COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI) - Examen des amendements de séance au texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi). Nous commençons par l'examen des amendements du rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1^er

L'amendement de coordination n° 56 (FINC.1) est adopté.

Article 2

M. Laurent Somon, rapporteur. - L'amendement n° 57 (FINC.2) vise à élargir le champ des collectivités et groupements de collectivités qui peuvent être concernés par le dispositif de l'article 2, pour y inclure l'ensemble des collectivités et groupements de collectivités membres de l'établissement public territorial de bassin (EPTB).

L'amendement n° 57 (FINC.2) est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 5

M. Laurent Somon, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  36, qui vise à élargir à l'ensemble des groupements de collectivités territoriales l'accès au dispositif d'accompagnement des collectivités rencontrant des difficultés assurantielles.

M. Grégory Blanc. - Pouvez-vous nous préciser votre position ?

M. Laurent Somon, rapporteur. - Je comprends l'objectif porté par votre amendement, mais tenons-nous-en à la position constante du Sénat, lors de l'examen de la proposition de loi visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales, présentée par Jean-François Husson et adoptée à l'unanimité au Sénat le 11 juin 2025, et du projet de loi de simplification de la vie économique.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 36.

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

TABLEAU DES AVIS

Projet de loi-cadre relatif au développement des transports - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons maintenant le rapport pour avis de nos collègues Marie-Claire Carrère-Gée et Hervé Maurey sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - La commission des finances s'est saisie pour avis des articles 1^er, 3, 4 et 10 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports. Nous allons vous présenter nos avis sur ces articles et nos amendements au texte qui sera établi demain lors de la réunion de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Malgré son caractère programmatique et peu contraignant d'un point de vue normatif, l'article 1^er a été présenté comme le coeur et la raison d'être de ce projet de loi-cadre. Pourtant, les contraintes constitutionnelles et organiques, rappelées notamment par le Conseil d'État dans son avis, laissaient en définitive très peu de marges de manoeuvre pour des dispositions de nature financière.

Dans le prolongement de la conférence Ambition France Transports, et pour matérialiser les engagements pris par le ministre, l'article 1^er a un double objet.

Premièrement, il annonce des lois de programmation des investissements de l'État dans les infrastructures de transport, lois qui auraient vocation à définir des trajectoires financières prévisionnelles en dépenses comme en recettes.

Deuxièmement - et c'est un point politiquement important -, il entend, à l'issue des concessions autoroutières actuelles, affirmer le principe de l'affectation d'une partie des recettes des péages aux infrastructures de transport.

Les principales concessions d'autoroutes arriveront à échéance entre 2031 et 2036. Les investissements à venir dans le réseau autoroutier n'auront rien à voir avec ceux qui avaient été consentis dans le cadre des anciennes concessions. Dès lors, en maintenant les péages à leur niveau actuel, il serait possible de dégager, à l'horizon de 2036, un surplus estimé à 2,5 milliards d'euros. Nous sommes favorables à l'affectation de ce surplus au financement des infrastructures de transport existantes, lesquelles en ont grand besoin. Nous avions déjà formulé cette recommandation.

Cependant, les dispositions de l'article 1^er sont muettes sur le financement des besoins d'investissement d'ici à l'arrivée à échéance des concessions. Les 2,5 milliards d'euros attendus ne pourront pas être affectés avant 2036 et les premières recettes de cette « manne autoroutière » ne seraient constatées qu'à partir de 2032.

Or l'état de nos réseaux de transports est tel qu'attendre jusqu'à cette date pour amplifier nos efforts de régénération et de modernisation des infrastructures n'est pas une option. La dette grise cumulée des infrastructures ferroviaires, routières et fluviales atteint 63,5 milliards d'euros. Pour enrayer la dégradation continue de ces infrastructures, nous devrions investir chaque année 3 milliards d'euros supplémentaires. Pour les seules infrastructures ferroviaires, il est établi qu'il faudrait augmenter de 1,5 milliard d'euros par an les investissements dans la régénération et la modernisation du réseau.

C'est pour cette raison que nous vous proposons un amendement visant à préciser que la première loi de programmation devra identifier les ressources nécessaires à couvrir ces besoins de court et moyen terme.

Si une programmation pluriannuelle des investissements dans les infrastructures de transport se justifie tant ce type d'opérations s'inscrit dans le temps long, nous nous interrogeons sur la traduction effective des dispositions prévues. Le Gouvernement aurait pu présenter un projet de loi de programmation ; à la place, il a préparé un projet de loi-cadre qui prévoit que la programmation des investissements interviendra prochainement...

Il existe un fâcheux précédent. L'article 3 de la loi d'orientation des mobilités (LOM) prévoyait déjà l'actualisation de la programmation pluriannuelle des dépenses de l'État dans les infrastructures tous les cinq ans. Cette disposition législative est restée lettre morte.

Un de nos amendements vise par ailleurs à réaffirmer de façon très claire que, pour ne pas reproduire les funestes erreurs du passé, ces lois de programmation donnent la priorité aux investissements dans les réseaux existants.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - J'en viens à l'article 3 du projet de loi.

D'abord, il permet aux agents assermentés des sociétés d'autoroutes, qui sont compétents pour constater les infractions liées à l'absence de paiement d'un péage, de solliciter l'administration fiscale pour obtenir l'adresse de la personne.

Aujourd'hui, ils ne peuvent avoir accès qu'aux seules informations du système d'information des véhicules - le fichier des cartes grises -, lesquelles ne sont pas fiables. De très nombreux avis de paiement reviennent avec la mention « NPAI » (n'habite pas à l'adresse indiquée). Cette situation peut être très pénalisante pour des automobilistes qui se retrouvent alors redevables d'une amende majorée de 375 euros, alors qu'ils auraient pu s'acquitter d'un avis de paiement de 80 euros.

La disposition prévue à l'article 3 s'applique aux particuliers, mais elle n'est pas adaptée aux entreprises alors qu'elles sont tout autant concernées. Nous vous proposerons donc un amendement pour étendre cette mesure aux personnes morales.

Ensuite, l'article prévoit de combler une lacune dans le dispositif d'écotaxes poids lourds. À ce jour, aucune sanction n'est prévue pour dissuader les fraudes délibérées aux exonérations. La Collectivité européenne d'Alsace et la région Grand Est, qui seront les deux premières collectivités à mettre en oeuvre ce dispositif, nous ont confirmé l'intérêt d'une telle disposition.

L'article 4 prévoit de décaler de deux ans l'atteinte par SNCF Réseau d'un ratio prudentiel dit « règle d'or », c'est-à-dire le rapport entre la dette financière et la marge opérationnelle. Il s'agit de prendre acte avec pragmatisme d'une situation de fait : SNCF Réseau n'est pas en mesure d'atteindre cette cible en 2027. Si on l'obligeait à le faire, elle serait contrainte de sacrifier ses investissements, ce qui n'est pas souhaitable.

Nous en arrivons désormais à l'article 10 qui concerne un sujet sensible, en particulier pour le Sénat : celui des dessertes TGV dites d'aménagement du territoire. Il s'agit de différents types de dessertes - bouts de lignes, liaisons entre capitales régionales, liaisons entre Paris et des villes moyennes ou encore arrêts intermédiaires sur des lignes à grande vitesse (LGV) - qu'opère la SNCF, mais sur lesquelles elle perd de l'argent, de l'ordre de 150 millions à 200 millions d'euros par an. Ces pertes sont financées par une péréquation interne abondée par les lignes rentables. Cette réalité a été confirmée par l'Autorité de régulation des transports (ART), même si ses chiffres diffèrent légèrement de ceux de la SNCF.

Ce système se heurte de plein fouet à l'ouverture à la concurrence. Au moins lors d'une première phase « d'écrémage », les nouveaux entrants se positionnent sur les lignes les plus rentables, ce qui entraîne une baisse des marges de la SNCF sur ces lignes et une fragilisation du financement des dessertes non rentables. Plus généralement, ce système de péréquation interne à la charge d'un seul opérateur n'est pas compatible avec la logique d'un marché ouvert. Le Sénat a souvent été force de propositions sur cette problématique.

Se pose la question de la pérennité de ces lignes qui ont un intérêt évident au titre de l'aménagement du territoire.

Aujourd'hui, SNCF Réseau met en oeuvre une péréquation tarifaire entre lignes rentables et non rentables. Les péages sont plus élevés sur les lignes rentables et moindres sur les autres lignes. De nouvelles baisses ont été prévues pour le cycle tarifaire 2027-2029. Cependant, l'ART considère que les péages sur le TGV ont atteint un niveau tel - il est vrai qu'ils sont deux à trois fois plus élevés que dans les autres pays -, qu'il ne serait plus possible de les augmenter sur les lignes rentables.

Dans ces conditions, les baisses de péage consenties par SNCF Réseau à des fins d'aménagement du territoire ne peuvent être compensées par des hausses équivalentes. C'est un problème lorsque l'on connaît les besoins de financement du réseau.

Par ailleurs, le droit existant ne permet pas à SNCF Réseau de tenir compte de critères d'aménagement du territoire dans ses procédures d'allocation de sillons entre opérateurs. Une tentative lors du dernier cycle tarifaire a été rejetée par l'ART.

C'est dans ce cadre que s'inscrit l'article 10 : celui-ci prévoit que, dans le document déterminant chaque année les péages et les modalités d'allocation des sillons, SNCF Réseau pourra prévoir des dispositifs incitatifs visant à prendre en compte les enjeux d'aménagement du territoire. Cette disposition lui donnera la base légale pour fixer des critères d'aménagement du territoire dans ses procédures d'allocation des sillons. C'est une bonne chose.

Toutefois, nous souhaitons aller plus loin dans le cadre de l'examen de ce texte en séance, et nous prendrons des initiatives personnelles en la matière. Nous proposerons de renforcer le caractère impératif de la mesure et de prévoir que SNCF Réseau puisse être plus prescriptif en imposant certaines dessertes d'aménagement du territoire aux opérateurs candidats à des accords-cadres.

Enfin, puisque les amendements que nous portons en tant que rapporteurs pour avis doivent être votés demain par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable pour figurer dans le texte de commission, si d'aventure certains d'entre eux n'étaient pas adoptés par celle-ci, nous vous demandons de bien vouloir nous donner mandat pour les redéposer lors de l'examen du texte en séance publique.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - Et nous serons donc favorables à l'adoption du projet de loi si nos amendements sont adoptés.

M. Didier Mandelli, rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Les objectifs du texte ont été bien décrits par les deux rapporteurs pour avis, qui ont participé à la conférence Ambition France Transports. Je proposerai demain matin à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter les amendements qu'ils ont présentés ; j'ai d'ailleurs deux amendements identiques aux leurs ; ils ont été travaillés ensemble, dans l'esprit d'une meilleure coordination entre nos deux commissions.

La loi de programmation qui est annoncée portera l'essentiel des mesures relatives aux infrastructures. Dans le projet de loi que nous examinons, j'ai écarté toute disposition financière : elles pourraient être remises en cause par le projet de loi de finances qui sera examiné dans quelques mois - inutile d'emmener les acteurs du secteur sur des pistes qui pourraient ensuite être abandonnées.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Je souhaiterais savoir pourquoi il ne serait pas envisageable de baisser le coût du péage. Même si j'entends que nous avons un retard considérable en matière de financement des infrastructures de transport, pourquoi faudrait-il faire contribuer les utilisateurs des autoroutes concédées au financement d'infrastructures qui ne sont pas forcément routières ?

M. Vincent Delahaye. - L'article 1^er du projet de loi-cadre prévoit une loi de programmation qui figure déjà dans la LOM. Est-ce vraiment indispensable de reprendre cette disposition ? Est-il normal que la LOM ne soit pas appliquée puisque, à ma connaissance, il n'y a plus aucune programmation depuis 2023 ? N'aurait-il pas été préférable qu'une loi de programmation soit présentée en même temps que la loi-cadre ?

La communication du Gouvernement a largement porté sur les 2,5 milliards d'euros qui pourront être récupérés en 2036 sur les autoroutes. Comment a-t-on estimé ce montant ? Vinci a atteint ses objectifs de rentabilité à la fin de 2023, et Eiffage à la fin de 2024. Ces sociétés ont déjà empoché 5 milliards d'euros de surrentabilité, une somme que l'on ne reverra pas ; il reste 33 milliards d'euros. Laisse-t-on aller les choses ou intervient-on ?

L'évolution annuelle des tarifs de péage, qui a été décidée dans les contrats, me semble trop importante : ce rythme pourrait être réduit. En revanche, baisser les tarifs contribuerait à favoriser l'usage du véhicule individuel, alors que les besoins d'investissement dans les infrastructures de transport sont très importants. Il n'est pas aberrant qu'une partie des tarifs aille vers ce financement. On pourrait récupérer de l'ordre de 2 à 3 milliards d'euros par an dès maintenant, ce qui représenterait 25 milliards d'euros à investir dans les infrastructures de transport en dix ans. Je regrette notre trop grande frilosité en la matière.

S'agissant de la SNCF, j'avais compris que la règle d'or à atteindre était la contrepartie de la reprise de 35 milliards d'euros de dette. On nous explique que la SNCF ne parvient pas à atteindre cet objectif, alors même qu'elle a décidé de ne pas appliquer la réforme des retraites de ses agents, et qu'il faut prévoir un report de deux ans alors même que l'État a déjà fait de grands efforts. Je rappelle que l'ex-patron de la SNCF est aujourd'hui ministre...

Pour résumer, cette loi-cadre n'apporte pas grand-chose sur le fond, et elle reporte des échéances qui avaient été fixées - alors qu'un contrat, ça s'applique !

M. Claude Raynal, président. - Nous allons consacrer plusieurs jours de séance à cette loi-cadre, alors qu'il s'agit d'un texte bien pauvre. La LOM n'est pas appliquée, et on ne voit pas ce qu'apporte cette loi-cadre. On a l'impression d'assister à un exercice purement intellectuel et théorique : on ne veut pas avoir l'air de ne rien faire, mais ce que l'on va faire n'a pas grand sens. La période n'est pas favorable aux lois de programmation, sauf pour la défense.

On n'a pas assez anticipé les effets de bord de l'ouverture à la concurrence sur le système ferroviaire, qu'il s'agisse de son organisation, de son pilotage, de sa cohérence ou de son efficacité. On savait pourtant dès le départ que cette ouverture allait « écrémer » les lignes rentables au détriment des autres !

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - Monsieur le président, nous partageons votre sentiment sur la dimension intellectuelle de l'exercice.

Néanmoins, le texte prévoit que les surcroîts financiers issus de l'exploitation des autoroutes seront affectés aux infrastructures : la portée juridique de cette disposition n'est probablement pas très forte, mais, d'un point de vue politique, il faudra justifier de ne pas respecter ce principe. Ce n'est donc pas absolument rien... Ces 2,5 milliards d'euros ne sont pas à négliger quand on voit l'état de nos infrastructures.

Par ailleurs, nous avons évoqué quelques articles, mais le projet de loi en compte vingt-deux : ils ne renversent peut-être pas la table, mais, là aussi, ce n'est pas rien.

Enfin, l'ART a l'air très ouverte à l'idée de baisser les péages sur les sillons non rentables mais sans les augmenter à due concurrence sur les sillons les plus rentables. Nous espérons faire oeuvre utile pour l'aménagement du territoire si nous arrivons à faire voter les amendements que nous allons déposer sur l'article 10.

Ce projet de loi-cadre n'est pas l'alpha et l'oméga pour les transports, mais, dans les circonstances actuelles, il comprend tout de même quelques mesures.

Monsieur le rapporteur général, dans les prochaines concessions, les investissements à réaliser seront très inférieurs à ce qui a été nécessaire jusqu'à présent. Baisser les tarifs des péages peut conduire à un report modal du train vers la voiture, alors que c'est l'inverse que nous souhaitons promouvoir. Ce qui est proposé est compatible avec la directive Eurovignette. La situation financière de notre pays ne nous laisse pas de grandes marges de manoeuvre pour trouver des ressources pour financer les infrastructures.

In fine, que les usagers des autoroutes paient pour entretenir non seulement les autoroutes, mais aussi la route, le rail et le fluvial paraît être une bonne idée, aussi bien pour les finances publiques que pour le développement durable.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Monsieur le rapporteur général, de manière très pragmatique, compte tenu de l'état de nos infrastructures, je ne vois pas d'autre moyen d'obtenir un jour leur remise à niveau que d'utiliser cette manne autoroutière.

Monsieur Delahaye, le montant de 2,5 milliards d'euros qui pourra être dégagé chaque année a été établi par l'administration et validé par l'ART à partir de ce que rapportent les péages et du moindre niveau d'investissement nécessaire à l'avenir.

Il est juridiquement très compliqué de demander davantage avant la fin des concessions. La taxe sur l'exploitation des infrastructures de transport de longue distance récemment mise en place conduit déjà à prélever 450 millions d'euros par an sur les sociétés d'autoroutes. Par rétorsion, les sociétés d'autoroute ont cessé de payer une autre contribution...

Les prochaines concessions devront être fondamentalement différentes des actuelles : d'une durée plus courte, avec un périmètre plus réduit, des clauses de revoyure pour faire un point financier tous les cinq ans, et un niveau de rentabilité au-delà duquel ce qui rentre dans les caisses est reversé, par exemple, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France).

On peut regretter le report de deux ans accordé à SNCF Réseau, mais, sans cela, les investissements devront être réduits. L'objectif avait été établi en 2018 ; entretemps sont survenus des événements qui peuvent justifier la difficulté qu'a eue la SNCF à le respecter : covid, poussée inflationniste à la suite de l'invasion de l'Ukraine... Quant à la question de la réforme des retraites des agents, elle touche très peu SNCF Réseau, et bien davantage SNCF Voyageurs.

C'est la moindre des choses que l'État ait repris la dette : SNCF Réseau a réalisé des investissements qui auraient dû être faits par l'État. Dans tous les pays du monde, c'est l'État qui finance la création des infrastructures ; les sociétés gestionnaires du réseau s'occupent de l'entretien du réseau.

Monsieur le président, nous ne sommes pas devenus des opposants à l'ouverture à la concurrence : nous avons simplement voulu mettre en exergue ses points faibles. Malgré tout, elle est globalement positive, comme on le constate avec les services conventionnés gérés par les régions. Le Sénat avait attiré l'attention de l'exécutif sur les points qui posent problème depuis des années, mais les gouvernements successifs ont parfois la faiblesse de ne pas nous écouter...

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Marie-Claire Carrère-Gée, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-187 vise à préciser de façon explicite que les lois de programmation inscrites à l'article 1^er devront en priorité prévoir que les investissements vont à la régénération et à la modernisation des réseaux de transport existants.

L'amendement COM-187 est adopté.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Aux termes de l'amendement COM-188, la première loi de programmation devra prévoir les ressources nécessaires au financement des investissements dans la régénération, la modernisation et la performance des réseaux jusqu'à l'affectation de nouvelles recettes publiques spécifiques aux concessions autoroutières.

L'amendement COM-188 est adopté.

Article 3

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-189 vise à étendre la possibilité pour les agents assermentés des exploitants d'autoroutes de solliciter les services fiscaux afin de fiabiliser les adresses des personnes morales, et non seulement des personnes physiques, en cas d'absence de paiement d'un péage autoroutier.

L'amendement COM-189 est adopté.

La réunion est close à 15 h 30.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 8 h 45.

Contrôle budgétaire - Financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux de ce matin par la communication de notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial, sur le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - L'actualité donne une résonance particulière au contrôle budgétaire que je présente aujourd'hui sur les déploiements opérationnels à l'étranger. Alors que le projet de loi d'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) est examiné ce matin en conseil des ministres, les incertitudes et les rebondissements autour du conflit iranien, ainsi que le conflit ukrainien, qui entre dans sa quatrième année et s'enlise, participent d'une dégradation de la situation stratégique. Bien que nous ayons quitté pour une bonne partie le territoire africain, nos armées restent engagées à un niveau élevé en dehors du territoire national, puisqu'en moyenne, près de 10 000 militaires sont déployés chaque année à l'étranger.

