Quelles raisons peuvent vous conduire à refuser un agrément à une association ? Comment ce refus est-il formalisé ? Comment en informez-vous les rectorats ? Combien de refus d'agrément délivrezvous chaque année ?

La presse quotidienne régionale (PQR) a évoqué l'association Passeport du civisme, qui s'est targuée d'un soutien du ministère dans sa communication auprès d'élus locaux alors qu'elle s'était vue refuser son agrément, les maires concernés ayant ensuite découvert qu'ils avaient été trompés. Comment avez-vous communiqué auprès des rectorats ou des collectivités territoriales dans ce dossier ? Quelles actions avez-vous entreprises ? Cet incident se produisaitil pour la première fois ?

Mme Caroline Pascal. - Nous recensons 167 associations agréées au niveau national et 1 330 agréments académiques. Sur ce total, 155 associations sont subventionnées et 18 associations disposent d'une CPO.

Le plus souvent, les motifs de refus d'agrément tiennent à l'absence de complémentarité avec l'activité pédagogique et les enseignements ; au nombre d'interventions et d'élèves concernés, car nous visons un déploiement au moins à l'échelle académique ; enfin, au non-respect des valeurs de l'école et de la République.

De surcroît, nous retirons parfois des agréments pour des questions d'ordre pédagogique, la qualité des interventions effectuées auprès des élèves étant un critère essentiel à nos yeux.

Mme Stéphanie Gutierrez, adjointe au sous-directeur de l'inclusion scolaire et de la vie des établissements. - Le refus d'agrément est bien lié au non-respect des critères fixés par le code de l'éducation. Dans la pratique, le motif le plus fréquemment mobilisé est celui de l'absence de complémentarité - et parfois même de compatibilité - avec l'enseignement public.

S'y ajoute le non-respect du tronc commun d'agrément  : toutes les administrations doivent vérifier un certain nombre de critères liés à la transparence financière de l'association demandeuse de l'agrément ; une fois que cet aspect a été validé, il est opposable pendant cinq ans à toutes les administrations auprès desquelles l'association déposera une demande d'agrément. Ce tronc commun englobe aussi la question du contrat d'engagement républicain (CER).

Quand des ajustements sont requis, nous dialoguons avec l'association, afin de nous assurer que notre appréciation du tronc commun est correcte et d'évaluer si des rectifications peuvent être apportées par la suite.

Nous rejetons 30 % à 40 % des nombreuses demandes d'agrément que nous recevons, le taux de refus ayant tendance à progresser dans la mesure où nous nous montrons exigeants par rapport au respect des critères que je mentionnais. Cette exigence vaut dans les cas de demandes de renouvellement, que nous examinons avec la même rigueur que les premières demandes : notre degré d'exigence s'est renforcé en matière d'appréciation de la complémentarité et de la comptabilité des demandes.

M. Jean Hubac, chef du service de la vie de l'élève et des établissements. - Nous avons beaucoup de réticences à accorder des agréments pour des solutions « clé en main », car nous estimons que la complémentarité n'est pas synonyme d'une substitution au service public de l'éducation : nous préférons la coconstruction avec les actions déployées par les enseignants dans les classes. Si nous publions la liste des associations agréées sur nos sites, nous ne publions pas la liste des refus et les associations ne s'en prévalent généralement pas.

Concernant l'association Passeport du civisme, nous avons été saisis une première fois par la secrétaire d'État chargée de la jeunesse et de l'engagement en 2021 pour réaliser une expertise au sujet d'une convention permettant de déployer le dispositif porté par l'association. Nous avions alors identifié des lacunes et le projet de convention ne s'est jamais concrétisé.

Par ailleurs, ladite association a déposé une demande d'agrément en 2024, demande qui a été examinée par le Conseil académique des associations éducatives complémentaires de l'enseignement public (CAAECEP) et a reçu un avis défavorable. L'association Passeport du civisme travaille en effet sur un support pédagogique ; or nous ne donnons pas des agréments à un support, mais à une démarche et à une association. De plus, l'évaluation de la qualité pédagogique des supports en amont de leur finalisation - puisqu'ils devaient ensuite être adaptés à chacune des collectivités locales - ne paraissait guère justifier un avis favorable.

À la suite de cet avis défavorable du CAAECEP, nous avons appris que l'association se prévalait d'un lien avec notre ministère en apposant un de nos logos sur son site ainsi que sur ses productions. Nous lui avons demandé de retirer ce logo une première fois en décembre 2024, puis avons réitéré notre demande récemment puisque notre première requête n'avait pas été suivie d'effets.

De surcroît, si nous n'avons pas demandé la mise au pilon des ressources déjà imprimées, nous avons demandé à ce que toutes les nouvelles ressources soient expurgées du logo du ministère. Enfin, nous avons signalé à nos réseaux académiques que cette association n'était ni agréée, ni labellisée par le ministère.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Était-ce le premier incident du genre ?

M. Jean Hubac. - Dans cette configuration précise, oui. Des associations peuvent parfois utiliser le logo du ministère en entretenant une forme de flou : par exemple, elles se prévalent d'une validation technique leur permettant d'être reliées aux systèmes d'information des environnements numériques de travail (ENT), alors que cet accord à caractère technique ne valide en rien leurs contenus. Nous avons parfois dû clarifier ce point.

M. Loïc Hervé. - Quid de la procédure interne à l'établissement scolaire lorsque l'on s'aperçoit qu'une association non agréée est intervenue ?

Pour en revenir à l'association Passeport du civisme, je souligne qu'elle est soutenue par Le Souvenir français, qui est agréé par l'éducation nationale. Existe-t-il là une manière détournée, pour l'association, de présenter ses contenus par le biais de cette association très reconnue - et dont je fais partie - qu'est Le Souvenir français ? Cette dernière a pignon sur rue, et ses fondateurs ne peuvent pas être accusés d'une quelconque arrière-pensée.

