COMPTES RENDUS DE LA CE FINANCEMENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Financement des fondations et des structures associatives - Audition de MM. Damien Baldin, directeur général de La France s'engage, M. Nicolas Duvoux, professeur des universités à l'université Paris-8, Arthur Gautier, professeur associé à l'Essec Business School, titulaire de la chaire philanthropie et Mme Delphine Vandevoorde, directrice de la Fondation de Lille

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Le champ d'action des financeurs privés est large, et les sphères associatives, éducatives et culturelles semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête sera d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé, dans les politiques publiques citées et d'évaluer les risques, en termes d'influence, de cette absence de transparence financière.

Ce type de formation entraîne un certain formalisme juridique.

Avant de vous donner la parole, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Damien Baldin, Nicolas Duvoux, Arthur Gautier et Mme Delphine Vandevoorde prêtent serment.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Cette table ronde s'inscrit dans une première phase de nos travaux visant à établir un état des lieux de la réglementation applicable et une cartographie des dispositifs visant à favoriser la philanthropie. Elle doit nous permettre de nourrir notre analyse en mêlant des points de vue d'acteurs du terrain et d'universitaires, de nous aider à identifier des difficultés rencontrées par les acteurs ou des mutations en cours dans les pratiques. Elle doit aussi permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avèrera nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux sera : transparence.

Nous allons vous donner chacun la parole pour une courte introduction, avant une séquence de questions. Mais je laisse d'abord la parole à notre rapporteure Colombe Brossel pour qu'elle vous présente nos axes de travail.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le fil rouge de nos travaux est la transparence du financement des politiques publiques par des organismes de droit privé et, en tout cas, par des acteurs qui ne sont ni l'État ni les collectivités territoriales. En effet, si la transparence est une boîte noire pour les citoyens comme pour les élus, nous avons, d'une part, un problème de démocratie et, d'autre part, un problème de construction de l'intérêt général et d'appréhension partagée de celui-ci.

Nous souhaitons mieux comprendre le cadre dans lequel s'exercent les politiques de philanthropie et les actions de mécénat, et savoir quel est votre regard sur les évolutions récentes du secteur ; je songe notamment à l'augmentation très importante de la place des fonds de dotation dans ce paysage.

Comment définissez-vous ces sujets ? Constatez-vous l'émergence de stratégies idéologiques ou politiques chez certains acteurs du mécénat qui, de fait, contreviennent à l'idée même de philanthropie ? Quels sont les leviers de puissance publique qui pourraient être mobilisés pour s'en prémunir ? Enfin, comment améliorer les circuits de transparence ?

Messieurs Duvoux et Gautier, les chercheurs qui, comme vous, travaillent sur les questions de philanthropie ne sont pas nombreux. Comment caractérisez-vous l'évolution de ce secteur ? Quelle est l'estimation du volume financier de la défiscalisation et de toutes les autres formes de soutien liées au mécénat et à la philanthropie ? Quel est votre regard sur les nouveaux acteurs qui ont émergé ? Comment qualifiez-vous ce changement de paysage ?

M. Damien Baldin, directeur général de La France s'engage. - Je suis depuis 2020 directeur général de La France s'engage, fondation dédiée au changement d'échelle des projets locaux d'innovation sociale, créée en 2017 et reconnue d'utilité publique. Je suis également administrateur du Centre français des fonds et fondations (CFF) et, à ce titre, son représentant au sein d'ESS France, structure représentative française de l'économie sociale et solidaire (ESS), dont je suis vice-président. Je rappelle que, depuis la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, les fondations et fonds de dotation sont reconnus comme des structures essentielles et officielles de l'ESS. Par ailleurs, j'ai précédemment codirigé une association pendant quatre ans.

Les coopérations et partenariats entre les pouvoirs publics, qu'ils soient locaux ou nationaux, et les fondations sont au coeur de la vie démocratique et sociale du pays. Nous avons le devoir mutuel d'approfondir ces coopérations. Dans un moment de grande fragilité financière de nos associations, il nous faut encourager la générosité des Français - citoyens et entreprises -, consolider et rendre encore plus ambitieux le cadre fiscal, et lutter contre la suspicion envers un secteur qui, lui aussi, contribue à la cohésion nationale.

Ce secteur privé est en effet un acteur clé de l'intérêt général et de l'utilité sociale. Les fondations, comme les associations, sont des personnes morales de droit privé. Le mot « privé » ne rime donc pas uniquement avec l'intérêt personnel, mais aussi avec l'intérêt général. C'est une preuve de bonne santé démocratique de notre pays, et il est positif, dans une république sociale comme la nôtre, que les citoyens, comme les entreprises, en plus de leurs devoirs et de leurs contributions obligatoires, s'engagent pour le vivre ensemble et la solidarité.

La philanthropie est un acteur historique des politiques sociales de notre pays et, spécifiquement, de notre République. Elle a bien souvent ouvert le chemin de l'État-providence et de nombreuses politiques publiques de solidarité : logements sociaux, école maternelle, protection de l'enfance, etc. La philanthropie est au coeur du solidarisme, lequel a été la doctrine sociale historique de notre République. Ce lien puissant entre la République et la philanthropie est donc non pas une conséquence d'un contexte récent de diminution des finances publiques pour le monde associatif, mais bien un lien historique qui a permis d'assurer le progrès social.

Les fondations demeurent, encore aujourd'hui, des acteurs stratégiques de nombreuses politiques publiques. Que serait la lutte contre l'antisémitisme sans les partenariats entre le Gouvernement et la Fondation pour la mémoire de la Shoah ? Que serait la lutte contre les violences sexistes et sexuelles sans le soutien de la Fondation des Femmes ? Je pourrais aussi évoquer la recherche médicale ou l'enseignement supérieur...

Les fondations répondent également aux besoins essentiels des associations et contribuent à la fabrique du progrès social. C'est ce que nous nous efforçons de faire au sein de La France s'engage. En effet, les associations ont besoin de la philanthropie pour diversifier leurs sources de financement et leur modèle économique, exactement comme les entreprises, car une association est aussi une entreprise. Cette diversification des sources de financement est déterminante pour que soient assurées leur autonomie et la pérennité de leurs actions.

Elles ont aussi besoin d'un accompagnement, et donc de la philanthropie pour augmenter leurs compétences. C'est l'une des nouvelles missions des fondations distributrices. Depuis plus de dix ans, notre fondation soutient financièrement et accompagne des associations locales qui portent des projets d'innovation sociale dans tous les champs du développement durable. Nous avons soutenu et accompagné 219 de ces associations, qui touchent environ chaque année 10 millions de Français et sont présentes dans tous les départements de France, y compris en outre-mer.

Pour que ces associations soient utiles au maximum de Français, elles ont besoin de financement mais aussi d'expertise et de compétences, qui ne leur sont pas forcément accessibles pour des raisons financières et de réseau. Lorsque nous apportons une expertise juridique à une association locale martiniquaise qui aide les femmes victimes de cancer à constituer une fédération d'associations, pour qu'elle puisse essaimer dans tous les départements et régions d'outre-mer (Drom) ainsi que dans les collectivités d'outre-mer (COM), ou lorsque nous apportons un soutien en mesure d'impact à une association qui aide les communes rurales à produire leur propre énergie sur leur territoire, ou bien encore lorsque nous apportons une expertise stratégique à une association qui travaille, dans le cadre de l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) de 2018, à développer les soins palliatifs à domicile, nous menons des actions absolument essentielles pour leur développement, car ces projets sont les politiques publiques de demain.

Une condition est encore plus essentielle pour assurer leur réussite et le maximum d'impact pour les Français : les aider dans leur dialogue, leurs échanges et leur coopération avec les pouvoirs publics. Nous avons ainsi lancé le programme « La fonction publique s'engage », avec la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese) et l'Institut national du service public (INSP), pour permettre des formations communes entre les dirigeants de l'économie sociale et solidaire, notamment associatifs, et les hauts fonctionnaires. Il s'agit de montrer que l'avenir de notre pays se construit dans le dialogue et l'interconnaissance entre les acteurs privés de l'intérêt général, associatifs comme philanthropiques, et les pouvoirs publics. Je suis heureux que votre commission puisse grandement y contribuer.

M. Nicolas Duvoux, professeur des universités à l'université Paris-8. - C'est un très grand plaisir d'être parmi vous afin de répondre à des questions fondamentales pour notre société et notre vie démocratique. Je rebondis sur votre propos, madame la rapporteure : nous sommes peu nombreux à nous intéresser à ces questions de philanthropie, ce qui constitue un paradoxe à plusieurs titres.

Je suis professeur d'université en sociologie et président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE), rattaché au Premier ministre. Je me suis intéressé à la philanthropie, d'abord en France, à partir de l'analyse des politiques sociales de lutte contre la pauvreté, puis aux États-Unis, où j'ai découvert l'importance et l'influence des grandes fondations philanthropiques non seulement dans la mise en oeuvre, mais aussi dans la conception et la gouvernance des programmes sociaux, éducatifs et de santé.

À mon retour d'un séjour à l'université Harvard en 2014, avec plusieurs collègues de Sciences Po - notamment ceux et celles qui travaillent sur les politiques sociofiscales -, nous avons souhaité mettre le sujet de la philanthropie, qui était déjà traité au sein de l'Essec - Arthur Gautier en parlera -, à l'agenda de la recherche en sciences politiques, sociales et historiques. L'enjeu était de souligner la vivacité d'un secteur trop souvent considéré comme appartenant à la préhistoire de l'État social et de notre modernité institutionnelle. En effet, sa place dans l'innovation et l'émergence d'un certain nombre d'actions et de modèles d'intervention est bien connue. Toutefois, la rapidité du développement du secteur des fondations européennes auquel nous avons assisté dans les années 2000, 2010 et 2020 est passée sous le radar de l'attention académique dans les disciplines dans lesquelles je travaille - et non pas, je le répète, sous celui de tous les acteurs académiques.

L'histoire de l'interpénétration de l'action publique et de l'action privée dans notre société est longue et complexe. La philanthropie n'est pas une émanation de la modernité la plus tardive : ces initiatives sont profondément ancrées dans notre histoire sociale et politique, et elles sont différenciées, car il y a différents courants philanthropiques. Dans la première moitié du XIX^e siècle, la philanthropie dite libérale était d'inspiration progressiste ; il existe aussi une philanthropie d'inspiration plus conservatrice qui vise à tempérer, voire à effacer, un certain nombre de progrès de la modernité politique. On observe donc de fortes hybridation et différenciation des acteurs philanthropiques sur la longue durée.

Le sujet se pose au sein de la société française dans le contexte d'un effet ciseaux entre, d'une part, l'augmentation des besoins sociaux et sanitaires de la population, et, d'autre part, la difficulté croissante, en termes d'augmentation des dépenses publiques, à suivre l'évolution de ces besoins.

L'émergence de ce secteur est aussi en lien avec la concentration des richesses au sommet de la hiérarchie sociale. Les vagues de nouveaux philanthropes sont ainsi notamment constituées de détenteurs d'entreprises, mais également de vendeurs d'entreprises, de telles ventes produisant un capital qui permet de créer des fondations. Une dynamique sociale s'exprime donc au travers de la philanthropie.

Il m'a toujours paru extrêmement intéressant de mettre l'accent sur ce secteur parce qu'il fait ressortir un certain nombre de frontières, ainsi que le déplacement des initiatives entre acteurs publics et acteurs privés, lesquels sont tous partie prenante de la construction des normes sociales, de l'intérêt général, et de la couverture des besoins sociaux, depuis l'éducation jusqu'à la culture - enjeu essentiel de la philanthropie et du mécénat -, en passant par la santé.

