COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION, DE LA COMMUNICATION ET DU SPORT

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Mission d'information sur les zones grises de l'information - Audition de Mmes Catherine Lozac'h, présidente, et Bénédicte Wautelet, vice-présidente de la commission de la carte d'identité des journalistes professionnels (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 30.

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi relatif à la régulation de l'enseignement supérieur privé - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Laurent Lafon, président. - Nous débutons notre réunion en examinant le rapport de notre collègue Stéphane Piednoir sur le projet de loi relatif à la régulation de l'enseignement supérieur privé.

Je vous rappelle que l'examen de ce texte en séance publique est programmé le lundi 1^er juin, l'après-midi et le soir.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Quelques chiffres suffisent à résumer l'importance du projet de loi que nous examinons ce matin.

En 2024-2025, près de 800 000 étudiants étaient inscrits dans des établissements privés, et représentaient plus d'un quart des effectifs du supérieur. Ces effectifs ont augmenté de plus d'un tiers depuis 2018, quand ceux du public n'ont progressé que de 0,5 %.

En 2024, les crédits des aides publiques à l'apprentissage dans le supérieur représentaient 10,3 milliards d'euros, soit une progression de quasiment 500 % depuis 2018. Entre 2020 et 2025, en moyenne 500 nouveaux centres de formation d'apprentis ont ouvert chaque année.

Cette évolution quantitative pose en elle-même un défi aux pouvoirs publics, puisque les outils de l'encadrement et du contrôle des établissements privés n'ont pas été prévus pour de tels volumes.

S'y ajoute un réel problème de qualité des formations dispensées, dont nous avons eu quelques aperçus très frappants ces dernières semaines dans la presse - j'ai d'ailleurs entendu, au cours de mes auditions, les représentants de structures ciblées dans ces articles.

Je veux être très clair : ce problème de qualité ne concerne qu'une partie des établissements d'enseignement supérieur privés, et de nombreuses formations privées constituent un complément qualitatif et quantitatif indispensable à celles qui sont proposées dans le public.

Les 64 établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général (Eespig) offrent ainsi une formation de haut niveau à nos jeunes, adossée à une activité de recherche de grande qualité. Notre enseignement supérieur et notre monde professionnel ont par ailleurs besoin des formations proposées par les écoles de commerce et d'ingénieur privées, ou par certains instituts de formation aux professions paramédicales, pour ne citer que quelques exemples.

Le droit de l'enseignement supérieur repose par ailleurs sur les deux principes constitutionnels de la libre entreprise et de la liberté de l'enseignement, qui ne sauraient être remis en cause.

La réforme de l'apprentissage issue de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en libéralisant très fortement l'accès aux fonds publics de l'apprentissage, a indéniablement accéléré le développement des formations supérieures. Elle a malheureusement également attiré sur ce marché, par effet d'aubaine, des acteurs peu scrupuleux.

Dans le même temps, la mise en place de Parcoursup a favorisé le report vers le privé de jeunes parfois angoissés, mais surtout désarmés face à la complexité du paysage du supérieur, et que certains acteurs ont su convaincre par des argumentaires simplistes.

Cette évolution s'est faite au détriment de ces jeunes, de leurs finances, de leur temps, et bien souvent de leurs espérances professionnelles. Elle repose sur des pratiques commerciales prédatrices, des appellations de diplômes trompeuses, des contrats déséquilibrés, et, in fine, une captation indue de fonds publics.

Cette situation ne peut évidemment plus durer. Il est indispensable d'adapter notre cadre législatif et nos outils de contrôle pour replacer la qualité des formations au fondement de notre système d'enseignement supérieur.

De ce point de vue, l'inscription à l'ordre du jour de nos travaux de ce projet de loi, qui a été examiné en conseil des ministres voilà plus de neuf mois, constitue en elle-même une victoire. J'espère y avoir contribué à mon échelle.

Elle témoigne d'une prise de conscience au plus haut niveau de l'État, en partie grâce à l'engagement du Parlement. La commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale a publié, en avril 2024, un rapport d'alerte et de référence sur les établissements à but lucratif. Notre commission pointe quant à elle depuis plusieurs années, à l'occasion du débat budgétaire, l'emballement des financements de l'apprentissage et la nécessité de les flécher vers des formations de qualité.

