COMPTES RENDUS DE LA CE COLLECTIVITES ULTRA-MARINES

- Présidence de Mme Viviane Malet, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de M. Vincent Bouvier, préfet, ancien directeur et délégué général à l'outre-mer (2009-2013), Mme Sophie Brocas, préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret, ancienne directrice générale des outre-mer (2020-2023) (en visioconférence), et M. Olivier Jacob, préfet, conseiller « outre-mer » à la présidence de la République, ancien directeur général des outre-mer (2023-2025)

Mme Viviane Malet, présidente. - Pour ouvrir les travaux de notre commission d'enquête sur les inégalités systémiques dans les outre-mer, nous recevons aujourd'hui trois anciens directeurs généraux des outre-mer (DGOM) au sein du ministère des outre-mer, à savoir
M. Vincent Bouvier, préfet, directeur et délégué général à l'outre-mer entre 2009 et 2013, Mme Sophie Brocas, préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète du Loiret, directrice générale des outre-mer entre 2020 et 2023 et M. Olivier Jacob, qui a assumé ces fonctions de de 2023 à fin 2025.

Madame, Messieurs les préfets, je vous rappelle que notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky. Elle a débuté officiellement ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est d'examiner la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer en matière d'éducation, de formation et d'emploi, de niveau de vie et de pouvoir d'achat, mais aussi d'accès aux soins et d'accès aux droits. Nous avons examiné la réalité de ces inégalités à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer, alors que l'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques, voire d'une mise en échec. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux événements, qui ne parvient pas à renverser la dynamique profonde. Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse supposer qu'elles ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique. Trop souvent désormais, nos concitoyens doutent des promesses sur le rattrapage de nos territoires ou, pire, ils estiment que ces politiques passent à côté des vrais enjeux et des causes profondes de leurs difficultés.

Dans ce contexte, notre commission souhaite vous entendre, car votre expérience a fait de vous des acteurs de premier plan et des observateurs éclairés des politiques pour les outre-mer.

Nous sommes particulièrement intéressés par les propositions concrètes que vous pourrez formuler pour tracer un chemin audacieux vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité. Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations. Je souhaite maintenant vous rappeler que cette audition est diffusée en direct sur le site intranet du Sénat. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite donc à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête,
M. Vincent Bouvier, Mme Sophie Brocas et M. Olivier Jacob prêtent serment.

M. Vincent Bouvier, ancien directeur général des outre-mer. - J'ai servi plus de dix ans outre-mer, sans compter les fonctions que j'ai exercées en tant que secrétaire général de la mer, à l'occasion desquelles je me suis occupé des politiques maritimes sous un prisme souvent ultramarin, ni mes activités à la Cour des comptes où j'étais affecté, cinq années durant, à la cinquième chambre, compétente notamment pour les sujets ultramarins. Je précise que je m'exprimerai ici à titre personnel, et que je n'engage aucune institution que j'ai eu l'honneur de servir.

Dans ce propos introductif, en suivant la logique du questionnaire que vous nous avez transmis, je distinguerais deux points : d'une part, la notion d'« inégalité systémique » et ses conséquences ; d'autre part, les perspectives pour l'avenir.

La notion d'inégalité systémique implique l'existence d'un système ultramarin dont certaines caractéristiques produiraient des inégalités. Ces caractéristiques sont d'abord géographiques. L'insularité - à l'exception de la Guyane - , l'éloignement et les coûts d'approvisionnement, la continuité territoriale avec l'Hexagone, l'accès à la formation et l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur constituent des contraintes objectives. S'y ajoutent la fréquence et l'intensité des risques naturels, dont l'imprévisibilité croît sous l'effet du changement climatique. Les météorologistes constatent que les grands événements climatiques, comme les cyclones, seront peut-être moins fréquents, mais certainement plus violents.

La géographie urbaine joue également un rôle déterminant. La concentration des populations et des activités dans les zones urbanisées et les agglomérations soulève des enjeux majeurs : accès au logement, pression foncière, habitat indigne, transports.

À ces facteurs géographiques s'ajoutent des éléments historiques. Les peuplements forcés par l'esclavage à La Réunion ou aux Antilles, ou la situation des peuples premiers en Nouvelle-Calédonie et en Guyane ont structuré durablement les sociétés. Nous constatons que ce sont au sein de ces groupes que se concentrent le plus les inégalités sociales, le chômage et les difficultés d'insertion. Ces réalités ne peuvent être ignorées si l'on souhaite appréhender les inégalités dans toute leur profondeur.

Le modèle économique dominant est marqué par une dépendance trop marquée par rapport à l'Hexagone, que d'aucuns ont pu qualifier de « métropolisation » de l'outre-mer. Ce modèle économique est caractérisé par la part importante des importations et l'étroitesse des marchés intérieurs, limitant le développement des productions locales. Le mécanisme de sur-rémunération des fonctionnaires de l'État - étendu aux fonctionnaires des collectivités et à certaines activités du secteur privé -, dont la création était pavée de bonnes intentions, produit en outre des effets différenciés entre ceux qui en bénéficient et ceux qui en sont exclus, et alimente la hausse des prix.

Au-delà des points communs que je viens d'évoquer, les situations sont très diverses. Les statuts institutionnels diffèrent profondément : les compétences de l'État sont résiduelles en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, contrairement à la situation dans les départements et régions d'outre-mer (DROM). Il faut également tenir compte de la variété des identités, des perspectives de développement, des trajectoires économiques et de dynamiques démographiques divergentes. La fin de la transition démographique aux Antilles contraste avec l'explosion démographique en Guyane et à Mayotte.

Je souhaite nuancer l'idée d'un « échec total » des politiques publiques de l'État dans les territoires ultra-marins. De nombreux dispositifs ont été déployés en matière économique et sociale : lutte contre la vie chère, contrôle du respect des règles de concurrence, exonérations de charges, ligne budgétaire unique (LBU). Des investissements massifs ont été consentis en matière d'infrastructures routières, de santé ou scolaires. Certaines initiatives ont produit des résultats tangibles. Il faut aussi rappeler que l'outre-mer a souvent constitué un laboratoire d'innovations. Je pense aux évolutions statutaires de la Nouvelle-Calédonie, mais aussi au service militaire adapté (SMA), dispositif qui a inspiré des réflexions plus larges sur l'insertion des jeunes. Les mesures de discrimination positive ont permis d'apporter une réponse - encore insuffisante, certes -, aux difficultés d'insertion des jeunes Kanaks. Les programmes « 400 cadres » et « Cadres Avenir » ont joué un rôle important de ce point de vue.

Un appareillage statistique est nécessaire. Nous y avons beaucoup travaillé à la DGOM, afin d'affiner les indicateurs sociaux et économiques et suivre leur évolution. La structure économique des outre-mer est caractérisée par la place significative - et parfois dominante - de grands groupes dans certains secteurs tels que l'importation et la distribution. Il serait toutefois réducteur d'en rester à ce constat. J'ai pu observer l'émergence de petites et moyennes entreprises innovantes, souvent portées par de jeunes ultramarins qui font le choix d'entreprendre localement. Ce dynamisme entrepreneurial est un signe encourageant. Nous pourrions d'ailleurs vous fournir quelques exemples si vous le souhaitez.

J'en viens au second temps de mon propos, consacrée aux perspectives. Je reprendrai l'une des formulations du questionnaire, qui me paraît limpide : « Quelles réformes prioritaires devraient être conduites pour réduire les inégalités systémiques ? Quel changement de paradigme serait selon vous nécessaire pour améliorer l'efficacité de l'action publique ? Faut-il plutôt agir sur le développement économique, la répartition des richesses, l'éducation et la formation, l'organisation institutionnelle ? ». Pardonnez cette réponse un peu timide, mais tous ces éléments sont liés et il serait sans doute vain de vouloir les hiérarchiser ou d'établir des priorités trop rigides. Les événements survenus en Nouvelle-Calédonie en mai 2024 en constituent une illustration. Beaucoup a été dit sur les causes de ce mouvement. La focalisation sur le débat institutionnel m'a frappé. Il est bien sûr urgent d'y répondre, avec les difficultés que l'on sait. On peut aussi considérer - il s'agit-là d'une responsabilité partagée, tant par les élus locaux que par les services de l'État - que l'attention portée à certains enjeux sociaux n'a pas été à la hauteur. Je pense notamment à la situation de la jeunesse.

Certes, beaucoup de jeunes Kanaks sont pleinement intégrés, et occupent des fonctions de responsabilité dans les administrations ou le secteur privé. Il n'en reste pas moins qu'une fraction de cette jeunesse a, de toute évidence, été laissée à la marge, et reste confrontée à des difficultés structurelles d'accès à la formation, à l'emploi ou aux services publics. Une véritable politique de la jeunesse, structurée et adaptée aux réalités du territoire, est nécessaire et implique un effort collectif. Les enjeux institutionnels sont essentiels, mais ne peuvent être dissociés des enjeux sociaux, éducatifs et économiques, qui sont autant de facteurs de la cohésion du territoire.

Je formulerai deux remarques de méthode pour un changement de paradigme.

Première remarque : la construction et l'application des politiques ultramarines doivent faire l'objet d'une concertation étroite entre l'État et les collectivités. Ce point est fréquemment rappelé, par exemple, dans les rapports de la Cour des comptes. Cela est spécialement vrai dans les collectivités qui sont aujourd'hui les plus autonomes, disposant de vastes compétences dans les domaines économiques et sociaux.

Seconde remarque, et au risque de paraître trop prudent, l'adaptation des dispositifs devra nécessairement être progressive. Je prendrai deux exemples. Si l'on décidait du jour au lendemain de supprimer les sur-rémunérations - dont beaucoup de familles dépendent - on aboutirait à une forte diminution du niveau de vie et de la consommation. Il y a donc lieu de trouver une solution pour adapter ce dispositif. Deuxième exemple : l'octroi de mer. Si l'on décidait de le supprimer du jour au lendemain, on créerait une difficulté majeure, sans disposer, à ce stade, de solution alternative. On fragiliserait le financement des collectivités, en particulier dans les DROM, pour lesquels cette ressource constitue un levier budgétaire essentiel. Une telle suppression ne réglerait pas, en elle-même, les questions de protection des productions locales ni celles, plus larges, de lutte contre la vie chère. Le débat serait alors déplacé, sans être véritablement résolu. Il me semble donc - et cette analyse rejoint celle formulée à plusieurs reprises par la Cour des comptes - que la voie à privilégier n'est pas celle d'une rupture brutale, mais plutôt d'une évaluation régulière et d'adaptations ciblées. Il s'agit d'ajuster les dispositifs existants pour en corriger les effets inattendus ou regrettables, sans déstabiliser les équilibres économiques.

Après ces deux remarques de méthode, je formulerai deux propositions de fond, en partant du constat que les singularités des outre-mer, et parfois leurs atouts, ne pourront trouver leur plein potentiel que si l'on élargit le champ géographique et si l'on dépasse des politiques qui demeurent - selon un néologisme utilisé par certains - « métropolo-centrées ».

Ma première proposition - déjà défendue dans des rapports du Sénat - consiste à développer l'insertion des outre-mer dans leurs espaces régionaux. Grâce aux territoires ultramarins, la France est présente dans trois grands espaces géographiques mondiaux. Réciproquement, il y a là un point d'appui pour le développement d'une coopération régionale qui servirait les outre-mer. Prenons l'exemple de la formation et de la recherche. Les outre-mer disposent d'une densité de recherche scientifique remarquable, par exemple en matière de biodiversité marine. Des organismes tels que l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), l'Institut de recherche pour le développement (IRD), l'Institut Pasteur, ainsi que les laboratoires universitaires implantés localement, conduisent des travaux de haut niveau. Ces recherches sont évidemment utiles pour les territoires ultra-marins, mais présentent également un intérêt direct pour les États voisins insérés dans ces mêmes bassins géographiques. Elles peuvent, en outre, éclairer les politiques publiques conduites dans l'Hexagone, qu'il s'agisse d'adaptation au changement climatique, de gestion des milieux marins ou de santé publique.

On pourrait multiplier les exemples, notamment celui de filières économiques émergentes, construites dans une logique d'intégration régionale, associant une collectivité ultramarine, un État voisin et, le cas échéant, des partenaires nationaux. La réforme récente de l'Agence française de développement, avec la création du département dit des « Trois Océans », ouvre à cet égard des perspectives intéressantes. Elle devrait permettre de structurer plus aisément des projets coordonnés, reposant sur des mécanismes de cofinancement entre l'État étranger concerné et la collectivité ultramarine.

Seconde proposition de fond : passer de l'espace ultramarin à l'espace marin. En d'autres termes, il s'agit de développer une politique ultramarine de la mer ou une politique maritime de l'outre-mer, outils de développement pour les territoires d'outre-mer et pour la France dans son ensemble. Je me suis beaucoup investi sur ce point lors de mes trois années en tant que secrétaire général de la mer, compte tenu de mon passé ultramarin. Le XXI^e siècle sera maritime. Aujourd'hui, près de 90 % des échanges mondiaux de marchandises s'effectuent par voie maritime. Plus de 95 % des flux de données numériques internationaux ne transitent pas par satellite, mais par des câbles sous-marins. Ces deux éléments rappellent que nous sommes entrés dans un siècle profondément maritime, tant du point de vue des échanges économiques que des infrastructures stratégiques de communication.

Dans le contexte d'une compétition internationale intense, la France dispose d'atouts considérables, qu'elle doit très largement à ses territoires d'outre-mer. Avec environ 11 millions de kilomètres carrés de zones économiques exclusives - en incluant le plateau continental -, notre pays détient la deuxième zone économique exclusive au monde (ZEE). Or, 97 % de cette surface maritime se situent précisément outre-mer. Autrement dit, la puissance maritime française repose très largement sur l'existence de ces territoires ultramarins, qui constituent à la fois un levier stratégique majeur, un enjeu essentiel de souveraineté et un potentiel économique considérable.

Ce potentiel recouvre des ressources diverses : ressources minérales, perspectives minérales ouvertes par l'exploration - et non l'exploitation - des grands fonds marins, ressources halieutiques, énergies marines, biotechnologies marines. Il s'agit, en somme, de la possibilité de développer une économie maritime ultramarine dans une logique de développement durable. Une telle orientation pourrait bénéficier aux territoires d'outre-mer eux-mêmes, mais également aux États voisins et, plus largement, à l'ensemble national. Je prendrai quelques exemples rapides. Le premier concerne le rôle que peuvent jouer les énergies marines renouvelables pour relever le défi de l'autonomie énergétique des territoires ultramarins. On sait combien le coût de la production d'énergie a joué un rôle dans les difficultés actuelles de la production calédonienne de nickel. Deuxième exemple, celui des ports. Le lien entre la promotion de l'économie portuaire et le développement des territoires se vérifie particulièrement en outre-mer. Les infrastructures portuaires peuvent être le poumon des économies insulaires. Sur ce point, la position géographique de certains grands ports ultramarins leur donne vocation à devenir des plateformes de transbordement insérées dans le trafic maritime mondial et les grandes routes de transport maritime. On se souvient qu'il y a quelques années, le choix opéré par la CMA-CGM - troisième compagnie maritime mondiale française, dont on peut par ailleurs discuter la stratégie, mais dont il faut constater la décision - de faire de La Réunion son hub de transbordement dans l'océan Indien, plutôt que Port-Louis à l'île Maurice, a contribué à augmenter significativement l'activité portuaire de La Réunion et, par conséquent, les emplois qui y sont liés. Un troisième exemple concerne la volonté de promouvoir un développement durable des économies maritimes, notamment à travers la création de parcs marins. Une telle création relève, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, de la compétence propre de ces collectivités. Évidemment, l'État participe au débat sur la création des parcs marins ; il apporte un appui important à la protection des ZEE, principalement par l'intermédiaire des moyens de la Marine nationale. Je prendrai enfin l'exemple de la structuration nécessaire des filières de pêche, notamment en Guyane, ou encore de la promotion de la croisière, qui doit cependant respecter les contraintes environnementales. J'ai constaté les dégâts écologiques que l'on pouvait observer sur le territoire de Lifou après le passage de touristes.

Pour conclure, il est nécessaire de développer une politique de coopération régionale, une politique ultramarine de la mer, ou, si l'on préfère, une politique maritime de l'outre-mer. Ce sont des outils de développement pour les territoires ultramarins, mais aussi, peut-être, pour les États voisins et pour la France dans son ensemble. Nous sortirions ainsi d'une relation de dépendance économique excessive pour nous inscrire - sans naïveté - dans une logique de coopération, de partage et de retombées positives pour l'ensemble des acteurs.

Mme Sophie Brocas, ancienne directrice générale des outre-mer. - J'ai eu l'honneur et le bonheur d'être directrice générale des outre-mer entre 2020 et 2023. C'est l'un des postes qui m'a le plus passionnée dans ma carrière, avec une équipe - j'y reviendrai - très interministérielle, peu nombreuse, mais extrêmement motivée.

Bien que Vincent Bouvier et moi ne nous soyons pas concertés, il est heureux que nos analyses convergent sur de nombreux points. Le titre même de votre travail, qui évoque les « inégalités systémiques », m'a interpellée. Lorsque je l'ai lu, je me suis également interrogée. Poser d'emblée ce constat revient, au fond, à considérer que les spécificités des outre-mer seraient à ce point intriquées qu'elles feraient système entre elles et seraient, d'une certaine manière, indépassables. Or, la situation peut et doit s'améliorer ; elle s'est d'ailleurs déjà améliorée dans certains territoires, même si ce n'est pas le cas partout.

À titre personnel, je trouverais plus juste de parler des « différences » propres aux territoires ultramarins. Ces différences appellent, cela est incontestable, des moyens adaptés, des raisonnements spécifiques, des textes particuliers. Mais ces différences peuvent aussi faire des territoires ultramarins des modèles susceptibles d'inspirer l'Hexagone. La convergence est indispensable en certains domaines - que l'on pense par exemple aux minima sociaux, aux niveaux des retraites, et à tout ce qui relève de la promesse républicaine d'égalité. Il existe aussi des situations différentes qui n'appellent pas forcément des réponses strictement identiques à celles mises en oeuvre dans l'Hexagone. Les territoires ultramarins sont confrontés aux défis du XXI^e siècle et peuvent apporter, tout en empruntant des chemins différents, des réponses inspirantes.