Pour répondre à la question relative aux volumes de transfert et aux normes, selon France générosités, les sommes totales consacrées à la philanthropie s'élèvent à environ 9 milliards d'euros par an, dont à peu près 3 milliards sont issus de dons individuels et 2,5 milliards du mécénat des entreprises et d'autres formes de philanthropie. La contribution de la philanthropie dans notre pays est considérée comme relativement limitée par rapport à celle que l'on peut observer dans d'autres pays, notamment les États-Unis et le Royaume-Uni. Il s'agit, me semble-t-il, d'une erreur de perspective, dans la mesure où lesdits financements favorisent l'innovation sociale, des avancées dans différents secteurs, et peuvent représenter des formes de « contestation » - terme employé par plusieurs de mes collègues - de normes ou de pratiques sociales entérinées. Même si ces volumes financiers paraissent relativement limités, comparés aux transferts assurés par la puissance publique, beaucoup de choses se passent !

Mon dernier point concerne les enjeux démocratiques. La philanthropie recouvre des contributions privées à l'intérêt général, reconnues comme telles et éligibles à des déductions fiscales sur le fondement de plusieurs articles du code général des impôts.

Ces déductions fiscales recouvrent une capacité d'expression de catégories de la population qui ne sont pas situées de manière totalement homogène dans l'espace social. L'un des enjeux pour le secteur de la philanthropie est celui des frontières entre, d'une part, la philanthropie de masse, le bénévolat et les initiatives du plus grand nombre, et, d'autre part, une philanthropie plus élitaire, avec une tendance à la concentration des dons dans les catégories sociales supérieures, laquelle a donné lieu à des discussions publiques sur le rôle de la philanthropie en démocratie, notamment dans le contexte américain. Ce phénomène a été très visible lors de l'épisode des dons spectaculaires accordés pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris, à la suite de son incendie.

Il est très sain qu'en France le développement de la philanthropie aille de pair avec une discussion publique sur son rôle, ses fonctions et la place qu'elle doit avoir. Les travaux de votre commission participent de ce débat démocratique.

M. Arthur Gautier, professeur associé à l'Essec Business School, titulaire de la chaire philanthropie. - J'ai moi aussi la chance de travailler sur le sujet de la philanthropie, à travers la chaire créée, en 2011, au sein de l'Essec, école de management qui est aussi une association loi 1901 et, à ce titre, fait donc partie de l'ESS. Sa vocation est d'éclairer un phénomène effectivement peu étudié en France par les chercheurs académiques.

Ma spécialisation est différente de celle de Nicolas Duvoux. En tant que docteur en sciences de gestion avec un tropisme pour la sociologie des organisations, je m'intéresse aux organisations philanthropiques, notamment aux fondations et aux phénomènes hybrides mêlant don et investissement, comme l'investissement à impact.

La chaire philanthropie nous permet non seulement d'observer ce qui se passe dans le secteur en France, mais aussi de faire dialoguer les chercheurs de différents pays, notamment européens. Nous avons rejoint le European Research Network on Philanthropy (Ernop), un réseau rassemblant des centres de recherche, des chaires et des instituts de différentes universités. Ces acteurs se posent les mêmes questions que nous : qu'est-ce que la philanthropie exactement ? D'où vient-elle - je partage l'avis de Nicolas Duvoux : comprendre le présent nécessite de saisir les trajectoires historiques ? Comment fonctionne-t-elle ? Quel est son périmètre exact ?

Le mot « philanthropie » charrie une certaine ambiguïté : dans les médias, il renvoie à une philanthropie d'élite et aux très grandes fondations, avec un tropisme vers les philanthropes américains, comme Bill Gates ou Warren Buffett. Dans une acception plus large, ce terme désigne l'ensemble des dons privés pour l'intérêt général, incluant les dons des particuliers et ceux des entreprises, ce qu'on appelle en France le mécénat d'entreprise.

Dans mon propos liminaire, je formulerai quelques observations sur le paysage actuel. On chiffre aujourd'hui le total cumulé des dons, émanant des particuliers et des entreprises, via les fondations ou en direct, à environ 9 milliards ou 10 milliards d'euros par an.

Il faut prêter attention au double comptage, élément bien identifié par France générosités et l'Observatoire de la philanthropie de la Fondation de France. Isoler ce qui transite par les fondations de cette masse globale reste difficile.

Nous observons une augmentation progressive et régulière des dons depuis une vingtaine d'années. Si l'on prend comme période de référence l'an 2000 ou la loi Aillagon de 2003, on constate que le mécénat d'entreprise a été multiplié, me semble-t-il, par un facteur de trois ou cinq, tout comme les dons des particuliers. Le nombre de structures philanthropiques connaît une forte croissance : nous sommes passés de 1 000 fondations en l'an 2000 à près de 6 000 aujourd'hui, en incluant les fonds de dotation.

Ces dons ne tombent pas du ciel. Les associations, établissements publics et fondations opératrices mènent un vaste travail de collecte, ou fundraising. Le mot « fondation » est polysémique : il désigne, à la fois, des organisations distribuant des fonds à d'autres structures - cela représente 80 % des fondations en France -, et des fondations opératrices, comme les Apprentis d'Auteuil ou l'Institut Pasteur, qui gèrent des établissements publics ou des musées.

En parallèle de l'augmentation de certaines fortunes issues de la revente d'entreprises technologiques ou financières, on observe une professionnalisation accrue des associations collectant des dons auprès des particuliers, des grands mécènes et des entreprises. Cette professionnalisation s'explique par un contexte de raréfaction des subventions publiques et d'une tension forte obligeant de nombreux acteurs à faire feu de tout bois pour diversifier leurs ressources.

Mme Delphine Vandevoorde, directrice de la Fondation de Lille. - J'organiserai mon propos en deux points : la présentation de la Fondation de Lille, puis la qualification de fondation territoriale et le développement de ce type de fondations.

La Fondation de Lille, qui fêtera ses trente ans l'an prochain, est juridiquement une fondation reconnue d'utilité publique et abritante. En 1988, Pierre Mauroy a constitué une association de préfiguration qui avait un double objectif. Le premier était de montrer la capacité de cette structure à soutenir collectivement des projets d'intérêt général à Lille et dans la région qui s'appelait à l'époque Nord-Pas-de-Calais. Le second était de constituer la dotation statutaire exigée par le Conseil d'État pour la création d'une fondation reconnue d'utilité publique.

La Fondation de Lille a été reconnue d'utilité publique en août 1997, et elle a obtenu la capacité de fondation abritante en février 2008, après avis du Conseil d'État. À ce jour, elle constitue donc un outil juridique abouti.

La Fondation est multicauses : son objet social lui permet d'intervenir dans de nombreux domaines d'intérêt général. Elle travaille avec des acteurs privés et publics du territoire, en soutien aux associations oeuvrant auprès des personnes les plus en difficulté. Elle dispose d'un conseil d'administration souverain, doté de différents collèges constitués de membres fondateurs, de personnalités de la société civile, de partenaires institutionnels et de salariés.

La Fondation dispose de trois salariés ; elle travaille par ailleurs avec des bénévoles. Son périmètre d'intervention territorial couvre principalement la région des Hauts-de-France.

Elle mène des actions sociales d'urgence auprès de personnes en grande difficulté. L'opération des Bourses de l'espoir soutient les étudiants en précarité afin de leur donner un coup de pouce et de les accompagner jusqu'au bout de leurs études, à un moment crucial de leur parcours. Elle finance des associations oeuvrant pour le bien-vivre ensemble, la réinsertion et la lutte contre l'illettrisme. Elle gère un fonds solidarité climat territorial - le premier créé en France - et le prix littéraire Alain-Decaux de la francophonie, destiné à l'ensemble des pays francophones.

Par ailleurs, la Fondation de Lille abrite dix petites fondations, dont des entités créées par des acteurs locaux, à l'instar de la Fondation Toyota Valenciennes ou de la Fondation des notaires Nord-Pas-de-Calais, et des fondations territoriales abritées.

En 2022-2023, la fondation internationale Porticus nous a demandé de mener une recherche-action sur l'identification des fondations territoriales en France. Ce travail vise à favoriser leur développement et leur reconnaissance auprès des différents acteurs publics et privés, tant à l'échelle locale que nationale.

La Fondation de Lille anime un réseau informel de pairs regroupant entre quinze et vingt fondations territoriales, sur les vingt-six ou vingt-sept que nous avons recensées dans notre pays. Nous avons été à l'origine de la création d'une coalition nationale pour les fondations territoriales, réunissant les grandes structures nationales engagées en faveur de la philanthropie locale et du mécénat territorial. Cette coalition rassemble notamment la Fondation de France, le Centre français des fonds et fondations, le laboratoire de recherche Le Rameau et la Fondation des Territoires. La Fondation de Lille fait le trait d'union entre cette coalition nationale et le réseau de pairs territorial.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Je vous remercie pour ces premiers éclairages, y compris pour cette remise en contexte historique.

S'agissant des évolutions récentes, je réitère mon interrogation concernant les fonds de dotation. Comment analysez-vous cet élément structurel de modification de l'écosystème philanthropique ?

M. Arthur Gautier. - Le fonds de dotation a été introduit dans la loi française en 2008 ; ce projet était notamment porté par Mme Christine Lagarde. Le but initial était de favoriser le développement d'initiatives philanthropiques dans une optique assez libérale. Il s'agissait de développer la philanthropie en évitant le statut emblématique et historique de fondation reconnue d'utilité publique.

Ce statut s'avère en effet difficile à obtenir. La création d'une telle fondation nécessite un montant important, fixé à 1,5 million d'euros par la jurisprudence actuelle. De plus, les fondateurs ne doivent pas représenter plus d'un tiers des membres du conseil d'administration. La présence d'un commissaire du Gouvernement ou d'un représentant du ministère de tutelle s'impose également dans la gouvernance. Par conséquent, notre pays compte peu de fondations reconnues d'utilité publique, leur nombre s'élevant à près de 600 aujourd'hui.

Parallèlement à la formule de la fondation abritée, dépourvue de personnalité morale, qui a vraiment permis de démocratiser la philanthropie en France, le fonds de dotation a été conçu comme un outil pour que davantage de personnes puissent s'engager dans la philanthropie. Cette structure juridique doit avoir un caractère d'intérêt général, et sa création reste plutôt facile. Pour les promoteurs de la loi à l'époque, ce fonds devait allier la facilité de création d'une association, par une simple déclaration en préfecture, et la capacité juridique d'une fondation.

À l'époque, la création d'un fonds de dotation sans dotation initiale demeurait autorisée, situation assez paradoxale qui a été corrigée depuis. Un minimum de 15 000 euros est nécessaire désormais pour lancer un fonds. Au début, une grande partie des créations concernait des fonds de dotation qui n'ont pas eu d'activité immédiate, parfois constitués par opportunité.

Les fonds de dotation doivent organiser leur gouvernance et gérer les flux de générosité. Ce cadre, moins strict que celui d'une fondation abritée ou d'une fondation reconnue d'utilité publique, exige néanmoins une certaine ingénierie. Sous l'impulsion de cabinets d'avocats ayant encouragé cette forme juridique, notre pays a connu une explosion du nombre de ces entités. Toutefois, nous recensons aujourd'hui bien moins de coquilles vides qu'à l'époque.