La réponse proposée par ce projet de loi n'est pas un « grand soir » de l'enseignement supérieur privé.

Contrairement à ce qu'a souhaité le Conseil d'État, dans une note de simplification préalable à l'élaboration du texte, ainsi que dans son avis sur le projet de loi, ce texte ne crée pas de définition législative de ce qu'est une formation d'enseignement supérieur répondant aux standards de qualité, ce qui pourrait, a contrario, imposer la fermeture de toutes les autres.

Il fait, selon l'expression du ministre, le « pari » de la régulation. L'évolution proposée repose sur un double principe : la qualité des établissements est reconnue dans un cadre simplifié, reposant sur le principe d'une évaluation par une instance indépendante ; cette reconnaissance est rendue visible aux étudiants et à leurs familles sur Parcoursup, et donne accès à plusieurs avantages - ce qui doit en toute logique garantir l'attractivité de ce nouveau système pour les établissements.

L'objectif de l'ensemble est d'apporter de la clarté à un paysage du supérieur privé devenu un véritable « maquis », selon un terme que j'emprunte également au ministre.

Coexistent en effet dans le code de l'éducation des établissements techniques, des établissements libres, des établissements du secondaire préparant au brevet de technicien supérieur (BTS), des Eespig ou encore des établissements consulaires. Certains sont constitués sous forme associative ou constituent un service d'une chambre de commerce et d'industrie (CCI), tandis que d'autres relèvent du droit des sociétés. S'y ajoutent les organismes de formation régis par le code du travail, notamment les centres de formation d'apprentis (CFA), qui délivrent principalement des titres inscrits au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP).

Certains ont le droit d'accueillir des boursiers, de figurer sur Parcoursup, de bénéficier d'un soutien financier de l'État ou de délivrer des diplômes conférant les mêmes droits que les diplômes universitaires, sans que tous ces avantages se recoupent nécessairement. D'autres délivrent des diplômes qui ne permettront pas aux étudiants de poursuivre leurs études en master, après trois ans investis dans une formation, et malgré une certification de qualité via le label Qualiopi ou une inscription effectuée sur Parcoursup.

Ce système est difficilement compréhensible, hormis pour quelques initiés ; il est évidemment illisible pour les étudiants et leurs familles.

Les mesures de remédiation prévues par le projet de loi sont portées par ses articles 2, 3 et 6.

L'article 2 prévoit les deux outils du nouveau cadre proposé, l'agrément et le partenariat, qui reconnaissent la qualité des formations privées au niveau des établissements, après leur évaluation par une « instance nationale indépendante ». Le doute sur la pérennité du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres) étant désormais levé, je vous proposerai de prévoir explicitement que cette mission d'évaluation lui reviendra intégralement.

Les critères associés au partenariat sont globalement ceux des actuels Eespig, à l'exception de la forme juridique à but non lucratif - le critère de non-lucrativité subsiste, mais sera désormais évalué au regard de la gestion effective de l'établissement. Cette modification signifie que des établissements constitués sous la forme de sociétés anonymes, notamment les établissements consulaires, pourront devenir partenaires, s'ils justifient d'une gestion désintéressée.

La catégorie des Eespig subsiste par ailleurs, mais son périmètre est gelé par les mesures transitoires de l'article 15. Cela signifie que cette qualification pourra être renouvelée pour ses actuels titulaires, sans être attribuée à de nouveaux établissements.

L'agrément et le partenariat constituent le socle des avantages qui sont ensuite accordés aux établissements de qualité. Il s'agit de l'inscription de leurs formations sur Parcoursup - prévue par l'article 2 -, de la possibilité qui leur est donnée de délivrer des diplômes visés ou gradés ou de préparer à des diplômes nationaux - prévue par l'article 6 -, et enfin de la possibilité d'accueillir des boursiers - c'est l'objet de l'article 3, qui reprend la logique des amendements au projet de loi de finances adoptés par le Sénat à mon initiative, année après année, sans qu'ils franchissent jamais l'étape de la commission mixte paritaire (CMP).

Ces avantages sont assortis de contrôles renforcés, ou en tout cas harmonisés, au stade de l'ouverture des établissements - c'est l'objet de l'article 1^er -, ainsi que d'un encadrement des contrats passés par les établissements et les CFA, pour éviter qu'ils ne soient déséquilibrés au détriment des étudiants - tel est l'objet des articles 8 et 9, qui recoupent en partie la proposition de loi de notre collègue Yan Chantrel, adoptée par le Sénat.