Mme Karine Daniel. - Les moyens de contrôle du ministère sont limités face à de nombreuses propositions d'intervention, d'autant plus que le développement d'objectifs éducatifs tels que l'éducation à la vie sentimentale et affective a amené de nouvelles propositions, dont celle qui est portée par l'organisme Lift. Celui-ci se présente avec des outils de marketing assez puissants, et sa proposition est susceptible de trouver un écho auprès de personnels qui peuvent être demandeurs de contenus.

Dans la mesure où il s'agit d'un domaine extrêmement sensible, je pense que nos travaux doivent éclairer le déploiement de ce type d'offres, à la fois en volume et en termes de financements : je note que les logos du ministère sont bien mis en avant dans la communication, mais que ces organismes sont moins diserts sur leurs sources de financement.

Par ailleurs, les établissements hors contrat connaissent un fort développement, avec des modalités de financement, en investissement et en fonctionnement, qui sont peu transparentes. Dans mon département, je suis confrontée au cas d'un projet d'école dont le financement est censé s'appuyer sur un fonds de dotation dont on retrouve la déclaration au Journal officiel, mais sans aucune trace des fonds qui y transitent. Les dons permettant de financer cette école, prévue pour accueillir 80 enfants, devraient être supérieurs à 150 000 euros et devraient donc faire l'objet d'une déclaration. Nous n'avons que peu de retours lorsque ces obligations ne sont pas respectées.

M. Olivier Paccaud. - Dans la lignée des réflexions de Loïc Hervé, je souhaiterais savoir si vous disposez d'outils statistiques recensant les interventions « problématiques », que ce soit au niveau des académies ou au niveau national. J'imagine que ces interventions sont plutôt du fait d'associations non agréées.

Dans mon département, des contrats départementaux de développement culturel (CDDC) sont passés entre le conseil départemental et l'éducation nationale, ce qui permet de faire travailler diverses associations culturelles et troupes de théâtre : passent-elles par le tamis des agréments ?

Enfin, le Passeport du civisme s'adresse a priori à des conseils municipaux de jeunes et d'enfants, mais pas à des écoles : avez-vous constaté des cas de ce type ?

M. Raphaël Daubet. - Pouvez-vous apporter des éléments chiffrés concernant la dynamique générale des demandes et des refus d'agréments ?

M. Roger Karoutchi. - Je suis embarrassé par la notion même d'agrément. S'il est tout à fait normal que l'examen d'une demande soit effectuée par les fonctionnaires du ministère, vous avez évoqué le rôle du CAAECEP, dont la composition a été contestée à plusieurs reprises : qui décide in fine ? Une refonte de la composition et des pouvoirs de cette instance est-elle prévue ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Il me semble qu'un problème de pilotage se pose : la décision d'agréer une association est-elle collégiale ou interne à l'éducation nationale ? Un avis est-il rendu à un échelon interministériel, notamment sur les aspects financiers ?

Pour ce qui est des projets pédagogiques et des projets d'éducation artistique et culturelle (EAC), quid de l'articulation avec le pass Culture ?

Mme Caroline Pascal. - Les outils dont nous disposons actuellement sont probablement insuffisants, notamment parce que les alertes remontent via des académies qui ne sont pas nécessairement dotées d'outils statistiques. L'outil de signalement d'incidents « Fait établissement » nous permet de prendre connaissance d'interventions qui ont suscité des alertes de la part de parents ou d'enseignants, d'abord au niveau académique, puis au niveau national. Les remontées relatives à des interventions non conformes sont d'ailleurs loin d'être majoritaires parmi les faits signalés ; en tout état de cause, aucun outil spécifique n'existe sur cet aspect.

Monsieur Hervé, notre connaissance des satellites des associations agréées et conventionnées a progressé, mais la tâche reste ardue : nous avons demandé à des têtes de réseau telles que la Ligue de l'enseignement si elles étaient en mesure de nous indiquer l'ensemble des actions conduites par les associations qui dépendent d'elles, mais force est de constater que ces grandes associations elles-mêmes ne sont pas outillées pour disposer d'une vision claire et exhaustive.

L'exemple du Souvenir français est intéressant à ce titre : nous ne connaissons pas le nombre d'interventions conduites dans les établissements par le réseau des anciens combattants.

J'en viens à Lift, qui propose un accès payant à des modules « clé en main » pour mettre en oeuvre les séances d'Evars pour le second degré, avec des outils et du contenu pour les animer. Il s'agit donc d'un outil privé et commercial, et nous sommes assez réservés à l'égard de ce type de propositions : nous avons considéré, d'une part, qu'un service payant ne correspond pas à l'intervention d'une association à but non lucratif ; d'autre part, que l'apport de nouvelles ressources ne répondait pas à un besoin, même si je suis bien consciente du fait que nous sommes encore en train de monter en puissance sur la formation destinée aux professeurs pour cette éducation toute récente. Nous établissons des guides par niveaux, avec des ressources immédiatement utilisables, mais le travail reste à compléter.

Enfin, quelques aspects nous posaient problème, dont l'absence totale de mention de l'intervention de professionnels de santé dans la conception de ces ressources, ainsi que l'absence de mention d'une adaptation à l'âge des élèves - il s'agit d'un point capital pour nous, puisque nous avons conçu une entrée très progressive dans les contenus en fonction de l'âge des enfants. La notion même de produit « clé en main », que l'enseignant ne peut pas retravailler pédagogiquement, était également un problème pour nous.

Au sein de nos services, le bureau de la santé, de l'action sociale et de la sécurité a donc indiqué à plusieurs reprises que nous n'étions pas favorables au déploiement de ces outils : d'abord en 2024, après avoir été saisis de la question en octobre de cette année, et en 2025. La communication très active de Lift a pourtant fait progresser de manière assez constante le nombre de demandes.

Nous avons fait savoir aux académies que ces ressources ne sont pas validées par le ministère, étant le fruit d'une opération commerciale privée, et rappelé dans quel cadre les interventions sont susceptibles d'avoir lieu : des associations non agréées peuvent, à titre très exceptionnel, intervenir dans le cadre scolaire si elles sont placées sous l'autorité du professeur, après avis du directeur d'école ou du chef d'établissement. Ce dernier doit remonter l'information au recteur et au Dasen pour s'assurer de l'absence d'interdiction de l'organisme. En principe, le contrôle se fait donc à deux niveaux : d'abord, le chef de l'établissement, ensuite, l'autorité départementale ou rectorale.