La législation a connu des évolutions notables. Depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite loi Séparatisme, la réglementation est plus stricte. Elle impose désormais aux fonds de dotation la remise obligatoire d'un rapport d'activité annuel et de comptes annuels à l'autorité administrative.

Globalement, ces outils ont largement plu aux acteurs désireux de s'engager dans la philanthropie, mais qui n'avaient pas les moyens pour fonder une structure reconnue d'utilité publique. Ils s'adressent aussi à ceux qui n'avaient pas envie de se placer sous l'égide d'une fondation abritante, comme la Fondation de France ou la Fondation de Lille. Cette mesure libérale a facilité la création d'entités d'intérêt général. Sa philosophie initiale reposait davantage sur un contrôle a posteriori qu'un contrôle a priori, à l'inverse de la fondation reconnue d'utilité publique, subordonnée à l'aval du Conseil d'État avant son lancement. Avec les fonds de dotation, on a assisté à un renversement de logique.

De nombreux fonds, créés par des particuliers ou des entreprises, mènent des actions remarquables. Néanmoins, il reste à cartographier cette philanthropie. L'Insee n'a pas eu mandat de travailler sur la question. Les acteurs privés, c'est-à-dire les représentants du secteur, se sont donc eux-mêmes organisés pour produire des chiffres. De leur côté, les chercheurs assemblaient des sources de données extrêmement disparates.

Le Panorama national des générosités, coordonné par France générosités et la Fondation de France, permet d'y voir un peu plus clair. Si ce n'est pas encore parfait, nous ne sommes pas les plus à plaindre par rapport à nos voisins européens. Dans certains pays, la situation demeure encore plus diffuse et méconnue.

M. Nicolas Duvoux. - Je souscris aux propos d'Arthur Gautier. Les pouvoirs publics doivent arbitrer entre l'encouragement des initiatives privées et la garantie apportée par des mécanismes de contrôle et de supervision ayant pour vocation d'empêcher les dérives. Dans le secteur de la générosité, les enjeux réputationnels sont extrêmement importants. Il y a quelques décennies, le scandale de l'Association pour la recherche sur le cancer (ARC) avait cassé la dynamique de la générosité privée, qui a réapparu sous d'autres formes. Le secteur de la philanthropie, au fond, repose sur l'idée que les fondations et les acteurs de la philanthropie sont des tiers de confiance entre les citoyens et les causes soutenues.

Dans l'étude de la dynamique des fonds de dotation, il faut garder à l'esprit que le chiffre plancher de 15 000 euros pour créer un fonds est extrêmement faible au regard des autres tickets d'entrée - l'expression est malheureuse, mais je n'en trouve pas d'autre - pour ouvrir une fondation logée dans une grande structure abritante. Pour les personnes qui souhaitent développer un projet associatif, ce plancher bas démocratise l'accès et ouvre la voie à des formes d'apprentissages et de tâtonnements. Ces personnes peuvent ouvrir un fonds de dotation afin de collecter des fonds et financer des projets associatifs.

Les fonds de dotation sont donc des canaux de financement. Aujourd'hui, une grande fondation abritante comme Caritas France, même si elle ne compte pas autant de fondations abritées que la Fondation de France, est sectoriellement l'une des plus importantes dans le paysage français sur les questions de la pauvreté et de l'exclusion. Ce n'est pas trahir la réalité que de dire que le Secours catholique a cherché, à la lisière de l'association historique, à structurer une organisation permettant de collecter les dons pour les missions du Secours catholique, mais également pour d'autres missions, s'ouvrant à d'autres projets que ceux que menait la première structure.

Là encore, cette évolution me semble liée à l'augmentation des besoins, à un déplacement des ressources vers certaines catégories de la population - les grands donateurs, pour les appeler ainsi -, ainsi qu'à la perception, parfois, d'une insuffisance des ressources publiques par rapport aux besoins. Un tel triangle permet de rendre compte de l'aspiration à la création massive de structures dans des domaines très divers, qui produit également un effet d'attrition : les structures dont l'utilité n'est pas avérée finissent par fermer. Il y a donc, au sein du secteur, une forme d'apprentissage collectif.

Mme Delphine Vandevoorde. - Permettez-moi d'apporter un témoignage sur l'évolution des fonds de dotation dans notre fondation abritante. Bien souvent, les porteurs de projets qui s'adressent à la Fondation de Lille ne savent pas toujours quel véhicule juridique utiliser pour porter leur projet. Ils se demandent avec qui et comment travailler, puisque, comme vous le savez, les fonds de dotation ne permettent pas de recevoir des aides publiques.

À la Fondation de Lille, nous abritons également des fondations territoriales. La mixité entre public et privé est importante. Les porteurs de projets choisissent avec qui ils veulent travailler, et s'ils souhaitent ou non mutualiser les fonds privés et les fonds publics. Cette question revient à chaque fois.

M. Gautier le rappelait très justement, autant une fondation abritée bénéficiera de la gestion administrative et financière de la structure abritante, autant le porteur de projet souhaitant créer un fonds de dotation doit être conscient qu'il devra bien assurer lui-même, avec des moyens supplémentaires, la gestion de ce fonds.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Permettez-moi de reprendre le fil rouge de nos travaux, la transparence des financements - vous avez déjà commencé à répondre sur ce point, madame Vandevoorde. M. Duvoux faisait allusion au scandale de l'ARC. Depuis, un vrai travail a été réalisé, notamment par la Cour des comptes, pour rétablir la confiance et s'assurer que l'argent donné par les donateurs est bien utilisé aux fins supposées. Toutefois, comment la transparence est-elle garantie sur l'ensemble de la chaîne, par l'organisation du secteur tant du côté des fondations abritées que de celui des structures abritantes ? Comment assurez-vous la transparence des flux financiers et des choix des projets ?

M. Damien Baldin. - La transparence est nécessaire pour toute fondation et toute association qui fait appel à la générosité du public et des entreprises. Nicolas Duvoux a parlé du scandale de l'ARC : depuis, la transparence est une condition nécessaire pour recevoir les financements qui permettront la réalisation des actions.

Pour ce qui concerne le financement des personnes physiques, tout don à la fondation La France s'engage est tracé : nous connaissons l'identité et les coordonnées de toute personne physique qui fait un don numéraire à notre fondation, pour la simple raison que nous émettons un reçu fiscal pour le moindre euro donné, que nous conservons en cas de contrôle de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Naturellement, afin de protéger l'identité et le respect de la vie privée de nos donateurs, nous ne communiquons pas ces données, mais nous les tenons à disposition des autorités de contrôle.

Pour ce qui concerne les personnes morales de droit privé, c'est-à-dire les entreprises, l'identité de chacune est là aussi connue et communiquée dans chacune de nos publications officielles, sous format papier ou numérique. Sur la chaîne de celles et ceux qui assurent le don numéraire, nous avons une transparence complète.

Mme Delphine Vandevoorde. - À la Fondation de Lille, nous collectons auprès du grand public et bénéficions également de mécénats d'entreprises. Permettez-moi de prendre l'exemple de notre plus grande action, les Bourses de l'espoir, qui nous permet de collecter entre 70 000 et 100 000 euros par an pour aider entre cinquante ou soixante lauréats. En interne, à la Fondation de Lille, nous préférons avoir plusieurs petits mécènes que quelques gros mécènes, pour deux raisons. Tout d'abord, si ceux-ci s'en vont, notre action devient impossible. Ensuite, l'autre avantage d'avoir de petits mécènes - les contributions des entreprises vont de 2 000 euros à 12 000 euros, et exceptionnellement jusqu'à 50 000 euros - est que cela permet de renforcer l'indépendance de la fondation.

Pour nous, la collecte des dons est un prétexte pour faire de la pédagogie auprès des citoyens sur les problèmes de notre territoire. À la fin de l'action, nous organisons toujours une grande manifestation qui permet à chacun des mécènes, donateurs particuliers et partenaires institutionnels et socio-éducatifs, de rencontrer les lauréats et d'expliquer à quoi servent les fonds collectés. Organiser de telles manifestations est peut-être plus simple pour une fondation qui agit dans la proximité. Les fondations reconnues d'utilité publique doivent respecter un certain nombre de contraintes, notamment pour ce qui est de la publication des comptes et de la remise de rapports d'activité, ce qui est normal. Pour notre communication, nous utilisons aussi beaucoup les réseaux sociaux.

Mme Karine Daniel. - Percevez-vous des tendances sectorielles dans l'évolution de la philanthropie, certains secteurs se développant plus que d'autres ? Il y a toujours une sorte de frontière : selon le code général des impôts, les dons dans certains secteurs - l'environnement, l'éducation, la culture, le social notamment - ouvrent droit à une réduction d'impôt, mais les actions réalisées sont parfois assez éloignées de l'intérêt général. Comment parvient-on à contrôler ces actions, à confirmer qu'elles dépendent d'un secteur ouvrant droit à une réduction d'impôt, tout en s'assurant que les projets servent bien l'intérêt général ? En particulier, dans le domaine de l'éducation, de nombreuses écoles privées hors contrat se développent grâce à des fonds de dotation, sans que l'intérêt général semble toujours placé en première ligne.

Par ailleurs, vous avez mentionné les véhicules juridiques, entre les fondations reconnues d'utilité publique, les fonds de dotation et les fondations abritées. De nombreux dons sont également réalisés par l'intermédiaire d'associations, lesquelles peuvent également bénéficier de rescrits fiscaux. Cela entre-t-il dans votre périmètre d'analyse du volume des dons ? Comment analysez-vous, ou non - c'est là le sujet de la transparence - les flux financiers entre les fonds de dotation, les fondations et le secteur associatif ?

M. Roger Karoutchi. - Je ne me place pas tout à fait sur la même ligne que ma collègue : des établissements privés hors contrats peuvent être financés de manière tout à fait régulière. Nous avons auditionné les représentants du ministère de l'éducation nationale, qui nous avaient indiqué les modalités de contrôle et de sanction, si cela est nécessaire.

Le total des sommes consacrées à la philanthropie serait compris entre 9 et 10 milliards d'euros. On avance aussi qu'alors qu'il y avait 1 000 fondations et fonds de dotation en 2000, il y en aurait environ 6 000 aujourd'hui. Il y a donc une explosion du système. A-t-on une idée de l'évolution du nombre de contributeurs, particuliers et entreprises, ces vingt-cinq dernières années ?

Par ailleurs, qu'est-ce que cette évolution signifie ? L'appel à la générosité privée est toujours un peu particulier, dans la mesure où la réputation joue. Après l'affaire de l'ARC et la condamnation de son président Jacques Crozemarie, la Ligue contre le cancer a eu beaucoup de mal à se différencier de l'ARC pour continuer d'agir. Dès qu'une fondation est touchée, tout le secteur est mal en point. Avez-vous le sentiment que les dérapages sont de plus en plus nombreux, ou pensez-vous que, malgré l'extraordinaire expansion du secteur, les systèmes de contrôle existants, les vôtres comme ceux des pouvoirs publics suffisent pour affirmer que, globalement, le secteur est sain ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Le Panorama des fonds de dotation publié en mai 2025 par l'inspection générale de l'administration (IGA) met en évidence le fait que 36 % des dotations des 4 628 fonds de dotation recensés ont une origine inconnue ou non renseignée, ce qui signifie que le suivi n'est pas tout à fait au point.