Ce contrôle budgétaire recouvre des réalités très diverses, mais structurées autour de deux grands niveaux. Les missions opérationnelles à l'étranger (Missops) constituent le cadre le plus large et englobent l'ensemble des déploiements, qu'il s'agisse d'exercices, y compris internationaux, de partenariats militaires opérationnels, de missions de présence ou encore de missions de réassurance, ou de signalement stratégique, notamment dans le cadre de l'Otan en Europe de l'Est.

Au sein des Missops, les opérations extérieures (Opex) correspondent en théorie aux engagements les plus intensifs et les plus risqués ; certaines Opex font l'objet d'une information du Parlement, voire d'une demande d'autorisation de leur prolongation, au titre de l'article 35 de la Constitution. Les frontières entre ces catégories sont devenues poreuses, tandis que de nouvelles formes d'engagement, comme les Missops de réassurance et de signalement stratégique sur le flanc Est de l'Otan et, a fortiori, le soutien militaire à l'Ukraine, échappent largement à ce cadre. Or cette architecture n'est pas seulement descriptive ; elle conditionne directement les modalités de financement, qui s'en trouvent non seulement fragilisées, mais opacifiées.

En théorie, le système repose en effet sur une distinction claire. Les Missops sont financées par les crédits courants de la mission « Défense », tandis que les Opex donnent lieu à une provision spécifique destinée à couvrir des « surcoûts » réputés imprévisibles. Les Opex ouvrent droit en outre, en cas de besoin, à l'ouverture de crédits supplémentaires en cours d'année, en particulier par la loi de finances de fin de gestion.

Dans les faits, cette distinction est largement dépassée. Depuis 2022, outre les Opex, les Missops sur le flanc Est et même le soutien à l'Ukraine donnent lieu à des calculs de surcoûts et à des financements en gestion, brouillant les circuits.

L'un des coeurs du problème tient, selon moi, à la notion même de « surcoût ». Par rapport à quoi ce surcoût est-il calculé dans la mesure où les Missops classiques sont censées être financées sur les crédits de la mission, hors provision ?

Le surcoût, nous explique-t-on, correspond à un calcul par différence entre une activité théorique en France et l'activité en déploiement. À titre d'exemple, sont concernées les indemnités pour les militaires ou la maintenance des équipements, pour la part supplémentaire rendue nécessaire par les conditions du déploiement. Cette approche est à la fois partielle et ambivalente. Partielle, parce qu'elle exclut ou ne prend que partiellement en compte des coûts majeurs, comme l'usure accélérée des matériels et les besoins de remplacement associés ou certains effets sur les ressources humaines à long terme, comme en matière de pensions bonifiées. Ambivalente, parce qu'elle entretient de facto une confusion entre ce qui est additionnel et ce qui est imprévisible, d'autant que le système repose sur une provision qui n'en est pas vraiment une. Peut-on parler de surcoût quand les dépenses engagées non seulement sont récurrentes, mais sont aussi un mode assumé de préparation et d'aguerrissement durable de nos forces en vue d'un conflit de haute intensité ?

Cette ambiguïté se retrouve dans la budgétisation. La provision « Opex », créée en 2005, est structurellement sous-évaluée. Entre 2019 et 2025, l'écart moyen entre la provision et les dépenses constatées pour les seules Opex a atteint environ 250 millions d'euros par an. Mais si l'on intègre les missions sur le flanc Est et le soutien à l'Ukraine, cet écart entre les surcoûts comptabilisés et la provision a atteint en moyenne 1,1 milliard d'euros par an entre 2022 et 2025.

L'année 2025 est, à cet égard, éclairante. Les surcoûts bruts ont atteint 1,74 milliard d'euros, dont 813 millions pour les Opex, 342 millions pour les missions sur le flanc Est et 588 millions pour le soutien à l'Ukraine, pour une provision initiale de seulement 670 millions d'euros. L'écart est donc de l'ordre de 1,1 milliard d'euros. Autrement dit, une majorité des dépenses n'était pas financée en loi de finances initiale.

Ce décalage n'est pas marginal. Il est structurel. Il traduit une sous-budgétisation récurrente de dépenses pourtant, pour une large part, prévisibles dans leur niveau cumulé. Il en résulte un financement largement construit en exécution, reposant sur des ouvertures de crédits en fin de gestion, des redéploiements internes et, in fine, un recours croissant au report de charges par le ministère. En 2024, les ouvertures de crédits complémentaires ont, par exemple, représenté environ 840 millions d'euros, tandis que le report de charges, à l'échelle du ministère, dépasse désormais 8 milliards d'euros.

Les conséquences de la sous-budgétisation sont lourdes ; elles sont doubles.

En premier lieu, la sincérité budgétaire est fragilisée, et avec elle la portée de l'autorisation parlementaire. Au-delà même de l'écart entre prévision et exécution, c'est l'adéquation entre les objectifs fixés aux armées et les moyens qui leur sont alloués qui est en cause. Avec ce hiatus, on en vient d'une certaine manière à financer le surplus d'activité demandé - à la Marine en particulier - via les surcoûts, alors qu'il faudrait recalibrer les objectifs et les moyens dans les crédits initiaux.

En second lieu, les ajustements budgétaires nécessaires en gestion pour financer les dépenses non couvertes par la provision pèsent directement sur les capacités futures des armées. En effet, entre 2023 et 2025, près de 1,72 milliard d'euros de crédits d'équipement a finalement été mobilisé autrement, à savoir principalement pour financer les engagements extérieurs - c'est l'équivalent de l'acquisition d'une vingtaine de Rafales nus, hors dépenses d'équipement.

Des évolutions ont certes été engagées. La loi de finances de 2026 a porté la provision à environ 1,1 milliard d'euros pour intégrer à son champ, au-delà des Opex, les Missops du flanc Est, mais pas le soutien à l'Ukraine. Le projet de loi d'actualisation de la LPM devrait pérenniser cette évolution jusqu'en 2030.

J'en viens à mon second axe de travail. Car au-delà des aspects strictement budgétaires, le système de financement ne convient plus, selon moi, à la transformation profonde des engagements extérieurs.

Sur le plan géographique, nous assistons à un reflux marqué en Afrique, à une montée en puissance du flanc Est en Europe et à un renforcement des engagements au Proche et au Moyen-Orient. En 2025, les missions sur le flanc Est et le soutien à l'Ukraine ont ainsi représenté 53 % des surcoûts, contre 47 % pour les Opex, qui sont en reflux ces dernières années, surtout en Afrique.

Dans le même temps, la nature des engagements évolue, et c'est là l'aspect le plus important. Dans un contexte stratégique en dégradation constante, ces engagements sont censés être plus durables que la plupart des Opex. En outre, les frontières entre les différentes catégories d'engagement tendent à s'estomper. Les missions de réassurance, comme celles qui sont conduites en Roumanie, que j'ai pu observer sur le terrain, illustrent parfaitement cette évolution : elles relèvent à la fois de la présence, de la dissuasion conventionnelle, de l'entraînement intense et de la préparation au combat. On sort ainsi d'une lecture binaire entre Opex et non-Opex.

Dans ce contexte, les déploiements extérieurs ne peuvent pas être - encore moins que par le passé - considérés comme des dépenses exceptionnelles. Ils constituent une dimension permanente de l'emploi de nos forces. Le maintien d'un modèle fondé sur la notion de surcoût apparaît ainsi de moins en moins pertinent.

Dès lors, la question posée est celle d'une refondation du modèle. À court terme, il est, selon moi, nécessaire de sincériser la budgétisation initiale en couvrant davantage les coûts prévisibles, y compris ceux qui sont liés aux Missops sur le flanc Est et au soutien à l'Ukraine, en s'appuyant sur des prévisions ajustées annuellement - c'est l'objet de mes deux premières recommandations.

À moyen terme, c'est-à-dire dans le cadre de la prochaine LPM qui succèdera à celle applicable pour les années 2024 à 2030, il conviendra de clarifier le partage entre ce qui relève du financement courant et ce qui relève de l'aléa. Une part significative des engagements doit être intégrée aux crédits de droit commun : seul l'imprévisible strict doit relever de la provision - c'est l'objet de ma troisième recommandation.

Il est également indispensable de progresser vers une approche en coût complet, intégrant les effets différés et capacitaires des engagements, afin non seulement de mieux articuler les choix opérationnels et la programmation militaire, mais également d'intégrer les gains associés, en termes d'aguerrissement et de fidélisation notamment. C'est une condition pour éclairer réellement la décision publique. Tel est le sens des recommandations n^os 4 à 6.

Enfin, le Parlement et le citoyen doivent disposer d'une vision consolidée et lisible de l'ensemble des engagements extérieurs, et pas seulement des Opex, sans qu'il soit besoin de révéler de secret pour cela. La transparence est ici un facteur de crédibilité autant que de contrôle. Comme un reflet de l'acuité de cette question et du nombre d'écueils en la matière, c'est l'objet de trois recommandations, n^os 7 à 9.

Enfin, comme il n'y a pas de raison que nous payons tout nous-mêmes alors que nos engagements se font souvent au service de nombreuses nations, il est nécessaire d'optimiser la mobilisation des financements internationaux, de compensation et de mutualisation associés aux engagements extérieurs de la France, comme le prévoit ma dernière recommandation.

Tout se passe comme si Bercy et le ministère, lors du budget initial, s'en tenaient à la seule prévision de la LPM, au risque et au mépris de la réalité des besoins, des engagements et des missions de nos armées, pourtant connus au moment du vote. Ce manque de financement pudiquement qualifié de « surcoût » alimente une provision qui, en fin de gestion, avec la levée des gels, la solidarité interministérielle dont le ministère de la défense est l'un des plus gros contributeurs, les annulations de crédits et les reports de charges sont censés contribuer à une sorte de solde de tout compte, appelé pudiquement là encore « arbitrage », sans que l'on ait une lecture très claire de ses attendus.

En conclusion, la question est finalement celle de la cohérence entre nos ambitions et nos moyens. La France est sans doute aujourd'hui le seul pays de l'Union européenne capable de déployer rapidement des forces de manière crédible sur plusieurs théâtres. Cette capacité fonde notre influence et nous prépare à un éventuel choc de haute intensité. Mais elle a un prix - celui des blessures, voire du décès de nos soldats - et un coût budgétaire, qu'il nous faut examiner de manière transparente. À défaut, nous prenons le risque de financer nos ambitions de manière fictive et désordonnée, au détriment de la soutenabilité de notre modèle d'armée et de sa crédibilité.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -Notre rapporteur spécial contrôle avec précision depuis plusieurs années maintenant les moyens budgétaires et les moyens financiers alloués aux déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger. L'inadéquation de la budgétisation des Missops et des Opex mise en lumière par notre collègue pose effectivement un problème de sincérité. Un tel décalage entre les moyens nécessaires et les moyens budgétés n'est pas acceptable, d'autant que les dépenses liées à l'effort de défense ne cessent de croître, dans le cadre de la LPM.

Si vous me permettez cette métaphore, il est temps de refaire le lit de nos capacités budgétaires et financières au carré. C'est aussi important que les Français sachent à quel effort de défense ils consentent et pourquoi. Il s'agit là d'un intérêt stratégique. L'industrie de défense doit aussi pouvoir bien mesurer les dépenses prévues.

C'est pourquoi je souscris à l'ensemble des recommandations formulées par notre collègue.

M. Claude Raynal, président. - Je reconnais là la pensée organisée de Dominique de Legge, et je la partage. Toutefois, si les capacités budgétaires étaient majorées, le ministère des armées ne serait-il pas tenté de faire plus encore, pour un coût supérieur ?

Mme Sophie Primas. - Avec un tel niveau d'écart ?

M. Claude Raynal, président. - N'est-ce pas un moyen de limiter les dépenses ? La direction du budget ne peut pas opérer ainsi sans raison. Nous pourrons interroger le nouveau directeur du budget sur ce point. La vérité se situe sans doute entre la situation actuelle marquée par une sous-budgétisation excessive et l'hypothèse d'une budgétisation au niveau constaté, qui pourrait conduire à demander plus encore.

M. Thierry Cozic. - Je tiens à remercier Dominique de Legge pour la qualité de son propos. Je n'ai pas de remarques particulières à formuler sur les recommandations.

Dans le contexte incertain que nous connaissons aujourd'hui, où les données évoluent jour après jour, savons-nous quels niveaux de financements sont attendus pour les prochaines années, notamment en ce qui concerne la LPM ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je remercie le rapporteur général de ses propos et surtout de son soutien.

Monsieur Cozic, la révision et l'actualisation de la LPM applicable pour les années 2024 à 2030 prévoient une augmentation de sa trajectoire budgétaire de 36 milliards d'euros sur la période de 2026 à 2030. Toutefois, il importera de demander ce soir au ministre de l'Économie où il les trouve, car on n'est pas dans l'épaisseur du trait. Qui plus est, on sera alors loin de l'objectif de porter le budget de la défense à 3,5 % du PIB en 2035, conformément à nos engagements internationaux auprès de l'OTAN. Et encore, je rappelle que dans la norme de l'OTAN, sont prises en compte les pensions, mais cela correspond par définition au paiement de l'effort militaire d'hier, et pas de celui de demain.

Le président Raynal a bien compris la teneur de mon rapport, et je l'en remercie. Depuis quatre ans, nous ne cessons aussi de dire que la LPM n'assure pas l'adéquation entre les ambitions et les moyens.

Pour ce qui concerne spécifiquement les déploiements opérationnels, ceux-ci n'avaient auparavant en principe pas vocation à durer, même si l'on savait lors du vote du budget en décembre que les opérations en Afrique n'allaient pas cesser de manière abrupte. Mais il en va autrement concernant nos engagements sur le flanc Est. Lorsque je me suis rendu en Roumanie, j'ai été frappé de constater qu'il ne s'agit plus du tout d'une opération classique : une opération ponctuelle, non prévisible. Les militaires eux-mêmes nous ont expliqué qu'ils avaient besoin de cet engagement en Roumanie pour deux raisons : une raison stratégique, avec la guerre en Ukraine et le risque associé au flanc Est de l'Europe, et la préparation de nos forces à un conflit de haute intensité, en étant, le plus possible, proche de la réalité des territoires sur lesquels nos troupes pourraient être amenées à combattre. Sans oublier la coopération avec les armées d'autres nations.

J'ai voulu souligner le fait que la réalité avait changé. La notion de surcoût et de provision pour les Missops du flanc Est n'a strictement aucun sens. Par définition, les financements des Missops classiques sont prévus dans le budget, hors provision, et, de surcroît, les Missops sur le flanc Est se prolongeront certainement durant quelques années encore.

La question de la crédibilité est donc pertinente. Bercy se satisfait de prévoir des provisions, mais on voit bien l'opacité du projet de loi de finances de fin de gestion. Personnellement, je vous l'avoue, je n'y comprends pas grand-chose : entre dégel des crédits, mobilisation de la solidarité interministérielle, dont, je le répète, le ministère de la défense est l'un des plus gros contributeurs en valeur absolue, report de charges et nouveaux crédits, c'est ce solde de tout compte que nous présente le Gouvernement, à l'échelle de l'ensemble des besoins du ministère. Or, je le redis, rien que pour les crédits d'équipements, le différentiel de financement entre 2023 et 2025, entre ce qui était prévu en loi de finances initiale et les crédits exécutés (du fait d'annulations de crédits pour financer notamment les déploiements ou d'absence de compensation des surcoûts d'équipement) correspond au coût d'acquisition d'une vingtaine de Rafales, nus.

Certes, l'équation est difficile. Mais si l'on devait un jour faire face à une guerre - je ne le souhaite pas -, on ne se battra pas avec des armes fictives et des crédits fictifs. Il faudra bien, à un moment donné, avoir des munitions en nombre, des canons Caesar en état de fonctionner, des Rafales. Sans parler de la question de l'attrition des matériels, que je soulèverai lors de l'examen du projet de loi d'actualisation de la LPM. En temps de paix, ce n'est pas grave si tous les Rafales ne sont pas disponibles. Mais il est illusoire d'imaginer que nous ne subirions aucune perte durant un conflit. Ne pas prévoir la manière dont on pourrait remplacer ces équipements procède d'une politique à très courte vue.

Mme Sophie Primas. - Quid de tous les discours sur la réindustrialisation du pays au travers de l'armement ? Cela signifie que nous n'avons pas les budgets pour passer les commandes de munitions, de drones, etc. ? Voilà qui donne raison aux industriels qui nous objectent qu'ils construiront des usines lorsque l'État passera commande. Je force un peu le trait, mais j'aimerais avoir votre point de vue sur ce sujet.

Mme Isabelle Briquet. - Dans le droit fil de la question de ma collègue, quid des engagements humains ? Aurons-nous suffisamment de personnels militaires ? Une forme de service militaire semblait devoir être remise au goût du jour. Qu'en est-il ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Je m'interroge sur le coût du déploiement actuel du groupe aéronaval dans le contexte de la guerre en Iran. On est sur une logique « de coalition », et on en mesure l'intérêt. Il est difficile de spéculer sur la pérennité de ce déploiement, qui plus est avec l'annonce d'hier soir sur un cessez-le-feu. Cette opération va sans doute se poursuivre. Cela entraînera-t-il des dépenses supplémentaires ? A-t-on une idée de l'impact de ce déploiement ?

M. Marc Laménie. - Merci pour la qualité de ce rapport. Dans le prolongement de la question de ma collègue Isabelle Briquet, le problème de la fidélisation des effectifs est crucial. Quel est votre point de vue sur cette question ?

J'avais rédigé un rapport d'information sur le service militaire volontaire, qui concerne 1 300 jeunes, et nous avions alors formulé des recommandations. Comment étoffer ce dispositif ? Comment susciter des vocations ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Madame Primas, vous avez évoqué les entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Le souci, c'est que nous fonctionnons avec des déclarations d'intention. L'exécutif annonce régulièrement vouloir commander des Rafales, des frégates, des munitions, des canons Caesar en plus mais n'envoie les bons de commande qu'à la hauteur des prévisions des textes programmatiques et budgétaires actuellement en vigueur, et parfois avec un peu de retard. Les industriels veulent bien se mettre en ordre de bataille, mais ils ont besoin d'un document juridique qui engage formellement l'État pour davantage de moyens. Le Gouvernement nous a objecté l'année dernière que le Parlement, en n'adoptant pas un budget dans les délais impartis, a contribué à ralentir les commandes prévues - il nous oppose les mêmes arguments cette année. Où est la vérité ?

Pour ma part, je constate qu'il y a un décalage entre la déclaration d'intention, qui est réelle, et la formalisation juridique de la commande.

Madame Briquet, monsieur Laménie, je rappelle que le nouveau service militaire est volontaire. La nouvelle LPM intégrerait, semble-t-il, un peu plus de 2 milliards d'euros pour financer ce dispositif. Mais que va-t-on financer ? Aujourd'hui, on n'a pas les hébergements ni l'encadrement nécessaires pour nos jeunes recrues. Lorsque nous aura connaissance du texte, nous verrons ce que recouvre ce budget.

D'une façon plus générale, sur la question de la fidélisation et du recrutement, les choses se sont sensiblement améliorées. Cela tient sans doute au contexte économique, qui est un peu différent. Par ailleurs, les rémunérations ont été revalorisées. En revanche, il faut gérer un mouvement contradictoire : nos militaires doivent rester jeunes - l'une des caractéristiques de l'armée est d'ailleurs d'intégrer des contractuels pour des carrières relativement courtes -, et il faut, dans le même temps, assurer la transmission des savoirs, qui doit se faire dans la durée. C'est l'une des difficultés à laquelle nous sommes confrontés.

La question de M. Capo-Canellas sur le coût du groupe aéronaval illustre bien mon propos. Les crédits dédiés au groupe aéronaval figurent en principe dans le budget. Cependant, actuellement, son activité est plus importante que prévu et dans des zones spécifiques. La question est donc de savoir s'il s'agit d'un surcoût ou non - c'est là où la notion de surcoût prend toute sa dimension. Aujourd'hui, ce surplus d'activité de la Marine est sans doute financé par les surcoûts.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 9 h 30.

- Présidence de M. Claude Raynal, président de la commission des finances et de M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales -

La réunion est ouverte à 10 h 00.