Ces dispositions vont évidemment dans le bon sens, présentent une logique cohérente, et doivent être saluées. Elles présentent cependant, à mon avis, quelques limites majeures.

En premier lieu, de l'avis unanime des personnes que j'ai auditionnées, les termes d'agrément et de partenariat ne sont pas immédiatement compréhensibles - pour ne pas dire totalement flous. Je vous proposerai une terminologie plus claire, permettant en outre de faire apparaître la continuité avec les actuels établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général : il s'agirait de parler d'agrément et d'agrément d'intérêt général.

En deuxième lieu, le texte manque de clarté sur l'articulation entre le régime des Eespig et celui du partenariat - ou de l'agrément d'intérêt général si vous adoptez cette terminologie - ; je vous proposerai de préciser ce point.

Le troisième point est plus structurel et concerne l'attractivité du régime de reconnaissance mis en place. Le succès de ce texte dépend en effet d'une condition principale : il faut que les établissements qui échappent aujourd'hui à tout contrôle demandent massivement l'agrément, se soumettent ainsi à l'évaluation du Hcéres, et fassent donc évoluer leurs pratiques.

Je crains cependant que le régime de l'agrément, tel qu'il est prévu, ne suscite pas d'adhésion massive.

Cela tient principalement à l'obligation pour les établissements agréés de faire figurer l'ensemble de leurs formations sur Parcoursup. Cette mesure est indispensable, car elle rendra visible la reconnaissance de leur qualité auprès des étudiants ; on peut cependant penser qu'elle découragera des établissements qui ont développé un modèle de recrutement reposant sur un argumentaire anti-Parcoursup.

Pour contrebalancer ce point, il faut que les avantages associés à l'agrément dépassent les contraintes, ce qui n'est pas le cas en l'état du projet de loi.

Le Conseil d'État a par ailleurs relevé que la gradation n'était pas suffisamment forte entre les avantages reconnus aux établissements agréés et ceux qui sont donnés aux partenaires - les futurs établissements relevant de l'agrément d'intérêt général -, alors même que les critères du partenariat sont plus exigeants.

Si nous voulons lever cet écueil, il faut agir dans plusieurs directions. Cela suppose d'abord de renforcer les avantages accordés aux établissements agréés et partenaires, et en particulier à ces derniers, en jouant sur les possibilités qui leur sont ouvertes en matière de diplômes et sur leur régime contractuel ; nous y reviendrons à l'occasion de l'examen des amendements.

Cela suppose, surtout, de jouer sur l'aspect financier au travers de l'accès aux fonds publics et mutualisés de l'apprentissage. Ce n'est qu'en instaurant une réelle différence de traitement financier entre les établissements, selon leur niveau de qualité, que nous pourrons susciter des évolutions.

Cela rejoint ma quatrième réserve sur le projet de loi : la réforme qui nous est proposée ne marche que sur une jambe. Elle se concentre sur les établissements qui relèvent du code de l'éducation, en négligeant les organismes régis par le code du travail, qui sont pourtant la source d'une large part des dérives constatées.

Le projet de loi comporte un seul article traitant de ce sujet, dont la portée est bien modeste : il s'agit de l'article 5, qui vise à étendre l'obligation de certification Qualiopi à tous les organismes de formation, qu'ils bénéficient ou non de fonds publics. Cette mesure est sans doute nécessaire, mais évidemment aussi insuffisante, puisque Qualiopi est une certification de conformité, très facile à obtenir.

Je vous proposerai, par plusieurs amendements, de créer ce volet manquant du projet de loi, en conjuguant plusieurs mesures.

Tout d'abord, un contrôle de l'ouverture des structures relevant du code du travail - les CFA, mais également les autres organismes de formation - pourrait être créé parallèlement à ce qui est prévu à l'article 1^er pour les établissements.

Ensuite, une reconnaissance de qualité spécifique pour ces organismes pourrait être créée par une certification Qualiopi renforcée. Si les organismes du code du travail ne sont pas exclus par principe du champ de l'agrément, ses critères apparaissent cependant taillés pour les établissements du code de l'éducation. Il faut donc inciter à la qualité également dans le code du travail.