Le besoin de rattrapage et de convergence est évident sur certains sujets. Beaucoup a été fait, beaucoup reste à faire. Il ne faut jamais céder au découragement : les transformations s'inscrivent nécessairement dans le temps long. L'impatience est légitime, mais c'est dans la durée que les progrès se confirment. La Réunion me semble illustrer le chemin parcouru. Sans doute reste-t-il des poches d'inégalités, des poches de pauvreté, des difficultés particulières autour de l'éducation, mais ce territoire ne connaît plus, à ma connaissance, de crise de l'eau. Il ne se trouve pas dans la situation de Mayotte, ni dans celle de la Guadeloupe. Il dispose d'infrastructures solides, d'un tissu économique dynamique, d'un tourisme prospère, d'équipements culturels. Cela ne signifie pas que tout soit réglé ni qu'il soit acceptable que d'autres territoires n'aient pas bénéficié des mêmes avancées. Il faut que nous gardions cette volonté farouche de faire changer les choses car les situations ne sont pas indépassables.

S'agissant des différences propres aux territoires ultramarins, j'en identifie quatre.

La première tient à la géographie et à l'insularité. Par construction, cette géographie, cette insularité, cet éloignement de l'Hexagone augmentent le coût de la vie pour tout ce qui est importé par cargo ou par avion. Les marchés sont étroits, la concurrence insuffisamment développée et certaines situations monopolistiques persistent. Le surcoût de la vie, hors loyers, est en moyenne d'environ 13 %, avec des pics particulièrement élevés sur les produits alimentaires. Cette situation pèse de manière insupportable sur le pouvoir d'achat des ménages.

Plutôt que de réfléchir aux sur-rémunérations des fonctionnaires, il faut surtout s'attaquer aux moyens de réduire ce coût de la vie. Cette situation est aggravée par la difficulté à réformer l'octroi de mer. Le dossier a été ouvert à plusieurs reprises sans aboutir. Lorsque cet impôt protège une production locale, il se justifie . Mais lorsqu'il taxe des biens qui ne sont pas produits sur le territoire, il devient un facteur de renchérissement pour le consommateur. Pourquoi taxer le riz ? Pourquoi taxer les couches-culottes, si ce n'est pour créer des recettes pour les collectivités ? Il faut évidemment préserver les recettes des collectivités, et compenser à l'euro près toute évolution de l'octroi de mer, mais certaines situations conduisent à des aberrations. Lorsqu'un artiste mahorais est invité à Paris pour une résidence d'artiste à la Cité internationale grâce à un financement du ministère des outre-mer, et qu'il souhaite ramener son oeuvre à Mayotte, il doit alors s'acquitter de 8 000 euros d'octroi de mer. Il faut vraiment que nous nous attaquions à ce sujet très compliqué.

Le deuxième aspect a été souligné assez longuement par Vincent Bouvier. Il faut que les outre-mer puissent davantage s'insérer dans leur bassin de vie, et pas uniquement pour s'approvisionner - en alimentation, en matériaux, en pièces de rechange. Cette part d'importation est nécessaire à la vie quotidienne, mais il s'agit de le faire au plus près, afin d'en réduire les coûts et que cela pèse moins sur le porte-monnaie des citoyens. Nous voyons là cette difficulté pour Bruxelles - malgré de longues batailles sur ce point - à imaginer que les marges extérieures de l'Europe puissent être exonérées ou que les règles du marché commun soient adaptées pour tenir compte de cette spécificité. Cela est vrai pour l'insertion économique dans le bassin, mais également pour d'autres domaines.

Ainsi de la coopération en matière universitaire et pour les échanges d'artistes. Il faut en finir avec ce lien univoque avec l'Hexagone. Ce lien doit être polycentrique, et pouvoir se déployer entre les territoires ultramarins et leurs premiers voisins. Cela constitue, à mes yeux, une première différence : la géographie, l'insularité et les conséquences qui y sont liées.

La deuxième différence, majeure, est liée aux conséquences du changement climatique. Certes, le monde entier est concerné, et pas seulement les territoires ultramarins. Toutefois, pour ce qui concerne notre pays, ces territoires sont aux avant-postes et très exposés à des aléas qui, selon le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), seront plus rudes et plus fréquents, notamment aux Antilles, avec des cyclones de très haute intensité, en particulier en Guadeloupe. Ces phénomènes viennent s'ajouter aux fragilités géographiques et géologiques originelles : le risque sismique, le risque volcanique. Cela exige une mise en protection particulière ; on ne peut pas raisonner avec les outre-mer comme on le ferait dans l'Hexagone. Par conséquent, la convergence n'a pas forcément de sens.

J'essaie de montrer qu'il faut des solutions adaptées, donc particulières, pour que ces situations ne deviennent pas des inégalités systémiques. Cela suppose des investissements particuliers pour la protection des infrastructures, des bâtiments publics, du logement, une adaptation des pratiques ainsi que l'adaptation des pratiques agricoles et touristiques. Il y a là un très gros chantier. Des programmes d'investissement sont engagés, notamment pour le risque sismique aux Antilles, dans les écoles et les bâtiments publics. Des actions sont menées pour surveiller le volcan sous-marin Fani Maoré, au large de Petite-Terre à Mayotte. Des abris anti-tsunami sont construits dans les atolls polynésiens. Des actions sont donc entreprises, qui peuvent inspirer l'Hexagone.

Ainsi de l'érosion du trait de côte, illustré par le déplacement de Miquelon, et plus généralement du travail de concertation très étroit mené avec les citoyens pour choisir, par exemple, où réimplanter chaque maison, comment la démonter, où réinstaller l'église. La restauration des mangroves et des milieux naturels, les solutions fondées sur la nature, sont plus immédiates, plus fréquentes et intégrées dans les outre-mer qu'elles ne le sont en métropole. Lorsque l'on explique à un élu de l'Hexagone qu'il faut, plutôt que de bétonner, privilégier des solutions fondées sur la nature, cela suscite parfois l'étonnement. Or, il est démontré que ces solutions régulent la houle, protègent les territoires et entretiennent la biodiversité. Dans les techniques bâtimentaires, les ventilations naturelles, les matériaux biosourcés peuvent également nous éclairer et nous inspirer.

Il existe, comme Vincent Bouvier l'a indiqué, un coeur battant de l'intelligence et de l'académisme dans les outre-mer. Un consortium de chercheurs et d'universitaires travaillant sur les questions ultramarines a été organisé - initiative que j'avais lancée et qui a été finalisée - afin de regrouper leurs connaissances et leurs travaux, dont beaucoup portent sur le changement climatique, pour en tirer le meilleur profit.

Ces chercheurs, en s'organisant, peuvent devenir une force d'intervention unique au monde sur le changement climatique.

La troisième différence tient aux spécificités culturelles et historiques. Il y a l'histoire de la colonisation, qui ne s'est pas déroulée de la même façon dans tous les territoires, mais qui est de toute façon un drame inconsolable. Il faut néanmoins regarder vers l'avenir. Nous avons des difficultés qu'il faut regarder en face en matière de niveau d'éducation et de l'illettrisme. Tout cela a un impact sur l'emploi, sur l'accès au droit, sur l'insertion, sur l'épanouissement personnel et sur l'égalité des chances. Je rappelle cependant qu'en Centre-Val de Loire, ma région, le taux d'illettrisme est également supérieur à la moyenne de l'Hexagone et peut atteindre 17 %. Je le dis parce que la situation n'est pas meilleure que dans certains territoires ultramarins. Il faut donc mettre les choses en perspective.

Là aussi, des moyens et des approches différents sont nécessaires. Il faut changer le regard sur l'école, sur la pédagogie et l'enseignement notamment - ce qui est engagé - afin que les apprentissages précoces en maternelle, les premières acquisitions du langage et du goût d'apprendre, ne conduisent pas à une mise à distance ou à un découragement lorsqu'un enfant rencontre des difficultés dès le plus jeune âge. Ces premiers apprentissages devraient donc pouvoir se faire en langue maternelle.

Soixante-quinze langues régionales sont recensées en France, dont cinquante-cinq parlées dans les outre-mer ; la Guyane en comptant le plus grand nombre. L'éducation nationale doit accepter - et cela me semble désormais le cas, avec des enseignants formés - qu'il est préférable pour un écolier Guyanais ou Mahorais d'apprendre d'abord dans sa langue maternelle. Il apprendra ensuite mieux le français.

Il faut également mieux accompagner les étudiants ultramarins qui viennent dans l'Hexagone ou vont à l'étranger pour poursuivre leurs études. L'éloignement, la différence culturelle et historique constituent des facteurs de fragilité. Un accompagnement renforcé au début de leur parcours est nécessaire, pour qu'ils se sentent moins perdus et acquièrent les codes. Il faut leur laisser le temps d'éviter l'échec dans leur parcours universitaire, de réussir leurs études et, peut-être, les inciter à revenir.

Les outre-mer ont besoin d'une jeunesse qui souhaite revenir, s'installer, monter des projets, créer des entreprises, enseigner, fonder une famille. C'est le rôle de l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM). Il faut définir et proposer autant que possible une offre locale de formation, même si l'on ne pourra sans doute couvrir toutes les disciplines. C'est également le cas dans l'Hexagone : toutes les formations ne sont pas proposées dans chaque capitale régionale. Une offre locale n'en reste pas moins importante, et la filière médicale a par exemple été structurée face au manque important de médecins.

La quatrième différence, à dépasser, est d'ordre organisationnel. Je ne voudrais pas que cela paraisse brutal, mais il existe, à mon sens, une insuffisante culture ultramarine dans les ministères et les administrations centrales. Les spécificités ultramarines ne sont pas assez prises en compte ab initio. La direction générale des outre-mer (DGOM) consacre beaucoup de temps à corriger les textes a posteriori, avec des résultats variables. En 2023, il a été décidé qu'aucun texte ne serait publié sans que le secrétariat général du Gouvernement ne s'assure que la DGOM ait été consultée en amont, afin de garantir une meilleure adaptation. Ce constat vaut aussi pour les institutions de l'Union européenne, dont les États membres - à l'exception du Portugal et de l'Espagne - n'ont pas de régions ultrapériphériques. Nous avons mis par exemple quatre ans à obtenir de Bruxelles l'autorisation, par exception, de financer le renouvellement de la flotte par des aides d'État. Les petites embarcations des pêcheurs avaient été oubliées, une fois la flotte européenne modernisée. Il a ensuite fallu démontrer que la pêche ultramarine ne portait pas atteinte à la régénération des ressources halieutiques. Toutefois, Bruxelles exigeait que le comptage de poissons - qui doivent se faire dix par dix, femelles et mâles - soit effectué à partir d'espèces qui n'existent pas dans les outre-mer. C'est là que nous entrons dans une sorte de folie bureaucratique car, pour ce faire, les moyens de l'Ifremer ont été doublés.

Le commissaire européen en charge de la pêche a été invité à La Réunion pour constater qu'un pêcheur isolé ne peut mettre en péril la ressource halieutique, si indispensable à la souveraineté alimentaire des ultramarins, alors que, dans le même temps, des bateaux-usines viennent racler les fonds marins au nom des accords commerciaux. Cette insuffisante mobilisation autour des enjeux ultramarins est donc assez partagée.

J'estime par ailleurs que la direction générale des outre-mer est insuffisamment dotée. Comment couvrir, en effet, l'ensemble du champ interministériel et des politiques publiques, compte tenu des spécificités géographiques, économiques et juridiques, avec 139 agents ? Cela constitue un point de faiblesse. Beaucoup a néanmoins été accompli. De nombreuses mesures tiennent compte des spécificités ultramarines. À l'instar de l'invention par la DGOM du dispositif de logement locatif très social adapté (LLTSA) en Guyane et à Mayotte. Ce dispositif est financé à 100 % par l'État avec un reste à charge de 160 euros par ménage, pour répondre à un taux de pauvreté très élevé. On peut aussi citer les contrats de redressement outre-mer (COROM), proposés aux collectivités ultramarines qui connaissent des difficultés structurelles. Ces contrats reposent sur un engagement réciproque : l'État apporte des subventions exceptionnelles et une expertise durable sur place, afin d'aider à résoudre des difficultés de ressources humaines, de gestion immobilière et de fiabilité budgétaire. Ce dispositif n'existe pas ailleurs.

Le SMA, évoqué plus tôt, est une grande fierté : 33 000 jeunes formés, de nouvelles unités ouvertes notamment à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie, et 82 % de sorties positives vers l'emploi. Cette innovation ultramarine aurait également ses vertus dans l'Hexagone.

Les repas aidés dans les cantines scolaires permettent quant à eux de limiter le reste à charge à 1 ou 2 euros. Par ailleurs, le comité interministériel des outre-mer (CIOM) - s'il n'était pas aussi ambitieux que certains l'auraient souhaité - a abouti à un travail structurant, notamment sur le coût de la vie, le logement et l'enfance.

Pour conclure, et s'agissant des réformes prioritaires, il faut s'attaquer au coût de la vie. Tant que ce point ne sera pas réglé, des difficultés systémiques persisteront. De même une réflexion sur l'octroi de mer et sur une meilleure insertion des territoires ultramarins dans leur environnement, dans leur bassin de vie, sont très importants. Il faut aussi sans doute trouver un mécanisme plus efficace d'adaptation des textes ab initio. Enfin, il y a une stratégie d'influence et de rayonnement à mettre en place pour que l'image des ultramarins dans l'opinion en général - l'opinion de l'Hexagone comme l'opinion européenne - soit plus valorisée, plus valorisante. Qu'on montre les territoires d'outre-mer pour ce qu'ils sont, c'est-à-dire pour des trésors de la biodiversité, pour des trésors de culture. Qu'on sorte de ces images cuites et recuites où les outre-mer sont soit la plage merveilleuse et somptueuse, soit la crise sociale. Il s'agit donc de rendre les outre-mer plus visibles et plus attractifs.

M. Olivier Jacob, ancien directeur général des outre-mer. - Avant d'aborder le sujet des inégalités dites systémiques, je voudrais formuler quelques remarques préalables.

Comme certains membres de la commission le savent, j'exerce actuellement les fonctions de conseiller outre-mer du Président de la République. Je tiens d'abord à préciser que je m'exprimerai ici uniquement en ma qualité d'ancien directeur général des outre-mer.

Ensuite, la direction générale des outre-mer est une administration concourante et non une administration menante en matière de politique publique, à l'exception notable, en particulier, du logement social. Il s'agit d'une direction d'état-major, légère, remarquable, mais insuffisamment dotée en moyens humains. Dans le cadre de vos travaux, il conviendra donc d'entendre d'autres administrations, qui contribuent également à la réduction des inégalités dans les outre-mer.

Troisième remarque importante, on ne peut pas parler d'un outre-mer lorsqu'on aborde les inégalités dites systémiques. Il faut bien sûr distinguer les départements et régions d'outre-mer et les collectivités d'outre-mer. Tout simplement parce que dans les collectivités d'outre-mer, en tout cas dans les deux plus importantes, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, ce n'est pas l'État central qui a les moyens de lutter contre les inégalités, puisque les compétences et l'élaboration de la norme ont été transférées aux gouvernements locaux. L'État y contribue toujours cependant, mais ne dispose pas des mêmes leviers. Au sein des départements et régions d'outre-mer, il convient également de distinguer la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion d'un autre ensemble constitué par la Guyane et Mayotte.

Ceci étant dit, mon propos sera principalement économique. Je m'appuierai notamment sur un article de Bertrand Savoye, économiste à l'Agence française de développement, intitulé : « Faut-il repenser les objectifs de la convergence économique des outre-mer avec l'Hexagone ? ». Ma thèse est qu'il y a eu une convergence économique sur le temps long, notamment depuis le début des années 1970. Toutefois, cette convergence économique n'a pas permis de résoudre des maux structurels qui existent dans les outre-mer, en particulier le chômage et la pauvreté. En dépit de l'important effort de redistribution fiscale, les taux de pauvreté ultramarins demeurent nettement supérieurs à ceux observés dans l'Hexagone.

La convergence a d'abord été formelle. La loi de départementalisation de 1946 - dont nous fêterons, le mois prochain, les 80 ans - n'a pas immédiatement permis l'application des mêmes droits économiques et sociaux. Il s'est agi d'un long processus, encore inachevé en certaines matières - à l'instar de sujets concrets tels que le fonctionnement de Parcoursup. Il reste encore du chemin à parcourir à cet égard, et je songe notamment - ce qui est un de mes combats à l'heure actuelle - à la Charte sociale européenne, qui n'est pas encore applicable dans les outre-mer.

Un objectif de convergence sociale a en outre été fixé pour Mayotte, par le Président de la République, d'ici à 2031. À l'âge de la convergence formelle a en effet succédé celui de la « convergence réelle ». Entre 1970 et 2020, les écarts de niveaux de vie et de revenus se sont indéniablement resserrés. Cette convergence est indéniable pour deux indicateurs : le produit intérieur brut (PIB) par habitant et le revenu disponible brut par habitant. Lorsque l'on part de 1970 pour aller jusqu'à 2020, on constate que les écarts se sont nettement resserrés entre les départements d'outre-mer et la France hexagonale. L'écart était de 65 % en 1970 ; il est certes toujours de 36 % en 2020, ce qui montre qu'il y a encore du chemin à parcourir.

S'agissant du PIB par habitant - hors Île-de-France, qui a un effet très déformant sur la richesse par habitant par rapport aux autres régions - celui-ci s'établissait à 28 700 euros en Guadeloupe en 2024, contre 29 200 euros en France hexagonale. En Martinique, le PIB par habitant atteignait 29 300 euros, soit un niveau supérieur à la moyenne hexagonale hors Île-de-France. Une convergence comparable est observée pour le revenu disponible brut par habitant.