Rapport de la cour des comptes « Démographie et finances publiques » - Audition de M. Emmanuel Giannesini, président de la section « Finances publiques, gestion du budget et de la fiscalité » de la Cour des comptes, Mme Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité » de la Cour, et M. Hyppolite d'Albis, chef économiste de l'Inspection générale des finances, professeur à l'ESSEC Business School et auteur d'une « Économie des âges de la vie »

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Monsieur le président, mes chers collègues, madame, monsieur les présidents de section de la sixième et de la première chambre de la Cour des comptes, monsieur le professeur, c'est avec un intérêt tout particulier que nos deux commissions réunies des affaires sociales et des finances vous entendent ce matin pour nous éclairer sur l'impact de la démographie sur nos finances publiques et, au-delà, sur ses implications pour notre économie, nos politiques publiques et la société dans son ensemble.

L'importance de l'enjeu démographique pour les années à venir justifie bien entendu cette table ronde, mais l'idée de son organisation a germé plus précisément lors de la parution en décembre dernier du rapport public thématique Démographie et finances publiques de la Cour des comptes. Il nous a paru utile de compléter notre analyse en invitant également un économiste, spécialiste des questions démographiques et auteur du récent ouvrage Économie des âges de la vie. Nous vous remercions d'être présents ce matin.

La première publication a une nature plutôt descriptive, tandis que la seconde, en s'appuyant sur les mêmes données, est un essai plus engagé. Le rapport comme l'ouvrage reconnaissent le caractère structurant et sans doute sous-estimé de la démographie en matière économique et financière.

Comme l'écrit M. d'Albis dans une formule qui fait sourire, mais qui donne aussi à réfléchir, « la vie commence et se termine par un déficit ». Or la Cour souligne que « pour 100 individus âgés de 20 à 64 ans, on compte désormais 41 jeunes de moins de 20 ans et 39 seniors de plus de 65 ans ».

Le constat de la fin de l'exception française en matière de natalité et le caractère inéluctable du vieillissement sont anxiogènes. Mais face à ces tendances se dégagent avant tout de vos publications, pour la Cour, une invitation à agir, et pour M. d'Albis, un optimisme qui contraste avec l'alarmisme général - vous vous dites ainsi « étonné qu'un progrès aussi éclatant [que l'allongement de l'espérance de vie] puisse être présenté comme un problème ».

Seulement, comme l'indique la Cour, l'un des canaux par lesquels la démographie joue sur les finances publiques est « la déformation de la structure des dépenses publiques ». Et c'est le thème qui monte : la charge que ferait peser sur les finances publiques, en particulier sur les travailleurs, la génération « dorée » du baby-boom qui, de surcroît, verrouillerait le système politique à son avantage, grâce à sa prépondérance électorale.

Les tenants de cette croisade contre les « boomers » auront beau jeu de souligner que sur 35 milliards d'euros de hausse des dépenses hors charge d'intérêts en 2025, 13 milliards d'euros proviennent de la progression des pensions de retraite, soit 37 % de ce total ! Le livre Économie des âges de la vie tranche avec cette approche. Selon vous, on ne peut reprocher à une cohorte d'être plus nombreuse que les autres. D'ailleurs, des efforts ont été demandés aux retraités et, surtout, les pensions ne seraient qu'une facette des transferts entre générations. Peut-on vraiment mettre tous ces transferts, notamment au sein des familles, sur le même plan ?

Je suis frappé comme beaucoup par la sensibilité de la question de l'accès au logement : depuis au moins les années 2000, l'évolution des prix de l'immobilier a permis des plus-values importantes, en général exonérées, pour certaines générations de propriétaires. Je vois ainsi poindre le risque, par les transferts familiaux, de recréer une société d'héritiers, dans laquelle de jeunes actifs ne parviendraient plus, par leur seul travail, à s'assurer un niveau de vie satisfaisant.

Si cette analyse vous paraît exagérée, quels indicateurs retenir pour affiner l'analyse et mieux capturer les dynamiques liées à la démographie ? Et comment remédier à la faible appréhension des tendances démographiques dans la programmation budgétaire ?

La question de la natalité reste également essentielle, je ne doute pas qu'elle sera abordée par le président Mouiller à qui je cède la parole.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Cette audition conjointe s'inscrit dans la continuité d'un cycle d'auditions relatives à la démographie menées par la commission des affaires sociales cette année.

Nous avons ainsi entendu l'Institut national d'études démographiques (Ined) et l'Insee, ainsi que divers économistes et experts de ce domaine. Il nous tenait à coeur d'entendre vos interventions.

Nous connaissons le contexte, au moins symbolique, dans lequel ce cycle s'inscrit : pour la première fois depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la France a enregistré, en 2025, plus de décès que de naissances, soit 645 000 naissances et 651 000 décès.

Cette bascule peut donner le vertige, sur de nombreux plans : budgétaire, comme l'a souligné le président Raynal, mais aussi social et presque civilisationnel. Quelle place pour les jeunes dans une société où ils sont moins nombreux que les seniors ? Dans ce contexte, madame, messieurs, l'éclairage que vous pourrez apporter à nos commissions nous sera précieux.

Je vais sans plus tarder vous laisser commencer cette audition par un propos liminaire. Les membres de nos deux commissions pourront ensuite vous interroger, en commençant par les rapporteurs généraux

M. Emmanuel Giannesini, président de la section « Finances publiques, gestion du budget et de la fiscalité » de la Cour des comptes. - Nous sommes très heureux de participer à cette audition commune, car nos travaux ont précisément vocation à nourrir ces réflexions de long terme, indépendamment de ce que l'on pourrait considérer comme une urgence ponctuelle.

Le rapport que nous vous présentons nous permet en effet une projection à très long terme.

Je suis accompagné de Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité », Yves Guégano, conseiller maître spécialiste du secteur retraite, ainsi que des rapporteurs Laurent Simula et Gabriel Ferriol.

Ce rapport résulte d'une démarche engagée par la Cour depuis deux ans sur les fondamentaux des finances publiques. Le thème de la démographie fait figure, par excellence, de déterminant à très long terme des finances publiques.

Ce rapport est un exercice de synthèse analytique et problématique sur les liens entre démographie et finances publiques, structuré en trois temps.

Tout d'abord, il rappelle les principaux faits stylisés de la démographie française et reprend les scénarios tracés notamment par l'Insee.

Ensuite, il présente les mécanismes par lesquels la démographie influe sur les finances publiques au travers de la croissance, des recettes et des dépenses publiques.

Enfin, le rapport étudie la place assez faible qu'occupent les enjeux démographiques dans la programmation budgétaire. Nous posons, pour conclure, trois questions centrales pour l'avenir et proposons, sinon une réponse univoque, du moins quelques pistes.

Revenons tout d'abord sur les faits stylisés. Chacun le sait : la population française n'augmente plus. L'année 2025 a été la première marquée par un solde naturel négatif, contre un solde très légèrement positif - 17 000 personnes - en 2024. Par conséquent, la croissance démographique repose aujourd'hui principalement, voire exclusivement, sur le solde migratoire. Aussi, à l'horizon 2070, on peut espérer, au mieux, une relative stabilité de la population.

Le principal facteur de cette très faible croissance démographique est la baisse marquée de la natalité, mesurée par l'indice conjoncturel de fécondité. Celui-ci s'élève désormais à 1,62 enfant par femme. Cependant, l'indicateur de descendance finale, qui est plus pertinent sur le moyen et long terme, est de 2,07 enfants par femme - il permet donc un renouvellement des générations pour la génération de 1978. Néanmoins, un redressement immédiat de l'indice conjoncturel garantissant le maintien de ce niveau de descendance finale reste peu probable.

Outre la chute de la natalité, les faits stylisés révèlent un allongement de l'espérance de vie, qui entraîne un vieillissement de la population. Sur la base de l'hypothèse, émise par l'Insee, d'une espérance de vie de 90 ans pour les femmes et de 87,5 ans pour les hommes, la part des plus de 65 ans augmenterait d'un peu plus de 8 points entre 2024 et 2070 pour atteindre 30 % de la population, soit, en valeur absolue, plus de 4 millions de personnes de plus de 75 ans supplémentaires par rapport à aujourd'hui.

Le ratio de dépendance des personnes âgées - la part des plus de 65 ans rapportée à la part des 20 à 64 ans - passerait de 25 % en 2000 à 45 % ou 50 % en 2050.

Cette stagnation de la population totale et la baisse de la population des 20 à 64 ans correspond à une diminution marquée de la population en âge de travailler, tant en valeur relative qu'en valeur absolue. D'ici à 2070, la France devrait perdre au moins 3,5 millions de personnes en âge de travailler. Cette tendance apparaît inexorable, même s'il existe des leviers pour soutenir la population en emploi.

J'en viens aux mécanismes qui influent sur les finances publiques.

Le premier facteur est la croissance. Au risque de paraître lapidaire, il n'y a pas de bonne nouvelle à attendre sur ce point. Les évolutions démographiques du scénario central de l'Insee ne soutiennent pas directement la croissance : c'est plutôt le contraire, en raison des trois mécanismes suivants.

Premièrement, la baisse de la part des 20 à 64 ans, par définition, pèse sur l'offre de travail et sur le potentiel de croissance.

Deuxièmement, de manière plus subtile, le vieillissement de la main-d'oeuvre pourrait in fine affecter la productivité globale, même si ses effets apparaissent ambigus.

Troisièmement, contrairement aux prédictions, on constate depuis plusieurs années que les personnes âgées ne désépargnent pas, voire qu'elles continuent à constituer un patrimoine net de plus en plus important par rapport à celui des actifs. Ce mécanisme a un effet plutôt dépressif sur l'économie et tend à modifier l'allocation de l'épargne vers des actifs peu risqués.

Les recettes publiques constituent le deuxième facteur influant sur les finances publiques.

Plus on vieillit, moins on contribue aux finances publiques. Le poids des cotisations sociales assises sur le travail dans les contributions nettes aux recettes publiques l'explique aisément. Aussi le vieillissement de la population a-t-il pour conséquence structurelle, à système de prélèvements obligatoires constant, une pression à la baisse sur les recettes publiques.

Au-delà de ce constat général, dans notre structure de prélèvements, les personnes âgées bénéficient de nombreux avantages ou taux réduits. Néanmoins, il en va de même pour certaines configurations familiales ; aussi, les effets conjugués du vieillissement et de la baisse de la natalité pourraient se compenser, équilibrant les dépenses fiscales liées à ces deux classes d'âge.

En revanche, la structure familiale est de moins en moins prise en compte dans le système de prélèvements obligatoires, tendance qui accompagne la dynamique de dénatalité sans nécessairement en être une des causes.

Les recettes sont aussi sensibles à l'ascendance migratoire. La contribution de la population immigrée en matière de prélèvements obligatoires est inférieure de 12 % à 20 % à celle de la population autochtone. Un solde démographique reposant essentiellement sur le solde migratoire n'a donc pas un effet totalement neutre sur la structure des recettes publiques.

Enfin, le troisième facteur analysé par le rapport est la dépense publique. Les grands postes de dépenses publiques sensibles au vieillissement sont connus : la retraite, la santé, la dépendance et le chômage aux âges élevés de la période d'activité. La principale différence qui oppose les âges de la vie en matière de consommation n'est pas tant celle de son niveau que de sa nature : aux âges élevés de la vie, la consommation est davantage socialisée ; aux âges actifs, elle est plutôt privée.

Nous nous sommes intéressés à la part des dépenses sensibles au vieillissement et à la natalité. Les dépenses sensibles au vieillissement occupent une place croissante - +11 % en vingt-cinq ans - dans les dépenses publiques. À l'inverse, les dépenses sensibles à la natalité et au profit des générations futures - par convention nous y intégrons les dépenses en faveur de la transition écologique et de la recherche - se contractent. Concrètement, depuis vingt-cinq ans, la France investit de plus en plus en faveur de sa population âgée, et de moins en moins en faveur de sa jeunesse. Le constat est clair. En revanche, il est plus difficile d'en quantifier les effets.

Par ailleurs, on observe que la dépense publique par tête des plus de 65 ans tend à se contracter depuis 2013. Par conséquent, les personnes qui ont actuellement plus de 65 ans forment une génération qui est mieux traitée collectivement qu'aucune génération âgée ne l'a jamais été en France. Cependant, ce constat est beaucoup moins net à un niveau individuel, en raison du volume que représente cette classe d'âge.

Nous avons appliqué ce constat au scénario central de l'Insee. Deux configurations polaires en résultent. Si la France maintient son niveau actuel de dépense publique rapportée à sa richesse nationale - soit 57 % -, il faudrait, compte tenu du vieillissement de la population, que la dépense par tête baisse d'environ 6 %. À l'inverse, si l'on considère que la dépense par tête au profit des plus de 65 ans doit rester constante, la part de la dépense publique dans le PIB devrait atteindre 60,8 % en 2070, soit un niveau équivalent au pic de la crise sanitaire. Entre ces deux situations se dégage un espace de choix politique, qui n'a rien de simple.

Pour conclure, j'en viens à la faible appropriation des tendances démographiques dans la programmation budgétaire.

En examinant le corpus lexical de l'ensemble des lois de programmation et des programmes de stabilité de la gouvernance européenne, nous avons constaté que le lexique ayant trait à la démographie ne représente que 0,5 % de l'ensemble. La démographie est donc peu présente dans nos textes de programmation budgétaire et dans nos lois de programmation sectorielle, dont certaines d'entre elles - notamment celles qui concernent l'enseignement supérieur ou l'école - devraient pourtant être intrinsèquement ancrées dans une analyse démographique.

À l'inverse, la programmation budgétaire européenne fait bien davantage cas de la démographie. Le Ageing report, publié à échéance régulière par la Commission européenne, par exemple, intègre les effets démographiques parmi les paramètres d'analyse de la soutenabilité de la dette. Nous recommandons donc de nous inspirer de cette méthodologie pour enrichir nos textes financiers.

Trois questions découlent de ces analyses pour l'avenir.

Tout d'abord, comment faire face à la contraction attendue de la population en âge de travailler ? Sur ce point, il faut être très clair : il n'y a pas de solution miracle à attendre de la croissance. Les perspectives démographiques, de même que, dans un autre registre, les phénomènes de transition écologique, pèsent négativement sur la croissance.

Par conséquent, il relève de notre responsabilité de tenter de limiter cet effet négatif, grâce aux leviers bien connus permettant notamment d'accroître le taux d'emploi de la population aux deux extrémités des âges de la vie : le chômage des jeunes reste important en France, en raison de la durée des études supérieures et du taux d'échec en premier cycle, tandis que le taux d'emploi des plus de 60 ans reste relativement faible dans notre pays.

Ensuite, quelle solidarité mettre en oeuvre face à la hausse des dépenses liées au vieillissement ? La question de la répartition entre dépenses socialisées et dépenses privées se pose, de même que celle d'une contribution spécifique des personnes âgées, au regard de leur niveau de revenu ou de patrimoine. En effet, les inégalités de patrimoine se creusent entre les deux classes d'âge, bien que leurs niveaux de revenus restent similaires, les plus âgés en détenant bien davantage que les actifs. Si le financement des dépenses des premiers repose uniquement sur les seconds, un problème d'acceptabilité pourrait apparaître à moyen ou long terme.

Enfin, quels leviers mobiliser face à la baisse de la natalité ? Dans notre rapport, nous constatons que les politiques natalistes peinent à identifier des leviers réellement efficaces, d'autant que ceux-ci ne peuvent produire leurs effets qu'à long terme. Par ailleurs, ces politiques sont très coûteuses, au regard de la durée sur laquelle elles doivent se déployer. Nous appelons donc à une certaine prudence en la matière.

Mme Corinne Soussia, présidente de la section « Prestations de sécurité sociale contributives et de solidarité » de la Cour. - En m'appuyant sur trois rapports récents, je veux revenir sur les effets des évolutions démographiques sur la sécurité sociale.

En 2025, le Premier ministre a demandé à la Cour de se pencher sur la situation et les perspectives du système de retraite. Il faut garder à l'esprit l'hétérogénéité actuelle des situations financières des régimes, qui dépendent largement du rapport entre cotisants et retraités. La situation de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est ainsi d'ores et déjà dégradée. Par ailleurs, la contribution employeur du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » doit être relevée une nouvelle fois à assez brève échéance. Mais c'est le déficit du régime général qui va poser le plus de difficultés ; il tend à réapparaître malgré la réforme de 2023. La Cour a estimé ce déficit, pour 2045, à 25 milliards ou 30 milliards d'euros constants de 2024. Malgré les réformes passées, qui ont déjà permis d'absorber des chocs démographiques antérieurs, nous devons donc anticiper les évolutions à venir.

Un contraste se dessine entre l'évolution financière du régime général et celle du régime complémentaire de l'Agirc-Arrco, qui inclut, dans son pilotage annuel, des éléments permettant de prendre en compte les effets du vieillissement sur l'évolution des dépenses. Ainsi, si l'équilibre du régime général tend à se dégrader, cette tendance ne vaut pas pour les régimes complémentaires.

Le sujet des retraites est particulièrement bien documenté. Le travail du Conseil d'orientation des retraites (COR) nous fournit une anticipation des déficits à venir et les principaux leviers d'action sont assez bien connus.

En revanche, pour ce qui est de l'autonomie, si les enjeux ont été identifiés de longue date, les effets à venir sont moins documentés ; un tel travail est pourtant nécessaire pour éclairer les décideurs publics. Le chapitre 10 du rapport annuel sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de mai 2025 dressait le bilan de la création de la branche autonomie en 2021. Y était souligné un manque de préparation au choc qui interviendra en 2030, date à laquelle les générations de l'après-guerre arriveront au grand âge, vingt ans après un premier « choc vieillesse ».

En effet, plus d'un tiers des personnes âgées de 85 ans sont bénéficiaires d'une allocation personnalisée d'autonomie (APA). Or le bénéfice de l'APA représente la fourchette basse d'estimation de la population en perte d'autonomie : des études de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) suggèrent que la perte d'autonomie concerne une part plus importante de la population.

Ainsi, ce « choc vieillesse » aura des effets financiers importants. Dans le rapport de 2025, nous notions déjà que des tensions importantes pèsent sur la situation financière des Ehpad, avec des effets sur le nombre de places comme sur le recrutement des personnels chargés de la prise en charge des résidents. Ces tensions concernent d'ailleurs les établissements comme les services d'aide et de soins à domicile. Or la branche n'est pas suffisamment préparée : chacun est conscient des problèmes relatifs au pilotage, aux systèmes d'information et au financement en ce domaine.

La Cour recommandait d'ailleurs de mieux documenter ces perspectives, y compris quant aux réponses à apporter au-delà de 2030 : nous ne nous projetons pas suffisamment loin en matière d'autonomie, alors que les enjeux sont à la fois quantitatifs et qualitatifs.

Enfin, pour ce qui est de la branche famille, on aurait pu s'attendre à ce que la baisse du nombre d'enfants soit source d'économies en matière de prestations et d'une certaine détente des contraintes pesant sur l'offre de garde d'enfants. En réalité, comme le montre le rapport sur la politique d'accueil du jeune enfant publié en décembre 2024, si la contrainte sur l'offre diminue - celle-ci répond aujourd'hui à 80 % des besoins de garde -, de fortes disparités territoriales subsistent.

En outre, le recrutement des personnels de la petite enfance continue de poser problème. Aussi, l'offre de garde reste très tendue. Il ne suffit pas de créer des places en crèche : il faut aussi former les personnels.

D'une manière générale, il est difficile d'anticiper les financements nécessaires au vieillissement et à la perte d'autonomie, mais l'enjeu est aussi celui de la qualité de la prise en charge, y compris lorsque les évolutions démographiques sont censées être, au moins à court terme, favorables aux finances publiques.

Tel est donc le point de vigilance : nous devons prêter attention non seulement à la question financière ou quantitative, mais également à la qualité de la réponse apportée et à l'égalité territoriale.