M. Olivier Paccaud. - L'inspecteur de la circonscription n'est-il pas d'abord saisi ?

Mme Caroline Pascal. -Si. L'information remonte ensuite, car l'interdiction doit être demandée par le Dasen ou par le recteur, tandis que l'acceptation peut l'être par l'inspecteur de l'éducation nationale (IEN) s'il considère que l'association non agréée a tout de même une valeur pédagogique, partage les valeurs qui sont celles de l'école et s'inscrit dans la continuité du service public.

Par conséquent, les associations sont assez contrôlées. Il n'empêche que ces contrefeux peuvent ne pas s'allumer. Quand des interventions non acceptées se tiennent, nous en sommes informés en général soit par un « Fait établissement », soit par la presse, soit par des élus qui saisissent le ministre pour témoigner de leur préoccupation. Nous avons dès lors la possibilité d'effectuer une régulation en réitérant l'avis national, c'est-à-dire l'absence de validation. En général, nous le faisons, comme cela a été le cas pour Lift, par un courrier direct aux recteurs. Nous leur y indiquons le cadre dans lequel ces ressources sont proposées et leur précisons qu'elles ne sont pas validées par l'administration nationale, en particulier en matière de pédagogie.

Madame Daniel, je me permets de renvoyer la réponse à votre autre question à l'audition suivante puisque le suivi des établissements privés hors contrat, notamment les contrôles dont ils font l'objet, relève de la direction des affaires financières.

La loi du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, dite loi Gatel, a renforcé les conditions d'ouverture d'écoles hors contrat. La Dgesco n'a pas directement autorité sur les inspecteurs - ils dépendent avant tout des recteurs, ensuite de la direction de l'encadrement du ministère - , mais les contrôles se sont considérablement développés. Cela a été le cas dès 2018 pour le hors contrat, puis depuis cette année pour le privé sous contrat.

Nous regardons seulement l'objet pédagogique des contrôles. Le hors contrat se doit de se conformer au programme et d'assurer l'attribution du diplôme national du brevet (DNB), c'est-à-dire s'inscrire dans le socle commun de connaissances, de compétences et de culture. De même, pour le privé sous contrat, la Dgesco, au travers des corps d'inspection, veille essentiellement à ce que les programmes obligatoires soient enseignés dans leur intégralité, en respectant les objectifs pédagogiques, éducatifs et citoyens.

Vous m'avez interrogée sur les contrats départementaux de développement culturel et, plus globalement, sur le pass Culture. Celui-ci a été un succès qui a dépassé les espérances : énormément d'acteurs de la filière en question se sont mis à formuler des propositions face aux possibilités offertes par ce dispositif. Une très grande majorité d'entre elles sont de qualité, d'autres peut-être moins.

Pour être bénéficiaire du pass Culture, qui ne concerne que le second degré, il faut s'inscrire sur la plateforme Adage. Un comité, constitué d'agents du ministère de l'éducation nationale et du ministère de la culture, examine toutes les associations qui proposent des actions, de manière à déterminer si celles-ci méritent de figurer sur la plateforme et donc d'être portées à l'attention des établissements. Il établit donc la liste des « intervenants », terme plus pertinent qu'« association » puisqu'ils ne sont pas forcément agréés.

À la suite des différents épisodes que nous avons connus autour du pass Culture l'année dernière, nous avons mené un travail, de septembre dernier à janvier, qui est en train d'aboutir. Il vise, d'une part, à revoir les modalités de répartition et d'attribution des crédits, pour les lier plus étroitement à la loi de finances et éviter ainsi les à-coups entre la rentrée scolaire et celle de janvier, d'autre part, à se pencher sur la qualité de l'offre et son adaptation, y compris en termes de tarifs. En effet, ceux-ci s'alignent peu ou prou sur ce qu'une classe est en mesure de dépenser, sans forcément de réflexion sur le rapport qualité-prix.

Nous avons donc mis en place trois ou quatre groupes de travail depuis novembre dernier. M. le ministre s'exprimera en s'appuyant sur leurs conclusions pour émettre des propositions, notamment sur le contrôle a posteriori de la qualité de l'offre : les actions ontelles bien été menées ? Comment ? Quel est le taux de satisfaction de ceux qui en ont bénéficié ? Il est également envisagé de rendre publics sur la plateforme Adage les avis des enseignants qui ont profité de cette action culturelle.

M. Alexandre Basquin. - Quels moyens ou outils faudrait-il attribuer au ministère pour que l'évaluation des interventions des associations au sein des établissements scolaires soit pleinement efficace ?

Mme Caroline Pascal. - Nous sommes conscients que nous avons besoin de nous renforcer en la matière. En interne, nous avons peu de forces et, d'une certaine manière, peu de qualifications : il nous faut réellement professionnaliser notre examen des actions. C'est déjà plutôt le cas pour l'amont, c'est-à-dire pour l'octroi d'agréments ou la signature de conventions. Sur l'évaluation et le suivi, nous sommes beaucoup moins bien armés.

Au premier soupçon de fraude ou d'agissement contraire à l'action éducative, nous pouvons recourir à l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) ; elle est intervenue plusieurs fois à ce titre. Toutefois, les contrôles des associations qui interviennent sur le temps scolaire - parfois, l'information fournie par ces entités est assez lacunaire - n'ont pas la régularité de ceux menés sur les actions relevant du périscolaire. En effet, l'inspection générale contrôle tous les cinq ans les associations périscolaires et d'éducation populaire. Par conséquent, il faut professionnaliser aussi bien les associations que nos équipes et formaliser davantage nos processus.

Qui prend la décision au final ? Le comité qui attribue les agréments est constitué de représentants des associations et des ministères.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Quels ministères ?