Par comparaison avec les autres régions ultrapériphériques, la situation s'est inversée. Le PIB par habitant en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion est désormais supérieur à celui des Canaries. Le PIB des Canaries dépassait en 2000 celui des DOM de 15 %. Les choses se sont inversées, puisque en 2020, le PIB des Canaries était inférieur de 12 % à celui des régions ultrapériphériques (RUP) françaises. Ceci s'explique par une meilleure résilience des économies ultramarines après la crise sanitaire, en raison notamment du poids du secteur public et des administrations publiques dans les outre-mer françaises. Toutefois, les taux de pauvreté restent élevés : 36 % à La Réunion, 34 % en Guadeloupe, 27 % en Martinique, 53 % en Guyane et 77 % à Mayotte, témoignant d'inégalités flagrantes qui n'ont pas été résorbées. Le département hexagonal qui se rapproche le plus de ces chiffres est la Seine-Saint-Denis, où le taux de pauvreté est à 28 %.

Nous voyons donc que l'ensemble des outre-mer connaissent des taux de pauvreté nettement supérieurs à ceux que l'on peut constater en France hexagonale. Il en va de même si l'on prend les taux de chômage, même si ceux-ci ont diminué depuis quelques années dans les outre-mer. Il existe donc un écart entre la convergence macroéconomique observée et la réalité du terrain que vous constatez. Le fait que vous ayez créé cette commission d'enquête montre que - et nous en sommes tous les trois convaincus, en tant qu'anciens DGOM - qu'il reste des combats à mener. Les transferts publics vers les outre-mer sont considérables. On estime que la dépense annuelle vers les outre-mer est d'environ 23 milliards d'euros, et a crû. Les dépenses fiscales et budgétaires au bénéfice des outre-mer ont augmenté, ce dont témoigne le document de politique transversale pour le projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

La question de la répartition des revenus est notamment posée. Il est vrai que la sur-rémunération des fonctionnaires crée une distinction entre ceux qui en bénéficient - les insiders - et les autres - les outsiders. La cherté de la vie est plus supportable pour les agents publics que pour les salariés du privé ou les bénéficiaires de minima sociaux, frappés de plein fouet.

Une autre spécificité, qui constitue presque une inégalité structurelle, réside dans la faiblesse relative du secteur privé. La part de la valeur ajoutée privée est inférieure de moitié à celle observée dans l'Hexagone au cours des trois dernières décennies. La productivité du travail est inférieure d'environ 20 points, et la densité des emplois privés d'un tiers dans les outre-mer, par rapport à ce que l'on peut constater dans l'Hexagone.

Ce constat ayant été fait, quelles grandes orientations macroéconomiques envisager ?

La redistribution des revenus issus des transferts publics est une question sensible. Avec la sur-rémunération, c'est un peu l'éléphant au milieu de la pièce en ce qui concerne les problématiques de vie chère.

Les mécanismes de lutte contre la pauvreté doivent quant à eux être renforcés, au-delà de la seule distribution des minima sociaux. On voit bien que ces minima sociaux ne suffisent pas pour lutter contre cette pauvreté endémique.

Il convient également de rééquilibrer les dépenses en faveur de l'investissement par rapport aux dépenses de fonctionnement. Un rapport de la Défenseure des droits de 2023 soulignait les dysfonctionnements des services publics du quotidien, qui suscitent le désarroi de nos compatriotes ultramarins. On ne peut imaginer dans l'Hexagone les difficultés de la distribution d'eau potable dans certains de nos territoires - je songe bien sûr à la Guadeloupe, mais aussi à Mayotte -, l'assainissement, le logement, les transports, le fonctionnement des compétences régaliennes de l'État en matière d'ordre public, dans le domaine de la santé...

Je ne suis pas certain que le sujet soit celui de davantage d'argent public, car, j'en reviens à ma thèse, les transferts d'argent public sont massifs. Mon propos est macroéconomique, car, si l'on entrait dans le détail, notamment sur la question du logement social, compétence propre de la direction générale des outre-mer, l'analyse serait différente. À ce niveau, toutefois, on observe un puissant mouvement de redistribution, qui alimente largement des dépenses de fonctionnement, alors que les outre-mer ont cruellement besoin d'investissement public pour nourrir la croissance.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. -Vous avez relevé à de multiples reprises le terme d'« inégalité systémique ». J'entends bien que vous nuancez un peu ce terme, mais nous sommes bien d'accord sur le constat des vulnérabilités persistant malgré des plans de rattrapage et de convergence dans chacun des territoires des outre-mer. Pourtant, ces territoires sont bien différents les uns des autres, avec des dynamiques distinctes, tant au niveau économique que démographique, et même dans leur histoire, puisque la colonisation a eu des effets variés dans ces territoires.

Je voulais revenir sur la notion de coopération et d'intégration régionale, puisque vous avez souligné la nécessité d'avancer sur ce sujet. C'est une thématique sur laquelle nous avons beaucoup travaillé également avec la délégation aux outre-mer. Quelles mesures pourriez-vous envisager pour favoriser cette meilleure intégration régionale, afin qu'elle puisse effectivement apporter des réponses aux grandes problématiques auxquelles sont confrontés les habitants des collectivités d'outre-mer ?

S'agissant de cette insertion régionale, quelle est, selon vous, la faisabilité d'accords de libre-échange spécifiques négociés au niveau de chaque territoire ? Ne faut-il pas aussi peut-être revoir le statut de RUP, pour être plus souple sur l'application automatique du droit européen ? Quelles sont les pistes que vous pourriez nous donner ?

M. Vincent Bouvier. - Sur les pistes de coopération, d'abord, il faut, de façon très concrète, que nous nous appuyions sur un véritable réseau de coopération qui repose sur l'État, avec les ambassadeurs, chargés de la coopération régionale, grâce à l'engagement des équipes préfectorales sur les questions de coopération ainsi que des collectivités. Beaucoup ont bien compris l'importance de cette action de coopération.

Concrètement, nous devons en développer le financement. Les fonds de l'État, par exemple, restent limités et insuffisants. La réorganisation de l'Agence française de développement en trois océans devrait par ailleurs permettre d'aller plus loin sur le financement direct d'actions de coopération entre les collectivités d'outre-mer et les États voisins. Le financement européen des actions de coopération pourrait aussi être mobilisé davantage, pas simplement dans le cas des RUP, mais aussi pour les PTOM.

J'ouvre une parenthèse sur la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie, qui sont comprises aujourd'hui dans l'espace indopacifique, soit un espace de rivalité entre puissances. Or, dans cet espace, le seul pays qui représente encore l'Europe, c'est la France, puisque, depuis le Brexit, Pitcairn - l'île où se sont réfugiés les révoltés du Bounty- n'est plus un PTOM britannique. On pourrait considérer que le financement européen accordé via les PTOM pour les actions de coopération européennes n'est pas suffisant. L'Union européenne a elle-même une stratégie indopacifique, ce qui montre bien l'intérêt qu'elle porte à cette région. Une réflexion plus large sur la politique étrangère européenne serait aussi nécessaire, mais je ne m'engage pas sur ce terrain.

Ensuite, il faudrait envisager la création de filières de production entre un territoire d'outre-mer et l'État voisin. On peut donner l'exemple de Mayotte, même s'il est explosif. Certes, ce territoire connait des difficultés de maîtrise de l'immigration clandestine indéniables. Au-delà de politiques de fermeté, une partie de la solution pourrait tenir au développement d'actions de coopération entre Mayotte et l'archipel des Comores. L'immigration clandestine est en effet largement due au différentiel de niveau de vie, ce qui implique d'aider financièrement les Comores, même si je comprends que des réticences s'expriment sur ce sujet. Mais trouver des modes de coopération économique originaux entre les îles de l'archipel et Mayotte me parait également indispensable. Par exemple, on pourrait imaginer, sans être dans une logique néocoloniale, que des matières premières venant d'Anjouan ou de la Grande Comore soient transformées à Mayotte. La recherche, l'enseignement à l'université ou encore l'enseignement secondaire peuvent aussi constituer des exemples de coopération régionale possible.

Mme Sophie Brocas. -Dans le cadre du CIOM 2023, nous avions décidé de demander le marquage RUP pour les matériaux de construction - action modeste mais indispensable compte tenu de la crise du logement .

En effet, sur des objets identifiés de la vie quotidienne, il faudrait pouvoir étendre ce dispositif de marquage RUP pour combattre le sentiment d'abandon que ressentent les populations ultramarines, car leurs besoins élémentaires peinent à être satisfaits. Un système de marquage RUP plus simple à instaurer serait d'ailleurs nécessaire.

Concernant les accords de libre-échange, ceux-ci relèvent de l'Union européenne. De nombreux transferts financiers européens sont d'ailleurs opérés en faveur des RUP, ce qui est normal et juste. Il faut mener un travail de conviction à Bruxelles pour faire admettre cette nécessité. Je ne suis pas sûre que les autorités européennes en soient tout à fait conscientes. Les territoires ultramarins français, a fortiori depuis le Brexit, représentent une chance incroyable pour l'Union européenne, qui peut ainsi parler en voisine avec de nombreux pays. Ils sont voisins d'une cinquantaine de pays étrangers hors Union européenne. Un travail politique de conviction et de négociation avec Bruxelles est indispensable pour faire prendre conscience aux commissaires qu'ils représentent un atout, mais que cet atout ne pourra être valorisé que si l'on adapte la réglementation européenne à ses spécificités.

En effet, il ne faut pas se contenter de faciliter la circulation des biens et des personnes. L'idée évoquée de créer des filières complètes, de l'amont à l'aval, avec les territoires voisins, qui permettent d'offrir des débouchés, est intéressante. Des coopérations existent déjà sur les sargasses par exemple, mais il faut aller plus loin.

M. Vincent Bouvier. - Je voudrais simplement donner un exemple concret qui m'avait frappé lorsque j'étais Secrétaire général de la mer.

Avec l'appui et à l'initiative du ministère de l'outre-mer, nous avions développé une coopération intéressante avec le Québec en matière de recherche maritime sur la biodiversité marine, car il existe à Saint-Pierre-et-Miquelon des fonds marins qui favorisent la recherche, notamment sur les bactéries résistant à des températures différentes. Cette opération s'appuyait sur une plateforme de recherche pour effectuer des prélèvements dans les eaux de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cela servait donc les intérêts de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais aussi les recherches menées dans l'Hexagone, ainsi que le Québec, puisqu'il existait une coopération entre l'université de Bretagne occidentale, qui est spécialisée dans le domaine maritime, et l'université de Rimouski, au nord du Saint-Laurent, au nord du Québec.

M. Olivier Jacob. - En matière d'intégration régionale, il est indispensable de soutenir nos départements et régions d'outre-mer dans leur souci d'intégrer les organisations de coopération régionale. Nous l'avons fait récemment en accompagnant la Martinique, qui intégrera bientôt la CARICOM, suite au CIOM de juillet 2023. La Guadeloupe et la Guyane suivront sans doute. Il existe déjà des traditions anciennes, dans l'océan Indien, de participation de La Réunion et de Mayotte à la Commission de l'océan Indien, la COI, et, dans le Pacifique, à la Communauté du Pacifique Sud ou au Forum des îles du Pacifique.

Il est également important de soutenir les départements et régions d'outre-mer lorsqu'ils veulent héberger au sein des ambassades françaises leurs représentants. Là aussi, beaucoup de progrès ont été accomplis, malgré les réticences passées du ministère des Affaires étrangères. Des conventions sont signées aujourd'hui. Il incombe donc aux collectivités, aux départements et régions d'outre-mer de s'en emparer.

Concernant les négociations des accords de libre-échange, il s'agit d'une compétence de l'Union européenne. La partie française pourrait toutefois davantage associer et informer les collectivités qui peuvent être concernées par un grand accord international. Le Mercosur n'était pas considéré de la même manière en Guyane, où il était plutôt perçu positivement, qu'à La Réunion, où il y avait une crainte de concurrence du sucre brésilien.

Enfin, l'intégration régionale se heurte à la question de la norme. Lorsque l'on est en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à Mayotte ou à La Réunion, c'est la norme européenne qui s'applique. Il faut arriver à adapter cette dernière.

Il s'agit de travailler sur des objets très concrets, c'est-à-dire sur des filières d'importation précises : pommes de terre, tomates, poulets, riz. Filière par filière, il faut obtenir des dérogations sans pour autant réduire les normes sanitaires. Il ne s'agit pas d'exposer les consommateurs ultramarins à des normes dégradées, mais de les adapter. Dans le futur paquet législatif « omnibus RUP » figure la disposition précitée relative au marquage RUP des produits alimentaires. Nous espérons que ce paquet législatif soit adopté d'ici au début de 2027.

Mme Micheline Jacques. - Je me réjouis que nous ayons un certain nombre de points de convergence, notamment sur l'adaptation normative, le manque de culture des outre-mer dans les ministères et sur la nécessité d'une meilleure insertion territoriale. Cela fait l'objet des travaux que nous menons déjà depuis un certain nombre d'années. Le regret que l'on peut avoir - vous avez évoqué les normes RUP en matière de matériaux de construction - est que le rapport de la délégation date de 2015 et qu'il a fallu attendre presque dix ans pour en voir l'aboutissement.

Deuxièmement, vous avez raison de dire qu'il y a un manque de culture des outre-mer. La délégation s'est rendue dernièrement à Bruxelles, car nous sommes en train de travailler sur le nouveau cadre financier pluriannuel, et l'a constaté. Or on ne peut pas défendre des dossiers que l'on ne maîtrise pas déjà au niveau national. C'est un constat un peu alarmant... Il m'est arrivé d'auditionner notamment le commissaire européen Stéphane Séjourné. Lorsque je lui ai parlé de RUP et de PTOM, j'ai eu le sentiment de le mettre très mal à l'aise, ce que je regrette, car l'objectif n'est pas de mettre en difficulté nos représentants, mais de les nourrir dans leur réflexion. Il serait nécessaire que les travaux de la délégation puissent servir à nos représentants sur tous ces sujets.

Vous parlez du combat normatif : c'est un vrai sujet, surtout au vu des nouvelles taxes qui s'ajoutent. Je songe malheureusement à la fameuse taxe carbone aux frontières que vient d'instaurer l'Union européenne. La Guadeloupe s'approvisionne à Trinité-et-Tobago et est soumise à cette taxe, ce qui pourrait entrainer une augmentation de 7 % à 11 % sur le prix du ciment.

Pourquoi ne pas envisager, par exemple, un « mini-Rungis de la Caraïbe » en Guyane, qui bénéficierait au développement de toute la région ? La délégation a eu l'occasion de visiter une infrastructure financée par l'Union européenne conduisant des analyses sur la qualité des produits.

Vous avez parlé de revoir le paradigme. Je le dis depuis deux ans et je le répète : l'État français gaspille de l'argent dans les territoires ultramarins en développant des politiques publiques trop peu efficientes.

J'en viens à la défiscalisation. Le Gouvernement n'a-t-il pas, en quelque sorte, joué le rôle de banque et freiné les initiatives privées ?

Vous avez également évoqué l'investissement. Les frais de fonctionnement des mairies sont énormes et représentent entre 65 % et 70 % du budget d'une collectivité, parce que, pendant très longtemps, c'était le moyen de permettre à des familles de vivre décemment. Il faut donc inciter à l'entrepreneuriat, car il y a un potentiel énorme. Certaines entreprises sont prêtes à se lancer, mais sont malheureusement assujetties à trop de normes pour y parvenir.

Concernant les travaux sur la LODEOM, j'aurais aimé vous entendre sur les exonérations. En augmentation les exonérations sur les hauts salaires, ne créerait-on pas un appel d'air à l'entrepreneuriat ?

Vous avez évoqué la possibilité de créer des statuts à la carte pour les territoires ultramarins. Je songe à la révision des travaux de la délégation sur la différenciation territoriale et sur la manière de permettre à chaque territoire de développer des statuts qui lui assureront un développement endogène. Il est toutefois vrai que, au niveau européen, les RUP et les PTOM français ne peuvent parfois pas interagir dans des projets interrégionaux, ce qui est un peu compliqué.

Je ne parle pas non plus des ingérences étrangères. Nous voyons se développer dans la Caraïbe des projets avec des financements chinois, alors que la France aurait pu prendre le relais.

M. Philippe Grosvalet. - J'ai moi-même présidé un département et j'ai toujours dit que ce qui faisait la force de mon territoire, c'était sa diversité.

L'on a parlé de l'octroi de mer. C'est un sujet qui revient systématiquement chaque fois que l'on évoque le coût de la vie. J'aimerais que vous nous fassiez part de votre positionnement. Quel est le montant global des recettes de l'octroi de mer, rapporté à d'autres recettes ?

Sur les coopérations, je constate qu'il en existe en outre-mer, y compris avec d'autres grands pays continentaux. Évidemment, on peut citer Saint-Pierre-et-Miquelon avec le Canada, mais beaucoup d'étudiants aujourd'hui en Martinique partent étudier au Canada.

Enfin, un dernier mot sur l'Europe. Existe-t-il des stratégies entre les États européens et à l'intérieur de la Commission européenne pour agir ensemble et influer afin de modifier aussi les cultures ?

Mme Jocelyne Guidez. - Je voudrais simplement revenir sur trois points.

Je me souviens que mon père, Martiniquais, disait que le dialecte était interdit dans les écoles pour que les jeunes ne soient pas mauvais en français. Résultat, je suis née dans l'Hexagone et il n'a pas voulu m'apprendre le dialecte. Quand on revient, notamment en Martinique, on se sent un peu exclu, et je trouve cela dommage. Il me semble que si ce dialecte, même dans l'Hexagone, pouvait être appris comme l'espagnol ou le portugais, ce serait préférable pour que nous soyons ensuite mieux intégrés lorsque nous revenons au pays.

Ensuite, concernant l'octroi de mer, je m'interroge sur le fait qu'il porte même sur l'électricité, par exemple à la Martinique, alors que celle-ci est fournie par la collectivité.

Concernant le tourisme, tant que l'on ne réglera pas, à la Martinique et à la Guadeloupe, le problème des sargasses, il sera difficile de le développer, alors que la période des sargasses dure toute l'année. Il s'agit, à mon sens, d'une véritable urgence.