Certains territoires manquent de moyens financiers, notamment quand la branche autonomie est déjà déficitaire, pour rééquilibrer l'offre à courte échéance. Inversement, pour ce qui est de la branche famille, si la baisse de la pression démographique devrait faire diminuer la pression sur l'offre, les territoires historiquement sous-dotés le resteront.

M. Hippolyte d'Albis, chef économiste de l'inspection générale des finances, professeur à l'ESSEC Business School et auteur d'une Économie des âges de la vie. - Le vieillissement de la population a bien entendu un impact sur les finances publiques, notamment sur la protection sociale. Celle-ci s'est historiquement construite pour répondre aux besoins des personnes âgées au travers de la retraite et de la prise en charge médicale notamment. Aussi, l'augmentation du poids démographique des personnes âgées entraîne mécaniquement une hausse de ces dépenses.

Ce constat n'est pas nouveau. Lorsque j'étais moi-même étudiant, les économistes se demandaient comment nous pourrions financer la retraite des baby-boomers ! Dès lors, comment avons-nous survécu à cette « bombe grise » du vieillissement ? Il me semble qu'en regardant le passé nous saurons mieux appréhender l'avenir.

Si l'on s'intéresse au montant annuel moyen perçu par chaque Français en fonction de son âge, on constate qu'en 2019, avant 60 ans, on reçoit finalement assez peu de la protection sociale. À l'inverse, à partir de 60 ans, le montant perçu s'élève à 30 000 euros par an en moyenne.

Quant aux recettes, elles émanent majoritairement des personnes âgées de 20 à 60 ans, au travers des cotisations sociales. Cependant, on constate que les personnes les plus âgées contribuent aussi désormais au financement de la protection sociale : nous sommes donc sortis du système bismarckien dans lequel seul le travail finance la protection sociale.

Concrètement, les contributeurs nets sont les actifs situés en milieu de vie, quand les bénéficiaires nets sont les plus âgés.

Je me suis intéressé à l'évolution du transfert net entre 1979 et 2019.

L'analyse des données relatives à cette période révèle sans surprise que les plus âgés sont bénéficiaires des dépenses de protection sociale, et que les plus de 80 ans ont au maximum perçu l'équivalent de 80 % du PIB par tête, que l'on appelle parfois le revenu moyen. Pour autant, la part du revenu moyen perçue par les plus âgés a connu une nette diminution : pour les 60-79 ans, elle est passée de près de 70 % en 1985 à 43 % environ en 2019, cette baisse ayant connu une accélération significative depuis 2008. Pour les 80 ans et plus, la diminution a réellement commencé en 2009, mais elle a été relativement forte, puisqu'ils percevaient alors 80 % du PIB par tête, contre 70 % en 2019.

Le débat - tout à fait démocratique - relatif à une éventuelle réduction des bénéfices des personnes âgées n'a donc rien d'original, puisque, de fait, la part des dépenses qui leur est allouée est en baisse constante depuis vingt ans pour les 80 ans et plus et depuis les années 1980 pour les 60-79 ans.

Les plus jeunes n'étant pour leur part pas directement bénéficiaires de la protection sociale, les transferts nets en faveur des 0-19 ans n'ont pas connu de baisse, ces transferts passant par d'autres canaux.

Si l'on conserve la structure de transferts de 2019, année où notre système de protection sociale était à l'équilibre, et que l'on y applique la démographie de 2029, on observe qu'à comportement et à politique constants le vieillissement de la population entraînerait un accroissement des dépenses de plus de 50 milliards d'euros et une diminution des recettes de 14 milliards d'euros, soit une dégradation du solde public de l'ordre de 3 points de PIB, ce qui est colossal. L'enjeu démographique est donc très fort, d'autant que 2029 arrivera vite.

En 2039, la dégradation du solde public serait encore plus forte, puisqu'à comportement constant elle atteindrait environ 5 points de PIB.

Si l'on revient au contraire en arrière, en 1983, la part des 65 ans s'établissait à 13 % de la population, contre 22 % aujourd'hui, soit une augmentation de 60 % à 70 %. C'est un choc, ou du moins un changement massif.

Cela étant, si l'on applique les profils moyens de dépenses et de recettes qui prévalaient en 1983 à la démographie de 2019, on obtient une dégradation du solde de plus de 6 points. En d'autres termes, les politiques publiques qui ont été menées, l'effort qui a été demandé aux seniors, nous ont permis d'économiser 6 points de PIB de dépenses de protection sociale. Si les évolutions à venir sont significatives, nous avons donc déjà réussi à affronter un choc tout aussi important, voire davantage.

Depuis les années 1980, la proportion de personnes en emploi au sein de la population totale - et non de la population active - est restée stable ; or ce ratio, peu utilisé et qui s'établit autour de 40 %, est la clef de la soutenabilité de notre modèle social. Cette constance montre que notre société s'est adaptée au vieillissement de la population, à la fameuse « bombe grise ». Depuis 2010 ou 2014, la part des personnes en emploi a même augmenté, pour atteindre un peu plus de 42 %.

Si l'on considère le scénario d'évolution démographique que l'Insee estime central, en corrigeant l'hypothèse de migration, qui est à mes yeux optimiste - l'Insee retient une migration nette de 70 000 personnes, contre 170 000 aujourd'hui - pour la porter à 120 000, ce qui correspond au scénario dit de « migrations hautes » de l'Insee, tout en supposant que les taux d'emploi par âge et par sexe restent les mêmes qu'aujourd'hui, la part des personnes en emploi se dégraderait fortement, pour passer à 40 % à l'horizon 2040, puis en deçà des 40 % à l'horizon 2060.

Si, en revanche, le taux d'emploi des femmes rejoint celui des hommes, alors que le premier est actuellement de 6 points inférieur au second, alors la part des personnes en emploi remonterait à presque 42 % à l'horizon 2040 et au-dessus de 41 % à l'horizon 2060.

De même, la convergence du taux d'emploi des seniors, c'est-à-dire des 50-65 ans, qui a déjà beaucoup progressé depuis la fin des années 1990, vers celui des 25-49 ans, nous permettrait de maintenir, voire d'améliorer légèrement la part des personnes en emploi.

Et si, dans le meilleur des mondes possible, nous parvenions à faire converger le taux d'emploi des seniors et celui des femmes vers les taux constatés aujourd'hui pour les catégories d'actifs les plus en emploi, alors la proportion globale de travailleurs au sein de la population totale dépasserait de très loin les standards actuels.

Le choc démographique est certes significatif, et il aura de lourdes conséquences si nous ne faisons rien, mais, sans prétendre que la solution est à portée de main, il paraît réaliste d'imaginer que nous parviendrons à faire évoluer ces taux d'emploi.

Je vous remercie, monsieur le président, d'avoir cité mon ouvrage, intitulé Économie des âges de la vie, dans lequel je développe ces éléments.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. - Ma première question s'adresse aux présidents de section de la Cour des comptes. Dans votre rapport consacré à la démographie et aux finances publiques, vous écrivez que l'immigration représente une contribution nette aux finances publiques neutre ou légèrement négative. Pouvez-vous développer ce thème et nous dire comment, selon vous, il serait possible de modifier cette situation ?

Ma deuxième question s'adresse au professeur d'Albis. Dans la conclusion de votre livre, vous écrivez qu'il est nécessaire de créer de la richesse afin de nourrir notre système de protection sociale. Vous indiquez qu'il est nécessaire, pour ce faire, d'élargir l'emploi aux travailleurs seniors afin que « le report de l'âge de départ en retraite ne soit pas vécu comme un drame, mais comme une opportunité de transmettre et de continuer à contribuer ». Quelles sont donc vos pistes pour améliorer le taux d'emploi des seniors, mais aussi des jeunes, qui sont l'avenir ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Cette courte séquence doit nous aider à mieux appréhender notre démographie, qui est un élément majeur de la situation financière de notre pays. Si l'on veut équilibrer nos comptes, il nous faudra agir sur le taux d'emploi, sur la population active et sur notre modèle social.

Du fait de la baisse de la natalité et des moindres transferts financiers vers la jeunesse qui en découlent, nous serions en période de « dividende démographique ». Nous nous sommes parfois interrogés sur la meilleure manière de tirer profit de ce dividende. Pour ce qui est de l'éducation, par exemple, quel est le meilleur arbitrage entre réduction du nombre de professeurs et baisse de l'effectif des classes ? En matière éducative comme dans d'autres domaines, y a-t-il une bonne manière de profiter le plus intelligemment possible de ce dividende démographique ?

Vous indiquez par ailleurs, monsieur d'Albis, que la population immigrée présente une structure par âge favorable, avec notamment une concentration dans les tranches d'âge actives. Je relève que la Cour souligne pour sa part que les effets de l'immigration sont limités et ambigus, en raison d'une intégration incomplète sur le marché du travail, avec un écart de taux d'emploi entre population immigrée et population autochtone avoisinant 18 points de pourcentage. Comment selon vous faire en sorte de tirer le meilleur parti de l'immigration d'un point de vue économique, au bénéfice de nos finances publiques ?

Le poids des dépenses - publiques et privées - de retraite en pourcentage du PIB est l'un des indicateurs couramment utilisés pour comparer notre situation à celle des principales économies. Ces dépenses s'élèvent dans notre pays à plus de 14 %, soit environ 2 points de plus que partout ailleurs, hormis en Italie. De plus, alors qu'en 1975 nos dépenses publiques respectivement consacrées à l'éducation et aux retraites étaient à peu près équivalentes, à hauteur d'environ 6,5 % du PIB, je constate que, cinquante ans plus tard, la part de l'éducation n'a pas changé, puisqu'elle s'établit à 6,7 %, quand celle des pensions de retraite a doublé, pour atteindre 14 %. Ces chiffres ne révèlent-ils pas malgré tout une forme de primat accordé à la vieillesse ? Ne faut-il pas équilibrer différemment ces postes de dépense ?

M. Olivier Henno. - Ma première question s'adresse aux présidents de section de la Cour des comptes. Le taux d'épargne élevé des personnes âgées est-il une spécificité française ou observe-t-on le même phénomène dans d'autres pays, notamment européens ? S'agit-il par ailleurs d'une tendance récente ou d'un élément stable dans le temps ?

Mes autres questions s'adressent au professeur d'Albis. La stabilité de la part des personnes ayant un emploi dans la population totale est-elle le résultat d'une adaptation presque naturelle, quasi automatique, ou est-elle la conséquence de politiques publiques ? Si tel est le cas, de quelles politiques publiques s'agit-il selon vous ?

Je souhaite enfin m'arrêter sur une phrase de votre ouvrage : « C'est étrange à écrire, mais il semble, en parlant de la fécondité, que désormais tout repose sur la jeune génération d'hommes ». Je constate en effet, de manière empirique, que ce sont souvent les hommes qui, dans les couples, pèsent pour avoir des enfants. Pourriez-vous développer cette idée que j'ai trouvée originale et intéressante ?

Mme Isabelle Briquet. - Le diagnostic de la Cour est fort intéressant, mais aussi plutôt préoccupant, même si la note d'optimisme de M. d'Albis redonne un peu d'élan.

La population des 20-64 ans est passée de 38 millions en 2011 à 37,2 millions en 2023, tandis que les 20-39 ans consacrent en moyenne 39 % de leurs revenus au financement de la protection sociale, contre 25 % pour les plus de 65 ans. Autrement dit, notre architecture de financement reste très déséquilibrée. Elle continue de faire peser l'essentiel de l'effort sur les revenus du travail, alors même que la société vieillit et que les revenus du patrimoine, les successions et une partie des revenus de remplacement sont moins mobilisés qu'ils pourraient l'être.

La véritable question est donc politique : comment adapter le financement de notre protection sociale et de nos services publics à une société plus âgée, sans demander toujours plus à ceux qui travaillent déjà et, souvent, à ceux qui ont le moins ? Il me semble que nous ne pouvons pas accepter que la seule réponse soit de travailler plus longtemps, de réduire la dépense ou de dégrader la solidarité. Si la démographie fragilise les recettes issues du travail, il faut solliciter davantage les autres sources de revenus. Cela suppose aussi, et vous l'avez évoqué, de mieux intégrer à l'emploi celles et ceux qui en sont trop souvent éloignés : les jeunes et les seniors, mais également les personnes immigrées et les femmes.

Ma question est donc la suivante : parmi les solutions identifiées, quelles seraient selon vous les réformes les plus efficaces, dans une société vieillissante, pour sécuriser durablement les recettes publiques sans accroître les inégalités ? Plus précisément, quelle place faudrait-il donner à une diversification plus juste du financement, au-delà de la seule taxation du travail ?

M. Michel Canévet. - La part des transferts nets en faveur de la tranche des 60-79 ans a tendance à diminuer, ce que vous interprétez comme la conséquence d'un effort demandé aux plus âgés. Mais n'y a-t-il pas là avant tout la conséquence de l'allongement de la durée du temps de travail ? En d'autres termes, si le transfert net est moins important, c'est parce que de plus en plus de gens travaillent jusqu'à un âge plus élevé sous les effets conjugués d'entrées tardives dans la vie active et de reports de l'âge de départ à la retraite.

Par ailleurs, la part des transferts nets étant la plus importante en faveur des retraités, n'avons-nous d'autre solution, pour revenir à l'équilibre des comptes publics et assurer le financement de toutes nos prestations, que le report de l'âge de départ à la retraite ?

M. Olivier Paccaud. - Je souhaite revenir sur la dénatalité, qui n'est pas un phénomène purement français. Notre indice conjoncturel de fécondité s'établit aujourd'hui à 1,56, contre 0,7 en Corée du Sud. Depuis 2022, la baisse de la natalité dans notre pays connaît toutefois une accélération, avec de fortes conséquences sur la population scolaire, et, à terme, sur la population tout entière. Nous entrons dans un « hiver démographique », comme nous en avons déjà connu par le passé.

Ma question, qui relève sans doute de la sociologie et de la psychologie, mais qui a des incidences sur nos finances publiques, est la suivante : doit-on - et non pas « peut-on » - mener une politique nataliste ? Dans les différents scénarios que vous nous avez présentés, vous semblez considérer comme acquis que nous ferions très peu d'enfants. Est-ce une bonne chose ? Je ne le pense pas.

Une telle tendance est-elle définitive ? Quelles pistes vous semblent les plus efficaces ? Les politiques natalistes sont certes coûteuses, mais elles peuvent se révéler d'utiles investissements.

Mme Marie-Do Aeschlimann. - Je remercie la Cour pour les diagnostics qui ont été posés et M. d'Albis pour les scénarios encourageants qu'il nous a présentés. Juste avant cette audition, la commission des affaires sociales a reçu le professeur Jean-François Delfraissy sur les nouveaux en matière de bioéthique, qui peuvent comporter une dimension économique. Nous avons eu un échange intéressant sur ce qu'il appelle la « sobriété dans le soin », sur les questions d'équité intergénérationnelle et sur le partage de la dépense qu'il estime nécessaire.

Ma question porte sur l'équilibre entre la part de la dépense publique allouée aux bénéficiaires âgés, dont le nombre augmente avec le vieillissement de la population, et la part consacrée aux plus jeunes, notamment à des fins de prévention.

Vous avez esquissé plusieurs pistes, monsieur d'Albis. Avez-vous considéré la possibilité de modifier la structure de la dépense publique, afin notamment de consacrer une part plus large de nos ressources aux politiques préventives plutôt qu'aux dépenses curatives ?

M. Thierry Cozic. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour la qualité de leurs présentations.

Ma première question concerne l'évolution de la natalité. L'année dernière, nous avons enregistré plus de décès que de naissances. Ce solde naturel négatif est une première depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. En parallèle, l'espérance de vie continue d'augmenter, à près de 86 ans pour les femmes et plus de 80 ans pour les hommes. Ces deux évolutions démographiques vont se poursuivre dans les prochaines années. Dans ce contexte, les collectivités territoriales sont en première ligne, en particulier les départements, qui gèrent notamment les Ehpad, l'aide à domicile et les services de protection et de prévention. Comment les départements pourront-ils disposer des ressources nécessaires pour financer ces transformations ?

Ma seconde question concerne le déficit des systèmes de retraite, qui passerait de 7 milliards d'euros en 2025 à près de 30 milliards d'euros en 2045. Je n'ai pas trouvé dans vos travaux de recommandation à cet égard, notamment du fait de l'incertitude entourant les projections démographiques. Quelles seraient les mesures nécessaires pour encadrer les dépenses de protection sociale face à de telles évolutions ?

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Dans l'hypothèse « migrations hautes » de l'Insee que vous retenez, les projections indiquent que le taux de personnes en emploi dans la population globale pourrait demeurer inchangé à 42 %. Vos calculs intègrent-ils les moindres recettes publiques associées à l'immigration ou fait-il l'hypothèse d'une convergence, comme vous le simulez pour les femmes et les seniors ? Autrement dit, ce taux de 42 % intègre-t-il une correction tenant compte du rendement économique de l'immigration ?

Monsieur d'Albis, vous avez dit que l'on avait su régler le problème démographique par le passé en diminuant les transferts par tête aux plus âgés, évitant ainsi une dégradation de 6 points de PIB. La poursuite de ce scénario, où l'on reporte l'effort sur les retraités, est-elle soutenable à l'heure actuelle ? Y a-t-il un niveau à partir duquel la retraite versée, en moyenne, ne suffit plus pour vivre convenablement ? Le premier enjeu, à l'époque où ce système a été créé, était tout de même de sortir les retraités de la pauvreté. Quelles sont vos observations à cet égard ?

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Les graphiques présentés illustrent clairement l'importance des dépenses publiques, leur trajectoire dans le temps et leur corrélation avec l'âge. Ils mettent également en évidence la structure des recettes, dont le poids du financement pèse principalement sur les entreprises.

Nous avons un vrai débat sur la dépendance, dont le financement souffre d'un manque d'anticipation. La question d'une contribution complémentaire peut se poser ; cette contribution sera-t-elle à la charge de chacun, en partie ou totalement, ou bien faut-il imaginer un nouvel outil fiscal ? Cette question est fondamentale et éminemment politique ; la façon dont on y répond aura un effet direct sur les courbes que vous nous avez présentées.

M. Hippolyte d'Albis. - Le taux d'emploi des seniors a évolué en France de manière impressionnante. Qui aurait imaginé, lorsque le taux d'emploi des 55-64 ans était de 27 % à la fin des années 1990, que nous atteindrions 64 % en si peu de temps ? Il reste des marges de progression, d'environ 2 millions d'actifs si nous atteignions les standards allemands ou néerlandais : la réserve de main-d'oeuvre est très importante. L'effet de cette hausse du taux d'emploi sur les finances publiques est immédiat et double, puisque les personnes qui travaillent contribuent aux recettes par leurs cotisations et ne perçoivent pas leur pension de retraite. Néanmoins, ne nous leurrons pas : plus le taux d'emploi est élevé, plus il est difficile de le faire augmenter encore. Les premières étapes ont été relativement faciles, parce qu'elles touchaient les populations les plus enclines à continuer de travailler, les mieux insérées dans le monde du travail.

Les réformes des retraites ont été évaluées. Leurs effets sont très nets : elles accroissent le taux d'emploi des personnes déjà en emploi, bien insérées, généralement des hommes qui ont suivi des études supérieures. Elles ont peu d'impact sur les publics qui ne sont pas en emploi à ces âges-là et peuvent avoir un impact marginal, voire négatif, sur les personnes qui ont connu un parcours fragilisé. Plus nous décidons de réformer le système des retraites, notamment en reculant l'âge de départ, plus nous risquons de fragiliser une partie de ces populations et d'engendrer des inégalités. C'est pourquoi l'accompagnement par l'employeur est crucial - tout ne doit pas forcément venir de l'État. Être un senior en entreprise, c'est être victime de discriminations massives. C'est bien en luttant contre ces discriminations et en repensant le travail en fin de carrière que nous parviendrons à susciter de l'intérêt et à poursuivre la nécessaire augmentation du taux d'emploi.