Selon ce même rapport, 36 % des dotations recensées sont strictement égales à 15 000 euros, soit le montant minimal que vous avez évoqué. On peut penser que, dans un tel cas, l'évolution du fonds de dotation n'est pas renseignée - un fonds qui stagnerait n'aurait manifestement pas rempli son office. Cela participe à nos interrogations sur la transparence de ces flux financiers.

M. Nicolas Duvoux. - Vous posez la question de la conformité du secteur à l'intérêt général, en prenant comme exemple les écoles privées hors contrat. Le problème sous-jacent à cette question tient au caractère relativement circulaire de la conception de l'intérêt général : une action d'intérêt général, c'est au fond une action qui donne droit à une réduction fiscale. Il y a là un flou normatif, qui conduit à trancher par une définition fiscale une problématique qui se pose en termes moraux, éthiques ou politiques.

In fine, veuillez m'excuser de vous faire une réponse de sociologue, ce sont les normes sociales qui diront si les initiatives que vous mentionnez permettent une saine émulation dans le secteur éducatif ou, au contraire, sont une manière d'évider les ressources et l'initiative de la puissance publique vers des acteurs privés. La réponse n'est pas de nature juridique ; c'est au travers des normes sociales que nous catégorisons ce qui relève, ou non, d'un périmètre d'actions légitimes, au regard d'une conception plus ou moins volontariste de l'intérêt général.

Cela constitue une difficulté propre à notre société vis-à-vis de la philanthropie. Une discussion générale a lieu, y compris aux États-Unis, sur la légitimité de l'intervention des plus aisés en démocratie, car ce sont bien leurs préférences qui s'expriment à travers la philanthropie et la liberté de don, soutenue fiscalement.

En France, une autre question se pose : puisque nous avons une définition très sobre et circulaire de l'intérêt général, acceptons-nous le pluralisme dans la fourniture d'un certain nombre de biens sociaux fondamentaux comme l'éducation, la santé ou la culture ? Ce pluralisme va de pair avec la gestion d'un contrôle du donateur ou du mécène sur les actions engagées. Cela pose problème dans la culture politique française même si c'est le fonctionnement régulier du secteur qui repose sur la générosité privée. Des enjeux de normes sociales et de pluralisme se posent.

Je me garderai bien de me prononcer sur le caractère sain du secteur : je n'ai pas connaissance de malversations avérées. Il s'agit plutôt, là aussi, d'une question de perception de l'utilisation des ressources de la générosité et des contributions publiques indirectes, au titre des déductions et exonérations fiscales accordées à ces initiatives.

Le fait que des débats aient eu lieu sur les enjeux culturels est significatif. Nous avons là un secteur très important et très visible en France, notamment en raison du cadre fiscal, de la loi Aillagon, de la spécialisation sectorielle de l'industrie du luxe qui donne à la philanthropie une grande visibilité dans ce domaine, et de la pondération avec des missions d'intérêt général qui peuvent paraître plus fondamentales, telle que la lutte contre la pauvreté - je reviens là sur l'un des éléments de la discussion publique autour des dons pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris.

M. Arthur Gautier. - Associations et fondations sont souvent partenaires : généralement, les associations agissent et les fondations financent. Rappelons aussi que toutes les associations ne sont pas d'intérêt général : sont exclus les clubs sportifs, les clubs amateurs ou encore les bars associatifs. Seules certaines associations, qui respectent des critères inscrits dans le code général des impôts, le sont.

Il existe deux formes de contrôles. La première relève des bonnes pratiques du secteur lui-même qui, en raison du risque réputationnel, s'est organisé dès les années 1990 pour mettre en oeuvre des formes de labellisation et de certification. Le Don en Confiance, organisation de référence du secteur, fait appel à des experts indépendants pour auditer non seulement les comptes, mais aussi les pratiques, les statuts juridiques et les codes de gouvernance des structures. L'apposition de son label a pour objet de rassurer le donateur. Il existe également d'autres organismes, comme Ideas (Institut de développement de l'éthique et de l'action pour la solidarité), qui examinent la transparence financière et les évaluations d'impact de ces structures. Ces labellisations relèvent de démarches volontaires, mais elles ont le mérite d'exister et sont exigeantes. Ce n'est nullement du copinage.

La deuxième forme de contrôle est exercée par la Cour des comptes et l'inspection générale des affaires sociales (Igas). Elle vise plutôt les plus grandes structures, qui collectent beaucoup d'argent. Certains rapports de la Cour des comptes sont d'ailleurs très critiques. Ces rapports sont nécessaires ; toutefois, en étant passé de 1 000 à 6 000 structures et avec 1,3 million d'associations en France, l'administration n'a pas les moyens de réaliser des contrôles systématiques.

Je ne saurais répondre sur les dérapages. J'ai l'impression que le secteur fonctionne plutôt bien. La crainte de la mauvaise réputation incite une grande partie des acteurs à être exemplaires.

Quelque 100 000 entreprises font du mécénat en France, soit à peine 10 % d'entre elles : la marge de progression est énorme. Certes, il existe un grand nombre d'entreprises unipersonnelles, mais si toutes les entreprises du CAC40 font du mécénat, ce n'est pas le cas de toutes les petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Environ 15 % des foyers fiscaux déclarent des dons chaque année. Là encore, la marge semble importante.

Mon sentiment est que le nombre de structures a crû plus vite que le montant des dons. Avec les fonds de dotation et les fondations abritées, on a démocratisé l'accès à la philanthropie, ce qui a engendré une multitude de petites structures qui ne donnent pas beaucoup à de petites associations. D'un côté, on peut s'en féliciter, parce que cela crée un maillage territorial et démocratise la philanthropie ; de l'autre côté, on peut regretter l'émiettement du secteur et la difficulté accrue de contrôler ces petites fondations. La tendance est donc à la création de petites fondations qui distribuent quelques dizaines, voire centaines de milliers d'euros par an.

Lorsque j'explique à mes étudiants d'école de commerce ce qu'est l'intérêt général, ils sont surpris par le fait qu'il soit défini par une liste de secteurs dans le code général des impôts. Cette liste est volontairement très large. Ce compromis convient à tout le monde, parce qu'il favorise le pluralisme. Il serait risqué de le modifier : en retirant certains secteurs, on priverait un grand nombre d'associations de leur capacité à faire bénéficier leurs donateurs d'avantages fiscaux auxquels ils avaient droit jusqu'à présent.

J'ajoute que relever de l'intérêt général emporte des conséquences en matière de TVA et d'impôts commerciaux pour les structures elles-mêmes.

Le périmètre de l'intérêt général en France est circulaire. C'est un système qui fonctionne. En le reformulant, on ouvrirait la boîte de Pandore. Personne, dans le secteur de l'intérêt général, ne le souhaite.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous entendons bien vos précautions. Il n'empêche que, même si tout le monde y trouve son intérêt - celui qui donne comme celui qui reçoit -, c'est l'intérêt général qui l'emporte sur le reste et doit guider nos travaux.

M. Damien Baldin. - Le taux de confiance des Français envers les fondations et les associations est assez élevé, comme le montre une étude récente de France générosités. Cette confiance est aussi due à la montée en compétence des fondations et des associations sur l'évaluation de leurs actions. Il y a encore beaucoup à faire, mais c'est un élément récent positif pour nos concitoyens, pour les bénéficiaires, mais aussi pour les financeurs, qu'ils soient privés ou publics.

fondation La France s'engage a reçu, depuis dix ans, plus de 7 000 dossiers de candidatures d'associations en France. Nous pouvons observer ce sur quoi les Français s'engagent : il s'agit des besoins sociaux. Dès lors qu'il y a une adéquation entre une réponse philanthropique et un besoin social, alors naît la confiance des Français et des pouvoirs publics.

Madame la présidente, vous avez évoqué les coquilles vides des fonds de dotation. Mais ces fonds ont démocratisé la philanthropie. Peut-être pourrions-nous aller plus loin dans l'éducation à la philanthropie et à la générosité, dans les écoles, les collèges et l'enseignement supérieur. Il serait, à mon sens, très important de fournir les outils éducatifs pour que demain, le plus grand nombre de nos concitoyens puissent donner - je vous rappelle que les premier et deuxième déciles donnent proportionnellement plus que les neuvième et dixième déciles. La générosité est populaire dans notre pays. Une éducation structurée en ce sens, dès le primaire, me semble essentielle, y compris pour faciliter l'usage et la production des fonds de dotation.

Mme Delphine Vandevoorde. - En fonction des véhicules juridiques existants - je parle du point de vue d'une fondation reconnue d'utilité publique abritante -, il existe déjà un certain nombre de contrôles. Il nous a fallu dix ans pour obtenir la reconnaissance d'utilité publique. L'étude du dossier au ministère de l'intérieur est très longue, puis vient l'avis du Conseil d'État. Je peux vous dire, pour avoir modifié nos statuts à deux reprises en trente ans, qu'un changement de statuts prend deux ans. Les contrôles portent aussi sur les fondations abritées, puisqu'elles dépendent de la fondation abritante.

En effet, on constate une professionnalisation du secteur. La Fondation de Lille adhère au Centre français des fonds et fondations, qui apporte beaucoup d'outils de réflexion sur l'éthique et la déontologie. Elle adhère également à France générosités, au sein de laquelle de nombreuses réflexions sont menées sur la réglementation et l'éthique. Nous sommes toujours sous le sceau de la suspicion. Or il y a aussi des structures qui veulent faire le bien.

Nous voyons émerger un nouveau modèle : les fondations territoriales, conçues sur le modèle anglo-saxon des community foundations, nées au début du XX^e siècle aux États-Unis, et qui s'est, depuis, fortement développé dans le monde entier. Leur nombre explose depuis l'an 2000. On en compte entre 1 800 et 2 000 dans le monde, dont 800 en Europe. Elles représentent une nouvelle façon de faire de la philanthropie. En France, ces fondations prennent la forme d'une fondation reconnue d'utilité publique, d'une fondation abritée ou d'un fonds de dotation, avec, parfois, une association liée au fonds de dotation. Leurs caractéristiques reposent sur des référentiels européens et anglo-saxons. Elles unissent l'ensemble des acteurs du territoire, publics, privés et associatifs. Elles mènent des actions multicauses, puisque leur but est de répondre à des problèmes établis par des diagnostics territoriaux.

Les 27 à 28 fondations territoriales de France exercent la philanthropie dans l'extrême proximité, pour répondre au mieux aux besoins du territoire, en lien avec les collectivités territoriales. Elles peuvent constituer un lieu de réconciliation entre le monde économique et les pouvoirs publics pour répondre à des besoins très concrets de citoyens de plus en plus défiants à l'égard des pouvoirs publics ou de certaines associations.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Les recettes dont l'État se prive en soutenant la philanthropie ont-elles été évaluées ?

La possibilité pour un fonds de dotation d'être financé par un prêt me paraît intellectuellement étrange.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - L'État réalise aussi des économies, puisque les actions philanthropiques produisent un gain social qui peut être chiffré. Nous avons du mal à réaliser des évaluations consolidées de nos actions publiques dans leur globalité.

M. Arthur Gautier. - En France, le traitement fiscal préférentiel dont bénéficient les organisations d'intérêt général concerne une partie de nos associations, de nos fondations, de nos fonds de dotation et de nos établissements publics. Un rapport de l'OCDE intitulé Taxation and Philanthropy paru en 2020 explicite les traitements fiscaux particuliers dont bénéficient ces organisations de public interest, pour le dire en anglais.