M. Akli Mellouli. - S'agissant de l'octroi de mer, même si ce système n'est pas parfait, si on le supprime, par quoi le remplace-t-on pour assurer le financement des communes ? Les dommages liés aux sargasses sont par exemple à la charge des communes, alors que cela devrait être un enjeu mondial, partagé avec les pays voisins.

Je suis d'accord avec la nécessité de différencier les analyses et les solutions proposées par territoire. Aujourd'hui, la République, sous couvert d'unité, pratique l'uniformité, ce qui, dans la décentralisation, est problématique.

Ma question est donc simple. Quels sont, à votre avis, les freins qui nous empêchent de passer à une véritable décentralisation ? Quels sont les leviers qui bloquent pour construire une véritable production locale et développer la part privée ? L'économie de nos territoires et de nos départements d'outre-mer repose beaucoup sur les compensations financières et non sur leurs produits de développement.

C'est bien ce système qui, aujourd'hui, produit ces inégalités.

M. Jean-Gérard Paumier. - Ma question porte sur l'octroi de mer. Mme Brocas a évoqué une piste de réforme, en précisant qu'il faudrait compenser à l'euro près la perte de recettes pour les collectivités.

Le président de département que j'ai été a connu la peau de chagrin qu'ont représenté les compensations des allocations individuelles de solidarité (AIS). Je ne suis donc pas certain que les collègues ultramarins soient favorables à l'idée d'avoir une subvention supplémentaire de l'État s'apparentant à une perfusion.

M. Victorin Lurel. -Je vais quelque peu décentrer le regard et évoquer des sujets qui ne sont presque jamais abordés, notamment concernant le terme « d'inégalités systémiques ». Je sais que la notion de système est très mal acceptée dans l'Hexagone.

Quand on évoque la nécessité de changer de paradigme, en lien avec l'insuffisance de culture administrative, notamment des administrations centrales, et des ministres qui sont de passage, c'est une réalité. Il y a quelques années, nous avions essayé de mettre en place des référents dans chacun des ministères et de les réunir régulièrement pour anticiper les textes en préparation. Ce sont en effet 94 programmes budgétaires touchant aux outre-mer qui sont référencés dans le document de politique transversale (DPT), qui comporte des insuffisances pointées notamment par la Cour des comptes. Le document a toutefois le mérite d'exister et d'indiquer le montant versé aux outre-mer par l'État, de 22 milliards d'euros en 2026. Certains éléments de calcul peuvent toutefois être contestés, notamment concernant les dépenses fiscales.

Ce qui n'est pas du tout évoqué - il est vrai que cela relève plutôt de la philosophie, mais cela peut avoir des traductions très concrètes - c'est le poids de l'inconscient collectif, pour expliquer l'absence de « réflexe outre-mer », selon la formulation de notre collègue Annick Girardin.

En matière de revenus, de patrimoine, d'éducation, d'information, de continuité territoriale, etc., des subjectivités s'expriment, qui ne rejoignent pas les conditions objectives. Par exemple, en Guadeloupe, lorsque l'on traite de l'évolution institutionnelle, certains critères objectifs permettent de déterminer la pertinence de tel ou tel dispositif, mais cette analyse ne rejoint pas toujours ce que pensent les électeurs. J'aimerais vous entendre sur ce point : est-ce que cela est perçu au niveau central ?

Je veux ensuite prendre un exemple : vous parlez souvent  de la nécessité d'une meilleure insertion dans notre bassin de vie. Si vous ne changez pas les conditions de l'action, notamment en la déléguant en partie aux collectivités territoriales, ce sujet n'avancera pas. Aujourd'hui, pour signer des contrats de coopération, il faut demander des délégations aux ministres. Moi-même, j'avais pu obtenir une délégation de M. Douste-Blazy pour signer une convention avec la Dominique, il y a quelques années. Une autre difficulté est qu'il n'existe pas de délimitation des eaux territoriales entre la France et les différents pays, dans les Antilles, comme à La Réunion et à Mayotte. Des réticences demeurent dans la pratique au sein des administrations centrales. Nous avons toutefois des solutions. J'ai rédigé un rapport avec Philippe Bas pour soutenir le renforcement des pouvoirs des préfets, qui pourraient être secondés par des conseillers diplomatiques.

Par ailleurs, le caractère systémique des inégalités est bien réel. Il provient de la colonisation, de la départementalisation, de la régionalisation. De plus, depuis quelque temps, dans la plupart des textes présentés par les ministres, on ne finance plus par solidarité nationale, mais par compensation ou par péréquation. Je vais prendre deux exemples. À la Martinique, à la suite des émeutes pour lutter contre la vie chère, les baisses de TVA et d'octroi de mer décidées sur les biens de première nécessité ont été compensées par des hausses de prix sur d'autres produits. M. Valls et Mme Naïma Moutchou ont proposé, dans le projet de loi de lutte contre la vie chère, la création d'un e-hub pour le commerce en ligne, qui serait opéré par le privé, mais financé par cotisation volontaire. De même, il est impossible d'obtenir la hausse de l'aide au fret, alors qu'un équivalent existe pour les produits agricoles, via le régime spécifique d'approvisionnement. Le financement se fait donc soit à budget constant, soit par compensation, soit par péréquation. On a le sentiment - et je l'avais dit à M. Valls - qu'il n'y a pas un centime de solidarité nationale depuis quelque temps.

Enfin, j'en viens à la conception française de l'autonomie, qui consiste à considérer que plus d'autonomie s'accompagne d'une baisse des transferts de l'hexagone vers le territoire concerné. Or le discours porté par certains responsables ultramarins est contradictoire, ceux-ci considérant qu'une hausse de l'autonomie s'accompagne d'une augmentation des compensations de l'État et d'une baisse des impôts, ce qui est une erreur selon moi.

Le Président de la République a d'ailleurs dit très clairement qu'il faut revoir les minima sociaux, le RSA, les allocations logement, les allocations familiales et les différences de dépenses fiscales. Je m'interroge sur ce point quand on évoque souvent l'idée de donner davantage d'indépendance aux collectivités, en vue de réduire les inégalités structurelles.

Mme Viviane Malet, présidente. - J'aurais une question simple pour terminer. Madame la préfète, vous avez parlé des catastrophes naturelles et de l'amplification des cyclones. N'avez-vous pas le sentiment que ces phénomènes sont peu anticipés et souvent gérés au rythme des crises ?

Il en est de même, d'ailleurs, pour les épidémies : chikungunya, dengue... C'est souvent au moment de ces crises que l'on reparle de la prévention.

M. Vincent Bouvier. - Sur la subjectivité que vous évoquez, je voudrais vous dire, monsieur le ministre, que c'est une question évidemment extrêmement difficile. Finalement, c'est un débat entre l'infrastructure et les superstructures.

Faire évoluer cette subjectivité primaire, c'est un combat permanent pour ceux qui travaillent sur l'outre-mer. J'étais délégué général des outre-mer et, à votre nomination, c'est devenu une direction générale en 2012, ce qui a été très utile pour renforcer le poids des outre-mer en administration centrale. Mais mener le dialogue avec les ministères concernant les sujets ultramarins demeure difficile. Pour reprendre l'exemple de la coopération régionale, nous savons bien que les initiatives qui peuvent être prises en la matière avec les États voisins font l'objet de discussions interministérielles, notamment avec le ministère des Affaires étrangères.

Sur les collectivités, je suis absolument convaincu, comme vous, que ces réformes, qu'elles soient de précision ou d'ampleur, ne peuvent être conduites qu'avec elles et en respectant leurs compétences, notamment en matière internationale.

Sur le lien que vous établissez entre le renforcement de l'autonomie et la baisse des transferts, ce n'est pas un constat que je fais. Je veux prendre pour exemple, sans malice de ma part, la Nouvelle-Calédonie, qui est une collectivité très autonome, et pour laquelle le soutien financier reste important, notamment en faveur du nickel. Je ne dis pas cela par esprit polémique ; il s'agit d'un simple constat. D'ailleurs, un point que nous n'avons pas évoqué concerne l'inégalité des revenus et surtout des patrimoines en outre-mer. La question de la fiscalité du capital se pose, y compris dans les territoires disposant de la compétence fiscale, comme la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. C'est d'ailleurs sur cette question de la taxation du capital que le gouvernement Mapou, premier gouvernement indépendantiste, est tombé.

J'en viens à l'octroi de mer. Historiquement, l'octroi de mer a été construit surtout pour financer les collectivités locales. Ensuite, un deuxième objectif assez complexe a été créé en jouant sur le différentiel entre l'octroi de mer externe et l'octroi de mer interne, pour permettre de créer une taxation interne qui favorise les productions locales. Cette taxation, n'est pas figée et évolue en fonction des considérations économiques. L'octroi de mer a des vertus. Sa suppression a été évoquée, dans le rapport de la Cour des comptes sur le sujet. Mais cette solution nous a paru trop brutale et nous avons préféré proposer une solution intermédiaire d'amélioration du dispositif pour lutter contre l'effet pervers de l'augmentation des prix.

Mme Sophie Brocas. - Je ne suis pas capable de répondre à toutes les questions sur l'octroi de mer, car je manque de certains chiffres. Pour dire les choses clairement, les élus ne veulent pas de sa suppression, en raison de leur inquiétude sur la compensation. Ils considèrent que dépendre des financements de l'État, c'est perdre son autonomie financière, sans certitude que la compensation sera toujours effective dans le temps. Des réformes sont en tout cas possibles sur l'octroi de mer, pour éviter de nuire au citoyen avec pour seul objectif de financer les collectivités.

Je suis très favorable au fait de favoriser l'initiative privée. La Banque privée d'investissement (BPI) accorde des prêts sans garantie personnelle dédiés aux outre-mer pour soutenir les créateurs d'entreprises. De nombreux acteurs, comme France Active, peuvent soutenir l'initiative privée. C'est sans doute, vous avez raison, une priorité à développer pour donner envie aux gens de s'orienter non pas vers la fonction publique, mais vers l'entrepreneuriat. Si cette priorité était portée à un très haut niveau, nous aurions tous les outils pour que les gens soient accompagnés et soutenus dans leur création d'entreprise. La question des débouchés demeure toutefois, le marché étant étroit. Il faut bien accompagner les études de marché préalables pour ne pas créer de déceptions chez les personnes souhaitant se lancer dans l'entrepreneuriat.

Concernant l'apprentissage du dialecte à l'école dans l'Hexagone, il pourrait être compliqué pour l'Éducation nationale d'enseigner 75 langues.

Pourquoi y a-t-il de l'octroi de mer sur les tarifs d'EDF qui sont produits localement ? Deux raisons sont possibles : soit cela maximise les recettes de la collectivité, soit l'électricité est produite à partir d'éléments importés.

Sur les sargasses, vous avez raison, c'est un véritable problème. Le plan Sargasses 3 est en cours de finalisation.

Le lien entre autonomisation et perte de financement ne me parait pas évident, comme le démontre d'ailleurs le cas de la Nouvelle-Calédonie. Parfois, l'État accorde des prêts à la Nouvelle-Calédonie pour payer ses fonctionnaires.

Par ailleurs, je comprends la volonté de renforcer l'autonomie de certains territoires, mais il faut s'interroger sur l'objectif recherché. J'ai observé que certains territoires qui ont un pouvoir normatif avancé, ont tendance à imiter le Parlement français.

Concernant la prévention des aléas extrêmes, des investissements importants sont effectués : les abris anti-tsunami en Polynésie, ou encore le confortement antisismique des écoles antillaises notamment.

Le cadre réglementaire, via notamment les plans de prévention des risques d'inondation (PPRI), doit contribuer à la prévention. Il est vrai que c'est le chaos climatique qui nous expose à ces risques. La Loire est en train de monter aujourd'hui, alors qu'on ne l'avait pas vue arriver hier encore.

M. Olivier Jacob. - Pour apporter quelques compléments concernant la défiscalisation, je pense qu'il faut renforcer le pilotage du système, afin que la défiscalisation outre-mer puisse répondre véritablement aux priorités des territoires. Ces priorités peuvent être différentes, en effet, en fonction de l'endroit où l'on se situe, que ce soit à Saint-Barthélemy ou en Polynésie française.

Sur l'octroi de mer, ma conviction est qu'il est devenu un marqueur de l'autonomie fiscale des outre-mer. Je n'adhère donc pas à l'idée d'une réforme « cathédrale ». Il faut sans doute travailler sur la simplification du système et sa transparence.

Sur les alliances européennes que nous pouvons conclure, nous sommes très isolés. Nous pouvons nouer des alliances avec l'Espagne et le Portugal pour défendre nos régions ultrapériphériques, mais il faut reconnaître que la notion d'outre-mer au sein de l'Union européenne est un concept très français.

Concernant la décentralisation, des outils existaient déjà. L'article 73 de la Constitution a toutefois montré ses limites. Une des voies - sur laquelle nous travaillons en ce moment même avec la Guadeloupe, avec la Martinique, et je l'espère bientôt avec la Guyane - serait le transfert du pouvoir normatif vers les territoires.

Enfin, on constate que plus un territoire est autonome, plus il perçoit de transferts de l'État central. Les deux exemples flagrants sont la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. En effet, dans ces territoires, l'État ne perçoit aucune recette, qui reviennent toutes au gouvernement local. En dépit de cela, des transferts financiers sont tout de même assurés au nom de la solidarité nationale par l'État central pour subvenir ne serait-ce qu'aux services publics : éducation, police, gendarmerie.

M. Victorin Lurel. - Concernant les inégalités internes, les chiffres ne sont pas publiés par le ministère de l'Économie. Il serait très important de les obtenir.

Mme Viviane Malet, présidente. - Madame la préfète, messieurs les préfets, je vous remercie pour vos réponses, votre disponibilité et pour tous les éclaircissements que vous nous avez apportés.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 45.

- Présidence de Mme Viviane Malet, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

L'action publique en outre-mer et la résorption des inégalités - Audition de MM. Yann Bérard, maître de conférences en science politique à l'université des Antilles (en visioconférence), Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles (en visioconférence), Mme Carine David, professeur des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille, et M. Yannick L'Horty, professeur des universités en sciences économiques à l'université Gustave Eiffel

Mme Viviane Malet, présidente. - Nous poursuivons les travaux de notre commission d'enquête en recevant, pour cette deuxième audition, quatre universitaires dont l'expertise contribuera utilement à notre réflexion. Par ordre alphabétique, interviendront lors de cette table ronde consacrée à l'action publique face à la résorption des inégalités : M. Yann Bérard, politiste et sociologue, maître de conférences à l'université des Antilles, auteur d'un récent ouvrage, Les Outre-mer face à la bifurcation écologique ; M. Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles, spécialiste des politiques publiques liées au développement durable dans les Caraïbes ; Mme Carine David, professeure des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille, titulaire d'une chaire sur les outre-mer à l'Institut universitaire de France (IUF), et qui a, par ailleurs, coordonné avec le professeur Justin Daniel un ouvrage intitulé 75 ans de départementalisation outre-mer. Bilan et perspectives : de l'unité à la différenciation ; et enfin M. Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université Gustave Eiffel, directeur de la Fédération de recherche CNRS « Théorie et évaluation des politiques publiques (TEPP) » et directeur de l'Observatoire national des discriminations et de l'égalité dans le supérieur (ONDES). Je précise que M. Yann Bérard M. Justin Daniel interviendront en visioconférence.

Notre commission d'enquête a été constituée à la demande du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K). Elle a débuté ses travaux le 27 janvier dernier et ma collègue Évelyne Corbière Naminzo en est la rapporteure.

L'objet de nos travaux est de comprendre la persistance, voire l'accroissement, des inégalités dans les outre-mer, en matière d'éducation, de formation et d'emploi, de niveau de vie et de pouvoir d'achat, mais aussi d'accès aux soins et d'accès aux droits. Nous souhaitons saisir les causes profondes de ces inégalités, à la fois entre les territoires ultramarins et la France hexagonale, mais aussi au sein des sociétés ultramarines, marquées par des écarts de revenus et de patrimoine plus importants.

Notre objectif est également d'évaluer avec vous l'efficacité de l'action publique dans les outre-mer. L'impression générale sur le terrain est celle d'un essoufflement des politiques publiques. L'action de l'État apparaît souvent comme une action en réaction aux évènements, mais qui ne parvient pas à renverser les dynamiques profondes.

Certaines inégalités résistent depuis trop longtemps aux politiques conduites par l'État et les territoires, ce qui laisse penser qu'elles ont un caractère systémique qui échappe à l'action publique. Nos concitoyens doutent des promesses sur le rattrapage de nos territoires. Ou pire, ils estiment que ces politiques passent à côté des vrais enjeux et des causes profondes de leurs difficultés.

Il sera intéressant d'avoir votre regarden particulier de la part des professeurs Daniel et David qui ont tenté un bilan de 75 ans de départementalisation.

Nous sommes également intéressés par les réussites de certaines politiques, afin d'identifier les conditions qui ont permis ces réussites et de savoir comment les reproduire ou s'en inspirer. En matière de transition écologique, M. Bérard pourra sans doute éclairer ce rôle d'avant-garde des outre-mer, avec ses limites.

Enfin, nous souhaitons mettre l'accent sur la jeunesse ultramarine et la promesse républicaine de l'égalité des chances, notamment en matière d'éducation, de formation et d'accès à l'emploi. Le regard du professeur L'Horty sera intéressant à cet égard.

Vos travaux de recherche font de vous des analystes particulièrement avisés des sociétés ultramarines, de leurs relations avec l'Hexagone, mais aussi de leurs mécaniques internes. Nous sommes particulièrement intéressées par les propositions concrètes que vous pourriez formuler pour tracer un chemin vers la mise en oeuvre effective du principe d'égalité. Un questionnaire indicatif vous a été transmis en amont afin de mieux cerner nos premières interrogations.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Yann Bérard, Justin Daniel, Mme Carine David et M. Yannick L'Horty prêtent serment.

M. Yann Bérard, maître de conférences en science politique à l'université des Antilles (en visioconférence). - Je vous remercie de votre invitation. J'exerce depuis quinze ans les fonctions d'enseignant-chercheur au pôle Martinique de l'université des Antilles, en sciences politiques. J'ai ainsi pu mener des travaux de long cours sur différents sujets relatifs à l'action publique et aux changements globaux, en particulier aux Antilles et en Guyane française, notamment en matière de risques et de catastrophes naturelles, mais aussi d'appréhender concrètement de nombreuses autres problématiques environnementales propres à ces territoires : eau, transition énergétique, alimentation, déchets... Parallèlement à ces travaux, mon expérience de vie au quotidien m'a permis de me confronter, dans un rapport sensible, à ces réalités quotidiennes.