Mme Caroline Pascal. - Jeunesse, sport, vie associative et nous-mêmes. Ce conseil donne un avis uniquement consultatif. Il est de plus en plus un lieu de débats assez longs, comme peut en attester Mme Gutierrez, qui l'anime régulièrement.

Ensuite, cet avis consultatif remonte à la direction générale, en l'occurrence à moimême. En définitive, le ministre décide de l'agrément, quelle que soit la position du conseil. Dans une très grande majorité des cas, l'avis de ce dernier est suivi. L'inverse est marginal, n'arrivant que deux ou trois fois par an. Si nécessaire, nous pourrons vous apporter quelques exemples.

Mme Stéphanie Gutierrez. - Je complète la description du déroulement d'une séance du CAAECEP pour montrer à quel point de véritables débats y ont lieu.

D'abord, le « bureau métier », c'est-à-dire le bureau expert de la question concernée, présente la demande d'agrément aux membres du Conseil. En amont, un membre du CAAECEP s'autodésigne pour procéder à une lecture de la demande, qui porte surtout sur le dossier. Le bureau métier peut entrer en contact avec l'association pour demander des compléments et essayer de mieux comprendre le projet éducatif.

Ensuite, un véritable débat s'engage. Pendant la séance du Conseil, des questions sont posées aux experts du dossier. Nous traitons un peu moins de cent demandes par an, sachant que nous nous sommes professionnalisés : nous respectons le code des relations entre le public et l'administration (CRPA) en examinant uniquement les dossiers complets. Nous filtrons ainsi les demandes, quelquefois peu sérieuses.

Enfin, nous refusons annuellement - j'ai vérifié - entre 30 % et 40 % des demandes.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Raphaël Daubet posait la question de la dynamique : la centaine de demandes d'agrément est-elle une constante ?

Mme Stéphanie Gutierrez. - Nous avons maîtrisé l'augmentation du nombre de demandes. Lorsque nous étions moins regardants sur les dispositions du CRPA, la CAAECEP examinait des dossiers pas forcément complets. Ce n'est plus le cas.

Nous sommes à un peu moins de cent dossiers complets. Je n'ai pas le nombre total de demandes, car nous en recevons énormément par courriel, mais nous les filtrons. Un arrêté fixe la composition des dossiers et nous le respectons strictement.

Mme Caroline Pascal. - L'inflation concerne des sollicitations de tous ordres, car l'école est souvent présentée comme étant au coeur de tout. Aussi, dans ces temps un peu plus contraints budgétairement, les demandes adressées au ministère sont considérables.

Je précise que le bureau métier, dont a parlé Mme Gutierrez, se trouve au sein de la Dgesco ; c'est lui qui mesure la valeur de la sollicitation au regard de la politique éducative, avant même d'entrer dans le processus de son examen par le comité.

M. Jean Hubac. - Les agréments sont délivrés par la Dgesco à des associations et non à des entreprises ; or Lift est une entreprise privée.

En revanche, des entreprises nous demandent des expertises de fond sur leurs propositions. Nous sommes plus que prudents sur ce point : nous refusons de le faire, puisque cela pourrait être ensuite utilisé comme une sorte de labellisation ou de caution dans un marché qui, de surcroît, est concurrentiel.

Par ailleurs, des personnes frappent à nos portes en se prévalant d'appuis, soit de chercheurs, soit de collectivités. Par exemple, Lift est en lien avec l'université de Lyon dans le cadre d'un programme de recherche ; c'est un chercheur de cette université qui a frappé à la porte du rectorat local. Par ailleurs, Lift est aussi lauréat d'un marché public concernant la lutte contre la pornographie, lancé par le conseil régional d'Auvergne-Rhône-Alpes.

Fortes d'appuis similaires en arrière-plan, des entreprises viennent vers nous pour savoir comment entrer dans les établissements. Il peut dès lors y avoir des incompréhensions ; le dialogue se tend parfois. En effet, nous n'avons pas forcément la même position que les chercheurs ou que les collectivités.

Mme Caroline Pascal. - Le chef du service de la vie de l'élève et des établissements a décrit clairement le maquis des sollicitations qui nous parviennent : collectivité territoriale en quête de validation d'une entreprise après s'être assurée que, techniquement et en matière de règlement général sur la protection des données (RGPD), la ressource qu'elle propose peut être mise à la disposition des établissements souhaitant l'acheter, chercheurs en quête d'un agrément académique de la part du rectorat pour une entité, appuyant un dispositif ou une action qu'ils présentent comme scientifique.

Ces initiatives parviennent jusqu'aux établissements sans que ceux-ci sachent bien sur quoi se fonde cette pseudo-validation. L'offre consiste-t-elle seulement en une proposition commerciale disponible sur l'ENT des établissements ? Le ministère ou le rectorat ont-ils véritablement donné leur agrément ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vos réponses écrites à notre liste de questions nous seront fort utiles.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de Mme Marine Camiade, directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec l'audition de Mme Marine Camiade, directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, accompagnée de Mme Lorène-Fara Andrianarijaona, cheffe du bureau du droit des établissements d'enseignement privés et des affaires générales.

Mesdames, le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et sur les risques en matière d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Notre commission visera à analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées, et à évaluer les risques en matière d'influence de cette nontransparence financière.

Les commissions d'enquête s'accompagnant d'un certain formalisme juridique, je dois vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre instance serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite donc à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Mesdames, je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marine Camiade et Mme Lorène-Fara Andrianarijaona prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Notre travail débute par l'élaboration d'un état des lieux. Celui-ci doit permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection, si ce n'est de contrôle, quand cela s'avérera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître mot de nos travaux sera la transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je tiens en quelques mots à vous exposer les raisons qui ont conduit à la création de cette commission d'enquête.

Les tensions sur les financements publics - baisses et/ou fragmentation - amènent, depuis quelques années, un grand nombre d'acteurs associatifs ou institutionnels à chercher des pistes de diversification de leurs ressources. Cette possibilité est favorisée par l'État qui a permis, notamment au travers de l'outil fiscal, le développement de démarches philanthropiques menées par des acteurs privés.