Enfin, la troisième mesure que je vous proposerai prévoit la réduction des aides publiques à l'apprentissage pour les établissements et organismes qui ne sont ni agréés, ni partenaires, ni titulaires de cette certification renforcée.

C'est évidemment un programme ambitieux, qui conduira à modifier assez profondément l'équilibre du texte, et j'espère qu'il rencontrera votre adhésion la plus large.

Le projet de loi comporte par ailleurs, et j'en terminerai par là, plusieurs mesures relatives aux établissements publics. Certaines mesures ont un lien assez direct avec la régulation du privé ; pour d'autres, ce lien semble plus ténu, et leur présence dans ce projet de loi peut être questionnée.

Je n'en citerai que quelques-unes.

Il s'agit d'abord de l'expérimentation relative aux établissements publics expérimentaux (EPE), en cours depuis 2018, qu'il est proposé de prolonger de trois ans, jusqu'en 2031.

Le projet de loi tel qu'il nous a été transmis est moins ambitieux sur ce point qu'il ne l'était dans sa version initiale. Néanmoins, une concertation approfondie menée par Jean-Pierre Korolitski a permis de dégager un consensus élargi.

Je vous proposerai de réintroduire les mesures du projet de loi initial, que j'ai retravaillées avec le Gouvernement en tenant compte des observations du Conseil d'État. Il s'agit notamment de pérenniser les organisations issues de l'expérimentation, afin d'éviter leur « pétrification » à l'heure où celle-ci s'arrêtera.

Le texte renforce ensuite le contrôle de l'utilisation de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) par les établissements qui en bénéficient, ce qui me paraît constituer une mesure de bon sens.

Enfin, l'article 10 ouvre la possibilité, par dérogation au principe de l'accréditation par diplôme, d'accréditer les établissements par grands secteurs de formation. Il s'agit d'une mesure travaillée avec les universités et le Hcéres, qui permet d'alléger la charge de l'évaluation et de renforcer l'autonomie des universités ; je vous proposerai de la soutenir.

Telles sont, mes chers collègues, les principales observations dont je souhaitais vous faire part sur ce projet de loi, qui n'est donc pas parfait, mais qui a le grand mérite d'exister et que je vous inviterai à enrichir dans quelques instants.

En application du vademecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de ce projet de loi inclut les dispositions relatives à l'ouverture des organismes privés dispensant des formations d'enseignement supérieur ; à la reconnaissance de la qualité des établissements et organismes d'enseignement supérieur privés et des formations qu'ils dispensent ; à l'accueil des étudiants boursiers par les établissements d'enseignement supérieur privés ; au contrôle exercé par l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR) sur les organismes de formation privés ; à la certification des organismes de formation privés relevant du code du travail ; à la reconnaissance des diplômes délivrés par les établissements d'enseignement supérieur privés ; aux missions du service public de l'enseignement supérieur ; au périmètre des établissements bénéficiaires de la CVEC et au contrôle de son utilisation ; aux contrats passés par les établissements d'enseignement supérieur privés et les CFA et aux frais qu'ils facturent aux étudiants ; aux modalités de l'accréditation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) ; aux nouvelles formes de rapprochement, de regroupement et de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ; aux modalités de la désignation des directeurs d'écoles et d'instituts universitaires ; à la gouvernance de l'École polytechnique.

Il en est ainsi décidé.

M. Yan Chantrel. - Je salue le travail du rapporteur sur ce sujet ancien, sur lequel il est fortement impliqué. Il avait lui-même déposé une proposition de loi et plusieurs éléments de son travail ont été repris dans le présent texte.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) est également très attaché à cette question. Nous avions fait adopter un texte plus ciblé sur la protection des étudiants, que nous considérions comme une urgence absolue. Cette démarche avait été engagée par Emmanuel Grégoire de manière transpartisane à l'Assemblée nationale.

Ce projet de loi était très attendu. Nous l'avions réclamé et espérons qu'il aboutira. Nous avons auditionné le ministre la semaine dernière, sans obtenir beaucoup de réponses sur l'avenir du dispositif, mais celui-ci a au moins le mérite d'exister. Nous réservons d'ailleurs l'essentiel de nos amendements pour la séance publique afin que ce débat ait lieu dans l'hémicycle.