Pendant trop longtemps, la population employée senior a été gérée comme une simple variable d'ajustement. Au moindre retournement conjoncturel, on s'en débarrassait avec l'assentiment de l'Unédic et de l'État. Cela a eu un effet absolument délétère. En effet, lorsque vous êtes une variable d'ajustement, vous perdez tout intérêt pour votre activité et vous vous opposez logiquement à l'allongement de la durée de cotisation. À l'inverse, les travailleurs qui tirent une satisfaction réelle et une rémunération décente de leur métier, à l'instar des médecins de famille, poursuivent volonté leur activité au-delà de l'âge légal. L'enjeu de l'emploi des seniors, c'est donc avant tout l'intérêt qu'ils trouvent à continuer de travailler.

Certains ont dit : « L'avenir, ce sont les jeunes. » Certes, mais les politiques qui visent les jeunes sont très différentes de celles qui visent les seniors. Pour le dire de manière un peu exagérée, nous n'avons pas vocation à mettre tous les enfants à l'usine. La baisse du taux d'emploi chez les jeunes est aussi le résultat d'une grande avancée sociale : l'accès à l'éducation supérieure. La réflexion doit plutôt porter sur les jeunes qui, précisément, n'ont pas accès à une formation de qualité leur permettant de s'insérer dans le monde du travail et, plus généralement, dans la société.

L'une des réponses apportées à cette question ces dernières années, c'est l'apprentissage. Un effort massif en sa faveur a été consenti, de l'ordre de 14 milliards d'euros annuels. C'est la bonne politique à mener : favoriser l'acquisition de compétences au service de l'insertion sur le marché du travail.

Le poids croissant des dépenses de retraite témoigne-t-il d'un primat donné à la vieillesse ? Ce poids augmente parce que le nombre de retraités augmente. Notre système de retraite repose sur une promesse : que, demain, chacun ait de quoi vivre en échange de sa contribution présente. On peut toujours revenir sur cette promesse et déclarer que les règles ont changé, mais, ce faisant, la société se dédit de l'engagement pris envers les générations précédentes.

Tel n'est d'ailleurs pas le choix que nous faisons pour la dette publique. Celle-ci aussi repose sur une promesse : celle du remboursement des créanciers. Ce n'est pas parce que la charge des intérêts atteint aujourd'hui des sommets que nous décidons de modifier les termes du contrat et de ne pas honorer nos dettes. Il est donc possible de maintenir le cap. Tout l'enjeu est d'imaginer un modèle capable de s'adapter aux transitions démographiques, sans renier nos promesses ni insulter le passé.

Le maintien dans l'emploi repose sur deux composantes essentielles.

La première est l'augmentation du taux d'emploi des femmes, qui a permis, historiquement, le financement de notre modèle social. Il est de bon ton de critiquer les « boomers », mais la moitié d'entre eux sont des femmes qui ont révolutionné le marché du travail en obtenant, de haute lutte, l'accès à l'emploi. Il reste une marche à franchir pour atteindre l'égalité : ce point mérite toute notre attention.

La seconde est la hausse spectaculaire du taux d'emploi des seniors.

M. Henno a eu la gentillesse de me citer. J'invite chacun à lire l'intégralité de mon propos : la fécondité ne repose évidemment pas seulement sur les jeunes hommes - la décision de faire un enfant se prend à deux. Néanmoins, les comparaisons internationales montrent que les pays dans lesquels les jeunes hommes ont une attitude traditionnelle vis-à-vis du partage des tâches et de l'investissement auprès des enfants, c'est-à-dire un faible investissement, tandis que les mères ont un fort investissement, sont ceux dans lesquels le taux de fécondité est le plus faible. C'est le cas dans les pays du sud de l'Europe, ou en Corée du Sud, pays aux valeurs extrêmement conservatrices. Aujourd'hui, dans ces pays, les femmes ne font plus d'enfants. C'est pourquoi toute politique ayant pour effet d'accroître l'investissement des jeunes pères dans la sphère familiale constitue un levier direct en faveur de la fécondité.

Mme Briquet a soulevé une question d'actualité absolument cruciale : quelle est la structure optimale de financement de notre protection sociale ? Nous sommes passés d'un modèle bismarckien, reposant essentiellement sur le travail, à un élargissement de l'assiette intégrant une diversité de revenus, via notamment la contribution sociale généralisée (CSG). Il est important de continuer à réfléchir à ce sujet, comme vous nous y invitez. Je n'ai pas de solution toute faite, mais une distinction s'impose entre les prestations qui dépendent de contributions et les autres, qui relèvent de la solidarité nationale. Les premières, comme les indemnités journalières, la retraite ou l'assurance chômage, sont la contrepartie d'une activité professionnelle ; il est donc normal qu'elles soient financées par le travail. En revanche, dès lors que la protection sociale porte sur des droits universels, tel l'accès à la santé, l'élargissement de l'assiette de financement est concevable. On peut rapprocher ces prestations d'autres dépenses publiques, comme l'éducation, qui ne relèvent pas d'une logique contributive.

Monsieur Canévet, en effet, pour la population âgée de 60 à 79 ans, l'allongement de la durée du travail a eu un impact important. L'accroissement du taux d'emploi des seniors engendre un bénéfice direct pour les finances publiques, tout en agissant comme un moteur de croissance, le surcroît d'activité finissant lui-même par améliorer, en retour, la trajectoire de nos comptes publics.

M. Michel Canévet. - J'aime vous l'entendre dire !

M. Hippolyte d'Albis. - La politique nataliste française est une vieille histoire. Dès le XIX^e siècle, le constat d'un déclin démographique face à l'Allemagne suscite une forte demande d'intervention de la puissance publique et des débats nourris sur l'opportunité de telle ou telle politique publique.

Il existe deux grands types de politiques publiques en la matière.

Le premier consiste en des transferts en temps. C'est le principe des crèches, dont le rôle a été réaffirmé dans les années 1970 pour mieux articuler vie professionnelle et vie familiale. Ces transferts en temps fonctionnent très bien pour soutenir simultanément la natalité et l'emploi des femmes. Bien que la France soit exemplaire en la matière, il est primordial de continuer à promouvoir ces politiques.

Le second levier repose sur des transferts en argent. Ces aides existent en France depuis 1913. Si les familles qui en bénéficient sont satisfaites et continuent de les réclamer, leur effet sur la natalité est assez faible. Ces politiques entraînent surtout des modifications du calendrier des naissances. Les foyers n'ont pas forcément plus d'enfants au total au cours de leur vie, mais ils choisissent tendanciellement de les avoir plus tôt, ce qui peut avoir des effets délétères liés à des grossesses précoces.

Outre ces politiques natalistes, il existe des leviers non conventionnels visant tout simplement à favoriser les rencontres. Cela peut passer par des initiatives concrètes, comme le fait de doter un village d'une salle des fêtes et d'y organiser des événements. Il faut savoir délaisser son téléphone portable pour avoir une chance de rencontrer les autres physiquement : c'est ainsi que l'on est heureux et que l'on a des enfants.

La question de Mme Aeschlimann portait sur la réorientation des dépenses de santé vers la prévention. Si ce levier est déjà identifié par les gestionnaires de l'assurance maladie comme une source potentielle d'économies, il mérite d'être investi encore davantage. Vivre longtemps et en bonne santé, selon le désir de chacun, repose sur des comportements simples : manger moins gras et moins salé, ne pas fumer, etc. Ces politiques de prévention ont un impact massif sur l'allongement de l'espérance de vie en bonne santé et la réduction des dépenses d'assurance maladie. En revanche, elles augmentent mécaniquement un peu les dépenses que supporte l'assurance retraite, parce que les gens vivent plus longtemps - c'est une bonne chose !

S'agissant de la résorption du déficit du système de retraite, deux mesures me semblent prioritaires : l'allongement de la durée du travail et une politique de l'emploi tournée vers ceux qui en sont le plus éloignés, notamment les femmes.

Je ne partage pas totalement le constat de la Cour d'un effet négatif de l'immigration sur les finances publiques. Ce résultat, que l'on obtient généralement par des méthodes purement comptables, je l'ai remis en cause dans mes recherches. Je montre que l'effet de l'immigration sur les dépenses publiques est au contraire plutôt positif. Il est très complexe de suivre ce phénomène de manière strictement comptable, car tout dépend du moment de son parcours où l'on considère la personne immigrée. Prenons l'exemple d'un réfugié : tant qu'il n'a pas le droit de travailler, il représente un coût pour la société. Cependant, plus on s'éloigne de sa date d'arrivée en France, plus sa contribution économique devient positive. Il est très difficile d'identifier la date la plus pertinente pour une telle évaluation. D'ailleurs, cette focalisation sur le coût immédiat n'a pas forcément de sens. Si nous appliquions le même calcul aux enfants, nous conclurions qu'ils coûtent très cher ; ce n'est pas pour autant qu'il faut souhaiter faire moins d'enfants. Par une évaluation plus macroéconomique, nous observons que les pays qui font le choix d'une immigration plus dynamique sont aussi ceux qui connaissent des situations de politiques publiques plus favorables.

Nous ne sommes pas obligés de dramatiser le débat : une grande part du potentiel migratoire de la France viendrait de l'Union européenne, compte tenu de notre appartenance à une zone de libre circulation. Nous pourrions en tirer un bénéfice fantastique en attirant une partie importante des talents européens, afin qu'ils viennent chez nous travailler, entreprendre et contribuer à la construction d'une belle société, sans que ce dynamisme soit nécessairement le résultat d'une décision de politique migratoire.

Le ou la maire d'une ville moyenne le sait bien : ce qui est catastrophique pour une commune, c'est que les jeunes s'en aillent ; ce qui est bon, c'est que des jeunes s'y installent, fassent des enfants et entreprennent. À l'échelle de l'Europe, la France est cette ville moyenne, et il serait bon qu'elle adopte, de ce point de vue, une stratégie d'attractivité.

La baisse des transferts publics en direction des retraités peut-elle continuer à être acceptable ? C'est une question très importante. Je montre en effet que cette baisse a déjà été très forte. Poursuivre dans cette voie obligera les retraités à dépendre de plus en plus de leurs ressources propres. Si le soutien public est moindre, ils puiseront dans leur épargne pour financer leur consommation. En effet, ils sont à un âge où, de toute façon, ils ne peuvent plus générer de nouvelles ressources par le travail. Il y aura peut-être moins d'argent à la clef pour les héritiers - tant pis pour eux -, mais, surtout, nous bâtirons ainsi une société plus inégalitaire. L'un des grands succès de notre système de protection sociale est d'avoir éliminé la pauvreté tout en agissant comme un vecteur d'égalité. Il y va d'un choix de société.

Monsieur Mouiller, c'est bien parce que le régime général garantit l'indexation des pensions sur l'inflation que le régime complémentaire peut pratiquer, lui, la sous-indexation.

Mme Corinne Soussia. - Je voudrais mettre en lumière l'une des recommandations formulées par la Cour dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de l'an dernier : elle concerne l'autonomie et les capacités très disparates des départements à accompagner la montée en puissance de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), dont la charge devrait doubler d'ici à 2040.

Il s'agissait d'un premier bilan de la création de cette nouvelle branche de la sécurité sociale ; nous étions au milieu du gué. La Cour, dans ce rapport, recommande de faire de l'APA une véritable prestation de sécurité sociale en définissant un panier socle de prestations à partir des concours que la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) transmet actuellement aux départements. Il s'agirait d'établir un barème national unique ; libre ensuite aux départements, dans le cadre de leur politique d'aide sociale, d'accompagner les citoyens en solvabilisant un panier de prestations plus élevé ou en ciblant des catégories de population qui en ont particulièrement besoin.

L'inégalité des départements face à l'évolution du coût de la prise en charge de l'APA pourrait être réexaminée, en particulier en essayant de tirer davantage les conséquences de la création de la branche autonomie en 2021. C'est là une piste de réduction des inégalités davantage qu'une réponse au besoin global de financements supplémentaires. Les disparités actuelles, déjà préoccupantes, s'amplifieront à l'avenir, notamment à partir de 2030.

Nous sommes largement en phase avec les réponses d'Hippolyte d'Albis sur la prévention. La Cour a déjà publié, par exemple, des analyses et recommandations sur la prévention du diabète. L'assurance maladie prend mieux en compte la prévention, mais cela ne suffira pas à résorber le déficit. Il existe d'autres pistes relatives, par exemple, à l'organisation des prises en charge ou à la fluidité des parcours.

De multiples facteurs entrent en jeu dans la décision des couples d'avoir ou non un enfant. Il faut prendre garde à ne pas se focaliser sur une prestation monétaire : une telle mesure peut coûter très cher, et certaines expériences étrangères montrent qu'elle n'est pas forcément efficace. Le logement et la conciliation entre vie professionnelle et vie privée sont des préoccupations très importantes des ménages. Il ne faut donc pas se tromper de levier : l'outil habituel de la politique familiale n'est pas nécessairement le plus pertinent. Prudence !

M. Emmanuel Giannesini. - Le rapport de la Cour signale un schéma théorique : la population immigrée devrait être fortement contributrice aux finances publiques, puisqu'elle arrive adulte, donc déjà formée. Le taux de diplômés de l'enseignement supérieur dans la population immigrée est assez élevé, puisqu'il dépasse 50 %, ce qui est égal, voire supérieur, aux taux observés pour la population autochtone. De plus, ces personnes n'ont pas encore constitué de droits à la retraite. Du point de vue des finances publiques, les planètes sont donc alignées...

Toutefois, les résultats sont plus modestes qu'attendu, car ils dépendent fortement de circonstances et de conventions comptables. Les études disponibles suggèrent qu'in fine l'impact sur les finances publiques est très faible, soit faiblement positif soit, selon certaines études, faiblement négatif - on ne saurait trancher. La Commission européenne estime que, sur l'ensemble des pays européens, on oscille entre -1 et +1 point de PIB. Une étude appliquée à la France montre que la contribution au PIB de la population immigrée est positive à hauteur de 0,25 point, à la condition d'exclure les dépenses de « biens publics purs », c'est-à-dire les dépenses qui relèvent du domaine régalien. En revanche, si l'on intègre ces dépenses et qu'on les répartit de façon uniforme sur l'ensemble de la population, l'apport de la population immigrée devient négatif.

Cela montre qu'il est très difficile de conclure sur ce sujet. Le critère « être immigré » est-il réellement un facteur déterminant en matière de contribution aux recettes et aux dépenses publiques ? Cela n'a rien d'évident. On pourrait tout aussi bien tenter de poser cette équation pour les blonds, les roux ou les chauves, sans obtenir de résultats plus probants.

En revanche, le différentiel de taux d'emploi évoqué pour la population immigrée peut s'expliquer par certaines caractéristiques de l'immigration. Ces dernières années, en France, 40 % de la population immigrée est arrivée pour des motifs familiaux, contre 16,5 % seulement pour des motifs économiques.

Comme la Cour l'avait écrit dans un rapport publié début 2020, il est concevable que les outils de la politique publique opèrent un rééquilibrage entre ces motifs. Une telle évolution pourrait modifier l'effet de l'immigration sur les finances publiques. Dans tous les cas, il faut noter que les ordres de grandeur restent assez faibles, situés entre -1 et +1 point de PIB.

Une question a été posée sur la capacité globale des collectivités territoriales, et notamment des départements, à faire face aux échéances démographiques, compte tenu de leur structure de financement. Ma réponse sera très directe : aujourd'hui, les départements ne peuvent pas faire face individuellement ; il n'y a aucun doute à ce sujet. La Cour a déjà signalé, notamment dans le rapport public annuel consacré à la décentralisation, que la structure des recettes affectées aux départements était inadaptée à leurs dépenses ; elle crée même un effet de ciseau. Cette structure de financement est globalement procyclique, avec un poids important des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) notamment, alors que les dépenses sociales sont essentiellement contracycliques ; voilà qui engendre un écart problématique. La Cour a plusieurs fois suggéré de créer, à terme, un transfert financier composé d'un panier de recettes reflétant les recettes nationales.

Par définition, les dynamiques entre les départements sont tellement différentes que le besoin de péréquation est considérable. L'idée même d'un financement individuel par chaque département de sa propre structure ou des dépenses additionnelles liées au vieillissement paraît difficilement concevable. De fait, on observe une spécialisation de certains départements qui accueillent de plus en plus de personnes âgées. Certains d'ailleurs en font un axe de leur politique de développement ou d'aménagement.

Cette réalité semble difficilement conciliable avec une assiette fiscale autonome. Une étude de la direction générale des collectivités locales (DGCL) sur les deux situations polaires - quinze départements en croissance démographique et quinze départements en déprise - confirme cet effet de ciseau et, par conséquent, ce besoin implicite de péréquation. Les enjeux des dépenses liées au vieillissement impliquent, me semble-t-il, une révision à terme de la structure des recettes des départements.

Si la Cour a choisi de traiter la politique nataliste sous forme de question, c'est que la légitimité d'une telle politique ne nous paraît pas évidente, pour toutes les raisons évoquées. Cette question renvoie à l'efficacité des leviers mobilisés et à leur pérennité. J'y insiste, car les politiques natalistes sont de celles auxquelles on consacre des sommes considérables faute de réussir à les cibler précisément, sans aucune certitude quant à leur efficacité réelle. Il y a donc le risque, qu'il faut assumer, d'investir beaucoup d'argent pour des résultats limités. Les études disponibles suggèrent, du reste, que le soutien purement monétaire influe moins sur les décisions des familles que les mesures beaucoup plus opérationnelles, notamment celles qui visent à mieux concilier vie professionnelle et vie personnelle. Ce sont ces politiques-là qui démontrent les degrés d'efficacité les plus marqués.

M. Philippe Mouiller, président de la commission des affaires sociales. - Je remercie l'ensemble des intervenants. Vous avez ouvert des perspectives et mis en lumière des chiffres inquiétants, qui nous imposent, à nous responsables politiques, l'obligation de prendre un certain nombre de décisions pour répondre aux défis posés.

Nous achevons ainsi notre cycle de débats sur la démographie. Nous voyons bien qu'il ne s'agit pas uniquement d'un sujet d'affaires sociales ; c'est, plus globalement, toute la structure financière de notre État qui est concernée. Merci, monsieur le président de la commission des finances, pour cette audition commune.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 55.

Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 18 h 30.

La situation économique et financière et les conséquences de la crise au Proche et Moyen-Orient - Audition de MM. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, et David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons cet après-midi M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, et M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics, pour les entendre sur la situation économique et financière de notre pays face à la crise qui a cours au Proche et Moyen-Orient.

Monsieur Amiel, vous avez pris vos nouvelles fonctions le 22 février dernier. Je vous présente tous mes voeux de réussite et vous souhaite la bienvenue dans notre commission. Six jours après votre nomination, la guerre en Iran débutait. Les représailles ont, par la suite, entraîné la régionalisation du conflit. La fermeture forcée du détroit d'Ormuz, par où transitent 20 % du pétrole et du gaz naturel liquéfié (GNL) mondial, et la destruction d'infrastructures énergétiques, notamment au Qatar, ont précipité une hausse du cours mondial du pétrole de 37 % entre le 27 février et le 23 mars.

Le prix du baril s'élevait hier à 110 dollars. Le prix du gaz européen a connu une augmentation plus significative sur cette période, de l'ordre de 77 %, soit 57 euros le mégawattheure. Rappelons toutefois que le cours du pétrole était à ce niveau entre 2012 et 2015 et que le prix du gaz a triplé en 2022 ; il s'agit plutôt d'un quasi-doublement aujourd'hui.

Les conséquences de ce conflit ne se sont pas fait attendre. L'inflation a bondi à 1,7 % au mois de mars en glissement annuel - et même davantage selon l'indicateur européen, l'indice des prix à la consommation harmonisé -, après avoir atteint 0,9 % en février. En mars, les produits pétroliers ont augmenté en glissement annuel de 7,3 %. Selon l'Insee, le taux d'inflation devait franchir la barre des 2 % en France, au cours du printemps, et des 3 % dans la zone euro, d'ici au mois de juin. Ses prévisions semblent pour l'instant se confirmer. L'Insee avertit que le pouvoir d'achat des ménages risque de flancher et certaines voix influentes, comme celle de l'économiste Philippe Aghion, appellent à aider les plus vulnérables en leur attribuant un chèque énergie, entre autres solutions.