Des évolutions nouvelles se font jour depuis plusieurs années, avec le déploiement, à l'échelle nationale, de stratégies idéologiques qui pourraient sous-tendre certaines actions philanthropiques ou certaines démarches de financement des milieux associatifs, culturels ou éducatifs. Face à cette situation, je confirme que le fil rouge de nos travaux sera la transparence.

Nous avons souhaité vous auditionner pour mieux comprendre le cadre juridique applicable aux établissements scolaires privés hors contrat. Quel est le contrôle exercé par l'éducation nationale sur le financement de ces écoles, à leur ouverture et pendant leur fonctionnement ? Comment le ministère vérifie-t-il les titres et compétences du personnel de direction et d'enseignement de ces établissements ? De quelles marges de manoeuvre dispose-t-il pour s'assurer du respect du socle commun de connaissances, de compétences et de culture par ces derniers ?

Quelles sont les modalités de financement des établissements d'enseignement privés hors contrat ? Quelles évolutions observez-vous ? La place de fondations et de fonds de dotation accolés aux établissements d'enseignement privé hors contrat devient-elle plus importante ? Quel bilan dressez-vous de la loi du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, dite loi Gatel ? À quel moment le ministère de l'éducation nationale englobe-t-il du regard les différents contrôles : pédagogiques, administratifs, financiers ?

Mme Marine Camiade, directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale. - J'interviens en tant que responsable du programme budgétaire 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés ». Celui-ci permet à la direction des affaires financières (DAF) de suivre les sujets relatifs aux établissements privés sous contrat - initialement, le financement de ces structures était l'enjeu essentiel dans la mesure où l'État est l'employeur des 140 000 enseignants qui y interviennent, d'où notre responsabilité - et hors contrat.

Je vous donne quelques ordres de grandeur : 17 % des élèves en France sont scolarisés dans l'enseignement privé, sous contrat ou hors contrat. Les établissements hors contrat sont au nombre de 1850, pour 85 000 élèves, ceux sous contrat 7500, pour 2 millions d'élèves : les échelles sont très différentes.

La liberté d'enseignement est un principe fondamental de l'enseignement privé. Elle implique de laisser une assez grande latitude à ceux qui veulent créer un établissement scolaire. D'ailleurs, cette création est soumise non pas à un régime d'autorisation stricte, mais à un régime d'opposition : après la nécessaire déclaration, l'administration dispose de trois mois pour refuser éventuellement l'ouverture, compétence partagée entre les ministères de l'éducation nationale et de l'intérieur - au travers des préfets -, le procureur et le maire. Ces quatre autorités constituent ce que nous appelons le « guichet unique ».

Bien que la liberté soit le principe, le cadre juridique de l'enseignement privé a été renforcé ces dernières années. La loi Gatel de 2018 a eu pour objet l'harmonisation des conditions d'ouverture des établissements scolaires privés hors contrat (EPHC). Ensuite, la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance a visé à renforcer le régime applicable aux conditions d'ouverture et de fonctionnement de ces derniers, introduisant notamment un contrôle d'honorabilité des enseignants et la possibilité de mettre ces établissements en demeure. Enfin, la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a tendu à renforcer encore les outils juridiques à notre disposition, rendant possible la fermeture administrative de ces établissements. Cette mesure est importante : jusqu'alors, les fermetures dépendaient plutôt du judiciaire, un processus plus lourd. La loi confortant le respect des principes de la République du 24 aout 2021 a également permis d'élargir le contrôle d'honorabilité à l'ensemble des agents.

Parallèlement à ces évolutions législatives, le ministère a bénéficié de moyens pour renforcer les contrôles sur les établissements hors contrat et l'instruction en famille. Quatre-vingts équivalents temps plein (ETP) ont été créés en 2022 consécutivement aux trois textes que j'ai cités et soixante inspecteurs ont été recrutés en 2023. Par la suite, d'autres renforts ont été alloués, mais ils étaient plutôt liés au plan de contrôle des établissements privés sous contrat.

Un établissement hors contrat doit être contrôlé dans la première année de son fonctionnement. C'est une obligation, sans exception. Par ailleurs, s'ils sont jugés sensibles ou si des manquements ont été repérés, ils feront l'objet de mises en demeure et de contrôles visant à assurer un suivi. Le nombre et la régularité des inspections des sites hors contrat se sont largement intensifiés depuis le début des années 2020 : ils ont été multipliés par quatre en dix ans. Nous en effectuons entre 650 et 700 par an à présent, pour 1850 établissements.

Les établissements sous contrat sont également placés sous notre vigilance. La volonté de procéder à des inspections plus systématiques a été affirmée dès l'année 2024 : Nicole Belloubet avait lancé un plan à cet effet, souhaitant procéder au contrôle de 40 % des sites d'ici à 2027.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Un contrôle financier ?

Mme Marine Camiade. - Tous contrôles confondus : administratifs, pédagogiques, financiers et relatifs à la sécurité des élèves. Ce plan a été renforcé à la suite de l'affaire Bétharram début 2025. L'objectif global de 40 % a été maintenu, mais nous avons souhaité renforcer les venues sur place. En effet, dans le plan initial, nous avions prévu deux tiers de contrôles sur pièces et un tiers de contrôles sur place.

Nous avons engagé de nouveaux recrutements d'inspecteurs des établissements privés sous contrat : trente à la rentrée 2025 et trente à la rentrée 2026. Des renforts administratifs pour les divisions des personnels enseignants du privé - dans les académies, celles-ci sont chargées du suivi tant des enseignants, du point de vue des ressources humaines (RH), que des contrôles - sont également prévus dans la loi de finances pour 2026.

L'objectif pour la première année de ce plan à destination des établissements privés sous contrat était d'un millier de contrôles en 2024-2025. Il a été atteint au début de l'année 2026. Le rythme sera similaire en 2025-2026.

Parallèlement, nous nous sommes penchés sur le renforcement des dispositifs.