Les articles 8 et 9 reprennent largement notre proposition de loi. Je remercie également le rapporteur pour son amendement visant à compléter le dispositif de sanctions contre les pratiques abusives.

Nous nous réjouissons que le Gouvernement prenne ce sujet à bras-le-corps, avec la création de deux niveaux de reconnaissance officielle pour les établissements privés. Toutefois, le texte repose sur un pari : celui que les mauvais acteurs accepteront d'entrer dans la régulation. Or l'agrément, qui vaut présence sur Parcoursup, constitue surtout un argument commercial ; rien ne garantit que ces établissements joueront le jeu.

Le projet de loi ne modifie pas les fondamentaux du secteur, notamment le régime déclaratif d'ouverture des établissements. C'est pourquoi nous avons déposé un amendement tendant à instaurer un régime d'autorisation : tout ce qui n'est pas autorisé ne serait plus légal.

Par ailleurs, la manne financière de l'apprentissage représente environ 10 milliards d'euros annuels depuis la réforme de 2018. C'est colossal ! Une bonne gestion des fonds publics suppose une régulation du secteur. L'argent public ne doit pas financer des structures de piètre qualité ni engraisser les actionnaires de groupes privés ; il doit constituer un levier de régulation et de démarchandisation du secteur.

De ce point de vue, les dispositions du texte ne sont pas suffisamment contraignantes. Nous considérons qu'il faut flécher l'argent public vers les établissements à but non lucratif et les formations diplômantes, en excluant celles qui ne délivrent que des titres inscrits au RNCP. Je sais, monsieur le rapporteur, que vous avez travaillé sur cette question ; ce sera un point important de nos débats.

À ce stade, nous nous abstiendrons sur le travail de réécriture que vous proposez au travers d'une trentaine d'amendements afin de réserver notre vote en séance publique, avec l'espoir d'envoyer un signal fort en faveur de la protection des étudiants et des acteurs vertueux du secteur. D'ailleurs, si ceux-ci sont adoptés, vous deviendrez presque le co-auteur du texte.

Nous défendrons notamment trois amendements relatifs au régime d'autorisation, à la protection des étudiants et aux diplômes nationaux, afin de garantir une égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.

M. Max Brisson. - Nous avons récemment connu un moment d'unanimité rare... Je crains, à l'occasion de mon intervention et après celle de Yan Chantrel, de reposer les bases d'un clivage nécessaire !

Permettez-moi d'abord un constat personnel : depuis Bonaparte et l'installation du monopole, le combat est permanent entre partisans de ce monopole et partisans du pluralisme. Mais, comme je le dis souvent, depuis 1875, ceux qui ont bénéficié du pluralisme s'empressent d'essayer d'en priver les autres. C'est une constante !

Je voudrais ensuite remercier le rapporteur. Pouvait-on penser qu'un rapport présenté par un professeur agrégé de mathématiques puisse échapper à la rigueur et à une construction méthodique ? De toute évidence, non ! Stéphane Piednoir connaît son sujet et je rejoins Yan Chantrel pour dire que ce texte est désormais un texte « Baptiste-Piednoir ».

Merci, en particulier, d'avoir proposé de mettre de l'ordre dans les dérives qui affectent le secteur de l'apprentissage depuis la loi de 2018 et de permettre une clarification entre bonnes et mauvaises pratiques.

Ce texte est nécessaire. Nous l'attendons depuis longtemps et il aurait pu être présenté plus tôt... Mais le Gouvernement a pas mal de pratique en matière d'hésitation !

Je voudrais dire que l'enseignement privé est nécessaire. Que se passerait-il s'il n'était pas là ? L'université et l'enseignement public, surtout à coûts constants, seraient incapables d'accueillir autant d'étudiants. Oui, la diversité est une richesse pour l'enseignement supérieur, et j'ajoute que le succès relatif de l'enseignement privé est aussi un miroir des défaillances de certaines formations universitaires et de l'inquiétude que les parents ressentent parfois à l'égard de l'université. Cela interroge et crispe cette dernière : ce n'est pas une raison pour s'en prendre à l'enseignement supérieur privé !