Il existe deux types d'avantages fiscaux. Le premier est constitué d'exonérations fiscales de tout ou partie de l'impôt sur les sociétés, de certaines taxes locales et de la TVA pour les organismes eux-mêmes, sous conditions. Le deuxième concerne les réductions d'impôts, les déductions de l'assiette taxable ou le système d'abondement britannique, par lequel l'État complète, par une subvention publique, le don d'un particulier à un organisme éligible. Il y a là un investissement de l'État - certains diront un manque à gagner - par cet impôt non collecté.

À ma connaissance, il n'existe aucun calcul en France sur l'impôt qui n'est pas levé auprès des structures - TVA, impôt sur les sociétés, taxes locales. Mais cela doit pouvoir être calculé.

Sur l'effort de l'État vis-à-vis des donateurs, un rapport de l'inspection générale des finances (IGF) de mai 2025 chiffre à 3,48 milliards d'euros le montant des incitations fiscales accordées en 2023 aux particuliers et aux entreprises ayant déclaré un don à une association - nous parlons bien des seules associations. La Cour des comptes a également publié, dans un rapport sur le mécénat des entreprises, un calcul du manque à gagner - que l'on peut aussi qualifier d'investissement - pour l'État sur l'impôt sur les sociétés.

Ces données ne sont pas mesurées chaque année, mais publiées à l'occasion de rapports.

M. Damien Baldin. - Trop souvent, on présente la fiscalité du mécénat comme un manque à gagner pour l'État. Avant d'être un manque de recettes, c'est une dépense sociale, en faveur de l'intérêt général. Les mots sont importants.

J'entends vos réserves sur les prêts. Un fonds de dotation dispose de toute une série de financements possibles, dont le prêt, pour mener ses actions, comme les associations et les fondations. Un fonds de dotation qui souhaite acquérir du matériel ou un bien immobilier peut contracter un prêt. Cela me semble relever de la bonne vie économique d'une structure de l'économie sociale et solidaire.

M. Nicolas Duvoux. - La caractérisation la plus juste de la philanthropie est : un ensemble de dépenses sociofiscales, puisque l'objet, ou le mandat, entraîne des dépenses sociales sur des thématiques reconnues fiscalement. La modalité d'action est indirecte, ce qui ouvre ce champ à l'ensemble des acteurs que nous avons évoqués, dans leur diversité. Les politiques publiques sont une co-construction entre les acteurs publics et privés.

En effet, les plus modestes contribuent davantage en proportion. Les membres du cinquième collège du CNLE, qui sont des personnes en situation de pauvreté, ont témoigné de leur regret, pendant la crise sanitaire et la crise inflationniste post-invasion de l'Ukraine, de ne plus pouvoir effectuer de petits dons aux associations, ce qui leur procurait le sentiment d'être des contributeurs à la société.

La puissance publique pourrait imaginer des dispositifs de soutien à cette philanthropie populaire, car une partie des donateurs ne sont pas assujettis à l'impôt sur le revenu. Cela ferait contrepoids à la concentration des dons dans les catégories aisées.

J'encourage la recherche et la discussion critique sur la philanthropie parce qu'elle traduit des préférences d'initiative privée dans l'intérêt général. L'évaluation pluraliste et participative des effets sociaux de la philanthropie est, à mon avis, l'un des éléments clés de la légitimité à long terme du secteur.

Mme Delphine Vandevoorde. - Il faut considérer le mécénat et la fiscalité dont il relève comme complémentaires des aides des pouvoirs publics.

Sur un territoire, il est important que le citoyen soit bien informé que chacun participe : l'entreprise, les pouvoirs publics et le citoyen lui-même, qui pourrait aussi être bénéficiaire. La co-construction est un élément important. Les fondations territoriales favorisent la territorialisation de la mise en oeuvre des objectifs de développement durable. Certes, les enjeux mondiaux sont très importants, mais ensemble, sur un territoire, nous pouvons réussir à les surmonter. C'est aussi une façon de créer de la confiance.

Se rapprocher des territoires et leur laisser la possibilité d'innover est peut-être une nouvelle façon de faire de la philanthropie.

Mme Karine Daniel. - Quel serait l'outil le plus pertinent pour obtenir une vision globale et consolidée ? Ces éléments pourraient être utiles à la décision publique, à la recherche et au pilotage du secteur.

Les fondations que vous observez et pilotez oeuvrent beaucoup dans le domaine de la solidarité : bravo ! Avez-vous observé récemment que des associations ou autres structures se tournaient davantage vers la philanthropie en raison de la contraction des budgets des collectivités territoriales et de l'État, notamment ? Se retrouvent-elles en concurrence pour percevoir des fonds qui ne sont pas extensibles à l'infini ? Enfin, leurs coûts de transaction sont-ils élevés ?

M. Nicolas Duvoux. - L'appareil de la statistique publique me paraît central, indépendant, fiable et reconnu comme tel.

Y a-t-il une volonté de compenser la contraction du budget de l'État ? Oui et de plus en plus, dans un nombre croissant de secteurs. J'irais presque jusqu'à mettre en avant la perception d'un problème de rôle, pour certaines grandes structures. Elles évoquent leurs limites quant à la prise en charge de besoins qui devraient relever de la puissance publique. La complémentarité est intéressante si les besoins fondamentaux des personnes - de survie, d'intégrité et de dignité - sont assurés par la puissance publique. En revanche, la philanthropie a beaucoup à apporter sur l'innovation, la connaissance, l'enrichissement des modalités.

M. Damien Baldin. - Le poids de la philanthropie dans les produits d'exploitation des associations reste très minoritaire, de 5 % en moyenne. Il ne peut pas y avoir de substitution. En moyenne, la majorité des produits d'exploitation des associations provient des marchés publics et de leurs activités commerciales et lucratives. Les subventions publiques représentent environ 20 % à 25 %. Les marchés publics sont levier d'action des pouvoirs publics auprès des associations qui sont de plus en plus professionnelles.

Dans ce moment de rétractation des finances publiques, la fondation La France s'engage cherche à déterminer comment accompagner au mieux les associations, pour optimiser leur impact. La concurrence existe, mais nous observons aussi des rapprochements et des mutualisations entre associations. Nous jouons ce rôle stratégique d'accompagnement, dans ces temps difficiles marqués par des licenciements.

M. Arthur Gautier. - Beaucoup de dons ne sont pas déclarés et peuvent échapper à la statistique publique, même la plus fine. C'est là aussi l'intérêt d'estimations comme le Panorama national des générosités, qui tracent les dons de la main à la main ou de personnes non assujetties à l'impôt sur le revenu. Les montants de 9 milliards d'euros ou 10 milliards d'euros sont forcément sous-évalués.

Nous avons atteint les limites d'un système de multiplication des opérations. Je m'occupe d'une formation à l'Essec, avec l'Association française des fundraisers, sur la collecte de fonds pour les associations et les musées. De plus en plus de structures cherchent des fonds privés, dans une stratégie de diversification, mais la demande de générosité croît plus vite que les dons.

Certaines associations déposent le bilan, fusionnent, unissent leurs forces ; d'autres sont rachetées ou consolidées dans des groupes plus grands.

Il est aussi intéressant de réfléchir à la manière dont les fondations elles-mêmes peuvent parfois mieux faire ensemble, se regrouper pour être plus efficaces et éviter la dispersion des énergies dans un secteur qui compte beaucoup de structures en souffrance. La mutualisation devient inévitable pour la survie d'un certain nombre de structures.

Mme Delphine Vandevoorde. - Les associations ont la volonté de diversifier leurs financements en se tournant de plus en plus vers les entreprises et les fondations. Soyons clairs : ce n'est pas le financement de ces dernières qui compensera la perte de subventions.

Nous devons nous entendre pour élaborer des dossiers de demandes simplifiés et encourager les associations à se regrouper. Sur un même territoire, 15 ou 20 associations travaillent sur les mêmes sujets. Invitons-les à mutualiser leurs moyens.

Ne plus soutenir les associations, ou moins les soutenir, fait courir un grave danger à la démocratie. Elles s'occupent de personnes en grande difficulté qui n'entrent plus dans les dispositifs de droit commun et sont sous les radars. Il me paraît donc fondamental que les pouvoirs publics continuent de soutenir les associations. La disparition d'associations qui sont au plus près des citoyens aurait des conséquences très graves. Parallèlement, si elles vont chercher des financements auprès d'entreprises ou du mécénat, la part des financements privés augmentera, ce qui pourrait entraîner des dérives. C'est un cercle vicieux.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous sommes à un moment où les choses se cristallisent : c'est maintenant que nous devons nous poser ces questions de moyens et de transparence. Je vous remercie pour vos interventions.

La réunion est close à 18 h 25.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Audition de Mme Pascale Léglise, directrice des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPA) du ministère de l'intérieur (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Laurent Martel, directeur de la législation fiscale du ministère de l'économie et des finances (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 45.

- Présidence de Mme Sonia de La Provôté, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Audition de M. Stéphane Créange, chef du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques, et de Mme Florence Lerat, sous-directrice de la sécurité juridique des professionnels

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Nous poursuivons nos travaux avec l'audition du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Le Sénat a décidé de la constitution d'une commission d'enquête dont l'objet est de travailler sur les mécanismes de financement des politiques publiques par des organismes, sociétés ou fondations de droit privé et les risques en matière d'influence, d'absence de transparence financière et d'entrave au fonctionnement de la démocratie.

Si le champ d'action des financeurs privés est large ; les sphères associative, éducative et culturelle semblent avoir leur faveur. Le travail de notre commission d'enquête est d'analyser les règles encadrant les interventions des organismes, sociétés ou fondations de droit privé dans les politiques publiques citées, ainsi que d'évaluer les risques en matière d'influence de cette non-transparence financière.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je précise également qu'il vous appartient, le cas échéant, d'indiquer vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Monsieur Stéphane Créange et Mme Florence Lerat prêtent serment.

Votre audition s'inscrit dans la première phase de nos travaux, laquelle vise à établir un état des lieux de la réglementation applicable, des dispositifs visant à favoriser la philanthropie et des mécanismes de contrôle des acteurs.

Cet état des lieux doit nous permettre d'analyser les mécanismes à l'oeuvre, de comprendre l'ampleur des mouvements et d'imaginer des moyens de protection quand cela s'avère nécessaire, sans pour autant bloquer le système. Le maître-mot de nos travaux sera la transparence.

Les premières auditions auxquelles nous avons procédé ont mis en exergue le rôle de l'incitation fiscale pour favoriser le don, mais aussi celui de la déclaration fiscale pour contrôler les acteurs. Votre audition doit nous permettre d'approfondir ces analyses et de comprendre comment s'organisent les différents secteurs ministériels.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Notre fil rouge est bien celui de la transparence du financement des politiques publiques. L'État, notamment par le biais des incitations fiscales, accompagne le développement de la philanthropie, secteur en pleine mutation avec l'apparition d'acteurs tels que les fonds de dotation. Ce qui est nouveau, c'est le bouleversement du paysage et l'apparition d'acteurs aux objectifs moins philanthropiques qu'idéologiques ou politiques.

De manière générale, comment la DGFiP intervient-elle dans la coordination avec les autres services de l'État sur les modalités de contrôle, afin de garantir l'évaluation des contreparties aux avantages fiscaux et le respect des obligations afférentes ?