Même s'il est vrai que, ces derniers mois, les travaux ont plutôt porté sur la protection de l'enfance et le repérage des violences, nous venons de publier un arrêté pour généraliser le « Fait établissement », système d'information permettant la remontée des faits préoccupants qui surviennent au sein des sites scolaires. Cet outil s'applique à la fois aux établissements sous contrat et hors contrat.

Par ailleurs, nos efforts ont porté sur le contrôle d'honorabilité : nous souhaiterions le rendre plus automatique. Pour les enseignants, il survient au recrutement. Nous aimerions pouvoir y procéder à nouveau en cours de carrière et le systématiser pour les agents de droit privé des établissements sous contrat. En effet, la mesure est déjà prévue pour le hors contrat : nous contrôlons les sites tous les ans.

De fait, nous avons oeuvré à accroître, par un certain nombre d'évolutions législatives ou réglementaires, le nombre d'outils dont nous disposons à l'égard du privé, hors contrat et sous contrat, depuis la commission d'enquête sur les modalités du contrôle par l'État et de la prévention des violences dans les établissements scolaires qui a rendu ses travaux en juin 2025.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je rappelle le cadre de cette commission d'enquête : nous nous intéressons au contrôle des flux financiers, ainsi qu'à la notion de transparence.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le hors contrat est soumis à un nombre de contrôles annuels compris entre 650 à 700. Sur quoi portent-ils ? Dans quelle mesure les finances et flux financiers sont-ils examinés ? Les vérifications en la matière sont-elles effectuées par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et les contrôles administratifs par l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), comme dans le secteur sous contrat ? Les différents types de contrôle sont-ils effectués uniquement par des agents du ministère de l'éducation nationale ? L'organisation n'est pas claire. J'espère que les informations sont croisées pour être analysées en globalité.

Je répète ma question sur les fondations ou fonds de dotation accolés à des établissements privés hors contrat : ce phénomène est-il en augmentation depuis la loi Gatel ?

Mme Marine Camiade. - Nous examinons le hors contrat à deux moments.

À son ouverture, l'établissement remet un dossier à l'académie, à partir duquel elle détermine s'il y a lieu de la refuser. Il existe quatre motifs d'opposition - le premier étant le principal - : l'intérêt de l'ordre public et de la protection de l'enfance, les conditions tenant à la personne du déclarant et/ou du directeur, le caractère non scolaire ou non technique de l'établissement et - cela répond à votre question - la prévention de toute forme d'ingérence. Dans le code de l'éducation, ce dernier critère a plutôt trait aux ingérences étrangères.

Au moment de l'ouverture, le porteur du projet doit aussi déposer un plan de financement sur trois ans précisant les sources, les montants et la nature des fonds. Lors de l'examen du dossier, nous vérifions si celui-ci est complet et si ce plan est clair ; nous regardons surtout si celui-ci est soutenable, c'est-à-dire si le financement paraît viable dans la durée.

Le dossier est déclaratif et prévisionnel. Il est alors difficile de disposer de moyens d'accroche pour éventuellement identifier des sources de financements problématiques.

La loi confortant le respect des principes de la République avait ajouté à l'arsenal de contrôles la possibilité de demander à un établissement de préciser l'origine de ses financements en cours de fonctionnement. Il est vrai que, jusqu'à présent, nous demandons de telles précisions et effectuons des contrôles en cas de suspicion d'entrisme ou d'ingérence étrangère. Nous sollicitons alors d'autres services de l'État : la préfecture, les renseignements territoriaux et la direction départementale des finances publiques (DDFiP). Les personnes qui interviennent au cours de nos contrôles sont plutôt des inspecteurs de l'éducation nationale ou des inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR). Lorsque les sujets sont de nature financière, ils peuvent s'appuyer sur les compétences du préfet ou de la DDFiP.

Nous ne disposons pas de remontées consolidées au sujet des plans de financement initiaux ou des contrôles effectués en cours de fonctionnement. Nous regarderons si nous pouvons détecter des tendances quant aux sources de financement, liées notamment à des fondations ou à des acteurs particuliers sur lesquels vous souhaiteriez enquêter.

M. Roger Karoutchi. - Plusieurs décisions de fermeture ont été prononcées ces dernières années à l'encontre d'établissements privés hors contrat, moins pour des raisons financières que pour des raisons d'ingérence et d'infiltration. D'ailleurs, les établissements en question ont souvent engagé des recours devant les tribunaux, ceux-ci n'ayant pas toujours donné raison à l'État. Quelle qu'en ait été la raison, combien d'établissements hors contrat ont-ils été fermés ces dernières années ? Parmi ces décisions, combien ont-elles été validées par les tribunaux, et combien ont-elles été annulées ?

Mme Karine Daniel. - Il convient de distinguer le fonctionnement et l'investissement. En amont de l'ouverture d'un établissement hors contrat, il faut évidemment mobiliser des financements pour construire un bâtiment ou réhabiliter des locaux. Dans mon département, une école « sédévacantiste » devrait ouvrir dans quelques mois. Elle serait financée par le fonds de dotation Pierre Favre, créé en 2022. À ce jour, cette structure financière n'a pas transmis à la préfecture ni publié au Journal officiel d'état de ses flux financiers, ni en recettes ni en dépenses, contrairement à ce qui est obligatoire au-delà de 150 000 euros de recettes - il me semble que ce seuil est probablement atteint lorsqu'on projette d'ouvrir prochainement une école de 80 élèves. Quels sont les mécanismes prévus pour s'assurer du respect des obligations, et quelles sont les procédures de contrôle et de sanction envisageables ?

Je reviens sur les quatre motifs de refus d'ouverture que vous avez évoqués. Pour ce qui concerne les ingérences, certains projets peuvent apparaître problématiques en matière d'ordre public ou de valeurs, car leurs porteurs tiennent par exemple des propos clairement homophobes ou sérophobes. De tels problèmes de valeurs illustrent un entrisme qui ne vient pas de l'étranger, et qui profite sans doute d'une faille de la loi Gatel. Outre le projet que j'évoquais, les écoles de la Fraternité Saint-Pie X se développent fortement, avec notamment un projet dans le Var.