Durant ces dix à quinze dernières années, du point de vue des relations entre l'action publique et les changements globaux outre-mer, la multiplication des situations à risques et des situations de crise est assez évidente. Aux Antilles, par exemple, le chlordécone, les sargasses, les ouragans, les risques volcaniques, etc. participent, avec d'autres menaces et enjeux, à installer ces territoires dans une situation de crise de long terme, qui n'est pas nouvelle. Cette multiplication des situations de « polycrises » ou de « multirisques » s'accompagne également de frictions, voire de situations conflictuelles, bien qu'elles ne soient pas toujours nécessairement relayées par les médias nationaux. Encore récemment, l'éternel retour des sargasses depuis quinze ans impacte les rivages antillais, notamment dans la commune du Robert en Martinique.

Cette situation n'est pas propre à ces territoires, mais de par son ampleur et son intensité, à l'échelle d'un territoire comme celui de la Martinique par exemple, il est possible de considérer que ces territoires font face à une situation paroxystique. Face à ces situations de « polycrises » ou de « multirisques », la difficulté est alors de concevoir des politiques publiques d'un genre nouveau - et donc qui restent à inventer - qui prennent en compte ces intrications, ces superpositions, pour prévenir notamment une éventuelle crise de gouvernabilité.

Si les enjeux environnementaux et de transition écologique sont si importants pour ces territoires, ces situations apparaissent d'autant plus préoccupantes dans un contexte de retour en arrière écologique du Gouvernement, du « backlash » environnemental, comme disent certains, qui pourrait fragiliser d'autant plus ces territoires et limiter leur capacité de résilience.

Si l'on parle d'inégalités, avant même de considérer la référence à l'Hexagone, et outre des inégalités d'ordre économique et social marquées bien sûr à l'égard de celui-ci, il faut aussi souligner qu'il existe de fortes inégalités au sein même de ces territoires, qui nourrissent une conflictualité latente.

On peut en même temps déplacer le regard, et raisonner à l'échelle des écosystèmes et plus encore des « socioécosystèmes », c'est-à-dire d'une échelle des milieux de vie à partir de laquelle il conviendrait également de raisonner, puisque nous, humains, sommes dépendants de ces milieux. Les inégalités écologiques ou environnementales sont moins prises en compte que les inégalités économiques et sociales, tant du point de vue des risques et des nuisances que de l'accès aux ressources locales. Or, ces inégalités ont un impact sur la santé humaine qui suscite de nombreuses interrogations. On pourrait même considérer plus particulièrement les inégalités écologiques de santé, c'est-à-dire l'inégale distribution des effets sur la santé que génèrent les expositions environnementales. Il s'agit donc non seulement d'élaborer des politiques publiques qui articulent à la fois les préoccupations sociales, environnementales et économiques, mais aussi des politiques publiques qui prennent en compte les différentes facettes de la santé - humaine, environnementale et animale.

J'insiste sur les vulnérabilités systémiques auxquelles sont confrontés les territoires ultramarins. Ce sont souvent des vulnérabilités systémiques aux causes profondes, inscrites dans des trajectoires sociohistoriques de plus ou moins longue durée. Les vulnérabilités sont multiples : économiques, sociales et environnementales. Elles sont intriquées et constituent, pour cela, un élément clé d'appréhension des inégalités. Dans les Antilles, ce sont notamment l'insularité, l'éloignement, la fragilité du bâti et des infrastructures - eau, énergie, transport - et, plus généralement, les trajectoires d'exploitation et de développement. Les modèles de développement empruntés par ces territoires au cours des derniers siècles et décennies constituent autant de facteurs de vulnérabilité propres aux anciennes colonies départementalisées.

Parallèlement à cette recrudescence des risques et des catastrophes naturelles et à leurs causes profondes, la grammaire de l'action publique - c'est-à-dire la façon de mener les politiques publiques outre-mer - s'est largement complexifiée au cours des dernières décennies, à travers la superposition d'orientations différentes, parfois contradictoires, et associe un nombre croissant d'acteurs aux attentes variées.

Le paradigme inaugural de l'égalité coexiste aujourd'hui avec un paradigme de l'identité qui a conduit à reconnaître progressivement la singularité de ces territoires, en rupture avec une perspective assimilationniste, et à promouvoir le développement local et régional.

Le dernier moment important, dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation, est intervenu à la fin des années 1990, au tournant des années 1990-2000, avec l'affirmation du paradigme de la responsabilité dans une logique d'autonomisation et de développement durable de ces territoires, tout en cherchant à associer davantage les populations. C'est ce qui marque aujourd'hui le style des politiques publiques ou de la manière de gouverner outre-mer.

Sur ce point, la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (Érom) reconnaît, dans son article 1^er, le droit d'adopter, pour lesdits outre-mer, « un modèle propre de développement durable ». Cet objectif peut alors sembler compliqué à atteindre pour les raisons que j'évoquais précédemment, à savoir que ces territoires sont pris dans des dynamiques de développement hétérogènes, voire contradictoires, entre une volonté de rattrapage historique et l'injonction plus contemporaine à la durabilité. Dans ce contexte, nous pouvons relever une certaine inertie ou lenteur pour mener à bien les projets de transition écologique.

La transition énergétique en est un bon exemple, puisque l'on présente souvent ces territoires ultramarins comme des laboratoires d'avenir, notamment du point de vue du développement des énergies renouvelables. Or, nous nous rendons compte aujourd'hui, quinze ans après le premier rapport de la délégation aux outre-mer du Conseil économique, social et environnemental (Cese) sur ce sujet, que la situation n'a finalement guère évolué et que le mix énergétique des territoires ultramarins, notamment aux Antilles, reste extrêmement dépendant des énergies fossiles. Nous pouvons aller plus loin. Pourquoi cette inertie ?

Pour mener à bien une politique publique, il faut au moins réunir trois éléments. D'abord, il faut avoir une vision politique, à partir de chacun de ces territoires, et pas seulement une vision générale pour les outre-mer.

Par ailleurs, une vision politique n'a de sens et de consistance que si elle se dote aussi d'une capacité de gouvernance, c'est-à-dire si elle est capable de réunir autour de la table des acteurs différents qui n'ont pas les mêmes idées ni les mêmes intérêts, ce qui inclut tous les acteurs de la société civile et les populations. Il est important de donner aux citoyens ultramarins la possibilité de s'approprier davantage les politiques publiques qui les concernent, et pas uniquement du point de vue du « dernier kilomètre » desdites politiques publiques.

Enfin, tout cela ne fonctionnerait pas sans une expertise ou une ingénierie capable de concevoir ces politiques et de les mettre en oeuvre. C'est peut-être là où le bât blesse le plus. Non pas que cette expertise ou cette ingénierie n'existe pas, mais plutôt parce que ses moyens ne me semblent pas à la hauteur des enjeux, surtout lorsqu'on prétend assigner un rôle d'avant-poste à ces territoires.

On peut relever un constat d'échec que j'aurais tendance à partager ; cela nous renvoie aussi à la question de l'évaluation des politiques publiques. Les outre-mer y ont peu recours. Certes, il existe des éléments d'évaluation. Une instance est censée y être dédiée, la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer (Cnepeom), qui a vocation à suivre la progression notamment des contrats de convergence et de transformation (CCT). La Cnepeom, mise en place au début des années 2010, mène, à ma connaissance, des activités qui restent assez peu visibles ou dont l'impact m'apparaît limité.

L'évaluation des politiques publiques devrait se déployer à l'échelle de chaque territoire, et pas uniquement à une échelle nationale ou globale. Or, force est de constater, pour les territoires que je connais le moins mal, aux Antilles notamment, que la pratique de l'évaluation des politiques publiques est quasi, voire totalement inexistante. Quand bien même l'évaluation des politiques publiques outre-mer verrait le jour, encore faudrait-il que les résultats de ces évaluations soient pris en compte, notamment par la capitalisation de ces expertises, via de nombreux diagnostics.

Il faut voir comment ces évaluations non seulement peuvent être produites, mais aussi transférées dans l'action publique, c'est-à-dire mises en oeuvre et prises en compte de manière effective. D'un point de vue institutionnel, si l'on raisonne notamment en termes de développement ou de modèles de développement, cette question n'a aucun sens. Les perspectives de réforme constitutionnelle qui peuvent être aujourd'hui mises à l'agenda n'ont également de sens, me semble-t-il, qu'avec la prise en compte du choix du modèle de développement que ces territoires entendent se donner, ce qui doit venir en premier lieu. Pour le dire peut-être plus simplement, ce n'est pas une réforme des articles de la Constitution qui me semble devoir constituer la question première, mais le modèle de développement que chaque territoire d'outre-mer veut se donner, pour qu'ensuite soient mis en oeuvre des moyens juridiques adéquats.

Dans cette perspective, il convient de souligner l'intérêt des démarches qui s'affirment autour, par exemple, des COP régionales sur la transition écologique, qui invitent à reterritorialiser les enjeux et les principes souvent énoncés généralement. Ce type de perspectives mérite d'être soutenu, en particulier pour que chaque territoire se dote aussi d'orientations propres, un peu à la manière de ce qu'avait initié Mme la ministre Annick Girardin avec la « Trajectoire Outre-mer 5.0 », mais à décliner à l'échelle de chaque territoire.

On peut aussi relever des avancées au cours des dernières années. Je citerai notamment le « plan Chlordécone IV » et la nouvelle gouvernance mise en place dans ce cadre. L'importance accordée aux acteurs de la société civile, à la communication à destination des populations, ou même à la recherche avec une ouverture en direction des sciences humaines et sociales, va dans le bon sens. Depuis cette période, il n'y a pas eu de reflux majeur des mobilisations sociales sur ce sujet. Cela ne veut pas dire pour autant qu'on aurait tourné la page et qu'on serait rentré pour autant dans une normalisation du problème.

Il faut pérenniser ces orientations. Pour cela, certaines propositions de la représentation nationale mériteraient aussi d'être soutenues. Je songe en particulier aux projets de loi-cadre proposés par certains parlementaires, avec deux perspectives qui me paraissent essentielles : la réparation et la création d'une instance indépendante d'expertise, pour institutionnaliser une véritable politique publique relative au chlordécone aux Antilles.

Sans être spécialiste du sujet, il me semble essentiel, pour développer l'activité économique, de soutenir le chantier de l'intégration régionale ou de la diplomatie de proximité de ces territoires à l'échelle de leur bassin océanique de référence, en développant leurs relations avec leurs voisins proches dans le cadre notamment des organisations régionales, afin d'améliorer les conditions de vie économique et sociale de ces territoires et de leur population, en particulier en ce qui concerne la vie chère.

Sur les « territoires pionniers », la métaphore du « laboratoire », qui la sous-tend, est ancienne, coloniale, et a longtemps conduit à considérer ces territoires comme des lieux d'expérimentation pour des politiques qui pourraient voir le jour ou se développer ailleurs. Cette perspective, en tant que telle, si l'on considère cette métaphore dans son ambiguïté ou son ambivalence, en tout cas dans son utilisation et celle de ses dérivés - avant-poste, avant-garde, précurseur notamment en matière de développement durable... - est critiquable et ambiguë. Cela tendrait à réutiliser une représentation ancienne.

La métaphore du « laboratoire » est ambivalente. Désigne-t-elle l'idée que les outre-mer pourraient produire des politiques publiques qui serviraient plus largement le ou les desseins de l'Hexagone ou de l'ancienne métropole, ou bien constituer un modèle en soi et pour soi de ces territoires, ce qui est un peu différent ?

Pour lever cette ambiguïté, il faut en priorité donner la capacité à ces territoires de se doter d'un modèle de développement durable propre, quitte à ce qu'il inspire éventuellement d'autres territoires, y compris l'ancienne métropole ou le vieux continent, mais sans en faire une priorité, même sous-jacente, de ce discours. Autrement, nous en reviendrions au sens colonial premier de cette métaphore, donc à une logique instrumentale.

Il me semble surtout que cette métaphore du « laboratoire » - et son usage récurrent d'un point de vue anthropologique - vient aussi traduire aujourd'hui un état de crise durable, un état de « multicrises » plus profond face auquel, en l'absence de solutions concrètes, il faut aussi maintenir un horizon d'attente, d'espoir, notamment à travers des promesses technoscientifiques ou d'un autre ordre, parce qu'effectivement, sinon, on risquerait de tomber dans une crise politique et sociale. Cette métaphore du « laboratoire » est donc aussi, dans son sens le plus général, un symptôme de cette situation et une façon de temporiser l'action publique. Il faut donc avoir en tête, lorsqu'on utilise cette métaphore, ces différents enjeux et ces différentes significations. Je vous remercie de votre attention.

M. Justin Daniel, professeur émérite de science politique à l'université des Antilles (en visioconférence). - Je m'exprime ici dans la position d'un « marginal-sécant », c'est-à-dire de celui qui est issu du monde académique et qui s'est livré pendant au moins quarante ans à l'observation des sociétés ultramarines, en particulier la société martiniquaise. J'ai également exercé les fonctions de président du Conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l'éducation (Cesecem) de la Martinique, mais aussi de vice-président du conseil scientifique du comité de pilotage scientifique national (CPSN), le conseil scientifique issu du plan chlordécone IV. Tout cela m'a permis de jeter un regard particulier sur les sociétés ultramarines.

Le sujet qui nous préoccupe aujourd'hui est simple en apparence. Au regard de la problématique des inégalités, la situation des territoires ultramarins s'améliore-t-elle, stagne-t-elle ou s'aggrave-t-elle ?

De mon point de vue, cette question peut être abordée sous deux angles complémentaires : une analyse diachronique et une analyse synchronique.

Dans le premier cas, je retiens l'hypothèse, qui peut paraître banale, de la persistance d'inégalités structurelles tendant à se reproduire, face auxquelles les dispositifs de politique publique ont clairement montré leurs limites.

Dans le second cas, d'un point de vue synchronique, c'est-à-dire en s'en tenant aux années récentes, la lecture multidimensionnelle des inégalités débouche sur le constat d'une stagnation structurelle, voire d'une aggravation conjoncturelle s'agissant des déterminants centraux : le pouvoir d'achat, l'accès effectif aux droits, la fragilité des services publics. Tout cela est accompagné de quelques améliorations ponctuelles.

Je vais tenter de m'appuyer sur la notion « d'inégalité systémique » pour saisir cette situation complexe. L'intérêt d'une telle notion est de dépasser le simple constat statistique pour appréhender les mécanismes de reproduction des inégalités. Très clairement, les sociétés vivent sous le régime de reproduction des inégalités et un certain nombre de mécanismes sont à l'oeuvre.

En outre-mer, les inégalités sont le produit d'un cumul de handicaps : géographie insulaire, étroitesse des marchés, éloignement des centres de décision, mais aussi et surtout, héritage colonial. Autrement dit, des sociétés qui étaient initialement marquées par une forte concentration des richesses ont mis en place des institutions qui, paradoxalement, contribuent à la persistance de ces écarts. Là où l'Hexagone bénéficie de cercles vertueux de développement, les territoires ultramarins sont enfermés dans des cycles vicieux.

Trois mécanismes sont à l'oeuvre. D'abord, il y a une causalité circulaire : la pauvreté monétaire, les problèmes de santé publique et le manque d'employabilité et de réussite sociale se nourrissent mutuellement.

Ensuite, on constate des dépendances structurelles : dans les territoires ultramarins, il y a souvent une sorte d'addiction aux importations, une très forte dépendance énergétique ainsi qu'à l'ingénierie de la France hexagonale, et parfois, des lacunes en matière de qualification.

Le troisième mécanisme est la non-convergence administrative : l'accès aux droits dépend effectivement des capacités des services publics, très inégalement distribués par rapport à l'Hexagone. La comparaison avec l'Hexagone est une référence incontournable, qui est à la fois le moteur de la revendication d'égalité et une source d'incompréhension. Cette référence est nécessaire, car elle fonde la promesse républicaine d'égalité des droits et des chances. Toutefois, l'application uniforme de normes hexagonales - sanitaires, techniques, administratives - est souvent un frein au développement endogène.

Il existe en outre des spécificités majeures entre les territoires eux-mêmes. Mayotte combine, de manière unique, une forte pression démographique, une fragilité des liens sociaux, une crise des services essentiels et un marché du travail dégradé. La Guyane est confrontée à une dynamique démographique, mais aussi à de fortes contraintes en matière d'aménagement et donc d'accès aux services. Aux Antilles - en Guadeloupe et en Martinique - l'enjeu du pouvoir d'achat domine, avec un vieillissement accéléré de la population, des problèmes d'accès aux soins et une confiance institutionnelle en voie d'érosion. Enfin, La Réunion connaît des tensions sur les prix et une forte prégnance de la question sociale dans ses multiples déclinaisons.

Pour analyser ces situations, nous mobilisons des indicateurs. Sont-ils suffisamment robustes ? Des progrès ont été réalisés. Il y a quelques années, je me disais encore que les publications de l'Insee servaient à alimenter l'histoire économique et sociale des territoires. Désormais, on accède assez rapidement à des données, mais la mesure des inégalités souffre malgré tout de lacunes méthodologiques qui biaisent l'action publique.

De plus, l'utilisation d'indicateurs standardisés masque parfois l'ampleur du déclassement réel des populations. Je prendrai un exemple : appliquer à un territoire d'outre-mer le seuil de pauvreté tel qu'il est appliqué dans l'Hexagone, place la majorité de la population en situation de pauvreté, ce qui, de ce fait, rend l'indicateur inopérant. À l'inverse, l'utilisation de seuils de pauvreté locaux, calculés sur les revenus du territoire, tend à minimiser la pauvreté par rapport aux standards nationaux. Nous naviguons entre deux contraintes, deux appréciations qui peuvent être contradictoires. Cette approche purement monétaire occulte la dimension multidimensionnelle de la pauvreté. Nous pourrons y revenir au cours de la discussion.