Ensuite, nous avons auditionné le ministère de l'éducation nationale, notamment sur la question des établissements scolaires hors contrat, dont la multiplication depuis quelques années est un phénomène marquant, même si leur nombre d'élèves reste faible au regard des douze millions d'enfants scolarisés dans notre pays. Nous avons compris qu'une autorisation était accordée sur la base d'éléments budgétaires prévisionnels, mais qu'il n'y avait de contrôle ni a posteriori ni en lien, par exemple, avec un fonds de dotation qui pourrait être le levier en matière d'investissement. En effet, si le ministère de l'éducation nationale examine le fonctionnement de l'association proprement dite, il n'a de regard ni sur les flux financiers, ni sur l'origine de l'argent, ni sur son usage.

Le ministère a néanmoins mentionné le recours aux services de la DGFiP et des directions déconcentrées « en tant que de besoin ». À quoi cette notion correspond-elle ? Sur quels sujets votre expertise est-elle sollicitée ? À quels problèmes êtes-vous confrontés ? Quelles sont vos modalités concrètes de contrôle et quelles sanctions peuvent être prises sur la base de votre intervention ?

M. Stéphane Créange, chef du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques. - En guise de courte introduction, je rappellerai simplement une évidence. La DGFiP est un acteur institutionnel et administratif parmi d'autres du monde associatif, dans le cadre des missions qui sont les nôtres.

La direction de la législation fiscale que vous avez auditionnée élabore donc les textes fiscaux, législatifs comme réglementaires. Nos collègues du service de la gestion fiscale s'occupent de l'aspect déclaratif des associations ayant des obligations fiscales.

Au service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, nous nous situons un peu en aval de ces processus. Le contrôle fiscal consiste en la vérification du civisme fiscal des acteurs économiques et des contribuables. Tout ce qui relève du contrôle fiscal des associations, s'il y a lieu, est examiné par des services spécialisés de contrôle.

Cependant, notre métier comporte un autre aspect : la sécurité juridique, dont le contrôle est l'une des manifestations, s'ajoutant, entre autres, aux demandes de rescrit faites par les associations et les organismes sans but lucratif (OSBL). Ainsi, ces entités interrogent les services de la DGFiP, que ce soit en administration centrale ou dans les directions départementales (DDFiP), pour savoir - c'est l'essentiel des questions - si elles remplissent les conditions d'éligibilité pour émettre des reçus fiscaux. Les services déconcentrés ou centraux interviennent donc directement auprès des associations pour leur délivrer ou non un rescrit et prendre position au regard des éléments que les associations nous présentent.

Enfin, notre travail concerne aussi le contentieux, en cas de contestation, que ce soit en matière de contrôle ou autre.

Voilà donc pour notre cadre d'action, très centré sur la fiscalité.

Notre mission consiste notamment à contrôler les conditions fiscales de l'éligibilité au mécénat. Nous devons souvent le rappeler à nos collègues des autres administrations, lorsqu'ils pensent que nous avons une mission globale portant sur l'économie du monde associatif. Ce que nous regardons et ce sur quoi nous sommes interrogés, c'est bien la fiscalité. C'est important, puisque, dans les discussions interministérielles, il est parfois demandé à la DGFiP d'élargir son action au-delà de sa compétence stricte, qui est le domaine fiscal.

Or l'activité de contrôle des OSBL est particulière. En effet, le rôle des services vérificateurs consiste à s'assurer que les contribuables qui ont des obligations fiscales les remplissent correctement, déclarent et paient ce qu'ils doivent payer. Or il se trouve que les OSBL n'ont pas nécessairement de fiscalité à acquitter. Cela nous a donc souvent placés dans une situation, non pas difficile, mais limitée en termes de contrôle.

Nos missions ont évolué avec des lois récentes. Pendant longtemps, nous n'avions compétence en matière de contrôle que pour vérifier si les reçus fiscaux émis par les associations l'étaient correctement en fonction des sommes reçues. Depuis la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (CRPR), nos services ont été dotés de moyens pour vérifier la régularité de l'émission des reçus fiscaux, c'est-à-dire d'analyser sur le fond l'activité des associations, afin de s'assurer qu'elles remplissent bien les conditions d'intérêt général au sens fiscal.

Je précise que la notion d'intérêt général au sens global, souvent reprise par le ministère de l'intérieur ou d'autres, est un peu différente de celle de l'intérêt général au sens fiscal, qui est définie par la législation et le Bulletin officiel des finances publiques (Bofip). De ces critères purement fiscaux naît parfois une confusion.

Mme Florence Lerat, sous-directrice de la sécurité juridique des professionnels, au sein du service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal. - Lorsque l'on a fait des études de sciences politiques ou de sciences humaines en général, en entendant la notion d'intérêt général, on songe à un concept de science politique, dont la détention n'appartient à personne, mais qui relève de la recherche du corps démocratique. Si l'administration fiscale était détentrice du droit de définir ce qu'est l'intérêt général, nous aurions probablement des difficultés d'application et des difficultés philosophiques...

Ainsi, quand les deux dispositifs relatifs aux dons des particuliers, d'une part, et au mécénat, d'autre part - les articles 200 et 238 bis du code général des impôts - mentionnent des organismes d'intérêt général, cette notion recouvre trois critères de nature fiscale, même si c'est une source d'incompréhension fréquente. Tout d'abord, les dirigeants doivent être désintéressés, c'est-à-dire qu'ils dirigent la structure sans en retirer un intérêt personnel, ce qui n'exclut pas le fait d'avoir des salariés et de les rémunérer dans les conditions normales du droit du travail. Ensuite, l'activité de l'organisme ne peut pas être lucrative : un organisme bénéficiaire du mécénat ne peut pas être une entreprise dans le champ de la concurrence. Enfin, le troisième critère définissant fiscalement l'intérêt général est l'absence de contrepartie au don, de l'organisme vers les donateurs. Le contrôle de l'intérêt général au sens fiscal est celui de ces trois paramètres.

Nous nous assurons également que l'organisme poursuit l'une des finalités visées par la loi, laquelle autorise un champ de créativité et d'intervention très large à la société civile. Parmi les domaines qui vous intéressent le plus, on trouve l'éducation et la culture. Celle-ci est la raison d'être du régime du mécénat, dans un domaine de politique publique qui trouve toujours des difficultés de financement, parce que nous avons un magnifique patrimoine national.

Pour illustrer la coopération avec d'autres ministères, prenons l'exemple de l'éducation. En la matière, nous n'allons pas inventer une réglementation de l'éducation pour les besoins de l'application du droit fiscal. Par conséquent, pour interpréter la notion d'organisme à caractère éducatif, nous nous fondons sur les codes qui réglementent les politiques publiques, en l'espèce le code de l'éducation. Nous nous intéressons à la légalité, dont nous considérons qu'il nous appartient de la constater dès lors qu'une structure éducative est régulièrement constituée.

Nous ne sommes pas investis d'un pouvoir régulateur des politiques publiques qui ne sont pas fiscales ; nous nous rangeons donc à l'avis des spécialistes des différents secteurs, à qui nous demandons si l'organisme s'inscrit dans une politique publique. Parfois, nous le déterminons par nous-mêmes, ce qui est simple pour un établissement sous contrat. En revanche, s'il n'y a pas de contrat, nous serons peut-être un peu plus prudents et chercherons à investiguer davantage. Fondamentalement, il s'agit de nous appuyer sur la compétence des autres ministères.

M. Stéphane Créange. - Il existe deux manières de programmer un contrôle fiscal, donc de sélectionner le contribuable qui verra sa situation examinée. Puisqu'il existe des millions de personnes morales - entreprises ou associations - et 41 millions de foyers fiscaux, au vu des effectifs de la DGFiP, il faut sélectionner les dossiers que nous examinons.

La première manière est de croiser des données qui figurent dans les bases de la DGFiP, c'est-à-dire les données déclaratives. Nous déterminons leur cohérence, l'absence d'anomalies apparentes. Il va de soi que, pour des organismes qui n'ont pas d'obligation fiscale, nous n'avons, par définition, pas d'éléments dans nos bases de données.

La seconde méthode s'appuie sur des informations extérieures ne figurant pas dans ces bases de données. Cela rejoint la problématique du partenariat avec les autres administrations, quelles qu'elles soient. Si nous n'avons pas de signalement nous indiquant qu'il faudrait s'intéresser à une certaine structure, nous n'allons pas nous-mêmes déterminer au hasard qui contrôler. Il est donc crucial, pour programmer un contrôle, que nous ayons ces informations, qui proviennent en général d'une autre administration, notamment les préfectures, les autres services déconcentrés de l'État, la justice, ou encore les services des ministères chargés de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports. C'est ainsi que nous contrôlons un organisme lorsqu'il n'a pas d'obligation fiscale.

En effet, quand une association ou un organisme émet un reçu fiscal, le donateur le reçoit, mais pas la DGFiP. Il n'y a donc pas de base de données des millions de reçus fiscaux émis chaque année par les OSBL. Par conséquent, nous ne pouvons recouper les différentes déclarations entre elles pour savoir si un organisme avait la légitimité et, surtout, le droit d'émettre le reçu fiscal, sauf information externe.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Il nous faudra certainement reprendre langue avec le ministère de l'éducation nationale, puisque votre administration, notamment sa partie déconcentrée, était citée comme venant en aide à ce ministère sur les articulations de flux financiers. J'entends que vous n'intervenez que sur sollicitation et que votre avis porte purement sur le respect de la législation fiscale.

Mme Karine Daniel. - Une grande partie des organisations ne demandent pas de rescrit fiscal. Quelle est, en ce cas, votre capacité de contrôle sur l'émission des attestations et sur leur pertinence ?

Ensuite, comment interagissez-vous avec le ministère de l'intérieur, notamment ses services déconcentrés, sur l'emploi des fonds mobilisés par des fonds de dotation ou par des associations, sachant qu'il peut y avoir des interconnexions entre différentes structures qui n'ont pas forcément le même périmètre géographique ? Avez-vous une vision globale ? Si oui, par quels moyens d'investigation l'obtenez-vous ?

Alors que se multiplient les structures susceptibles de collecter des fonds et de les redistribuer, parfois par l'intermédiaire d'autres entités, il est intéressant d'avoir un panorama de la situation.

M. Alexandre Basquin. - Quel est l'ordre de grandeur du nombre de contrôles que vous effectuez par an, notamment lorsque vous avez été sollicités par les ministères de l'éducation nationale, de l'intérieur ou des sports, de la jeunesse et de la vie associative ?

Mme Florence Lerat. - Premièrement, en dépit de l'importance de la dépense fiscale concernée et du souhait réitéré de la Cour des comptes que nous puissions contrôler davantage l'adéquation de l'emploi du soutien public avec la loi, pendant très longtemps, nous n'avons eu aucune capacité de contrôle. Cette dernière date de 2022, elle est donc très récente. Nous sommes en train de construire une pratique.

Deuxièmement, l'opposition du monde associatif, y compris au travers du Haut Conseil à la vie associative (HCVA), à toute forme de contrôle et d'intrusion dans les relations privées était forte. Celui-ci a ainsi émis un avis négatif sur les dispositions de la loi CRPR relatives au contrôle fiscal.

À l'époque, l'équilibre qui avait été trouvé consistait à demander des éléments déclaratifs minimaux aux organismes émetteurs de reçus fiscaux, c'est-à-dire le nombre de reçus émis et le montant globalisé correspondant. Ce sont donc des données anonymes s'agissant de la personnalité des donateurs, sur l'identité desquels nous n'avons aucune information. Alors que nous n'avions été saisis que très tardivement dans la construction de la loi CRPR, à l'automne seulement, très peu de temps avant sa présentation en conseil des ministres, il s'agissait d'éviter la difficulté liée à la confidentialité des données personnelles. Nous ne pouvons donc avoir une vision consolidée avec beaucoup de recul, puisque nous n'avions tout simplement aucune capacité de contrôle de la réalité de l'activité des organismes.