Le délai de trois mois réservé à l'instruction des dossiers me semble extrêmement court. Les porteurs de projet savent évidemment très bien comment fonctionnent les contrôles : on observe ainsi un pic de dépôt des dossiers au début du mois de mai, comme si les demandeurs comptaient sur de moindres capacités d'instruction en amont de l'ouverture au cours de la période estivale.

M. Dominique de Legge. - Vous avez effectué, si j'ai bien noté, 600 contrôles l'année dernière. De quelle nature sont les infractions que vous avez constatées ? Une tendance peut-elle se dégager d'une telle cohorte ? Les manquements sont-ils plutôt de l'ordre de la délinquance financière ou d'une influence idéologique ? Mettez-vous les établissements sous surveillance, reçoivent-ils des mises en demeure ?

Mme Sylvie Robert. - Ces contrôles se font-ils de manière inopinée ou après des signalements ? Disposez-vous de cellules de veille pour observer l'évolution des établissements et convenir qu'un contrôle doit être effectué ? Au-delà de leur nature, quel est le fondement de ces contrôles ? En matière de sanctions, jusqu'où allez-vous en matière de gradation ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Disposez-vous d'un pouvoir d'investigation étendu, qui vous permettrait d'approfondir vos investigations au sujet des montages financiers ? Cette question revient à évoquer la création d'une cellule interministérielle d'enquête.

Notre commission a pour objet les montages financiers réalisés dans un but d'influence, politique ou d'autre nature. Si la directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale ne surveille pas les flux de financement privés des actions éducatives, qui est en charge de cette mission au ministère ? Il s'agit tout de même du financement de l'éducation privée, c'est-à-dire de tout un pan de la politique éducative de notre pays.

Mme Marine Camiade. - Pour ce qui est de leurs résultats, environ 30 % des contrôles donnent lieu à une mise en demeure. Dans ces cas, nous retournons dans l'établissement dans des délais assez resserrés pour voir si l'on a remédié ou non aux manquements identifiés lors du premier contrôle.

Quant aux sanctions possibles, le code de l'éducation prévoit la fermeture de l'établissement si les manquements sont réitérés. Les statistiques en matière de fermeture ne sont d'ailleurs pas négligeables : il y a environ huit fermetures par an. En 2023-2024, il y a ainsi eu neuf fermetures. Effectivement, les risques de contentieux sont importants, car la décision de fermer un établissement est une atteinte à une liberté fondamentale. Les dossiers doivent donc être extrêmement étayés du point de vue juridique. En 2023-2024, nous avons fermé neuf établissements, et trois fermetures ont été suspendues. En 2024-2025, nous avons fermé huit établissements, et aucune de nos décisions n'a été suspendue à ce stade. La décision est prise en concertation avec l'ensemble des acteurs de ce que j'appelais plus tôt le guichet unique, c'est-à-dire avec le maire et le préfet.

Quels sont les types de manquements que nous sanctionnons ? Nous regardons d'abord la sécurité des élèves, des locaux, l'absence de porosité avec l'extérieur, en particulier avec un lieu de culte. Nous sommes attentifs à la sécurité du stockage des produits dangereux. Nous vérifions aussi les titres et les diplômes du directeur et des enseignants, et confirmons qu'ils ne font pas l'objet d'une incapacité pénale. La sécurité et l'ordre public sont nos priorités.

Pour ce qui concerne les aspects financiers, nous pouvons demander des données plus précises sur l'origine des fonds en cas de suspicion. Nous pouvons alors demander l'appui de la DDFiP s'il est besoin d'une expertise plus détaillée. Je suis directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale, mais les équipes sur lesquelles nous nous appuyons dans les rectorats, constituées d'inspecteurs académiques, travaillent si besoin de manière interministérielle sur les questions financières relatives au fonctionnement des établissements. Nous pouvons également travailler avec les comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf) dans les préfectures.

En plus de la vérification des titres et de l'absence d'incapacité pénale des intervenants, nous vérifions également les manquements pédagogiques. Un établissement hors contrat n'est pas obligé de respecter le programme de l'éducation nationale, mais il doit apporter aux élèves qui y sont inscrits un socle minimal de connaissances et de compétences. Nous vérifions que ce socle est bien présent, en particulier que l'enseignement aux valeurs de la République est bien réalisé. Nous nous assurons que les élèves ne sont pas endoctrinés ou embrigadés, qu'ils apprennent la tolérance, les règles laïques de notre République, même si un établissement privé hors contrat peut être un établissement confessionnel ne rassemblant que des élèves d'une seule religion.

Pour ce qui est des contrôles, ils peuvent être inopinés ou programmés. Pour les établissements privés hors contrat, un contrôle a lieu la première année d'exercice, et ensuite des contrôles réguliers ont lieu. Ces établissements sont très régulièrement contrôlés.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - À la demande du ministre, vous avez inversé la proportion des contrôles annoncés et inopinés dans les établissements du privé hors contrat. Pouvez-vous répondre précisément à la question posée par Sylvie Robert : ces contrôles, durant la première année d'exercice des établissements et par la suite, sont-ils plutôt programmés ou plutôt inopinés ? Qu'en est-il pour les 30 % des établissements dans lesquels des manquements sont constatés ?

Mme Marine Camiade. - Nous regarderons si nous disposons de statistiques précises sur ces sujets. Nous suivons deux lignes de conduite, en fonction des signaux qui nous sont envoyés. En cas de signalement ou de mise en demeure portant sur la sécurité des élèves ou le contenu des cours, nous privilégierons des contrôles inopinés. Parmi les 1850 établissements privés hors contrat, certains font l'objet d'une surveillance plus attentive, notamment en lien avec nos collègues du ministère de l'intérieur. Nous nous rendons plutôt de manière inopinée dans ces établissements pour réaliser les constats qui s'imposent.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Nous étudierons avec intérêt les données chiffrées complémentaires que vous nous adresserez.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous ne sommes qu'au début de nos travaux : nous souhaitons faire des observations précises sur le suivi et la surveillance de ces établissements.