Dans certains territoires, il existe une invisibilité des populations marginales et de l'économie informelle. À cet égard, le défaut majeur des statistiques actuelles est l'exclusion des populations vivant « hors logement ordinaire », notamment à Mayotte et en Guyane.

Je dirai quelques mots sur l'évaluation de la loi Érom de 2017 et sur l'efficacité de l'action publique. Nous connaissons les ambitions initiales de cette loi et des instruments de convergence qui en découlaient. Il s'agissait de prévoir une programmation sur dix à vingt ans des investissements nécessaires pour rattraper les retards d'équipements en matière d'eau, d'assainissement, de déchets et de transports. S'il est vrai que cette loi a permis partiellement une progression des droits sociaux, la dimension « investissement » des contrats de convergence territoriale souffre de lourdeurs administratives. Près de 85 % des crédits d'État dans ces contrats sont fléchés, sans réelle concertation avec les collectivités locales. La loi Érom peut donc être utile comme doctrine, mais, comme moteur, elle manque d'efficacité. Elle n'a pas imposé une discipline des résultats.

Comment expliquer la persistance de ces résultats préoccupants malgré les investissements ? Je souligne un paradoxe : la multiplication des diagnostics et des dispositifs d'action publique n'a d'égal que la persistance, voire l'amplification, des déséquilibres structurels. Comme le disait Yann Bérard, les territoires ultramarins vivent dans un régime de crise permanente. Ces territoires sont durablement associés à des crises économiques, sociales, environnementales, politico-institutionnelles, dont les manifestations éruptives sont les symptômes les plus visibles. Autrement dit, la crise est l'horizon ordinaire de l'action publique dans ces territoires. Par conséquent, tous les dispositifs d'action publique éprouvés à ce jour, et ce depuis plusieurs décennies, nous en disent beaucoup plus sur la façon dont cette crise est gouvernée et sur les mécanismes à travers lesquels elle s'impose comme un mode ordinaire de gouvernement. Ils ne dessinent pas pour autant une voie de sortie.

Alors, comment réduire les inégalités ? Plusieurs facteurs expliquent cette persistance des inégalités. Il y a le défaut de l'adaptation normative en raison d'une action publique trop standardisée, l'inefficacité de la lutte contre les monopoles - cela a à voir avec l'héritage colonial - et, de manière plus conjoncturelle, la sous-exécution budgétaire dans un contexte difficile pour l'État. J'ajouterai également les effets induits de la dépendance à l'égard de l'extérieur. Nous sommes passés d'une économie extractive à une économie de transfert, en particulier pour les « quatre vieilles colonies », Guadeloupe, Guyane, La Réunion et Martinique, ce qui favorise des comportements attentistes. Les acteurs économiques ont tendance à chercher des rentes plutôt que de la productivité, tandis que les collectivités locales se reposent un peu facilement sur une « monorecette », l'octroi de mer, dont on n'a pas évalué les effets sur le développement économique.

Je dirai quelques mots sur le cadre constitutionnel et la pertinence du binôme que forment les articles 73 et 74 de la Constitution, qui structurent la vie politique dans les quatre vieilles colonies.

L'article 73 facilite l'égalité de droit par le droit commun, mais il peut en même temps ignorer les contraintes locales en termes de coûts, de marchés et de ressources humaines.

L'article 74 permet l'adaptation du droit aux spécificités locales, mais expose à des divergences de droits et à des capacités variables. Par exemple, la Polynésie est le seul pays compétent pour la protection sociale et la lutte contre la pauvreté ; la mise en oeuvre de ces politiques pose problème en l'absence de coordination avec l'État, qui dispose des leviers économiques globaux et du fait d'une gouvernance sectorielle qui s'avère fragmentée. Tout cela limite l'efficacité de l'autonomie. Par conséquent, la pauvreté en Polynésie est aussi marquée que dans les Drom ou les collectivités uniques régies par l'article 73, ce qui peut laisser entendre que le statut institutionnel n'est pas un remède miracle contre les inégalités économiques et sociales.

En réalité, je vais procéder à un déplacement analytique. La vraie question est de déterminer quels domaines exigent l'uniformité - par exemple, les droits fondamentaux, la protection sociale minimale, des garanties procédurales - et quels domaines exigent une « différenciation outillée » - les prix, l'approvisionnement, les normes de construction, la mobilité, la formation, l'ingénierie.

J'ai recherché pendant longtemps des dispositifs exemplaires dans les « vieilles colonies » et j'ai trouvé un exemple emblématique, celui du service militaire adapté (SMA). Il s'agit d'une vraie réussite qui mérite d'être saluée. Je pourrai revenir, si vous le souhaitez, sur les facteurs qui expliquent ce succès. Je pense également à des initiatives locales qui sont en cours, comme les zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG), même s'il faudrait évaluer ce dispositif, afin d'avoir des idées claires à son sujet.

En conclusion, je voudrais apporter quelques pistes de solution pour parvenir à une égalité réelle. Je ne propose pas de merveilles, je sais que le terrain est difficile.

La résorption des inégalités en outre-mer exige de passer d'une logique de compensation du handicap à une logique de transformation structurelle, qui suppose que l'on mobilise fortement - plus qu'on ne l'a fait jusqu'à maintenant - les ressources locales.

Cela passe également par ce que j'appellerais une nouvelle « gouvernance ascendante ». Cela veut dire que les priorités doivent être définies localement, avec les élus, puis consolidées au niveau national, en veillant à articuler de manière efficiente les différents niveaux d'intervention. La politique économique, par exemple, qui relève de la compétence de l'État doit être articulée avec la politique de développement économique et social du territoire, qui relève de la compétence des collectivités territoriales et des intercommunalités.

Un autre levier pourrait être d'utiliser la souveraineté comme levier de réduction des prix, au nom de l'autonomie alimentaire. La collectivité territoriale de Martinique a émis en la matière un certain nombre de signaux faibles qu'il faudrait amplifier.

Quelle solution crédible mettre en oeuvre face à des inégalités systémiques ? Je prône une stratégie réaliste, combinant un choc de mise en oeuvre et des réformes structurelles ciblées. Très clairement, il faut agir sur la politique des prix et de la concurrence - c'est une question d'actualité, après l'avis récent rendu par l'Autorité de la concurrence. Il convient ainsi d'agir sur la logistique, la transparence, les marges, les structures de marché, etc.

Comme mon collègue Yann Bérard, j'insiste sur l'ingénierie de projet. Dans les domaines où l'État, les opérateurs, les collectivités mènent des politiques publiques ciblées, il faut mettre en place des équipes de maîtrise d'ouvrage et de passation de marché dédiées, de façon à transformer les crédits engagés en réalisations concrètes et à ne pas retomber dans les travers de la mise en oeuvre de la loi Érom.

S'agissant de l'effectivité des droits, ces territoires sont caractérisés par un taux relativement élevé de non-recours. Il faut se fixer des objectifs clairs en la matière, notamment en termes de délais. La caisse d'allocations familiales (CAF), par exemple, a un rôle à jouer. Il faut définir des indicateurs de non-recours et instaurer des dispositifs permettant de corriger cette situation.

Enfin, je terminerai par l'idée d'une différenciation territoriale assumée, sur la base d'une matrice combinant les types de contraintes rencontrées et les leviers à mettre en oeuvre dans chaque territoire pour les résoudre. Cela me semble préférable à l'imposition d'un modèle unique, qui, à ce jour, a révélé ses limites.

Mme Carine David, professeur des universités en droit public à l'université d'Aix-Marseille. - J'ai été heureusement surprise en apprenant la création d'une commission d'enquête sur la question des inégalités en outre-mer, qui me semble extrêmement importante et qui est finalement très peu prise en compte.

J'ai passé vingt ans en Nouvelle-Calédonie, où je suis devenue universitaire et où j'ai fait ma thèse. J'ai quitté l'archipel en 2018 pour rejoindre l'université des Antilles, où j'ai exercé pendant cinq ans et où j'ai travaillé notamment avec le professeur Justin Daniel et avec M. Yann Bérard. Je suis rentrée dans l'Hexagone depuis deux ans et demi. Ces expériences m'ont permis d'acquérir non seulement une expertise juridique, mais aussi une connaissance de ces territoires qui transcende les différents bassins géographiques. Les gens ont trop souvent une vision très sectorisée des outre-mer. On parle ainsi du bassin caribéen, du bassin de l'océan Indien ou du bassin Pacifique. Les gens ont souvent aussi une vision sectorisée en fonction des catégories de statut.

Comme le disait le professeur Daniel, on ne peut pas considérer que le niveau des inégalités soit lié au degré d'autonomie des territoires. La question statutaire n'est pas la question essentielle à cet égard. Un changement de statut ne permet pas de régler en soi le problème des inégalités. La question statutaire répond sans doute davantage à des aspirations d'ordre identitaire, par exemple, mais, comme cela vient d'être dit, elle ne constitue pas un remède miracle en matière d'inégalités.

Un très grand nombre de rapports ont été publiés ces dix dernières années sur les inégalités et les discriminations outre-mer, car, dans beaucoup de cas, les deux termes peuvent être utilisés. On possède toutefois beaucoup plus de rapports sur les départements et régions d'outre-mer (Drom) que sur les collectivités d'outre-mer (COM) et la Nouvelle-Calédonie. Les données sont plus difficiles à trouver concernant ces dernières et les statistiques sont moins nombreuses, mais cela ne signifie pas pour autant que ces territoires ne souffrent pas de ces inégalités.

Vous nous demandez si la situation s'améliore, stagne ou s'aggrave depuis dix ans. J'ai tendance à penser, au vu de la multiplication des crises sociales, que la situation s'aggrave. Je serais étonnée si on me disait qu'elle s'améliore. Ces inégalités sont plus documentées qu'auparavant. Cela nous permet de travailler sur ce sujet plus facilement.

Il est important d'analyser les outils juridiques pour lutter contre les inégalités dans les outre-mer - c'est d'ailleurs l'objet de ma chaire à l'Institut universitaire de France. Mon parcours, tant dans le Pacifique qu'aux Antilles, m'a montré qu'il y avait à la fois des inégalités au sein des territoires et des inégalités vis-à-vis de l'Hexagone. Il est à noter que dans les Drom, on est plus sensible à ces dernières - ce qui me semble finalement compréhensible au regard de la promesse républicaine d'égalité -, que dans les collectivités du Pacifique, parce que ces dernières sont plus éloignées, mais aussi pour de nombreuses autres raisons. Les inégalités, en tout cas, sont criantes dans tous les territoires et au sein même de ceux-ci.

Ces inégalités me semblent effectivement « systémiques » en raison de leur généralité : généralité dans le temps - cela a été évoqué à plusieurs reprises -, généralité dans l'espace et généralité en raison de leur nature. En effet, il existe des inégalités économiques, sociales, sanitaires, culturelles, en matière environnementale et identitaire. Nous constatons que des inégalités existent dans chaque secteur, et qu'il existe bien souvent un ou plusieurs rapports thématiques permettant d'étayer la réflexion sur ce sujet.

Je souhaite insister sur les inégalités qui ont trait à la jeunesse. J'ai été extrêmement choquée à la lecture du rapport de l'Unicef intitulé Grandir dans les outre-mer, publié en 2023, qui dresse un constat consternant de la situation de la jeunesse dans les outre-mer : celle-ci est digne, disons-le très franchement, d'un pays en développement. Si dès l'enfance les personnes sont victimes d'inégalités, alors apparaît un système de reproduction des inégalités. Il est ainsi écrit, dans ce rapport, que les enfants sont victimes du « non-respect de plusieurs droits fondamentaux ». « La pauvreté touche huit enfants sur dix à Mayotte, six sur dix en Guyane, et prive souvent ces mêmes enfants d'accès à la santé, à l'éducation, à la protection, à l'eau et à l'alimentation. » Concrètement, des milliers d'enfants ont faim, ont soif, ne peuvent se laver, ne peuvent aller à l'école. Nous sommes pourtant en France !

Nous ne pouvons que faire le constat de l'inefficacité des politiques publiques. Sur ce point, le diagnostic est assez évident. Il s'agit maintenant de se demander que faire pour y remédier et de comprendre les causes de leur inefficacité. Je n'ai à cet égard, malheureusement pas de baguette magique ni de solution clé en main.

Il me semble cependant que nous avons oublié un certain nombre de choses au fil du temps, et que, peut-être, le simple fait de les remettre en perspective permettrait de résoudre un certain nombre de difficultés.

Tout d'abord, nous avons oublié, me semble-t-il, que l'égalité est une fin, et non un moyen. C'est la première chose qui m'a frappée quand je suis arrivée aux Antilles, dans une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, alors que je venais de la collectivité la plus autonome de la République, dans laquelle j'avais vécu pendant vingt ans. Il me semble que, notamment dans les Drom, nous avons confondu l'égalité et l'uniformité. Nous nous sommes dit que si nous appliquions les mêmes règles dans chaque territoire, nous allions générer de l'égalité. Or, lorsque l'on applique les mêmes règles à des situations différentes, on ne génère pas d'égalité. De fait, j'avoue que j'ai eu du mal à comprendre, en arrivant dans ces territoires, cette frilosité à l'égard de l'adaptation.

Faut-il aller vers l'adaptation ? Pour moi, la réponse est oui. Il convient de réfléchir aux outils. L'habilitation est-elle un bon outil ? Absolument pas ! Nous pouvons cependant réfléchir à d'autres outils, comme, par exemple, l'exercice de compétences partagées avec l'État, qui me paraît une solution assez évidente et qui, pourtant, n'est que très peu évoquée.

Je vais vous donner un exemple. J'ai travaillé avec mes collègues de l'université des Antilles sur un programme de recherche sur les sargasses. Je pourrais parler longuement de la manière dont le risque été pris en compte, du caractère tardif des politiques publiques et de leur efficacité. Ce qui m'intéresse aujourd'hui c'est que nous nous sommes rendu compte que pour prendre en considération ce phénomène environnemental qui ne correspond à aucune catégorie juridique, il fallait procéder à une adaptation du droit. Celle-ci aurait pu assez aisément être réalisée par les collectivités locales si elles en avaient eu la compétence. Cela aurait peut-être permis d'anticiper, ou, en tout cas, de moins tarder pour prendre en compte les risques, notamment sanitaires, liés à afflux de sargasses dans les Antilles.

Ensuite, nous oublions aussi que le cadre statutaire et les outils juridiques qui en découlent ne sont que des outils. Finalement, nous constatons que, dans de nombreuses situations en outre-mer, c'est le droit qui dicte les choses et non l'inverse. Mais ce n'est pas la vocation du droit. Certes le droit fixe un cadre, mais il est, à mon sens extrêmement handicapant s'agissant des outre-mer. Il nécessite un peu plus de souplesse.

Le troisième élément que nous avons oublié, c'est que nous devrions déterminer les règles statutaires de l'outre-mer et tout ce qui les entoure à partir d'un projet de société, d'un modèle de société. Je vais donc plus loin que mon collègue Yann Bérard qui disait que tout doit s'articuler autour d'un modèle de développement. J'en profite d'ailleurs pour répondre à la question de savoir si la situation outre-mer est différente de celle des zones périurbaines ou rurales métropolitaines : il me semble que la situation ultramarine est différente en raison de l'ampleur du phénomène.

Aujourd'hui, nous avons de grandes difficultés à savoir ce que veulent les populations ultramarines. Dans ces territoires, le taux de participation aux élections est extrêmement faible ; la défiance envers les élus est encore plus importante que dans l'Hexagone. Finalement, nous peinons à savoir ce que veut une partie de la population. J'avais participé à une étude sur la participation aux dernières élections en Martinique, en 2021. Nous voyons très bien que toute une partie de la population, et notamment la jeunesse, ne participe pas aux élections.

Par conséquent, il serait très utile de recourir aux outils participatifs, tels que les conventions citoyennes locales, qui permettent d'informer, de sensibiliser, de prendre le pouls de la population et de construire ensemble un projet de société. De ce point de vue, un projet intéressant est en train d'être mis en place au sein du congrès de la Nouvelle-Calédonie. Une convention citoyenne sera d'ailleurs organisée en mars-avril, sur un sujet qui reste à déterminer. Les élus réfléchissent à la mise en place d'une instance pérenne de participation citoyenne au sein du congrès. Des expériences intéressantes voient le jour. Il importe de trouver un moyen de donner la parole aux populations, par exemple en ne reportant pas systématiquement des élections dans certains territoires, mais aussi en trouvant une solution pérenne. À cet égard, l'outil de la participation citoyenne pourrait être un bon instrument.

En ce qui concerne les questions statutaires, il existe des outils, mais ils ne sont pas utilisés, pour des raisons liées notamment à cette difficulté à mesurer quels sont les souhaits de la population. Si la Martinique ou la Guyane ne s'engagent pas dans la voie d'un référendum visant à passer du régime de l'article 73 de la Constitution à celui de l'article 74, c'est parce qu'en fait nous ne savons pas anticiper quel serait le résultat d'un tel scrutin.

M. Yannick L'Horty, professeur des universités en sciences économiques à l'Université Gustave Eiffel. - Contrairement à mes collègues, je suis non pas juriste ou politiste, mais économiste. Je dirige la fédération de recherche du CNRS « Théorie et évaluation des politiques publiques », qui rassemble treize laboratoires, un peu moins de 300 enseignants-chercheurs. Elle fédère des réponses, souvent à des appels publics, en matière d'évaluation des politiques publiques. Je suis donc un spécialiste de l'évaluation.

Au sein de cette fédération, nous avons créé un groupe de travail sur l'outre-mer, qui est dirigé par Jean-François Hoarau, également président de l'université de La Réunion. Nous réalisons tous les deux ans une conférence qui s'appelle les « Actes de la recherche ultramarine », également connue sous le nom de « Journées économiques de l'outre-mer », en lien avec l'Agence française de développement, et qui a lieu au Conseil économique, social et environnemental (Cese). Nous avons déjà organisé deux conférences. Celles-ci fédèrent toutes les équipes de recherche intéressées par les problématiques ultramarines. Nous publions les actes de ces conférences. Nous avons aussi publié un numéro spécial de la Revue économique il y a deux ans et nous allons faire paraître un numéro spécial de la Revue française d'économie consacré à l'outre-mer.