J'en viens à la question de Mme la sénatrice Karine Daniel : en effet, le régime du mécénat n'est pas sous agrément. Il est donc possible d'émettre des reçus fiscaux sans avoir demandé d'autorisation. Le rescrit est une simple faculté ; cependant, il s'agit de notre principale sollicitation en la matière chaque année. Toutefois, le rescrit n'est que l'analyse d'une documentation, qui est souvent d'intention. En d'autres termes, c'est une apparence qui nous est présentée. En aucun cas il ne suffit donc à avoir une idée exhaustive des actions réellement menées.

D'ailleurs, comme le soulignent les rapports de la Cour des comptes sur le fonctionnement des OSBL, celle-ci vérifie si l'affectation des fonds est conforme à l'information fournie aux donateurs pour les inciter à donner. C'est donc un test de la réalité de l'activité. Il s'agit de l'office du contrôle fiscal, complément indispensable au rescrit.

Ce dernier ne suffit pas, de toute façon, à exercer le contrôle - tout au plus permet-il d'écarter les demandes très en dehors du champ. La plupart du temps, la demande de rescrit s'insère dans le champ de la légalité, du moins en apparence.

Il y a véritablement une complémentarité entre nos missions de sécurité juridique et de contrôle fiscal. C'est sur ce point que je souhaitais insister, ainsi que sur le caractère très récent de cette compétence.

M. Stéphane Créange. - Monsieur le sénateur Basquin, nous fournirons une réponse écrite à votre question, car je ne dispose pas de ces chiffres à cet instant. Comme l'a dit Florence Lerat, tout cela ne fait que commencer.

Les interactions avec le ministère de l'intérieur sont nombreuses, particulièrement depuis la loi de 2021 confortant le respect des principes de la République (CRPR). Au niveau central, nous interagissons avec la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), et, parfois, le renseignement territorial. Au sein de la DGFiP, la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF) traite plutôt des sujets et des cibles - pour reprendre le vocabulaire de l'intérieur - de niveau national, notamment de fraude.

Au niveau déconcentré, les interactions abondent, car les préfets sont très engagés sur cette question, notamment au travers des comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf) et des cellules de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire (Clir). Ces dernières mobilisent, autour du préfet, les différents services de l'État susceptibles d'être confrontés au radicalisme, au séparatisme, voire désormais à l'entrisme. On peut donc y trouver les services de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, ou encore compétents en matière de droit du travail et de finances publiques.

Nous ne pouvons pas nier l'existence, initialement, d'une incompréhension sur les pouvoirs de la DGFiP et leurs limites : non, nous ne savons pas tout sur tout le monde. Nous avons des missions bien précises, dans des limites juridiques claires. En outre, nous sommes soumis à la fois au secret professionnel et au secret fiscal qui, il y a quelques années, n'étaient pas levés vis-à-vis des services préfectoraux, ce qui pouvait engendrer des difficultés de dialogue. Par exemple, alors que les services du ministère de l'Intérieur pouvaient avoir un intérêt pour une cible associative ou pour ses dirigeants, nos services, localement, étaient en difficulté, puisqu'ils ne pouvaient rien communiquer en application du secret.

Il s'est agi de trouver des modalités de résolution. Ainsi, la modification du livre des procédures fiscales, dans son article L. 135 ZA, permet l'échange d'informations entre la DGFiP et les services préfectoraux d'éléments permettant de vérifier l'éligibilité des OSBL au mécénat. Il a donc fallu en passer par la loi.

Néanmoins, les services de la DGFiP conservent totalement leur autonomie dans le déclenchement d'un contrôle. Ainsi, un directeur des finances publiques et ses équipes, par délégation, sont seuls à décider d'engager un contrôle fiscal sur une personne physique ou un organisme.

C'est le DDFiP qui est responsable sur le plan financier, en vertu du principe de responsabilité des gestionnaires publics. Ce sont ses services qui gèrent les relations avec le contribuable, les éventuels contentieux, le recouvrement, etc. Le préfet, qui n'a pas autorité sur lui, ne peut donc imposer un contrôle. Ce sont toujours les services de la DGFiP qui en décident, en fonction des anomalies apparentes, des questions ou des informations reçues.

Mme Florence Lerat. - Un exemple montre à quel point la coopération de plusieurs sources est nécessaire : celui des associations cultuelles. La police administrative en matière de culte relève du ministère de l'intérieur et la reconnaissance de la qualité d'association cultuelle, depuis la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État, relève d'une compétence exclusive du préfet. Par conséquent, si ce dernier nous informe qu'une association émet des reçus fiscaux en se présentant comme cultuelle, mais qu'elle ne remplit pas les critères légaux pour l'être, il nous donne une information qui nous permettra de tirer des conséquences fiscales en venant contester le régime de ladite association cultuelle. Au demeurant, ce régime, outre le bénéfice du mécénat, emporte aussi une exonération de taxe foncière. Nous sommes donc bien tributaires de renseignements externes.

Dans le cas d'une école privée, sous contrat ou hors contrat, si le ministère de l'éducation nationale rassemble des preuves selon lesquelles cette structure ne fonctionne pas conformément soit à son contrat, soit, en l'absence de contrat, à la législation, il peut nous transmettre cette information. Puisque nous devons motiver notre travail, ces éléments nous permettront de justifier le fait que, selon nous, l'organisme ne remplit pas sa vocation éducative.

Cependant, nous ne pouvons être à l'origine d'une évaluation sur la conformité de l'établissement aux engagements qu'il a pris auprès de l'État. Il faut donc bien qu'il y ait une répartition très claire des rôles, ainsi qu'une coopération.

M. Alexandre Basquin. - J'ai bien à l'esprit la question de l'autonomie de la DGFiP ; cela ne me pose pas de difficulté.

Néanmoins, je suppose que, lorsque vous êtes sollicité par un ministère, il existe un faisceau de suspicion. Quels critères justifieraient de ne pas diligenter un contrôle ?

Ensuite, au regard de la multiplicité des contrôles, une priorisation est-elle effectuée par vos services ?

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Vos services ne sont pas déconnectés des grands mouvements du monde. Or parmi eux, nous voyons bien que les fondations et la philanthropie peuvent devenir un outil pour des structures ou des personnalités s'organisant à l'encontre de l'intérêt général et de l'intérêt public ou qui, du moins, développent des stratégies parallèles risquant de nuire à notre fonctionnement républicain.

Dès lors, la question que l'on se pose est celle d'une doctrine ou, à tout le moins, d'une hiérarchie interministérielle. Ainsi, même dans le cadre d'un avis fiscal, seriez-vous en capacité de détecter de telles stratégies qui pourraient se décliner, entre autres, dans les domaines scolaire et culturel, dans une forme de massification ? Or cette dernière n'est possible que s'il existe d'importants flux financiers. En effet, ce ne sont pas les petits donateurs, même très nombreux, qui peuvent avoir cet effet.

Par conséquent, vous êtes stratégiquement bien placés pour répondre à ces questions. Même si vous ne savez pas tout, vous disposez de moyens d'investigation qui vous sont propres et permettent, ne serait-ce qu'en examinant les flux financiers étrangers, d'apporter des éléments de nature à accréditer de telles suppositions. Ce sont vos services qui peuvent révéler la réalité des choses.

Ensuite, vous êtes dépositaires du nombre de reçus émis, du montant globalisé, etc. Or ces éléments peuvent être révélateurs de tendances, par exemple, si le nombre de reçus émis par une structure explose soudainement. Par conséquent, avez-vous organisé une forme de vigilance à des signaux de ce type ? Êtes-vous en mesure d'émettre des alertes ?

M. Stéphane Créange. - Il y a environ 4 500 vérificateurs en France, qui sont amenés à effectuer le contrôle des entreprises et des OSBL. Par rapport aux 5 millions d'entreprises et aux millions d'OSBL, je vous laisse faire le calcul. Par conséquent, l'un de nos critères est de déterminer s'il y a un enjeu fiscal, c'est-à-dire si une intervention auprès, par exemple, d'un club de sport, permettra d'obtenir un résultat sur le plan fiscal. Ainsi, si son dirigeant est suspect, mais non imposable, parce qu'il gagne le Smic ou a de nombreux enfants, nous ne diligenterons pas de contrôle fiscal sans autres éléments, par exemple sur son train de vie apparent.

Nous avons souvent eu ce genre de discussion quelque peu compliquée avec nos partenaires du ministère de l'intérieur. Nous leur demandons des informations qui démontrent l'existence de schémas complexes de fonds de dotation, de personnes morales qui interviennent de manière étrange, de flux étrangers, d'associations qui ne profiteraient qu'à un cercle restreint de personnes... En effet, comme je le disais, si nous ne consultons que les bases de données accessibles depuis nos bureaux, nous n'obtiendrons pas ces éléments. Il s'agit de parvenir à la compréhension mutuelle d'objectifs communs, mais avec les moyens qui sont les nôtres, de contrôler dans des durées limitées, dans le respect du droit de la défense, du débat contradictoire avec le contribuable et de l'éventuel contentieux. Ainsi, nous sommes vraiment dépendants d'informations extérieures.

Il est vrai que les OSBL ont désormais des obligations déclaratives concernant le nombre de reçus fiscaux émis et les montants associés. Cependant, ces éléments ne sont pas nativement dans les bases de la DGFiP. Il s'agit d'une démarche simplifiée, donc complexe à requêter.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Est-ce donc à dire que les données relatives aux reçus fiscaux ne vous sont pas pleinement accessibles ?

M. Stéphane Créange. - La déclaration des organismes est déposée sur le site interministériel demarche.numerique.gouv.fr, anciennement demarches-simplifiees.fr, mais elle n'arrive pas nativement dans les bases de données de la DGFiP, ce qui complique le croisement avec nos propres données. Surtout, il s'agit d'informations brutes massives concernant, entre autres, les mastodontes du mécénat : la Croix-Rouge, la Fondation de France, mais aussi, par exemple, beaucoup d'associations diocésaines.

En revanche, puisque nous ne pouvons voir ceux qui ne déclarent pas, nous n'avons pas les moyens de vérifier qui s'est soustrait à une telle obligation. Pour les trouver, nous avons besoin d'informations externes.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Vos propos font écho aux échanges que nous avons eus avec vos collègues de la législation fiscale et du ministère de l'intérieur, relatifs notamment à un rapport de l'inspection générale de l'administration (IGA) sur les fondations et les fonds de dotation et au fait que la préfecture de la région Île-de-France a cessé tout contrôle des fondations abritantes en 2020, j'imagine pour des raisons d'effectifs.

Par conséquent, si les préfectures n'ont elles-mêmes plus les moyens d'effectuer ces contrôles, je ne vois pas bien comment elles peuvent vous alerter...

Mme Florence Lerat. - C'est un sujet très important, effectivement. Il ne peut y avoir de coopération avec les préfectures que si cette fonction est renforcée. Le ministère de l'intérieur s'y emploie, notamment en créant une base de données consolidée de laquelle il espère tirer une vision d'ensemble et, peut-être, une automatisation et une structuration des contrôles. Ainsi, il me semble tout à fait conscient de la nécessité de renforcer sa fonction de contrôle.