Mme Marine Camiade. - Nous travaillons au niveau tant local que départemental dans les cellules de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire (Clir). Nous y surveillons précisément tous les établissements suspectés d'entraîner un repli communautaire, confessionnel ou non. Parmi les manquements relevés justifiant les décisions de fermetures, tous les types d'établissements sont concernés. Des établissements confessionnels, mais aussi des établissements qui recourent à des pédagogies alternatives posent parfois des problèmes du point de vue de la sécurité des élèves ou de l'acquisition du socle de connaissances et de compétences.

Mme Sylvie Robert. - Les DDFiP sont-elles informées tous les ans de l'évolution des modèles économiques de ces établissements ? En particulier, que se passe-t-il si un don a été fait une seule année ?

Mme Marine Camiade. - Non, il n'y a pas de contrôle ni de remontée annuelle des modes de financements des établissements. Les changements de gouvernance doivent être signalés, mais il faudrait provoquer un contrôle ou demander un état des financements pour obtenir ce genre d'informations.

Mme Sylvie Robert. - Ce n'est pas obligatoire ?

Mme Marine Camiade. - Non, sauf pour les établissements sous contrat qui touchent un niveau de subventions publiques important : ceux-ci sont obligés de remettre leurs comptes à la DDFiP chaque année. Les établissements hors contrat ne sont pas concernés par cette obligation.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Madame Robert, nous vous remercions de cette excellente question. Il me semble que nous pourrons prévoir d'auditionner la DGFiP pour l'entendre sur ce sujet.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Qu'en est-il des investissements et du fonctionnement ? Les flux financiers en matière d'investissement donnent de nombreuses informations sur le contexte de l'ouverture d'un établissement.

Mme Marine Camiade. - Les plans de financement des établissements sont contrôlés lors de leur ouverture. Si une difficulté apparaît, cela peut devenir un motif d'observation voire d'opposition à l'ouverture de l'établissement. Cela dépend si ce que nous observons est répréhensible ou non.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vous observez les dossiers une fois la construction réalisée et le financement achevé. Si je comprends bien vos propos, vous ne croiserez pas ensuite nécessairement vos données avec celles des DDFiP sur les modalités de financement du fonctionnement des établissements. D'où ma question sur l'accolement de ces financements aux fonds de dotation ou aux fondations : vous étudiez leur structure pour ce qui concerne l'enseignement, mais il me semble qu'il n'y a pas de regard systématique sur le financement en amont, et sur les liens éventuels de ces financements avec d'autres structures avant que le dossier ne vous soit transmis.

Mme Marine Camiade. - À l'ouverture d'un établissement, nous examinons l'origine et le montant des financements prévus, en demandant des pièces justificatives. En cas de doutes sur la légalité des financements en question, nous pouvons creuser la question avec la DDFiP ou avec nos collègues de Tracfin (traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins). Au moment de la déclaration d'ouverture, la question est difficile : les établissements hors contrat ayant récemment ouvert disent que leurs financements consistent essentiellement en dons et en prêts. Il n'y a pas forcément d'indices sur le caractère problématique de ces fonds. En cas de suspicion, la loi de 2021 nous permet de demander un état plus précis des sources de financement.

Mme Karine Daniel. - Je ne suis pas rassurée par la distinction entre les fonds dédiés à l'investissement et ceux consacrés au fonctionnement. Il me semble que nous sommes mieux outillés pour l'étude des frais de fonctionnement, tandis qu'il y a un vrai problème sur l'analyse en amont de l'ouverture des établissements, car elle se fonde uniquement sur des éléments déclaratifs. Évidemment, les porteurs de projet savent très bien comment formater des dossiers afin que leurs éléments déclaratifs cochent toutes les cases. Il y a là un point de vigilance pour notre commission : quels sont les moyens d'investigation avant l'ouverture des établissements, au-delà des seuls éléments déclaratifs ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Seriez-vous en mesure d'effectuer de tels contrôles au regard de l'augmentation du nombre de projets ? Ne jugez-vous pas utile de rendre systématique ce contrôle financier en amont de l'ouverture de l'établissement ?

M. Alexandre Basquin. - Madame la directrice, vous parlez de suspicion, mais dans le même temps vous avancez qu'un don ou un prêt n'est pas nécessairement suspicieux. Que considérez-vous comme suspicieux, de manière très pragmatique ?

Mme Marine Camiade. - Lors de nos travaux sur la loi confortant le respect des principes de la République, nous avions prévu de demander de consulter les sources de financement des établissements en cours de fonctionnement. Nous prévoyions qu'il serait difficile d'en établir l'origine en cas de montages complexes ou de financements illégaux. L'objectif était peut-être davantage de voir si, sur la base de suspicions de financements illégaux ou répréhensibles, le contenu de l'enseignement était problématique. C'est pour cela que j'insiste sur le contenu et les conditions de l'enseignement dans les établissements privés hors contrat. Ce que nous voulons éviter, c'est que l'enseignement lui-même soit contraire aux valeurs de la République, du fait de financements que nous pouvons difficilement écarter d'emblée, en raison des outils juridiques à notre disposition.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Il n'est donc pas envisagé de systématiser un processus qui ne relèverait pas nécessairement de vos compétences.

Mme Marine Camiade. - Nous demandons systématiquement des pièces justificatives relatives au plan de financement des établissements. Nous pouvons éventuellement compléter ces informations - il s'agit de modifier un décret ou un arrêté - pour demander d'y inclure des documents relatifs aux investissements. Nous pouvons examiner avec vous les textes actuels pour voir s'ils comportent des angles morts, mais cela ne résoudra pas les problèmes liés au caractère déclaratif de ces pièces.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous vous remercions. Au fur et à mesure de nos auditions, nous avancerons et formulerons des propositions concrètes, dans l'objectif d'assurer la transparence de ces financements.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.