Notre point de départ est de considérer qu'il n'y a pas suffisamment de travaux de recherche sur l'outre-mer. Ils ne sont pas suffisamment valorisés ni connus. Il faut donc les soutenir et les développer, et cela dans toutes les disciplines. Nous essayons d'y contribuer.

Je suis aussi un expert du marché du travail. J'ai publié en 2014 un article sur la persistance du chômage ultramarin qui, hélas, douze ans après, reste d'actualité. En relisant cet article plus de dix ans après, on constate en effet à quel point les problèmes économiques ultramarins ont un caractère persistant, structurel. Les analyses que l'on pouvait faire à l'époque sont encore valables aujourd'hui, dès lors que l'on adopte une approche par les inégalités et que l'on s'intéresse à l'hétérogénéité des situations, notamment sur le marché du travail.

J'ai beaucoup travaillé dans les outre-mer. J'y ai effectué plusieurs missions. J'ai notamment contribué à des travaux d'évaluation des dispositifs d'exonération de cotisations sociales qui y ont été mis en place, comme dans le cadre du dispositif Girardin. J'ai aussi travaillé sur la réforme de l'apprentissage en Martinique.

Plus récemment, j'ai réalisé des évaluations sur le service militaire adapté, qui constitue effectivement une politique intéressante, car c'est l'une des rares à avoir été inventée en outre-mer, avant d'être généralisée. Il est en effet intéressant de souligner que ce dispositif d'accompagnement et de formation à destination de jeunes éloignés de l'emploi a été transposé ensuite dans l'Hexagone pour devenir le service militaire volontaire, qui a été instauré par François Hollande à partir de 2015.

Par ailleurs, je suis aussi expert en mesure des discriminations. Les économistes aiment les données. Ils les étudient, ils en produisent. Nous réalisons ainsi beaucoup de travaux pour mesurer les inégalités et les discriminations. J'ai rédigé une étude avec quelques collègues dans laquelle nous avons tenté de mesurer les discriminations subies par les ultramarins, à la fois en métropole et à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique. Nous avons ainsi mis en évidence qu'un candidat ultramarin qui se présente pour obtenir un emploi de serveur dans un restaurant a moins de chances de l'obtenir qu'un candidat de qualification équivalente, mais qui a été formé dans l'Hexagone. Même à Paris, nous avons constaté que les candidats ultramarins étaient pénalisés à l'embauche par rapport à des candidats formés à Paris. Nous avons donc mis en évidence l'existence d'une discrimination. Il ne faut surtout pas confondre les discriminations et les inégalités - ce n'est pas du tout la même logique qui est à l'oeuvre -, mais les deux problèmes se cumulent.

De toute évidence, les inégalités sont extrêmement marquées en outre-mer. Ce n'est pas un phénomène nouveau. Quelle que soit la définition des inégalités que l'on retienne, quel que soit aussi le secteur que l'on considère, l'outre-mer est toujours fondamentalement plus inégalitaire et dans une situation moins favorable que l'Hexagone. Que l'on fasse des comparaisons intraterritoriales ou interterritoriales, nous obtenons toujours le même résultat.

Cela est vrai pour les différences de niveau de vie. Par exemple, à La Réunion, la part des revenus détenue par les 20 % les plus aisés est 5,4 fois supérieure celle détenue par les 20 % les plus pauvres. Dans l'Hexagone, ce rapport est de 4. À Mayotte, on observe un rapport de 80 entre la masse des revenus détenus par le premier quintile de la population et celle détenue par le dernier quintile.

Le problème est que les inégalités de revenus se doublent d'inégalités que l'on peut qualifier de primaires en termes de « capabilités », puisqu'il existe aussi des inégalités en matière d'accès à l'alimentation, à l'eau, à la santé, au logement, à l'énergie, à l'éducation ou au transport, etc. Dans tous les domaines, les différences sont extrêmement fortes et nettes. On pourrait aussi ajouter, car cela n'a pas été mentionné, les inégalités de genre, qui sont très marquées outre-mer. On observe également des différences générationnelles.

En bref, les départements et collectivités d'outre-mer sont caractérisés à la fois par des niveaux d'inégalité bien plus forts que n'importe quel territoire de métropole, mais aussi par des niveaux de pauvreté plus importants.

On peut discuter de tous les déterminants des inégalités. Celles-ci résultent de facteurs structurels, historiques. Il y a aussi des facteurs économiques, bien sûr, et des facteurs qui tiennent à la problématique de l'insularité. La persistance des inégalités s'explique donc par un cumul de facteurs lourds, structurels. Toutefois, il ne semble pas approprié de qualifier ces inégalités de « systémiques », et ce pour deux raisons.

Tout d'abord, en économie, le caractère systémique ne fait pas partie des catégories que l'on mobilise habituellement. On peut très bien rendre compte des inégalités en évoquant un cumul de difficultés structurelles, sans entrer dans une logique systémique.

À quoi le terme « systémique » renvoie-t-il d'ailleurs ? S'agit-il de dire qu'il y a une fabrique endogène des inégalités dans le cadre d'un modèle de développement où la faible croissance nourrirait les inégalités, qui elles-mêmes nourriraient la faible croissance ? Voilà qui ne me satisfait guère du point de vue de la chaîne causale et de la rigueur de l'exposition. Il me semble donc que l'on peut faire l'économie de cette entrée par le caractère systémique, en préférant mettre l'accent sur le caractère structurel des inégalités.

Ensuite, il ne faut pas oublier les politiques publiques. Celles-ci peuvent parvenir à améliorer la situation en outre-mer. Je n'ai pas un point de vue aussi sombre que celui de certaines interventions précédentes. Certaines choses s'améliorent en outre-mer. Le niveau de vie progresse. Dans certains territoires, nous observons une croissance économique relativement soutenue qui, à certaines périodes, a même été plus forte que dans l'Hexagone. On peut même évoquer la thèse d'un certain rattrapage de développement. Il faut donc nuancer les constats. J'ai donc un regard pondéré sur le sujet.

Oui, il y a des causes structurelles. Il y a de l'espace pour le déploiement des politiques publiques, notamment sur le marché du travail, en matière d'accès à l'éducation et à la formation. On constate des progrès, et ils pourraient être encore accentués.

En conclusion de ce propos liminaire, il est peut-être suffisant de dire qu'il existe effectivement des inégalités très fortes qui ont un caractère structurel. Toutefois, le caractère « systémique » peut être discuté et il y a de la place pour les politiques publiques.

Mme Evelyne Corbière Naminzo, rapporteure. - Je vous remercie de nous avoir fait part de votre analyse sur le sujet sur lequel nous vous proposons de travailler. En effet, cette commission d'enquête porte sur les inégalités « systémiques » qui concernent les territoires ultramarins et, bien entendu, leurs habitants.

Pourquoi avons-nous choisi de parler d'inégalités « systémiques » ? Parce que le sujet nous amène à parler de handicap structurel. Le terme « structurel » convient de façon unanime aux personnes que nous avons auditionnées jusqu'à maintenant. Pourtant, il s'agit bien d'un système qui s'alimente et qui se perpétue. C'est pour cela que nous voulons l'aborder sous cet angle. Il faut aussi prendre en compte les inégalités historiques, héritées du passé colonial. Certes, beaucoup d'investissements publics sont réalisés, mais, au regard des résultats, on a le sentiment qu'ils sont insuffisants ou inefficients. Nous voulons réussir - c'est en tout cas le défi que nous nous donnons - à faire la part des choses entre le manque de moyens, l'utilisation inefficace des ressources disponibles et l'inadaptation des politiques publiques.

Je tiens à vous remercier, monsieur L'Horty, pour votre analyse, et notamment pour avoir introduit la notion de discrimination, qui constitue un sujet également très prégnant : cette problématique recoupe, de manière transversale, nos travaux sur les inégalités, notamment en ce qui concerne les enjeux sociaux et la jeunesse ultramarine.

Madame David, vous avez dit que l'on avait « confondu l'égalité et l'uniformité » et vous avez parlé de « frilosité à l'égard de l'adaptation ». Comment expliquez-vous cette « frilosité » des autorités locales ?

Monsieur Daniel, vous avez parlé de « gouvernance ascendante ». Quel regard portez-vous sur les différents comités interministériels des outre-mer (Ciom), et notamment sur le dernier, puisqu'il a eu lieu sans la présence des élus compétents ?

Monsieur Bérard, quelle gouvernance vous semble la plus appropriée pour mieux appréhender les inégalités ? Vous avez souligné leur caractère « systémique », en insistant sur les spécificités des territoires ultramarins ; leurs économies, qui sont différentes, sont percutées par un contexte écologique et environnemental très fort. Quelle gouvernance faut-il donc mettre en place pour mieux prendre en compte les vulnérabilités de ces territoires ?

Vous avez, par ailleurs, évoqué le chlordécone. Il conviendrait de mentionner aussi la question de l'exposition au mercure en Guyane. En quoi le risque d'exposition à ces produits constitue-t-il une source d'inégalités outre-mer ? Les populations exposées sont-elles moins protégées qu'ailleurs ?

Mme Carine David. - S'agissant de la question de la « frilosité », j'ai mesuré mon propos. L'article 73 de la Constitution prévoit, dans ses premiers alinéas, des outils d'adaptation soit de la part de l'État, soit de la part des collectivités concernées. Or, ces outils sont, à mon sens, très peu utilisés, ce qui entraîne l'application de règles identiques à celles applicables dans l'Hexagone, qui s'avèrent souvent inadaptées aux spécificités des territoires ultramarins, puisqu'elles ne prennent pas en compte ces dernières.

Mon sentiment, qui est partagé par beaucoup de personnes, est qu'en réalité, on a figé le régime de ces collectivités dans le marbre des articles 73 et 74 de la Constitution. Aujourd'hui, on peine à sortir de ce carcan, de cette dichotomie, entre les deux types de collectivités.

Les débats ont aussi du mal à avancer sur la question de l'adaptation par les collectivités elles-mêmes, puisque l'outil prévu à cet égard, par l'article 73, est celui des habilitations. La Martinique a ainsi demandé récemment une habilitation à fixer elle-même les règles applicables sur son territoire en matière d'énergie, d'eau et d'assainissement. Mais l'habilitation est un outil extrêmement lourd à manier. Même lorsque la réponse de l'État est positive, cette procédure ne permet de répondre que de manière extrêmement tardive à la demande formulée par la collectivité. Il s'agit en outre à chaque fois d'une demande « one-shot », c'est-à-dire que ce n'est pas un outil adéquat pour faire évoluer le cadre de manière durable. Si la Martinique ou la Guyane demandent des évolutions pour mettre en place un mécanisme plus souple, c'est bien parce que les outils actuels sont inadaptés.

M. Yann Bérard. - Sur la question de la gouvernance, je serai assez rapide, car Justin Daniel a très bien défini les enjeux. Nous pensons à la mise en oeuvre d'une « gouvernance ascendante », qui s'appuierait sur les forces vives de chaque territoire, non seulement les élus, mais aussi l'ensemble des acteurs de la société civile et toutes les populations. Ces dernières sont plurielles, hétérogènes et confrontées à des situations différentes selon leur niveau de vie, leur situation économique et sociale. Il est donc essentiel que ces voix, ces points de vue divers puissent être relayés dans le cadre d'une gouvernance appropriée.

Comme je le disais tout à l'heure, il s'agit de savoir comment nous pouvons mettre autour de la table des acteurs, des individus, des collectifs hétérogènes, dont les points de vue et les intérêts ne sont pas les mêmes, voire sont parfois contradictoires ou opposés. Les populations doivent être pleinement associées aux décisions. Cela rôle pourrait être joué par les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser). Ils pourraient ainsi animer, mettre en scène, d'une certaine façon, cette « gouvernance ascendante ». Je pense que M. Daniel pourra certainement vous en dire plus sur le sujet.

J'ai évoqué la question du chlordécone aux Antilles. Mais j'ai aussi travaillé sur l'exposition des populations guyanaises, notamment des populations amérindiennes, au mercure, en raison de dépôts anciens, mais aussi de phénomènes biologiques, d'accumulation, etc. Comme je l'explique dans mon livre Les Outre-mer face à la bifurcation écologique, nous avons affaire à une situation particulière, qui, par contraste avec la problématique du chlordécone aux Antilles, apparaît relativement peu visible dans l'opinion. Depuis les années 1990, des alertes ont pourtant été lancées, à commencer par les agences sanitaires de l'État, sur la situation de ces « abandonnés de la République », pour reprendre le titre d'un livre paru dans les années 2010, qui porte précisément sur la situation d'une partie de la population guyanaise, et en particulier des Amérindiens, confrontée à la pollution au mercure. Des travaux d'évaluation ont bien été menés, mais ils ne sont pas toujours systématiques. En tout cas, on ne peut que constater la faible visibilité de ce problème qui est pourtant essentiel. Si la même affaire se produisait dans l'Hexagone, les autorités publiques et les Français y prêteraient sans doute davantage d'attention.

Des choses ont toutefois été faites, notamment en termes de prévention auprès des femmes, et des femmes allaitantes en particulier. Force est de constater aussi que l'on observe, malgré des alertes périodiquement lancées sur cette question - je songe par exemple aux interventions répétées de Mme Christiane Taubira -, une certaine inertie dans la résolution de ce problème, qui est un problème de très long terme. Il serait plus pertinent d'envisager la question sous l'angle des inégalités, ne serait-ce que pour la rendre davantage visible.

J'ajoute que la question des problèmes liés à un usage massif des pesticides vaut aussi pour la riziculture en Guyane puisque, dans les années 1990, le lindane a été massivement utilisé dans le cadre de cette culture. Ce sujet reste, là encore, méconnu. Je mentionne ce dossier afin de souligner la diversité des problématiques environnementales, que j'ai qualifiées tout à l'heure d'« inégalités écologiques de santé », auxquelles sont confrontées les populations ultramarines,

M. Justin Daniel. - La question de la gouvernance est essentielle. Elle sous-tend la mise en oeuvre des politiques publiques. J'ai évoqué, dans mon propos liminaire, l'idée d'une « gouvernance ascendante », qui irait à l'encontre des pratiques qui ont été mises en oeuvre jusqu'à présent. Il est vrai que, lors du Ciom de 2025, cette idée a été quelque peu avancée, puisque le ministre des outre-mer de l'époque, Manuel Valls, disait qu'il voulait être au contact des populations et des élus, pour bâtir un nouveau rapport entre l'Hexagone et les outre-mer. Il s'agit là d'une déclaration de principe, mais l'on peut craindre qu'elle ne soit pas suivie d'effets.

Dans mon esprit, la « gouvernance ascendante » renvoie à un triple niveau.

Le premier niveau est celui de la prise en compte des attentes de la population et de la société civile organisée. Cela fait écho à ce que disait Carine David sur la nécessité de mettre en place une véritable démocratie participative, même si nous sommes nombreux à savoir que ce n'est pas si facile à faire : voilà une difficulté sur laquelle butent malheureusement beaucoup d'acteurs. Il n'en demeure pas moins que c'est l'objectif que nous devons nous fixer. Il faut nous donner les moyens de faire fonctionner cette démocratie participative, en nous appuyant notamment sur la société civile organisée, mais pas uniquement sur elle. Il convient de viser, de manière plus large, l'ensemble de la population, parce que celle-ci tend malheureusement à se détourner, sans être pour autant dépolitisée, d'une certaine forme de débat public, en particulier du débat qui est marqué par le tropisme institutionnel dont on a beaucoup parlé - la population nourrit des attentes très précises en ce qui concerne notamment le fonctionnement déficient des services publics locaux.

Le deuxième niveau concerne les relations entre les élus et les représentants de l'État. Sur ce point, je reprends ma casquette de « marginal-sécant ». J'ai pu observer, à travers mon expérience à la Martinique, un fonctionnement trop souvent en silo et une difficulté à harmoniser les points de vue. Je l'ai encore vécu lors d'une réunion, la semaine dernière, en tant que président du conseil scientifique du groupement d'intérêt public (GIP) Sargasses : je me suis rendu compte à quel point les rapports pouvaient être difficiles entre les représentants de l'État et ceux de la collectivité territoriale, alors qu'il s'agissait de décider dans l'urgence. Il y a donc un travail à faire à ce niveau - un travail, je dirais, de coproduction, même si je n'apprécie guère ce terme, car il est un peu galvaudé aujourd'hui compte tenu d'un usage inflationniste. En tout cas, l'idée est de mettre autour d'une même table les représentants de l'État et les élus, de façon à dégager des priorités et à coproduire des solutions.

Le troisième niveau concerne, bien évidemment, le niveau central. Les élus locaux devraient être beaucoup plus proactifs. Ils sont souvent dans une attitude de réaction face aux problèmes qui se posent. Il faut développer, dans les territoires, ce que Carine David et moi avons appelé une forme de « capabilité », une forme d'anticipation des crises et des solutions, de façon à pouvoir négocier avec l'État et faire des propositions, afin de mettre un terme définitif à ce rapport asymétrique, dans lequel nous attendons trop souvent, dans une posture réactive, les décisions de l'État.

En résumé, il faut, à mon sens, agir à ce triple niveau, pour mettre en oeuvre cette « gouvernance ascendante ».

Mme Micheline Jacques. - M. Bérard a parlé de « réparations ». Mais de quel type de « réparations » s'agit-il ?

D'une manière plus générale, je trouve que nous sommes un peu trop défaitistes. L'histoire de Saint-Barthélemy m'incite à être beaucoup plus optimiste. En effet, il ne faut pas oublier que, dans les années 1950, la population de Saint-Barthélemy était extrêmement pauvre. Comme les gens n'avaient pas de quoi se nourrir, beaucoup émigraient vers les Îles Vierges américaines, pour trouver un emploi et nourrir leur famille.