Face à la crise, vous avez annoncé par voie de presse un certain nombre de mesures en direction d'entreprises de secteurs particulièrement exposés, tels que le transport routier, l'agriculture et la pêche. Fait notable, très peu d'aides seront distribuées aux ménages et aux salariés ; vous expliquerez sûrement les raisons qui ont présidé à ce choix. Vous enverrez toutefois, de manière automatique, un chèque énergie à davantage de foyers que l'an dernier, à droit constant. Il me semble important que vous détailliez toutes ces mesures à la représentation nationale, en les justifiant et en faisant connaître leur calendrier et leurs modalités de mise en oeuvre concrètes.

Par ailleurs, il serait intéressant que vous procédiez à quelques comparaisons entre la crise actuelle et celle qui a été déclenchée en 2022 à la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Elles ont pour point commun le facteur énergétique et le fait de susciter la polémique suivante : l'État s'enrichirait grâce à la hausse des prix des carburants.

Le Premier ministre a rouvert le vieux débat sur la cagnotte fiscale, en vous demandant de travailler à une affectation des éventuels surplus de recettes fiscales. La présente réunion est sans doute l'occasion de clarifier ce sujet, alors que, le week-end dernier, vous avez révélé des premiers chiffrages montrant que la crise devrait coûter plus qu'elle ne rapporte au cours des prochains mois.

Surtout, cette crise intervient alors que notre situation budgétaire est loin d'avoir été restaurée ; elle s'est même dégradée très fortement en 2023 et en 2024. La situation s'est légèrement améliorée depuis, mais nous craignons de ne pas disposer des marges de manoeuvre suffisantes pour faire face à cette situation géopolitique si instable. Pour l'heure, les mesures que vous avez annoncées ne seront mises en oeuvre qu'au mois d'avril.

Dispose-t-on, selon vous, des capacités budgétaires pour faire face aux conséquences de la guerre au Proche et Moyen-Orient, si elle était amenée à se prolonger ? En plus du ralentissement économique provoqué par un choc pétrolier et gazier, n'oublions pas que nos forces armées sont fortement mobilisées dans la région, ce qui engendre un coût pour nos finances. Pouvez-vous nous en donner un ordre de grandeur ? Des ouvertures de crédits doivent-elles être prévues, à ce titre, sur la mission « Défense » ?

Je vous rappelle, mes chers collègues, messieurs les ministres, que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. Roland Lescure, ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. - Je vous remercie, mesdames, messieurs les sénateurs, de nous donner l'occasion de rendre compte devant vous de notre évaluation de la crise. Cette évaluation ne peut être que parcellaire, sachant que le conflit a débuté il y a un mois et demi à peine et qu'il est loin d'être terminé.

Cette crise a déjà un impact non seulement sur les marchés mondiaux et européens, mais aussi sur l'économie mondiale et les finances publiques françaises.

Le président Trump menaçait, il y a encore quelques heures, de détruire une civilisation tout entière, mais un cessez-le-feu a été conclu ce matin. L'impact de ce changement d'ambiance a été extrêmement important sur les marchés boursiers, qui ont monté entre 2,5 % et 5 % aux États-Unis et en Europe. Les taux d'intérêt se sont détendus, alors qu'ils avaient augmenté de 20 points de base en France, de 15 points de base en Allemagne et de 10 points de base aux États-Unis.

Surtout, nous constatons une très forte détente du cours de pétrole. Le prix du baril Brent dépassait 110 dollars hier, mais il est descendu il y a quelques minutes à 95 dollars, soit une baisse de 15 % en une seule journée - du presque jamais vu sur les marchés. Le prix du gaz a lui aussi baissé de l'ordre de 15 %.

À très court terme, nous allons suivre de près l'évolution des prix à la pompe, qui avaient rapidement grimpé. Le fait de devoir remplir les cuves à nouveau sur des prix d'achat plus élevés explique le prix de vente actuellement pratiqué. Nous nous attendons à ce que les prix soient désormais plus faibles sur les marchés. Il me semble que les prix à la pompe devraient suivre cette tendance rapidement.

Demain, à Bercy, je recevrai, aux côtés de la ministre chargée de l'énergie, l'ensemble des représentants des distributeurs, producteurs et raffineurs de la filière énergétique française, afin de nous assurer que les baisses de prix à la pompe seront appliquées de manière rapide.

Cependant, il ne faut pas oublier que la crise actuelle est avant tout une crise physique. Il manque du pétrole dans le monde. Il n'en manque pas en France - j'y reviendrai -, mais il en manque en Asie, qui recevait l'essentiel de ses importations du Golfe. Aujourd'hui, 12 millions de barils manquent à l'économie mondiale chaque jour. Il en manquait 7 millions au mois de mars, mais il se trouve que des tankers pouvaient encore naviguer sur les mers et livrer du pétrole un peu partout. Les pays d'Asie ont pris des mesures fermes de contingentement, de rationnement, de mise en télétravail des salariés et de circulation alternée.

J'ai eu l'occasion, devant vos collègues de l'Assemblée nationale, de parler d'un « choc ». Il s'agit d'un choc d'offre, qui a touché tous les pays du monde, avec une intensité variant selon l'exposition de chaque zone aux importations d'hydrocarbures en provenance du Golfe. L'Europe est moins exposée que d'autres continents, mais elle n'est pas épargnée.

Certains pays défendent plus fortement que nous des importations énergétiques en provenance de la zone. La part du gaz dans le mix électrique en Italie s'élève à 45 %. Or ce gaz provient en grande partie du Qatar. Elle atteint également 45 % en Grèce et s'élève à 17 % en Allemagne et à 14 % en Espagne. En France, l'électricité est produite grâce au programme électronucléaire, qui tourne à plein, et aux énergies renouvelables (ENR) que nous avons déployées depuis 2022. La part du gaz dans le mix électrique atteint à peine 5 % en France.

À situations différentes, réponses différentes : un certain nombre de pays ont pris des mesures coûteuses pour les finances publiques, dont l'efficacité reste à démontrer, parce qu'ils sont eux-mêmes affectés par cette crise de manière plus importante.

En France, l'inflation s'élevait à moins de 1 % en décembre dernier, contre 2 % en Espagne. Nous sommes entrés dans cette crise avec une croissance plutôt résiliente et une inflation particulièrement faible. Nous sommes donc mieux préparés et moins exposés.

Au cours des soixante dernières années, nous avons réduit notre dépendance aux énergies fossiles, en faisant passer leur part de 90 % à 60 % du mix énergétique, grâce à une politique volontariste fondée sur le nucléaire et, plus récemment, sur les ENR. Par ailleurs, les importations en provenance du Moyen-Orient ne représentent qu'une fraction de notre approvisionnement, soit 13 % du pétrole brut, 15 % du gazole, 25 % du jet et moins de 1 % du gaz consommés en France.

Nous devons continuer à réduire notre dépendance, afin de garantir notre souveraineté. Pour autant, il était essentiel, à court terme, d'assurer que le marché français soit approvisionné correctement, compte tenu des importations dont nous sommes privés. Grâce aux efforts que nous avons réalisés avec l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement - producteurs, raffineurs et distributeurs -, la France disposera de tous les carburants dont elle a besoin pour fonctionner normalement ce mois-ci.

Il n'empêche que des tensions logistiques surviennent de manière localisée pour environ 15 % des stations-services. Cela se traduit par des tensions d'approvisionnement. Aussi, nous avons pris toutes les dispositions nécessaires pour assurer une bonne livraison des stations concernées. Nous accordons également un pouvoir de dérogation systématique aux préfets, afin de faciliter le transport des carburants le week-end, et veillons à la libération des stocks stratégiques à hauteur de 1,3 million de barils, sur les 14,5 millions que nous avions annoncés. Ces barils sont compris dans le stock de 400 millions de barils débloqués par l'Agence internationale de l'énergie (AIE) il y a trois semaines, sur l'initiative de la France et du G7.

Par ailleurs, nous veillons à la transparence de l'approvisionnement via le site prix-carburants.gouv.fr, qui donne en temps réel le prix de l'essence dans les 11 000 stations-services de France. Dès lundi prochain, la disponibilité actualisée de l'essence sera officiellement validée par l'État.

En France, la crise actuelle n'a pas d'impact significatif sur les volumes. Elle affecte essentiellement le prix de l'essence, du diesel, du jet et d'autres intrants. Hier, le prix du gazole était supérieur de 63 centimes par litre à celui du 27 février dernier. Celui de l'essence a, quant à lui, crû de 30 centimes par litre sur la même période.

Il y a quelques instants, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) a annoncé que la hausse du prix du gaz sur le marché mondial se traduirait par une hausse de 15 % de la facture, soit 6 euros supplémentaires par mois. Fort heureusement, cette hausse survient alors que la consommation de gaz devrait baisser avec l'augmentation des températures.

L'impact de la crise sur le prix de l'électricité en France est minime, contrairement à d'autres pays, grâce à une production nationale excédentaire, presque intégralement découplée des marchés mondiaux.

Comment la crise au Moyen-Orient affecte-t-elle la croissance ? La résilience de l'économie française s'est traduite, en 2025, par des résultats de croissance au-delà de nos attentes, soit 0,9 % au lieu de 0,7 %. L'effort de tenue des comptes publics a fini par payer. Le déficit public affiché par l'Insee s'est élevé à 5,1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2025, contre 5,8 % en 2024, soit un taux de redressement de 0,7 point.

De toute évidence, il est encore trop tôt pour évaluer le véritable impact qu'aura ce conflit sur nos variables économiques. Nous disposons pour autant d'ordres de grandeur. Les modèles macroéconomiques révèlent qu'une hausse pérenne de 10 dollars du pétrole a un impact de 0,3 point sur l'indice des prix à la consommation et de 0,1 point sur la croissance. Des conséquences négatives modérées sont donc attendues sur l'activité économique. Nous verrons comment évoluent les marchés dans les semaines et les mois qui viennent ; les choses demeurent très incertaines à ce stade.

L'Insee a réduit de 0,1 point par trimestre ses prévisions de croissance sur le premier et le deuxième trimestre 2026 ; l'acquis de croissance devrait s'élever à 0,9 % à la fin du premier semestre. La Banque de France a également réduit ses prévisions de 0,1 point sur l'année 2026.

Nous actualiserons nos prévisions officielles de croissance lors de la remise de notre rapport d'avancement annuel (RAA) à la Commission européenne. Le comité d'alerte des finances publiques, mis en place l'année dernière, a bien fonctionné pour suivre l'évolution au quotidien des finances publiques.

Notre prévision de croissance cette année est à peu près en ligne avec les prévisions revues à la baisse de la Banque de France et de l'Insee.

L'inflation, quant à elle, n'atteint pas du tout le taux de 5 % que nous avions connu en 2022, à cause de la flambée des prix du gaz et de l'électricité et des perturbations des chaînes d'approvisionnement, dans un contexte post-covid. Ces deux facteurs sont très largement absents en 2026, si bien que le taux d'inflation ne dépassera pas les 2 %. L'Insee prévoit un passage à 2 % dans le courant du premier semestre et une baisse à 1,9 % à la fin de cette même période. Les prévisions de la Banque de France sont assez similaires.

Bien entendu, nous ne pouvons pas exclure un scénario plus défavorable. Les événements qui se sont produits au cours des dernières vingt-quatre heures nous confortent dans un scénario central où le baril de pétrole coûtera 100 dollars tout au long du printemps, puis 80 dollars en fin d'année.

Dans ce contexte, la France n'a éprouvé aucune difficulté à se financer. Les émissions d'obligations se font sans aucun problème sur les marchés, avec des taux d'intérêt plus élevés. La demande des investisseurs est restée forte depuis le début du conflit. L'Agence France Trésor a déjà réalisé plus du tiers de son programme de financements pour 2026, soit 37,3 %.

Vous le savez, le refinancement de notre dette nous coûte plus cher, comme pour tous les pays européens, avec un taux de 3,83 % à dix ans en France hier. Cela représente une évolution de 57 points de base depuis le 27 février. La hausse des taux s'établit à 41 points de base aux États-Unis et à 70 points de base en Italie. La volatilité des marchés reste extrêmement élevée.

Le taux français a chuté de 20 points de base depuis hier, pour repasser à 3,60 %, dans un mouvement similaire à celui que connaissent tous les États européens. Il s'agit d'un chiffrage intermédiaire qui peut encore évoluer. Le surcoût sur les taux d'intérêt actuels, lié à la hausse de nos taux d'emprunt, s'élèvera à 3,6 milliards d'euros cette année.

Les filières non énergétiques sont affectées par la crise, bien que leur exposition directe au Proche et Moyen-Orient reste très modérée. En effet, cette zone ne concentre que 5,9 % de nos exportations aéronautiques et 2,4 % de nos importations non énergétiques et militaires.

Concernant nos intrants - hélium, engrais, produits pétrochimiques -, il n'y a pas de risque majeur de pénurie identifié à court terme par les entreprises industrielles. Encore une fois, la France fait face non pas à un choc de volumes, mais à un choc de prix.

Nos approvisionnements font l'objet d'un suivi en temps réel. Certains secteurs connaissent des difficultés en raison de perturbations des chaînes d'approvisionnement, mais surtout des hausses de coûts. Si le conflit devait durer, des tensions localisées sur des chaînes d'approvisionnement, notamment asiatiques, pourraient survenir.

Le Gouvernement a répondu à la crise par une action internationale et coordonnée. La meilleure chose à faire était d'assurer une désescalade. La France y a contribué au moyen d'engagements diplomatiques forts. Nous travaillons, sous l'égide du Président de la République, à une solution diplomatique pour rouvrir le détroit d'Ormuz et le sécuriser, une fois que le cessez-le-feu sera pérennisé. Nous sommes parvenus à un accord pour libérer les stocks stratégiques de manière coordonnée. Nous pourrons oeuvrer de nouveau en ce sens, s'il le faut.

La libération des stocks stratégiques s'est faite sur l'initiative de la France, dans le cadre du G7, et de l'AIE. L'objectif est de définir des mesures concertées. Hélas, certains pays partent un peu dans tous les sens, si j'ose dire, mais ils manifestent quand même la volonté de prendre des mesures contenues dans le temps.

Nous avons réuni à plusieurs reprises nos homologues du G7. Je le ferai de nouveau la semaine prochaine, à l'occasion des réunions de printemps de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). Si vous le souhaitez, je pourrai vous en transmettre un compte rendu.

Par ailleurs, nous surveillons les effets du contexte actuel sur l'économie française en temps réel via une cellule de crise, que je réunis chaque jour. Cette dernière me permet de maintenir le dialogue avec toutes les parties prenantes - les fédérations professionnelles, les organisations syndicales, les secteurs économiques, les ministres les plus concernés et les banques -, afin de remonter les difficultés rencontrées à l'échelle nationale.

Avant de détailler les mesures que nous avons prises, je veux rappeler la qualité de notre modèle social, qui comprend un certain nombre d'amortisseurs. Le chèque énergie, d'un montant moyen de 153 euros, sera automatiquement envoyé à 4,5 millions de ménages, sous conditions de ressources, soit 700 000 de plus qu'en 2025. La hausse de la prime d'activité, adoptée dans le budget pour 2026, s'élevait à 50 euros par mois au 1^er avril. Elle profite aujourd'hui à près de 3 millions de foyers. Le Smic, le minimum retraite et d'autres prestations sociales sont aussi indexés sur l'inflation.

Au-delà de ces stabilisateurs, nous avons mis en place un plan, avec un principe simple : chaque euro public doit être dépensé de manière efficace et ciblée sur ceux qui en ont le plus besoin, afin de ne pas affaiblir nos finances publiques et notre croissance. Nous nous sommes attachés à garantir la loyauté des prix, la transparence des pratiques, le contrôle des marges et la solidarité entre les filières. Nous avons convoqué, à Bercy, l'ensemble des représentants de la chaîne d'approvisionnement en pétrole, afin d'assurer que nous aurons bien de l'essence et de vérifier qu'il n'y a pas d'exagération dans les politiques de tarification.

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a mis en oeuvre un contrôle accru. Elle a ainsi accompli en quelques semaines ce qu'elle réalise en un an. Le taux d'abus est inférieur à 5 %. Il n'est donc pas plus important que celui constaté d'habitude. Les sanctions qui s'imposaient ont été prises.

Des acteurs ont répondu à l'appel à la solidarité lancé par les filières. Des grands donneurs d'ordre et des banques se sont engagés à payer, en temps et en heure, leurs factures. Dans le contexte actuel, les enjeux de trésorerie sont très importants, notamment pour les petites et moyennes entreprises (PME). Pour m'assurer qu'il n'y ait pas d'abus, j'ai écrit à la Commission européenne, vendredi dernier, pour lui demander d'enquêter sur les marges des raffineries en Europe. On l'a vu, le prix du raffinage a beaucoup augmenté, notamment pour le gazole. Il est essentiel de s'assurer, à l'échelon européen, que des abus n'ont pas été commis dans ce secteur.

En outre, nous avons pris des mesures de soutien aux entreprises les plus affectées, qui font face à un risque existentiel en raison de factures en hausse, qu'aucune trésorerie ne peut absorber. Ces entreprises peuvent demander un report de cotisations sociales et l'étalement des échéances fiscales, sans frais ni majoration.

Pour les PME, les très petites entreprises (TPE) et les secteurs de la pêche, de l'agriculture et des transports, dont les taxis, la Banque publique d'investissement (Bpifrance) a mis en place un prêt flash carburant, compris entre 5 000 et 50 000 euros, à un taux de 3,8 %, sans garantie. Il s'agit d'un prêt complémentaire au soutien des banques.

Le 27 mars, nous avons pris, pour les secteurs les plus en danger, plusieurs mesures dont l'application sera limitée au mois d'avril. Elles s'élèvent à 70 millions d'euros et sont gagées sur les dépenses des ministères.

Les TPE et les PME du transport routier et les entreprises de la pêche perçoivent une aide de 20 centimes d'euros par litre de carburant. Le secteur agricole, quant à lui, bénéficie d'une aide équivalente à une exonération pleine et entière de droits d'accises, limitée au mois d'avril.

Encore une fois, nous assurons un suivi de la crise au quotidien. Le Premier ministre a demandé qu'on réfléchisse à des mesures complémentaires, si la situation venait à se dégrader.

Pour conclure, je veux vous dire une chose importante, en lien avec la question que le rapporteur général m'a posée tout à l'heure lors des questions d'actualité au Gouvernement. Nos dépendances extérieures ne sont pas seulement un enjeu de souveraineté, elles sont aussi une fragilité économique réelle. Cette crise doit donc être l'occasion, comme l'ont été les crises précédentes, de réduire notre dépendance, de planifier et d'accélérer notre sortie des hydrocarbures via une hausse de l'offre d'électricité. La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) y répondra par un soutien durable à l'électrification. En outre, nous vous présenterons, dans les semaines qui viennent, un plan d'électrification.

Notre priorité est d'aider les plus modestes, de décarboner la France et d'assurer sa souveraineté. Nous devons en faire un chantier industriel, énergétique et numérique majeur, qui nous aidera à créer de l'emploi, comme ce fut le cas avec le programme électronucléaire des années 1970. Ce chantier doit être aussi l'occasion de développer des secteurs qui nous permettront d'aborder l'avenir de façon plus sûre et prospère.

M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics. - Mon propos concernera essentiellement l'impact de la crise actuelle sur nos finances publiques. En trois ans, nous avons connu deux crises qui sont à la fois liées à des guerres et à l'énergie. Elles nous imposent, de toute évidence, de revoir notre arsenal. Nous devons définir des aides ciblées et financées qui assurent notre indépendance et mettent notre pays à l'abri. Il convient surtout de réduire nos dépendances extérieures, notamment aux énergies fossiles.

La maîtrise des comptes publics est encore plus impérieuse face à l'évolution de la situation géopolitique. Les chocs sont plus nombreux aujourd'hui et, sans vouloir être pessimiste, ils se multiplieront davantage à l'avenir. La maîtrise des comptes publics est aussi rendue nécessaire par l'évolution du contexte financier et économique international. En 2022, avant l'invasion de l'Ukraine par la Russie, les taux d'intérêt et la charge de la dette étaient respectivement cinq fois et deux fois inférieurs. En février 2022, les taux des obligations françaises à dix ans étaient de 0,7 % ; en février 2026, avant le début de la crise en Iran, ils s'élevaient à 3,5 %. Quant à la charge de la dette, elle s'élevait à 30 milliards d'euros en 2021 et à 64,7 milliards d'euros en 2025. Elle a donc plus que doublé.