Le rappel de ces principes n'empêche pas de réfléchir à une régulation plus efficace de cet enseignement. Comme je l'indiquais, la loi de 2018 a suscité des effets d'aubaine qu'il faut réduire ; nous en sommes tous d'accord. Nous devons aussi favoriser plus de transparence pour éclairer le choix des étudiants. L'agrément est certainement un moyen de favoriser cette transparence, de certifier aux étudiants et à leurs parents la qualité des formations et le respect de certains critères fondamentaux. C'est pourquoi je soutiens le travail de réécriture entreprise par le rapporteur et sa volonté de classer les établissements entre établissements agréés d'intérêt général et établissement agréés. Cette distinction apportera plus de clarté que la sémantique retenue par le ministre dans la version initiale du projet de loi.

Néanmoins, pour plus de transparence, nous souhaiterions qu'une liste des critères d'habilitation soit dressée, et que ces critères soient essentiellement académiques. L'administration doit avoir la main guidée par la loi pour éviter que la distinction ne devienne un outil de défense d'un monopole que certains continuent d'espérer.

Le débat à venir sera donc clivant, puisque l'on défend, sur certains bancs, un régime d'autorisation que nous sommes un certain nombre à considérer comme liberticide. La discussion portera également sur le bon équilibre entre liberté et régulation. Pour ma part, je penche pour la liberté, notamment en matière de recrutement, et ne souhaite pas que Parcoursup soit le seul outil d'affectation. Je suis également de ceux qui veillent à ce que tout refus de l'autorité administrative soit motivé, car je me méfie de l'arbitraire qui peut se cacher dans les procédures administratives.

Nous avons donc de beaux débats en perspective pour le début du mois de juin !

M. Pierre Ouzoulias. - Monsieur le rapporteur, nous connaissons votre engagement sur ce sujet et saluons la façon dont vous avez essayé d'associer tout le monde pour dégager un consensus sur certains points importants du texte ; et je vous en remercie.

Malgré son peu d'intérêt pour l'enseignement supérieur, le Premier ministre a accepté que ce projet de loi soit inscrit à l'ordre du jour des travaux du Sénat. Mais je crains que le parcours législatif ne n'arrête au niveau de la Haute Assemblée. Je n'ai pas le sentiment que Matignon ait l'intention d'inciter à la poursuite de la navette, et c'est extrêmement regrettable.

Par ailleurs, on sent bien que le monde de l'enseignement supérieur a été profondément perturbé par des réformes qui se sont succédé sans aucune cohérence politique. C'est le cas, notamment, dans le domaine des sciences, qui connaît un décrochage inquiétant de la France. S'ajoute à cela une réforme de l'apprentissage aux effets d'aubaine catastrophiques. C'est ainsi que nous nous retrouvons à essayer de corriger des dysfonctionnements dus à un manque de projet politique.

Au-delà, nous avons en effet des oppositions fortes sur le plan philosophique, notamment avec Max Brisson. Elles sont nobles et nous devons les assumer. Ma vision de la Nation et de l'État me fait considérer que la République doit former des républicains, dans l'enseignement primaire, dans l'enseignement secondaire et à l'université. À l'heure où l'on parle de réarmement militaire, démographique ou idéologique, celui de la connaissance m'apparaît essentiel. Nous devons nous poser la question de la place du secteur privé dans cette mission d'ordre national.

Les nombreuses propositions en matière de régulation du secteur privé participent d'un très bon esprit. Mais aujourd'hui, une partie du secteur privé a bénéficié d'un apport d'étudiants parce que ceux-ci ne pouvaient plus accéder à l'université, devenue sélective, voire très sélective. Le développement du secteur privé de l'enseignement supérieur n'est donc pas uniquement une question de diversité ; c'est aussi, très souvent, le reflet d'un choix par défaut.

En ce qui concerne les dispositions relatives aux expérimentations, qui figurent à l'article 11, je regrette que les expérimentations acceptées par le Parlement ne soient pas suivies d'un bilan, d'une réflexion et d'un projet de loi portant spécifiquement sur le sujet traité dans ce cadre. Je ne suis par ailleurs pas certain qu'embarquer Polytechnique dans un véhicule législatif concernant la régulation du privé soit une bonne publicité pour cet établissement. Il aurait fallu engager une réflexion de fond sur ces questions.