Parallèlement, un projet d'évolution statutaire s'est développé durant plusieurs années. Le premier projet d'évolution institutionnelle remonte à 1964. La collectivité a pris des compétences par le biais de conventions passées avec le conseil général. Elle a ainsi géré le port, l'aéroport, le collège - auparavant, pour changer une ampoule, il fallait passer par la Guadeloupe, car Saint-Barthélemy était une commune de la Guadeloupe. L'évolution institutionnelle et constitutionnelle de 2003 nous a permis d'avoir un statut. Cependant, je ne dirais pas que c'est ce dernier qui a permis à l'île de se développer : il a plutôt consolidé une évolution en cours, un projet de société. Il me semble que c'est sous cet angle qu'il faut l'envisager.

Au sein de cette commission d'enquête, nous devons mettre toutes les choses à plat. Je connais la Guadeloupe et la Martinique depuis trente ans. Il a été question de la défiance des jeunes, du fait qu'ils ne veulent plus voter. C'est vrai, mais il faut comprendre pourquoi. Les communes ont été les premières pourvoyeuses d'emploi, en raison des difficultés économiques, mais, il faut le dire, beaucoup de maires ont surtout employé des sympathisants pour conserver leur place, et pas nécessairement des personnes compétentes. Une défiance s'est donc installée. Il y a vingt ans, de nombreux jeunes me disaient déjà - ce n'est donc pas un phénomène récent - qu'il ne servait à rien de postuler pour tel ou tel poste, car ils savaient qu'ils ne seraient pas retenus, n'ayant pas les relations nécessaires. Il me semble donc qu'il faut aussi aborder ce sujet sans détour.

En ce qui concerne le chlordécone, il n'a pas été possible d'indemniser un certain nombre de personnes. Certes, mais pourquoi ? Parce qu'elles n'étaient pas déclarées, parce qu'elles étaient embauchées « au noir ». Il n'y a donc aucune trace d'elles dans les fichiers de la sécurité sociale. Celle-ci a reçu des fonds pour indemniser les victimes, mais ces personnes étaient inconnues de ses services.

Une habilitation est un prêt de compétences sur une période très limitée, qui est à la charge de la collectivité qui la demande. En revanche, lors d'un transfert de compétences, une évaluation des charges est réalisée, et le transfert peut être accompagné d'un transfert de moyens correspondants. C'est une autre démarche.

L'évolution constitutionnelle proposée par mon prédécesseur Michel Magras visait à nous doter d'une « boîte à outils ». Il s'agissait de permettre à chaque territoire d'avoir un statut « à la carte », conforme à ses attentes. Les territoires qui veulent rester dans le cadre de l'article 73 peuvent faire un copier-coller de cet article dans leur statut, et rien ne changera pour eux. En revanche, si chaque territoire possède un statut, il est plus facile, s'ils veulent, par la suite, procéder à des adaptations, ne serait-ce qu'à la marge, de modifier une loi organique que la Constitution. Il y a donc aussi des avantages à prendre en considération ce point de vue.

M. Philippe Grosvalet. - Ma question portera sur la mesure des inégalités. Nous disposons d'un certain nombre de chiffres et d'études en la matière, mais il est parfois difficile de percevoir ce qui est commun à l'ensemble de ces territoires et ce qui relève d'une situation singulière. Surtout, il est difficile de saisir les évolutions. Ce matin, un préfet nous indiquait ainsi que le PIB par habitant outre-mer avait progressé et que, dans certains territoires, il était même supérieur celui de la métropole.

L'accès à la santé constitue un véritable défi partout en France. En ce qui me concerne, j'ai eu plus de facilité à prendre rendez-vous chez un dentiste et un médecin en Martinique que dans ma ville, Saint-Nazaire, qui compte 80 000 habitants.

M. Bérard et M. Daniel ont parlé de l'autonomie alimentaire. C'est un véritable sujet. Mais sommes-nous bien certains que l'autonomie alimentaire apporterait aux populations une accessibilité à l'alimentation à des coûts inférieurs à ceux qu'ils connaissent aujourd'hui, sur la base de la production actuelle et des importations ? De même, la question des produits « ultratransformés » doit être posée, car j'ai pu mesurer, à mon humble niveau, que les produits locaux étaient parfois plus coûteux que les produits importés.

M. Jean-Gérard Paumier. - J'ai retenu trois éléments de vos interventions, qui me semblent importants pour notre commission. Premièrement, la crise est l'horizon ordinaire de l'action publique dans les outre-mer. Deuxièmement, l'évolution du statut institutionnel n'est pas un remède miracle pour ces territoires. Troisièmement, la priorité est de mettre en place une « gouvernance ascendante » dans chaque territoire, avec un projet de développement.

J'ajouterai un quatrième élément : il me semble important, pour réduire les inégalités, de sensibiliser nos concitoyens de l'Hexagone et Bruxelles aux réalités et aux diversités des outre-mer.

M. Victorin Lurel. - J'éprouve une difficulté à faire la synthèse, car vos propos étaient très riches. J'aimerais tout d'abord revenir sur la mesure des inégalités et des discriminations. Il existait un observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) ; il me semble qu'Édouard Philippe l'a supprimé. Il produisait quelques études. Disposez-vous, dans votre univers universitaire et académique, d'études, de tableaux ou d'ouvrages présentant l'évolution des différents indicateurs ?

Je ne songe pas seulement aux indicateurs économiques ou socio-économiques. J'ai cru comprendre dans vos interventions que la situation à cet égard était mieux documentée et objectivée. Pourtant, je trouve que l'on manque encore de documents, d'analyses et de suivis en la matière. Les documents sont livrés d'une manière très irrégulière et souvent avec des retards considérables. Par exemple, la dernière matrice économique, ou matrice interindustrielle, a été réalisée il y a une quarantaine d'années. Cela n'existe plus aujourd'hui. On aimerait pourtant savoir ce que produit un euro investi dans la filière de la banane ou dans celle de la construction en termes de plus-value et de valeur ajoutée. Disposez-vous d'éléments de ce type qui pourraient être communiqués à notre commission ?

En ce qui concerne l'aspect psychosociologique, disposez-vous d'éléments, d'indicateurs issus d'enquêtes de victimation, sur le ressenti et le vécu des gens en matière d'inégalités ?

Le développement est, partout dans le monde, créateur, voire multiplicateur, d'inégalités. Vous affirmez que tout ce que nous avons tenté jusqu'ici fonctionne plus ou moins bien ou ne fonctionne pas. J'ai moi-même tenté dans mes différentes fonctions, et je tente toujours, d'agir. Nous avons mis en place un certain nombre de dispositifs, d'instruments juridiques, budgétaires, fiscaux, etc. M. Justin Daniel a dit avec justesse que la crise était l'horizon ordinaire outre-mer. C'est vrai. Ce matin, d'anciens directeurs généraux des outre-mer nous ont précisé que l'État avait consacré des milliards d'euros - 23 milliards d'euros très exactement - en faveur des outre-mer. Mais ce soutien est, en pratique, très souvent déclenché par des crises. « La rue » l'a emporté sur les élus ; elle est plus écoutée que les élus, y compris les parlementaires. Il y a une sorte de surdité administrative de la part des administrations centrales.

Puisque la croissance crée naturellement des inégalités, il faut d'abord définir un modèle économique. M. Bérard a dit que l'économie était seconde. Mme David a dit qu'il fallait définir un projet de société. J'ai écrit un livre pour plaider en faveur d'une société de projet. On m'a dit que c'était un livre idéologiquement de droite. J'ai répondu : « Peut-être ! » Il est vrai que j'englobais presque toutes les dimensions, et pas simplement les facteurs économiques objectifs. Nous devons nous demander dans quelle société nous voulons vivre, selon quel modèle de cohésion sociale.

Alors, quel est, selon vous, le primum movens du développement ? Quel est-il si ce n'est pas l'économie, si ce n'est pas le sociétal ? Vous avez dit qu'il fallait un modèle global, un modèle « en soi et pour soi ». Voilà qui est très kantien. J'ai employé cette expression dans une question orale et je l'ai regretté. Le Président de la République l'a reprise à l'Élysée, en disant que notre problème était d'abord anthropologique et ontologique. J'ai très mal interprété ses propos, mais il se trouve que j'avais employé ces termes en premier dans mes déclarations...J'avoue avoir pris de la distance par rapport à cela, car les notions d'ontologie et d'anthropologie peuvent donner lieu à des acceptions et à des connotations très négatives, comme si l'outre-mer avait une capacité presque génétique et biologique à assurer un développement endogène. Je suis donc un peu gêné par ce thème et j'aimerais que vous explicitiez votre idée. Quel est, selon vous, le moteur du développement qui pourrait fonctionner ?

Ensuite, vous avez dit que la question statutaire était seconde. Soit. Il est vrai que s'il s'agit simplement de se contenter d'une demande statutaire ou institutionnelle, ce ne sera pas suffisant. Néanmoins, pour enclencher une dynamique, un développement, il faut pouvoir domicilier le pouvoir sur place, afin de décider de manière autonome. M. Justin Daniel a dit qu'il fallait partager le pouvoir entre l'État et les collectivités. C'est bien ce que nous demandons !

La crise des sargasses illustre bien cette situation : on ne sait pas qui est compétent. Quand les sargasses sont en mer, c'est l'État, mais quand elles sont sur le littoral, ce sont les collectivités. Comme ces algues ne sont pas qualifiées de déchets, il y a un problème... Voilà qui illustre les difficultés liées à la question de la dévolution des compétences, du statut, du régime législatif et du pouvoir décisionnaire. Alors, au risque de me répéter, je vous demande une seconde fois : selon vous, pour enclencher un mouvement auto-entretenu et une circularité vertueuse, quel serait le primum movens du développement ? Je ne parle pas de la croissance, mais bien d'un développement total et global, incluant tous les facteurs. Si nous ne parvenons pas à créer ce développement, le risque est de donner cours à une forme de psychologisme, pour ne pas dire de racialisme, car on nous dira que nous sommes incapables de nous développer. L'enjeu est d'éviter ces a priori.

Mme Carine David. - En ce qui concerne la question statutaire, je suis assez d'accord avec Mme Micheline Jacques : elle n'est pas secondaire. Le problème, en réalité, est que l'on demande souvent des modifications institutionnelles par réflexe, sans que cela ne réponde généralement à aucun projet. Il convient au contraire que le statut soit défini pour répondre à un projet de développement, à un projet de société. Lors de l'élaboration du statut de la Martinique et de la Guyane, on a appliqué exactement le même régime aux deux collectivités, à l'exception de ce qui concerne l'exécutif. Mais qu'ont en commun ces deux territoires ? Cette évolution ne répondait pas à un projet. C'est ce que je voulais dire.

Au lieu de commencer par définir le statut, commençons par définir le modèle de société et le modèle de développement que nous souhaitons mettre en place. Ensuite, les autorités locales, en dialogue avec l'Etat, pourront élaborer un statut adapté, en sachant alors précisément quelles sont les compétences dont la collectivité a besoin pour se développer elle-même et celles qui doivent rester dans les mains de l'État.

La question du statut n'est donc pas secondaire, mais elle vient en second. Telle est la nuance.

M. Justin Daniel. - Je voudrais tout d'abord apporter une petite nuance par rapport aux propos de Mme Micheline Jacques. Il est vrai que, pendant longtemps, il y a eu du clientélisme ; j'ai moi-même écrit plus de 740 pages sur ce sujet dans le cadre d'une thèse. Toutefois, aujourd'hui, ce phénomène s'est considérablement atténué. Je prends la défense des cadres territoriaux de nos territoires, en tout cas ceux de la Martinique, car ils possèdent un grand niveau d'expertise. Le problème est de savoir l'usage que l'on peut faire de ces cadres territoriaux.

Concernant la mesure des inégalités, des instruments existent, mais ils sont parfois imparfaits, comme je l'ai montré dans mon exposé. De plus, très souvent, malheureusement, certaines données arrivent trop tardivement. C'est encore le cas aujourd'hui, y compris pour l'Insee.

S'agissant de l'autonomie alimentaire, nous sommes au coeur d'une question très importante. Il est vrai qu'aujourd'hui, les produits locaux sont nettement plus chers que les produits importés. Il y a tout de même ce que j'ai appelé de manière cursive, dans mon intervention liminaire, des « signaux faibles », c'est-à-dire des marges sur lesquelles nous pouvons nous appuyer en redéployant certains financements pour soutenir la diversification. Je sais que cela ne fait pas l'unanimité, mais ce qui a été envisagé pour le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi) me paraît intéressant de ce point de vue.

J'irai même beaucoup plus loin, car vous nous avez interrogés sur les rapports entre les outre-mer et Bruxelles et Paris. Il faut effectivement que les outre-mer entrent en négociation, en passant par l'État et en s'appuyant sur lui, avec Bruxelles, pour obtenir un autre usage des fonds structurels, afin qu'ils soient employés à réduire notre dépendance à l'égard des importations. C'est une piste que je suggère.

Existe-t-il des études comportant des indicateurs sur la pauvreté ? J'avais coordonné une étude dans ce domaine voilà une quinzaine d'années. Déjà, à l'époque, on s'interrogeait sur les indicateurs, leur robustesse et leur fiabilité. Cette étude n'a pas pris une ride, mais il conviendrait, pour la compléter, de sortir de l'anonymat des statistiques pour aller voir le ressenti des populations vulnérables et fragiles sur le terrain. Cette démarche de sociologie pragmatique nous permettrait d'apprendre beaucoup de choses et il serait utile d'intégrer cette dimension dans les dispositifs des politiques publiques.

M. Victorin Lurel a dit que le développement peut être un multiplicateur d'inégalités. Voilà qui nous renvoie au débat sur le caractère « systémique » ou non des inégalités. Dans les faits, les politiques publiques, depuis la loi de programme pour les départements d'outre-mer de 1960 jusqu'à la loi Érom, ont eu pour effets de stimuler la croissance à court terme, mais aussi d'amplifier les déséquilibres structurels, qui sont source d'inégalités.

Enfin, la domiciliation d'un pouvoir local est effectivement un levier sur lequel il faudrait agir. Je songe évidemment au célèbre discours d'Aimé Césaire sur les cinq libertés - fiscales, économiques, politiques, culturelles, etc. Cela me semble tout à fait envisageable. Simplement, cela ne peut pas se faire si ce n'est pas intégré dans un projet plus global, un projet de société, comme dirait ma collègue Carine David.

M. Yann Bérard. - Sur la question des réparations, mon propos était d'insister sur la nécessité de pérenniser et d'institutionnaliser les dispositifs existants. Par réparation, j'entends d'abord l'indemnisation des victimes, en particulier des travailleurs et des travailleuses agricoles qui ont pu être directement exposés à ces pesticides. Vous avez souligné, par ailleurs, avec raison, les difficultés que l'on rencontre dans la mise en oeuvre de ce type de dispositifs.

Pour ce qui concerne la mesure des inégalités, il me semble que l'enjeu n'est pas tant aujourd'hui de produire des données que de faire en sorte qu'elles nourrissent l'action publique. Les données quantitatives, comme cela a été dit, ne suffisent pas, si l'on veut appréhender la dimension sensible des problèmes. La connaissance des réalités ultramarines doit passer aussi par la production de données qualitatives - les sciences humaines et sociales savent le faire.

Toujours s'agissant de la mesure, nous avons évoqué l'évaluation ou l'observation, mais il existe une troisième dimension de l'expertise, qui renvoie à une autre temporalité : c'est la prospective. Celle-ci gagnerait à être développée comme domaine d'expertise relatif aux politiques publiques ultramarines, en particulier pour définir les modèles de développement, ou les projets de société, pour reprendre l'expression de ma collègue Carine David. L'enjeu est d'être capable d'envisager, de manière objective ou sur la base d'éléments objectivables, un futur ou des futurs désirables et de susciter des passions joyeuses plutôt que des passions tristes - M. Lurel a évoqué Kant, je préfère m'inscrire sur ce point dans une perspective philosophique plutôt spinoziste.

Je suis d'accord avec vous sur la nécessité de sensibiliser l'opinion publique dans l'Hexagone aux réalités ultramarines. Pour lutter contre les inégalités systémiques ou structurelles, il est nécessaire que le regard porté par les citoyennes et les citoyens français sur ces territoires ultramarins change et qu'ils apprennent à mieux les connaître. À cet égard, la chaire « Outre-mer et changements globaux » de Sciences Po pourrait oeuvrer à cela. Le Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof) pourrait étendre le champ de ses études, comme les baromètres de la confiance, aux territoires ultramarins, qui sont très largement absents de ces enquêtes, ce qui ne permet pas de rendre compte des représentations que les Français peuvent avoir des outre-mer.

Enfin, en réponse à votre question sur l'ontologie, j'indique que mon propos visait simplement à souligner que la crise constituait un « horizon ordinaire » de l'action publique outre-mer, comme l'a dit M. Justin Daniel. C'est un horizon avec lequel il faut composer, mais cela ne veut pas dire qu'il est irrévocable et que l'on ne peut pas changer la société.

M. Yannick L'Horty. - La cause première de la pauvreté et des inégalités réside dans les difficultés d'accès à l'emploi. Il s'agit à la fois du volume et de la qualité des emplois, mais aussi de l'accès à la formation. Cela renvoie à des problèmes d'inadéquation entre les qualifications offertes et celles qui sont demandées, de mobilité géographique, ou de mobilité professionnelle. Le cadre juridique et institutionnel ne me semble pas être une cause prépondérante des problèmes évoqués.

Comme vous, je suis intéressé par une amélioration de la qualité de l'information économique et sociale sur l'outre-mer. Nous y travaillons avec beaucoup d'autres collègues. L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (Iedom) ou l'Insee oeuvrent également dans cette voie. L'université de La Réunion coordonne un grand programme de recherches sur les inégalités en outre-mer. Hélas, ses conclusions ne seront pas disponibles avant la fin de votre commission d'enquête. En tout cas, dans les deux ans à venir, nous disposerons de nouvelles études sur les inégalités qui, je l'espère, contribueront à affiner les constats. Toutefois, compte tenu de la persistance des phénomènes, qui ont un caractère largement structurel, les problèmes d'accès à l'information ou de nature de l'information ne constituent pas un obstacle majeur pour l'analyse.

Mme Viviane Malet, présidente. - Je vous remercie. N'hésitez pas à nous transmettre par écrit tous les éléments que vous jugez utiles.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 05.