Je précise que c'est un amendement au texte initial de la loi CRPR, qui a permis d'avancer sur ce sujet. Je suis témoin du fait que, pendant les premiers mois de préparation de ce texte, la DGFiP n'a pas du tout été associée à la question du contrôle des financements. Or il se trouve qu'une actualité malheureuse en fin d'année a relancé le sujet de la coopération. Nous avons donc produit un amendement, que nous conservions depuis très longtemps. Je ne voudrais pas donner l'impression que l'administration fiscale n'est pas allante pour contrôler la législation fiscale, alors que, depuis des années, nous rongions notre frein, car nous n'arrivions pas à agir. La Cour des comptes, à juste titre - il s'agit de la deuxième ou de la troisième plus grosse dépense fiscale, selon la manière dont on l'analyse -, ne comprenait pas que nous ne soyons pas beaucoup plus actifs.

Comme l'a rappelé M. le chef de service, nous ne pouvions contrôler que les organismes qui avaient une activité d'entreprise. Par conséquent, l'essentiel du champ de la philanthropie nous échappait. Lorsque nous avons commencé à réfléchir à une doctrine d'emploi de ce texte, nous avons identifié comme point d'entrée les éléments financiers des déclarations, afin d'identifier les organismes les plus bénéficiaires de cette solidarité nationale.

En proposant cet amendement, nous ne voulions plus nous retrouver dans la situation où nous étions sans aucun moyen d'action face à des signalements d'émission irrégulière de reçus fiscaux, soit de la part du ministère de l'intérieur, soit par la représentation nationale, notamment par le biais de questions écrites. Je me souviens, par exemple, de questions sur des organismes qui militaient contre le droit à l'avortement et qui pouvaient organiser des sit-in dans des lieux médicaux. Nous ne voulions plus être privés de capacité d'intervention face à des situations avérées de manquement à la loi et d'infractions. Pouvoir agir constituait donc déjà un progrès.

Désormais, une attente nouvelle se précise, qui est d'être en soutien à d'autres politiques publiques, par exemple la lutte contre l'islamisme radical pour le ministère de l'intérieur. Il est vrai que nous sommes loin de notre coeur de métier ; nous ne pouvons donc intervenir que si nous sommes correctement renseignés et si nous disposons d'un motif juridique pour remettre en cause l'application du mécénat.

Par exemple, cela peut tenir au fait que l'organisme a, en réalité, un but lucratif. Dans ce cas, nous restons pleinement dans notre domaine, puisque nous pouvons l'évaluer à l'aune de critères fiscaux que nous manipulons facilement. En revanche, lorsqu'il s'agit d'évaluer la conformité de l'organisme à la cause qu'il prétend servir en vertu de la loi - le sport, la culture, l'éducation, etc. -, il nous faut bâtir un argumentaire juridique.

Oui, madame la présidente, nous pouvons contrôler, si la définition de ce que nous devons contrôler est claire. En d'autres termes, quels sont les manquements à la loi que nous pouvons relever ? La grande difficulté de la thématique que vous abordez est qu'il s'agit d'établir des infractions dans des domaines où nous ne sommes pas dépositaires de la compétence, de l'expertise technique sur ce qui est constitutif d'une infraction à une législation autre que la législation fiscale.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - En d'autres termes, vous ne pouvez enquêter sur le plan fiscal que s'il y a une infraction de même nature. Une autre infraction ne peut pas le justifier.

Mme Florence Lerat. - Ce serait une source de désordre dans l'État.

Certes, nous pouvons faire des constatations en examinant les rapports d'activité et les comptes, ou en observant, à travers un contrôle sur place, mais il n'est pas de notre fait de qualifier une activité en considérant qu'elle n'est pas en phase avec une réglementation qui n'est pas la législation fiscale.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Je souhaitais savoir si, parmi les outils de l'État, l'enquête fiscale et votre intervention font partie du faisceau d'arguments qui permet de traiter une problématique soulevée par une fondation ou une association. Est-ce un outil parmi les autres ? Est-ce une preuve parmi les autres ?

Souvent, nous sommes tout de même face à des structures qui ont une certaine puissance financière ou, à défaut, une puissance tout court. C'est donc plus souvent le faisceau d'arguments que la preuve irréfutable ponctuelle qui permet de trancher la question. Or la République mérite que nous puissions avoir la capacité de développer tous les outils.

Mme Florence Lerat. - Les éléments que nous pouvons, sans contestation, apporter devant le juge et sous son contrôle, sont effectivement les trois critères que nous avons rappelés : la gestion est-elle désintéressée ? L'activité est-elle non lucrative ? L'organisme fonctionne-t-il pour l'intégralité du public visé par son action caritative ?

Dès lors que nous entrons dans un domaine où la loi énumère des thématiques extrêmement générales, si nous devons venir en renfort d'une politique de contrôle que la représentation nationale souhaiterait renforcer, il faut que des éléments d'illégalité de l'action de l'organisme soient relevés. En effet, un organisme qui utiliserait de manière pérenne des actions illégales comme leviers d'action ne peut pas entrer dans le champ du mécénat. Telle est notre thèse. Il restera ensuite à voir si le juge nous suit.

Par conséquent, nous pouvons faire beaucoup de choses, mais il faut que nous les fassions en coopération soit avec la justice, soit avec l'éducation nationale, soit avec le ministère de l'intérieur. Il faut une coalition de bonnes volontés et une idée claire de ce qu'est la légalité, car le faisceau d'indices est en fait un relevé d'infractions.

Mme Karine Daniel. - Vous centrez votre analyse et votre action sur les organisations et les organismes. Pour ce qui concerne les donateurs, agissez-vous dans le domaine de la lutte contre le blanchiment ou cela n'est-il pas du tout dans votre périmètre ? En effet, des activités illégales pourraient utiliser des fondations ou des fonds de dotation pour blanchir des fonds et pour les réinjecter dans le circuit de l'économie réelle.

M. Stéphane Créange. - Le blanchiment est un délit pénal contre lequel luttent tous les acteurs de l'État. Les magistrats ont l'obligation de nous informer des éléments susceptibles d'avoir un impact fiscal. Toutefois, nous nous concentrons sur la lutte contre la fraude fiscale et non sur celle contre le blanchiment. Certes, nous participons à cette politique publique, mais ce n'est pas ce que nous recherchons de prime abord.

Concernant les donateurs, il va de soi que nous consultons les informations dans les bases de données. Si une personne déclare des réductions d'impôts grâce à des dons qui sont supérieurs à ses revenus déclarés - et cela arrive -  cela nous interpelle et un contrôle sera diligenté. Toutefois, rien n'oblige à préciser à qui revient le don, de sorte que nous ne disposons pas d'informations spécifiques sur tel ou tel organisme qui reçoit des dons. Ce que nous examinons, c'est l'éventuelle disproportion entre la réduction d'impôts pour dons et les revenus de la personne, qui peut nous paraître problématique. Cela arrive d'ailleurs souvent.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Ce matin, lors de l'audition des représentants de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, il nous a été précisé que vous n'aviez pas connaissance de la nature de l'association, ou de la structure, à laquelle les dons s'adressent, les classements typologiques restant assez grossiers. Or cela pourrait être un outil indirect pour déclencher des alertes. Considérez-vous que cette information vous serait utile, même si j'ai bien conscience que cela complexifierait le processus ?

Mme Florence Lerat. - Il y a un appétit légitime pour les informations de source publique. La répartition par thématique des dons soutenus par le régime du mécénat n'est connue qu'à travers des sources privées. Il serait donc bien, ne serait-ce qu'en termes de connaissances statistiques, que nous ayons cette information recueillie à partir de données déclaratives supplémentaires. C'est un équilibre sensible à trouver avec les organismes concernés.

En effet, aujourd'hui, nous disposons de la dénomination des organismes qui se déclarent. À travers elle, nous pouvons éventuellement inférer des domaines d'action, mais l'information reste quasiment inexploitable ; ce ne serait pas une donnée robuste de répartition. Ce que vous suggérez a un intérêt surtout sur le plan de la connaissance statistique, car il s'agira d'une donnée d'origine publique et non exclusivement privée.

Un autre point à avoir en tête sur le plan de la législation - et cela n'a pas encore été complètement tranché par le juge, puisque nous n'avons pas beaucoup de contentieux et que nous avons très peu d'années de contrôle - est qu'un organisme qui n'aurait qu'une activité de promotion d'une vision politique dans un domaine donné, mais sans être directement actif, ne relève pas, à notre sens, de cette activité au sens du régime fiscal du mécénat. Nous avons toujours tenu cette ligne. Je ne sais pas si elle vaudra devant le juge et il faut s'attendre à ce qu'elle soit contestée un jour.

D'ailleurs, elle est assez cohérente avec le fait que nous ne contrôlons pas ce qui a trait au financement des partis politiques.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Où placez-vous le plaidoyer dans ce cadre ?

Mme Florence Lerat. - Seul, il ne correspond pas, à notre sens, à une action concrète en direction d'un public. Si, en revanche, l'action de plaidoyer s'accompagne d'une solidarité matérielle avec le public correspondant et que l'on peut ranger cette action dans l'une des rubriques, qu'il s'agisse de l'action culturelle, sociale ou éducative, la situation est différente. Le seul fait de promouvoir une vision politique d'une politique publique ne nous paraît pas suffisant. C'est une thèse qui sera peut-être contredite un jour devant le juge.

Mme Karine Daniel. - Nous avons néanmoins un problème avec cet article du code général des impôts qui délimite des secteurs sans distinguer, au sein de ceux-ci, ce qui relève ou non de l'intérêt général. J'attire, par exemple, votre attention sur le fait que le collectif Némésis peut émettre des reçus fiscaux. Je le sais, car c'est inscrit sur son site internet.

Mme Florence Lerat. - Nous ne sommes pas censés donner des avis sur des dossiers particuliers, dans le cadre d'une audition publique.

M. Stéphane Créange. - C'est notre quotidien de nous interroger sur l'interprétation des critères de la loi. Par exemple, une association d'aidants relève-t-elle du dispositif ? Ce n'est pas le cas le plus difficile, mais des questions de ce type nous parviennent tous les jours.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - En l'occurrence, est-ce vous qui tranchez ?

Mme Florence Lerat. - C'est nous qui tranchons, sous le contrôle du juge, puisque, lorsque nous émettons un rescrit, s'il est négatif, il peut être contesté. Il doit d'abord être présenté devant ce que l'on appelle un collège de second examen, qui fait l'objet d'une analyse par d'autres personnes également compétentes en matière fiscale, donc d'un premier examen administratif.

Après la tenue de cet examen administratif, l'organisme ou l'association peut former un recours pour excès de pouvoir contre cette analyse de l'administration. De la même manière, si nous faisons un contrôle fiscal, notre contrôle est soumis à celui du juge - heureusement, d'ailleurs.

Mme Colombe Brossel, rapporteure. - Le rescrit est-il valable à vie ?

Mme Florence Lerat. - Le rescrit est valable tant que la situation de fait est conforme à celle qui a été présentée à l'administration fiscale. Il est valable uniquement si tous les éléments ont été présentés de manière sincère et exhaustive, et si les données factuelles sont représentatives de l'activité. Il devient caduc sans aucune intervention nécessaire de notre part en cas de changement de la législation.

Mme Sonia de La Provôté, présidente. - Merci beaucoup de vos réponses éclairantes. Si vous souhaitez compléter le questionnaire que nous vous avons adressé à l'aune de nos échanges, n'hésitez pas.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 10.