M. Pierre-Antoine Levi. - Le texte que nous examinons aujourd'hui s'attaque à une réalité que nous ne pouvons plus ignorer. Il est ainsi dit sans détour, dans l'exposé des motifs, que le secteur de l'enseignement supérieur privé regroupe « sous une appellation trop large aussi bien des établissements d'excellence que de simples officines commerciales, créant une confusion préjudiciable aux étudiants et à leurs familles ».

Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 790 000 étudiants étaient inscrits dans le secteur privé à la rentrée 2023, contre 490 000 en 2015, soit une hausse de 60 % en huit ans. Ce dynamisme est largement nourri par l'essor de l'apprentissage. Le nombre d'entrées est passé de 280 000 en 2015 à 850 000 en 2023, dont plus de 60 % relèvent désormais de l'enseignement supérieur.

Il s'agit d'une transformation structurelle de notre système de formation, qui nécessite une réponse législative à la hauteur.

Notre groupe appelait cette réponse de ses voeux depuis plusieurs années. Les dérives documentées sont en effet sérieuses. Des contrôles menés par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sur 80 établissements ont révélé un nombre significatif de fraudes : pratiques commerciales trompeuses, utilisations illégales des termes « licence » ou « master », promesses d'insertion professionnelle fantaisistes, faillites en milieu d'année. Ce sont souvent les familles les plus modestes qui en sont victimes, celles qui espèrent trouver dans une formation privée un raccourci vers l'emploi et qui se retrouvent avec une dette et un diplôme sans valeur. Le législateur a le devoir d'agir.

Avant d'aborder le fond, je voudrais saluer le travail remarquable accompli par notre rapporteur. Le projet de loi déposé par le Gouvernement comportait des zones d'ombre et des équilibres à affiner. Le rapport que Stéphane Piednoir nous soumet aujourd'hui, ainsi que les amendements qu'il nous propose témoignent d'une lecture attentive et exigeante du texte et d'une véritable volonté de l'améliorer, au service des étudiants et des établissements. C'est précisément le rôle du Sénat que d'exercer ce travail de fond en commission, et notre rapporteur s'en est acquitté avec sérieux.

L'approche retenue par le Gouvernement nous convient. Réguler par l'évaluation plutôt que par l'interdiction, c'est choisir la voie libérale et efficace. La distinction entre agrément et partenariat est claire et lisible : l'agrément est accessible à tous les établissements privés après évaluation par une instance nationale indépendante ; le partenariat est réservé aux établissements à but non lucratif qui concourent aux missions du service public. Cette hiérarchie est cohérente et nous la soutenons.

L'extension des pouvoirs de contrôle de l'IGÉSR aux personnes morales qui concourent à la gestion des organismes constitue également une avancée notable. Elle répond à une réalité que nous connaissons bien : derrière certains établissements se cachent des structures juridiques complexes, des groupes de formation adossés à des fonds d'investissement dont les objectifs de rentabilité n'ont rien à voir avec la mission éducative. Il était temps que l'inspection puisse regarder derrière le rideau.

Le droit de rétractation de trente jours créé par l'article 8, l'interdiction des frais de réservation et la garantie de remboursement au prorata de l'article 9 sont des mesures de bon sens. Le Sénat avait d'ailleurs lui-même ouvert ce chemin en adoptant en première lecture, le 11 février dernier, la proposition de loi de notre collègue Yan Chantrel visant à protéger les étudiants face aux pratiques commerciales abusives des établissements d'enseignement supérieur privés.

Deux points de vigilance méritent cependant d'être soulignés - j'espère que les amendements de la commission permettront d'y répondre.

Le premier point concerne les établissements privés d'enseignement supérieur confessionnels et associatifs à but non lucratif, les grandes écoles catholiques, les instituts reconnus de longue date, qui forment le coeur historique et vertueux de l'enseignement supérieur privé français. Ces acteurs ne doivent pas subir les contraintes d'une réforme conçue pour des opérateurs marchands avec lesquels ils ne partagent que le statut juridique. Nous serons attentifs à ce que les délais de transition prévus à l'article 15 leur garantissent la sécurité juridique à laquelle ils ont droit et que la procédure d'agrément ne devienne pas pour eux une charge administrative disproportionnée.

Le second point concerne les capacités réelles d'évaluation. Le texte crée des obligations d'évaluation par une instance nationale indépendante. Encore faut-il que celle-ci dispose des moyens humains et financiers nécessaires pour conduire ces évaluations dans des délais raisonnables. Une réforme ambitieuse sur le papier, mais impossible à mettre en oeuvre, faute de moyens, serait une occasion manquée.