Nous ne pouvons ignorer, dans la réponse à cette crise, le poids des décisions que nous prendrons au cours des années à venir. Dans le cadre de la loi de finances pour 2026, le Parlement a confié au Gouvernement la mission de tenir un déficit à 5 % du PIB. Nous devons faire le nécessaire pour la respecter.

Nous avons connu des turbulences internationales en 2025, avec la guerre commerciale internationale qui s'est déclenchée dans les premiers mois de l'année. Elles n'étaient toutefois pas de la même ampleur. Malgré ces difficultés, nous avons réussi à tenir le déficit non pas à 5,4 %, comme les textes financiers le prévoyaient initialement, mais à 5,1 % du PIB.

Quel impact ces premières semaines de guerre au Moyen-Orient ont-elles sur nos recettes ? La crise énergétique n'a jamais été une bonne nouvelle pour les finances publiques ; il suffit de se rappeler tous les épisodes, petits ou grands, qui émaillent l'histoire de France. Notre pays ne produit ni gaz ni pétrole. Le choc sur le coût de ces biens, que nous importons, se traduit immédiatement par une dégradation de la situation de l'État, des entreprises et des ménages.

Il faut regarder le budget dans son ensemble et tenir compte à la fois des recettes et des dépenses. Pour le mois de mars, nous prévoyons un surcroît de recettes de 270 millions d'euros, directement issues du carburant, soit 120 millions d'euros de hausse de recettes de TVA et 150 millions d'euros de hausse d'accises. Cette augmentation est temporaire et reste bien inférieure aux pertes essuyées par les finances publiques.

La hausse des accises - lesquelles dépendent uniquement des volumes, et non des prix - ne s'explique que par la progression de consommation de carburant au début du mois de mars. De façon paradoxale, la consommation de carburant a augmenté début mars, avant de connaître un net ralentissement dans la seconde partie du mois. Il est donc probable, sans préjuger des chiffres pour le mois d'avril, que la hausse d'accises n'ait existé qu'une dizaine de jours en mars.

Les hausses de recettes de TVA sont elles-mêmes amenées à être réduites dans les prochaines semaines, en raison d'une baisse de la consommation.

Le Gouvernement a annoncé des mesures de soutien sectoriel ciblées, d'un montant de 130 millions d'euros : 70 millions d'euros seront affectés aux secteurs de la pêche, du transport et de l'agriculture et 60 millions serviront à couvrir le nombre de bénéficiaires supplémentaires du chèque énergie.

Le coût sur le service de la dette serait de l'ordre de 3,6 millions d'euros en 2026. Néanmoins, ce chiffre peut encore évoluer.

Quelle que soit la manière de les calculer, les pertes pour l'État sont très largement supérieures aux recettes temporaires, qui sont amenées à se réduire. Nous ne savons pas combien de temps la guerre va durer ni quelle sera l'ampleur de ses conséquences. Cela doit nous inciter à la prudence et à la plus grande transparence.

Le Gouvernement a acté deux principes. Premièrement, les aides doivent être ciblées vers les acteurs et les ménages les plus en difficulté. Deuxièmement, les dépenses de crise doivent être financées. Cela signifie que chaque euro dépensé doit être compensé par une économie de même montant. Il y va de la crédibilité de notre soutien. C'est aussi une façon d'assurer que nous serons capables de répondre aux chocs qui se produiront dans les années à venir.

Les crédits au sein des ministères seront redéployés vers les aides de crise ; à défaut, une solidarité interministérielle pourra être mise en place. Si la situation des finances publiques l'exige, il pourrait être envisagé, à l'issue de la prochaine réunion du comité d'alerte, le 21 avril, d'augmenter les mises en réserve de précaution, d'opérer des surgels de dépenses, voire d'annuler des crédits. La situation de nos comptes publics est dégradée, mais l'exécution budgétaire pour 2025 montre qu'un chemin existe.

Le comité d'alerte réunira des élus des deux chambres, des élus locaux et des représentants des forces économiques et syndicales. Il nous permettra de faire toute la transparence sur les remontées dont nous disposons à ce stade sur l'impact de la crise, depuis le déclenchement de la guerre au Moyen-Orient. Par ailleurs, nous pourrons étudier les scénarios pour la suite de l'année 2026 et leurs conséquences sur le solde public final.

Sur l'année 2025, la matérialisation d'aléas positifs s'est traduite par 8,5 milliards d'euros de recettes supplémentaires en fin de gestion. Conjuguées à une maîtrise des dépenses tout au long de l'année, ces recettes nous ont permis de tenir un déficit de 5,1 % du PIB. Les dépenses de l'État ont été parfaitement en ligne avec les prévisions des textes financiers initiaux.

Ces aléas sont une bonne nouvelle, mais, pour une partie d'entre eux, ils ne pourront être que très partiellement repris en base. C'est la raison pour laquelle nous conservons l'objectif de maintenir le déficit à 5 % en 2026. Des dépassements sont d'ores et déjà probables, en raison des mesures d'accompagnement des secteurs les plus touchés, de l'effet à venir de l'inflation, des conséquences de la crise sur l'activité et les autres recettes fiscales et des surcoûts liés à l'engagement de nos forces.

À cet égard, il est encore trop tôt pour chiffrer précisément le surcoût lié aux opérations extérieures (Opex). L'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM), qui a été présentée aujourd'hui en conseil des ministres, prévoit un rehaussement budgétaire de 1,5 milliard d'euros au titre des Opex en 2026. Encore une fois, ce chiffrage peut changer en fonction de l'évolution des théâtres extérieurs.

Les deux principes qui nous guident dans la réponse à la crise - transparence et indépendance - devront orienter les mesures que nous aurons à prendre pour les textes budgétaires de l'année 2027. Nous faisons face à de nombreux bouleversements en matière non seulement d'indépendance énergétique et économique - des investissements dans la recherche, l'innovation et la transition écologique sont donc nécessaires -, mais aussi d'indépendance technologique - je vous renvoie, sur ce point, au développement de l'intelligence artificielle.

Nous sommes à la croisée des chemins et c'est sans doute au cours des prochains mois que beaucoup de choses vont se décider. Nous aurons à rendre des arbitrages extrêmement importants.

Nous avons immédiatement rendu publiques les données qui nous ont été remontées pour le mois de mars, car nous devons veiller à la plus grande transparence, notamment dans la construction du prochain budget.

Des débats sont régulièrement survenus sur le calcul des dépenses de retraite, par rapport aux dépenses de service public. Le projet de loi de finances pour 2027 devrait être l'occasion de séparer ces deux types de dépenses au sein du budget de l'État.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je commencerai par formuler deux remarques. Premièrement, il eût été salutaire, pour l'intérêt du pays, d'entendre votre majorité tenir, dès 2019, le discours que vous venez d'avoir sur le nucléaire. Nous aurions gagné beaucoup de temps et d'argent ! Je veux rendre hommage à la manière dont vous avez complètement changé de position depuis ; il y a huit ans, vous annonciez la chute du programme nucléaire français, avec la fermeture de la centrale de Fessenheim. Il semble que cette décision n'a été favorable ni à la souveraineté énergétique, ni à la décarbonation, ni à la maîtrise de la production électrique.

Ma deuxième remarque concerne la forme et le calendrier de la réponse du Gouvernement à la crise. Il est dommage de prévoir la réunion du comité d'alerte pendant la seule semaine de suspension des travaux parlementaires. Rassurez-vous, je ferai en sorte d'être présent. C'est toujours mieux de prendre l'attache des assemblées, messieurs les ministres.

Vous avez indiqué que le déficit public, en 2025, était moins élevé que prévu. Au cours des discussions budgétaires, le président de la commission des finances et moi-même avions dit qu'il s'établirait autour de 5,2 % : nous ne sommes pas tombés bien loin. Sur ce sujet, des mines ont été posées au Sénat pendant l'examen du budget. C'est regrettable, d'autant que le débat public n'y a rien gagné.

Vous prévoyez de maintenir le déficit à 5 % en 2026. Je ne comprends pas la logique de cette année blanche : pourquoi êtes-vous aussi peu ambitieux ? Confirmez-vous le fait que nous avons très peu de chances de faire mieux ?

Vous avez évoqué l'existence potentielle d'une cagnotte fiscale - cela nous rappelle les années Jospin ! Le Premier ministre, Sébastien Lecornu, vous a invités à affecter un éventuel surplus, lié à la hausse des prix de carburant, au financement du plan d'électrification. Qu'en est-il réellement ? La situation économique actuelle devrait peser sur la croissance française. Comment peut-on, dans ces conditions, parler de surplus, s'il devait y en avoir un ?

Vous l'avez dit, les recettes fiscales ne sont pas forcément très élevées à ce stade. Ne considérez-vous pas qu'un surplus devrait servir en priorité à réduire le déficit public, comme le prévoit le dernier alinéa de l'article 147 de la loi de finances initiale de 2026 ?

Le 27 mars dernier, vous avez déclaré que toute aide ciblée supplémentaire ou toute dépense nouvelle entraînerait l'annulation par décret d'une autre dépense prévue, à l'euro près. Je me méfie de ce genre d'annonces, que nous avons entendues à de multiples reprises dans la bouche de Gabriel Attal, lorsqu'il était ministre des comptes publics. Dans les faits, la logique de l'euro près s'est révélée une grande dérive.

Depuis cette déclaration, le Gouvernement a annoncé un certain nombre d'aides. Quels crédits prévoyez-vous d'annuler ? Allez-vous prendre un décret d'avance, voire proposer une loi de finances rectificative pour conduire des politiques nécessitant des dépenses supplémentaires ? Des efforts devront être faits en matière d'énergie et de défense, notamment.

Quelques mots de nos engagements climatiques. Le rapport Pisani-Ferry-Mahfouz, publié en 2023, jugeait nécessaire de consacrer chaque année 66 milliards d'euros d'investissements supplémentaires, afin de respecter nos engagements climatiques à l'horizon 2030.

Adrien Bilal, lauréat du prix du meilleur jeune économiste 2026, a réévalué à 600 milliards d'euros annuels les dommages liés aux changements climatiques en France, soit 20 % du PIB actuel. On pourrait dire que tout investissement touchant à la transition écologique devient rentable immédiatement, y compris financièrement. Que pensez-vous de ces analyses ? Y souscrivez-vous et, le cas échéant, quelles conséquences en tirez-vous ?

M. Roland Lescure, ministre. - Nous pouvons débattre longtemps du programme nucléaire français... Le Président de la République a tout de même annoncé la relance du nucléaire, lors du discours de Belfort en 2022.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous parlais de 2019 !

M. Roland Lescure, ministre. - Nous sommes les premiers au monde à avoir changé d'avis sur le sujet. Nous avons fait évoluer la trajectoire, je le reconnais. Depuis 2022, la Belgique, l'Italie, le Japon, les États-Unis et même l'Allemagne nous ont rejoints dans la voie que nous avons empruntée.

On peut toujours refaire l'histoire, monsieur le rapporteur général. L'accident de Fukushima, je le rappelle, a eu des impacts importants et durables sur les politiques énergétiques. Je ne suis pas sûr que beaucoup de réacteurs pressurisés européens (EPR) nous permettent de répondre à la crise actuelle. En revanche, les ENR que nous avons développées dans la période récente nous sont d'une grande aide aujourd'hui. Les centrales nucléaires historiques tournent à pleine vitesse - merci, Pierre Messmer ! -, mais nous disposons aussi d'éoliennes, y compris offshore, et de panneaux solaires efficaces.

Le respect de nos engagements climatiques est essentiel. Ils sont devenus, plus que jamais, la condition de notre souveraineté et de notre prospérité. Il faut que le rapport Pisani-Ferry-Mahfouz continue à faire référence et que les investisseurs privés s'intéressent aux trajectoires environnementales. Nous devons dégager des finances pour investir dans l'avenir. La PPE et le plan d'électrification répondent à cette nécessité. C'est bien le sens de la directive du Premier ministre : d'éventuels surplus doivent être en priorité affectés au plan d'électrification. Cela nous permettra de répondre de manière encore plus forte aux prochaines crises.

M. David Amiel, ministre. - Il est important de donner la décomposition précise de notre prévision sur le déficit public. Nous avons tout d'abord maintenu le déficit à un taux de 5,4 % en 2025, contre un taux attendu de 5,8 %, grâce aux mesures de régulation prises tout au long de l'année. Dès le mois d'avril 2025, le Gouvernement a pris un décret d'annulation de 3 milliards d'euros et a décidé d'un surgel complémentaire de 2 milliards d'euros de crédits de l'État. Au mois de juin 2025, il a engagé un « refroidissement » des dépenses de l'État, de l'ordre de 3 milliards d'euros, et des dépenses de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam), pour un montant de 1,7 milliard d'euros.

Nous sommes finalement parvenus à réduire le déficit à 5,1 % en 2025, soit une amélioration du solde de 8,5 milliards d'euros, dont la moitié environ est liée à une activité plus solide que prévu. Nous avons ainsi récupéré 2,6 milliards d'euros de cotisations sociales supplémentaires, 600 millions d'euros de recettes fiscales, 800 millions d'euros d'économies sur les dépenses de prestations et 1,2 milliard d'euros de recettes exceptionnelles, hors prélèvements obligatoires, grâce à diverses mesures : sanctions, pénalités, plus-values, amendes, etc. En outre, nous avons profité d'une sous-exécution de 2,4 milliards d'euros de la dépense de l'État.

Cette amélioration du déficit ne perdurera pas en 2026, car les éléments que je viens de décrire sont exceptionnels et ne peuvent être repris en base cette année. Par ailleurs, le contexte macroéconomique invite à faire preuve de prudence dans nos prévisions de croissance et d'inflation. Le ministre Lescure a évoqué les changements qui ont eu lieu au cours de la nuit et je ne saurais vous dire quelles seront les évolutions dans les jours prochains. Voilà pourquoi nous ne souhaitons pas modifier la cible de 5 % que nous avons fixée en matière de déficit. Nous espérons toujours l'atteindre, si la situation macroéconomique le permet.

Comment allons-nous financer les aides que nous distribuons ? Les crédits, au sein des ministères concernés, sont redéployés vers les aides de crise dans ces premières semaines. Si la crise perdure et que des aides supplémentaires sont nécessaires, une solidarité interministérielle sera mise en place. Nous n'aurons sans doute pas le choix, vu l'ampleur du choc sur les prix de l'énergie.

Cette solidarité est multiforme : augmentation de la mise en réserve de précaution, surgel des dépenses, annulations de crédits, décrets d'avance. Nous adapterons cette palette d'outils en fonction de l'évolution de la crise et des montants nécessaires. Il est important que ce principe de financement des aides soit respecté : il y va, encore une fois, de la crédibilité de notre réponse.

M. Roland Lescure, ministre. - Nous n'avions d'autre choix que de retenir la date du 21 avril pour la réunion du comité d'alerte, monsieur le rapporteur général, et je le regrette. D'une part, nous devions attendre la publication du déficit pour 2025 par l'Insee avant de commencer le travail d'actualisation. D'autre part, je serai à Washington la semaine prochaine, pour les réunions de printemps annuelles organisées par le FMI et la Banque mondiale, et je dois présider le G7. Enfin, nous sommes coincés par le fait de devoir remettre à la Commission européenne nos données en matière de finances publiques, le 20 avril prochain. Nous essaierons de faire mieux l'année prochaine !

M. Pascal Savoldelli. - Depuis 2010, six raffineries gérées par TotalEnergies ont été démantelées sur le sol français. Cela a entraîné la destruction de 1 200 postes en contrat à durée indéterminée (CDI) et des délocalisations qui ont affaibli les capacités de raffinage de la France. Nous importons de manière massive des produits raffinés, notamment du gazole, dont le prix n'a jamais été aussi élevé. Vous pourriez au moins reconnaître que c'est un élément majeur de nos difficultés actuelles.

Vous avez évoqué, à juste titre, des problèmes d'approvisionnement et de dépendance énergétique et économique. Dans ces conditions, quel rattrapage le Gouvernement entend-il réaliser pour assurer notre souveraineté ? Souvenez-vous que, en 2023, au plus fort de la guerre en Ukraine, la loi avait acté la détention à 100 % du capital d'EDF par l'État.

Je connais votre hostilité au blocage des prix, monsieur le ministre. Il s'agit pourtant d'une mesure plébiscitée par nos concitoyens - et je ne suis pas un populiste ! Cette question dépasse, selon moi, les étiquettes politiques. Envisagez-vous au moins d'encadrer le prix des carburants, c'est-à-dire de les ramener au niveau d'avant-crise, au nom d'un état d'urgence énergétique ?

Enfin, quelles sont les marges de raffinage et de distribution de TotalEnergies depuis le début de la crise ? Vous avez eu l'honnêteté de nous dire qu'elles avaient rapporté de l'argent à l'État via la TVA. La réponse à cette question est essentielle ; elle intéresse tous les Français, quelles que soient leurs opinions politiques.

M. Michel Canévet. - J'apprécie la prudence du Gouvernement sur les accompagnements proposés : vu le niveau de déficit, veillons à ne pas distribuer des aides que nous serions incapables de financer.

Certains secteurs, comme celui de la pêche, méritent toutefois une attention particulière. L'aide de 20 centimes par litre distribuée à la filière ne suffira pas au fonctionnement des navires, qui n'ont d'autre solution que d'utiliser du gazole. Il importe, pour des raisons de souveraineté alimentaire, que les navires de pêche ne soient pas contraints de rester dans les ports.

Par ailleurs, le barème kilométrique permettrait de soutenir les professions qui sont les plus touchées par la hausse des prix à la pompe, comme les aides à domicile - le maire de Pont-l'Abbé m'a fait encore part de leurs difficultés. Les chauffeurs de taxi doivent être aussi soutenus. Il conviendrait d'actualiser ce barème, ce qui n'a pas été fait depuis 2022.

Enfin, nous pourrions envisager des mesures de suramortissement, afin d'encourager les entreprises à aller plus vite en matière de transition écologique. Après un afflux important dans les stations-services, la consommation de carburant a diminué de 22 % au cours des dix derniers jours. Cela montre que les Français sont particulièrement attentifs. Je constate d'ailleurs que les ventes de véhicules électriques augmentent.

M. Thierry Cozic. - Il est vrai que nous profitons d'une certaine détente, après les annonces de Donald Trump : il est décidément imprévisible. Dans un entretien au Figaro, le directeur de l'AIE a déclaré que la crise actuelle était plus grave que celles de 1973, de 1979 et de 2022 réunies. Le monde est aujourd'hui confronté à un triple choc majeur, à la fois pétrolier, gazier et alimentaire.

Je comprends votre refus d'ouvrir en grand les vannes fiscales et budgétaires, monsieur le ministre. Cela s'est révélé fort coûteux par le passé, notamment en raison d'un manque de ciblage et de conditionnalité pour nos finances publiques.

La crise inflationniste ne peut être ignorée. L'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), dans une note parue hier, indique que l'inflation remontera à 2 % au premier semestre 2026.

La crise de 2022 a mis durement en tension les budgets de nos collectivités territoriales et ces dernières se trouvent de nouveau en difficulté aujourd'hui. Je suis surpris que ce sujet n'ait pas encore été évoqué dans le cadre de cette réunion au Sénat ! Prévoyez-vous d'indexer la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'inflation dans le prochain texte financier ?

M. Thomas Dossus. - Cette crise rouvre le débat sur l'énergie. C'est heureux, car nous avions mis sous le tapis la question de la décarbonation et de notre dépendance énergétique vis-à-vis de plusieurs pays, dont certains sont des dictatures. Pendant la crise de 2022, la moitié de nos réacteurs nucléaires étaient en travaux. D'où l'importance de rééquilibrer le mix énergétique avec des ENR, que nous savons déployer à un coût compétitif.

La PPE nous sera utile, mais elle a tout de même deux ans de retard. Le financement de l'ambition nucléaire de la France n'est pas tout à fait calé. En raison de notre dépendance aux énergies fossiles, le coût de l'inaction reste plus élevé que celui de l'action. Nous voyons combien il est essentiel de réinvestir dans la décarbonation aujourd'hui, après avoir subi une contraction budgétaire en ce domaine au cours des deux dernières années. La décarbonation va-t-elle redevenir une ambition réelle dans le prochain projet de loi de finances ? Les investissements nécessaires seront-ils vus comme des économies futures, ou comme un coût présent ?

Par ailleurs, faut-il s'attendre à une montée en puissance du leasing social ? Je rappelle que ce dispositif a été suspendu parce qu'il s'avérait trop efficace.

Enfin, avez-vous prévu d'électrifier les flottes de navires, afin d'amortir les coûts en cas de nouvelle crise pétrolière ?

M. Dominique de Legge. - J'avoue ne pas bien comprendre le lien que l'on peut faire entre les recettes liées à la crise et les dépenses que vous envisagez de faire. L'actualisation de la LPM prévoit un surcroît cumulé de crédits budgétaires de 36 milliards d'euros sur la période 2026-2030. Où allez-vous trouver cet argent ? Cette somme représente tout de même plus de 50 % de la charge annuelle de la dette. Comment allez-vous maintenir le déficit à 5 % - ou le réduire - avec cette dépense supplémentaire ? Le compte n'y est pas, d'autant que certains surcoûts ne seront pas financés.

Mme Isabelle Briquet. - Le 1^er avril dernier, vous disiez vouloir mobiliser les recettes fiscales liées à la hausse des prix à la pompe, afin de financer l'électrification de l'économie. C'est un objectif que nous pouvons partager, mais comment ne pas relever la contradiction avec le maintien, année après année, de 10 milliards à 15 milliards d'euros de subventions publiques à la consommation d'énergies fossiles ?

Le FMI a évalué à 10,5 milliards d'euros le montant des aides publiques françaises aux énergies fossiles en 2024. L'Institut de l'économie pour le climat (I4CE) estime que ce montant peut atteindre 19 milliards d'euros, si l'on prend en compte l'ensemble des exonérations et niches fiscales « brunes ».

Je rappelle que le Haut Conseil pour le climat (HCC) recommande, depuis 2023, d'établir un calendrier de sortie de ces subventions. Or ni la dernière stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (Spafte), ni la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), ni la PPE ne prévoient de réduction substantielle de ces avantages fiscaux. Le Gouvernement entend-il établir une trajectoire pluriannuelle de réduction des dépenses fiscales fossiles, en accompagnant les filières et les ménages concernés ?

Par ailleurs, vous avez indiqué qu'un encadrement des marges des distributeurs de carburant restait possible, tout en estimant que celle-ci demeurait contenue. La période 2022-2023 a montré que certains acteurs économiques pouvaient profiter d'un contexte inflationniste pour accroître leurs prix au-delà de la hausse effective des coûts. Le Gouvernement dispose-t-il réellement d'un suivi précis de l'évolution des marges sur l'ensemble de la chaîne de valeur des carburants, du raffinage à la distribution ?

Mme Christine Lavarde. - Si seulement vous lisiez les rapports budgétaires de la commission des finances, messieurs les ministres, vous ne prendriez pas comme référence le niveau des chèques énergie distribués précédemment pour expliquer que, en 2026, vous allez en distribuer encore plus. Si j'étais médisante, je dirais que le niveau de distribution extrêmement faible des deux dernières années est lié aux conséquences néfastes de la suppression de la taxe d'habitation.

L'électrification, c'est comme l'Arlésienne. Nous avons du mal à voir ce que le Gouvernement pourra concrètement y mettre.

Vous avez été doublés, ce matin, par le président-directeur général d'EDF, qui a déclaré, sur une radio publique, mettre en place un plan de 240 millions d'euros pour aider les Français à passer à l'électrique. Comment une entreprise publique peut-elle communiquer ainsi sur un plan d'électrification ? Son actionnaire en a-t-il été informé ? Quelles seront les conséquences de ce plan sur les impôts et les dividendes qu'EDF va verser à l'État ? Les aides annoncées sont-elles conformes au droit européen de la concurrence ? Cette démarche a-t-elle été évaluée ?

Au demeurant, je vous invite à consulter les travaux qui ont été réalisés sur le leasing. Ce dispositif n'est pas mauvais en soi, mais il nécessite d'être davantage ciblé si l'on souhaite avoir une politique publique efficace.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Monsieur le ministre des comptes publics, vous avez formulé une sorte de promesse solennelle : toute la transparence sera faite sur les retraites des fonctionnaires dans le cadre du budget pour 2027. À vous entendre, c'est comme s'il existait des éléments cachés.

Les prestations et les cotisations retraite sont un pilier essentiel de la cohésion nationale. Nous devrons continuer à engager des réformes en ce domaine, à condition de faire preuve de davantage de pédagogie. Nous avons raté la réforme de 2023, faute de préparation. Il me semble que monter les Français les uns contre les autres sur ces questions-là n'est pas la bonne méthode. Bref, j'espère vous avoir mal compris, monsieur le ministre.

M. Christian Klinger. - Mes questions s'adressent également au ministre des comptes publics. Sur quelles hypothèses macroéconomiques, notamment en matière de croissance, la construction du prochain budget s'appuie-t-elle ? Quel équilibre visez-vous entre efforts en dépenses et recettes nouvelles ? La baisse du pouvoir d'achat pour un très grand nombre de ménages, du fait de la crise énergétique, ne va pas améliorer le consentement à l'impôt.

Mme Florence Blatrix Contat. - Le solde du commerce extérieur s'était quelque peu redressé en 2025. Pourtant, dès le mois de février 2026, il commençait à montrer de nouveaux signes de faiblesse, avec des importations qui augmentent, notamment dans le domaine pharmaceutique, et des exportations qui baissaient. La réduction de ce solde est-elle conjoncturelle ou structurelle ? Avez-vous évalué son impact sur la croissance ?

Dans mon département, l'Indre, l'industrie plastique pèse très lourd, avec 300 entreprises et plus de 8 000 emplois. Ce secteur fait déjà face à certaines difficultés et la crise actuelle lui porte un véritable coup de massue. Comment comptez-vous l'accompagner ?

M. Marc Laménie. - Comme mon collègue Thierry Cozic, je m'inquiète de l'impact de cette crise sur les collectivités territoriales, à la fois en matière de fonctionnement et d'investissement.

Mme Sophie Primas. - Quelles sont les prévisions de Bercy sur le ralentissement de l'économie et de la croissance, ainsi que sur l'éventuel taux de défaillance d'entreprises et de chute de l'emploi dans certains secteurs ?

M. Roland Lescure, ministre. - Il est encore trop tôt pour évaluer précisément l'impact de la crise sur la croissance. Nous souhaitons toutefois vous présenter, d'ici au 21 avril prochain, un scénario central chiffré à la fois sur la croissance et les finances publiques. J'ignore si cela nous permettra de définir des orientations officielles pour 2027. La situation étant amenée à évoluer dans les prochains jours, nous devrons aussi prévoir des scénarios de risque, à la fois pour 2026 et l'année suivante.

Monsieur Savoldelli, votre question est aussi intéressante que paradoxale. Elle ressemble à la dialectique d'un certain parti que vous connaissez bien. Si nous avons fermé des raffineries, c'est parce qu'elles ne gagnaient plus d'argent ; j'étais encore ministre de l'industrie lorsque les dernières ont été mises en vente. Les grands pétroliers internationaux, y compris Exxon, sont parfois en difficulté à cause de la concurrence. Il est néanmoins probable qu'ils gagnent de l'argent cette année. Nous vérifierons donc leurs marges, compte tenu des circonstances.

De nombreuses raffineries ont fermé partout en Europe, ce qui a eu des conséquences sur notre souveraineté : nous avons en effet été contraints d'importer davantage de produits raffinés. Avant de taxer les surprofits, il faut veiller à ce qu'un investisseur grand comme TotalEnergies conserve ses raffineries.

Je le rappelle, la crise actuelle est une crise de hausse du prix de production. Les gagnants sont bien connus : il s'agit des pays producteurs de pétrole, notamment le Nigeria, l'Angola, la Norvège et les États-Unis. Encore une fois, la France ne produit ni pétrole ni gaz ; nous allons donc y perdre. Une chose est sûre, cette crise va nous coûter. En conséquence, nous devrons veiller à ce qu'elle soit la plus brève possible et à en répartir la charge équitablement entre les entreprises et les ménages.

Madame Briquet, le fait de brandir la menace d'un encadrement des marges s'est révélé extrêmement utile : les marges de distribution n'ont pas augmenté ; elles ont même eu tendance à baisser au cours de la crise. En revanche, il n'y a pas lieu d'encadrer les prix : soit on les encadre trop haut - dans cette hypothèse, les prix montent tous au plafond -, soit on les encadre trop bas, auquel cas on organise la pénurie. En effet, les stations-services ne vendront plus d'essence si vous les forcez à vendre à perte et ce seront les deniers publics qui prendront le relais.

L'encadrement des marges doit être examiné avec des pincettes. Je pense qu'il n'est pas nécessaire aujourd'hui. Nous souhaitons que la baisse du pétrole se traduise par une baisse des prix à la pompe. Sans faire de name and shame, nous continuerons à inciter fortement les distributeurs à réduire leurs prix, en brandissant d'éventuelles menaces.

La pêche est particulièrement touchée par la crise. La meilleure façon de régler les difficultés de la filière est d'assurer le renouvellement des flottes, avec des navires plus économes en gazole ou électrifiés. Sachez que nous discutons de ce sujet avec la Commission européenne et que la ministre de la pêche travaille actuellement à un plan de renouvellement des flottes.

De la même manière, madame Lavarde, la meilleure réponse à la dépendance sur l'essence est d'avoir des flottes de véhicules électriques, certes efficaces, mais de préférence fabriqués en France et en Europe.

Selon les derniers chiffres des immatriculations, à la fin du mois de mars, le véhicule électrique en France, c'est près de 25 % de parts de marché, avec 80 % de véhicules fabriqués en France et en Europe. On peut le faire ! Il va donc falloir continuer à le faire, y compris - pourquoi pas ? - avec les mesures de leasing social.

J'ai bien compris que vous attendiez avec impatience notre plan d'électrification. Celui-ci sera présenté prochainement. Nous souhaitons effectivement mettre en place des mesures ambitieuses à destination des ménages, des entreprises et des artisans qui sont insuffisamment électrifiés. Il y a encore des boulangers qui ont des fours à gaz ; cela n'a plus de sens aujourd'hui. Il faut les aider à changer. Cette politique sera évidemment menée avec une appréhension particulière des enjeux sociaux. Le leasing social est destiné en premier lieu à des catégories de Français dont les revenus sont limités, voire qui font face à des difficultés.

Sur EDF, madame Lavarde, nous avons évidemment été informés de la mesure qui a été décidée. Nous les avons même largement félicités : un électricien met aujourd'hui en place une politique d'incitation à la consommation d'électricité. D'ailleurs, cela nourrira peut-être in fine l'actionnaire, car il est très probable que ce soit rentable pour tout le monde à terme.

Mais, nous le savons, pour électrifier, la question majeure aujourd'hui, notamment pour les ménages, est celle du coût initial. Qui va payer l'investissement initial, qui, certes, est très rentable à terme, indépendamment d'ailleurs des enjeux de souveraineté ?

Ce que fait EDF consiste à inciter au passage d'une chaudière à gaz vers une pompe à chaleur, avec des aides extrêmement ciblées pour aider à l'achat de cette pompe, afin de permettre ensuite aux ménages concernés de profiter de la baisse des factures dans la durée.

Il n'y a pas d'alerte particulière sur l'impact que cela aura sur la situation financière d'EDF. Les montants en question sont faibles. Je pense même que l'effet à terme sur les résultats du groupe sera positif. De même, il n'y a aucun sujet du point de vue du droit de la concurrence.

Par ailleurs, nous pouvons avoir des certificats d'économies d'énergie (CEE) permettant d'aller plus loin.

J'aimerais - nous discutons avec un certain nombre d'entreprises sur ce point ; si le groupe EDF a souhaité agir dès aujourd'hui, c'était pour fêter son quatre-vingtième anniversaire - que ce plan d'électrification ne soit pas juste un plan de l'État. L'ensemble des acteurs socioéconomiques français doivent se saisir de ce grand projet de société, afin que nous ayons l'assurance d'être moins dépendants à la prochaine crise.

Tant mieux si des entreprises nous rejoignent et font une partie de notre travail. Je me réjouis qu'une entreprise publique le fasse, et je souhaite que ce soit aussi le cas des entreprises privées. Je n'ai aucun problème avec cela.

Sur le commerce extérieur, les chiffres des premiers mois de l'année sont nécessairement - nous le savons - très volatils. Mais la tendance que nous avions commencé à relever, avec une amélioration des exports et une baisse des imports, n'est pas remise en cause.

Ce qui, en revanche, va évidemment changer la donne, c'est la crise que nous vivons actuellement. La facture énergétique, c'est 60 milliards d'euros, un peu moins en 2025, et près de 100 milliards d'euros en 2022-2023.

Si la crise continue, le risque est que le coût des imports monte fortement et que le déséquilibre du commerce extérieur soit plus important que l'année dernière, au cours de laquelle nous avions, malgré tout, progressé. Voilà ce qu'il va falloir regarder de très près. L'impact du choc énergétique sur notre compétitivité sera évidemment important.

Mais les secteurs les plus concernés à ce stade - vous avez évoqué la plasturgie - le sont partout dans le monde, et même plutôt moins en France qu'ailleurs du fait de l'électricité, étant entendu que les pressions concurrentielles seront évidemment très fortes.

M. David Amiel, ministre. - Plusieurs intervenants, dont M. le rapporteur général, ont évoqué les financements pour la transition écologique. En 2025, nous avons atteint 53,1 milliards d'euros de dépenses favorables à la transition écologique et énergétique.

J'utilise les termes employés par la Stratégie pluriannuelle du financement de la transition écologique (Spafte), un document nouveau et bienvenu, car il permet, comme son nom l'indique, de retracer dans la durée l'ensemble des dépenses favorables à la transition écologique. Cela fait d'ailleurs suite au rapport de Jean Pisani-Ferry-Mahfouz. C'est un exercice qui n'était pas réalisé auparavant.

Le niveau atteint en 2025 est un niveau record. Je fais la somme des dépenses de l'État, des opérateurs et des CEE. Il est clair que ces années ont été marquées par une croissance des investissements favorables à la transition écologique. Cela doit se poursuivre : un investissement dans la transition écologique, c'est un investissement dans la réduction de nos dépendances, donc dans la réduction du coût des crises liées à nos dépendances aux énergies fossiles.

La question des dépenses et des recettes liées à la crise a été abordée.

Dans mon propos introductif, j'ai évoqué les données préliminaires que nous avions au mois de mars : TVA sur les carburants, accises sur les carburants, charge de la dette - cela a été rappelé, il y a une hausse des taux, compte tenu du contexte macroéconomique -, engagement immédiat de dépenses de soutien face à la crise, sans préjuger, évidemment, de l'évolution de cette dernière.

Le solde est évidemment très défavorable aux finances publiques. Le chiffre de 270 millions d'euros de recettes pour le mois de mars a été avancé ; j'ai insisté tout à l'heure sur toutes nos précautions s'agissant de l'évolution pour les prochains mois. En face, le coût est de 430 millions d'euros, dont 130 millions d'euros au titre des dépenses supplémentaires et 300 millions d'euros mensuels au titre de la charge de la dette, qui - je l'ai indiqué - est évaluée à 3,6 milliards d'euros sur l'ensemble de l'année. Faites le calcul : pour les finances publiques, le coût est donc de 160 millions d'euros.

Dans l'actualisation de la loi de programmation militaire, 1,4 milliard d'euros sont provisionnés au titre des Opex. Les 36 milliards d'euros, ce sont évidemment des arbitrages budgétaires à réaliser. Je ferai la même réponse que pour la transition écologique. Dans les années à venir, nous allons devoir faire de grands choix budgétaires.

À mon sens, les investissements dans l'indépendance de notre pays, qu'il s'agisse d'indépendance militaire et géopolitique, avec les dépenses militaires, d'indépendance énergétique, avec les mesures en faveur de la transition écologique, ou d'indépendance technologique, sujet sur lequel nous aurons l'occasion de revenir, c'est-à-dire les investissements pour l'avenir, doivent toujours être privilégiés.

Bien entendu, ce n'est pas nécessairement la pente naturelle. Il y a toujours une tentation de sacrifier l'avenir au présent. Mais - nous le voyons bien aujourd'hui - cela a un prix quand les crises apparaissent. Si nous sacrifions les dépenses en faveur de la transition écologique, nous le payerons lors des prochaines crises. Si nous sacrifions les dépenses militaires, nous le payerons - je n'en doute pas - au centuple vu le contexte géopolitique international.

Mme Carrère-Gée m'a interrogé sur les dépenses liées aux retraites. Sur ce sujet, nous devons faire preuve de transparence, afin d'avoir un débat public apaisé et serein. C'est d'ailleurs l'objet du dialogue nourri que nous menons avec des organisations syndicales dans le cadre de la conférence Travail Emploi Retraites, un dialogue qui concerne le secteur privé comme le secteur public. C'est une différence très importante par rapport au conclave qui s'était tenu. Comme ministre chargé de la fonction publique, je suis particulièrement attaché à la nécessité d'avoir une vision complète de ces problèmes et de ces enjeux. La question des retraites renvoie à des enjeux à la fois financiers et de rapport au travail, d'où l'intitulé que nous avons retenu pour cette conférence.

Dans le cadre de l'exercice qui nous occupe aujourd'hui, mon souci est de garantir la plus grande clarté dans la présentation des documents budgétaires. Ce mouvement avait d'ailleurs été engagé par ma prédécesseure. Je pense que nous pouvons aller plus loin. C'est mon intention.

J'en viens aux indemnités kilométriques, en particulier pour les professionnels de santé. Comme cela a été rappelé, une revalorisation représentant l'équivalent de 15 centimes par litre avait été décidée le 25 avril 2022, dans le contexte de la précédente crise énergétique, à la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Nous ne sommes évidemment pas revenus dessus lorsque les prix du carburant ont baissé ; la revalorisation reste valable.

Le comité d'alerte du 21 avril sera l'occasion d'actualiser nos prévisions macroéconomiques pour l'année 2026. Cela nous donnera évidemment aussi une perspective pour l'année 2027, en termes tant de croissance que d'inflation. Nous sommes dans une période d'incertitude. Les prochains jours permettront de faire tourner à plein les modèles de Bercy en fonction des différentes hypothèses.

D'ailleurs, des prévisions commencent à sortir. Il a été fait référence aux chiffres de l'OFCE, de la Banque de France et de l'Insee. C'est évidemment sur ces bases-là que nous construisons nos prévisions. Il me paraît très important de confronter les regards, afin d'avoir l'approche la plus complète, notamment quand les chiffres émanent de structures indépendantes comme la Banque de France ou d'instituts de recherche comme l'OFCE.

Sur la question des collectivités locales, je pense qu'il est très important de revenir à l'essentiel. Une crise, c'est un coût pour l'État, pour les entreprises, pour les ménages et, bien entendu, pour les collectivités locales. Là encore, le comité du 21 avril permettra de faire un point d'étape sur les premières répercussions observées.

Vous le savez, les recettes de TVA sur le carburant sont perçues par l'État à hauteur de 46 % - c'est moins de la moitié - et par les collectivités locales à hauteur de 25 %. De même, les recettes d'accises sur les carburants sont transférées, pour plus de 30 % de leur montant, aux collectivités locales et, pour un dixième, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France), ainsi qu'au financement des zones non interconnectées et des énergies renouvelables.

Nous aurons l'occasion de dresser un bilan vraiment exhaustif de la crise extérieure que nous traversons, mais il est certain qu'elle représente un coût pour l'ensemble de la Nation.

M. Claude Raynal, président. - Messieurs les ministres, nous vous remercions de vos réponses.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 20 h 00.