Notre groupe votera ce texte, sous réserve des ajustements que notre rapporteur nous propose et que nous soutenons. Nous apporterons notre plein soutien à cette réforme nécessaire et attendue.

Mme Mathilde Ollivier. - L'objectif premier affiché par ce projet de loi est de réguler l'enseignement privé à but lucratif afin de lutter contre ses trop nombreuses dérives. Mais, en réalité, le texte élaboré par le ministre Philippe Baptiste réorganise le paysage de l'enseignement privé de sorte de favoriser son développement dans un cadre juridique clarifié. Ce secteur pourra notamment bénéficier des avantages de l'agrément créé par le texte.

Nous nous retrouvons donc avec un encadrement juridique propice au développement de l'enseignement privé plus qu'à la lutte contre les dérives de l'enseignement privé lucratif.

En outre, une réelle incertitude demeure sur celles et ceux qui n'entreront pas dans le cadre. On peut voir, au travers de ce texte, tout ce qui manque au niveau de la régulation en amont, avec des contrôles très faibles sur la qualité des formations à l'ouverture des établissements.

Je le redis, la majeure partie du texte vise à créer un cadre légal permettant au secteur privé de se développer. Seuls trois articles s'attaquent aux dérives de l'enseignement privé lucratif. Pour l'essentiel, ils sont issus de la proposition de loi socialiste votée en février dernier au Sénat.

Je m'interroge également sur les mécanismes de contrôle. Certes, ils sont renforcés dans le texte, mais qu'en est-il de leur financement ? Quelle contribution des établissements du secteur privé lucratif est prévue pour participer à ce budget ? Comment allons-nous équilibrer financièrement ce dispositif de contrôles renforcés ?

Mon dernier point porte sur l'apprentissage. Malgré les avancées du rapporteur sur ce sujet, le texte ne propose rien. Nous considérons en particulier que les aides publiques à l'apprentissage ne devraient pas conduire à financer des acteurs privés à but lucratif, dans un secteur dont l'objectif est avant tout la maximisation des profits.

M. Bernard Fialaire. - Nous nous réjouissons que l'on s'attaque enfin aux dérives de l'enseignement privé, particulièrement de l'enseignement privé lucratif. Je salue à mon tour le travail mené par le rapporteur pour enrichir le texte. Celui-ci ne sera peut-être pas parfait dans sa version aboutie, mais il comprend de nombreuses avancées, qui permettront une meilleure protection des étudiants et des familles.

Il y a tout un débat autour du choix entre agrément, autorisation, partenariat, etc. Il est en effet important que nous ayons des éclaircissements sur le dispositif précis sur lequel nous allons devoir nous prononcer.

Ce qui crispe l'université, monsieur Brisson, ce n'est pas la concurrence ; c'est le fait de se trouver dénigrée dans les campagnes de communication menées par des acteurs de l'enseignement privé, notamment des acteurs de l'enseignement privé à but lucratif, eux-mêmes extrêmement critiquables.

La manne financière apportée dans le secteur de l'apprentissage constitue une forme d'exonération d'impôts. Si elle est employée pour dégager des bénéfices, nous ne sommes pas dans une logique saine. Il est donc important de suivre ces lignes budgétaires.

Mme Laurence Garnier. - Merci au rapporteur Stéphane Piednoir pour son important travail sur ce texte essentiel.

Sans revenir sur tous les points déjà abordés, et que je rejoins en grande partie, je voudrais simplement souligner le coût de cet enseignement supérieur privé lucratif, dont la qualité est très diverse. Cela me renvoie à de nombreuses réflexions qui nous ont été faites par les présidents d'université sur le signal-prix, dans le cadre de la commission d'enquête que nous menons actuellement sur la capacité des universités françaises à garantir l'excellence académique du service public de l'enseignement supérieur.

Parfois, les étudiants et les familles se détournent de l'université, considérant - c'est un raisonnement simple, mais souvent faux - que la formation ne doit pas être très bonne, puisqu'elle n'est pas chère ; inversement, si les formations privées sont chères, c'est forcément qu'elles sont de qualité... Tout cela donne matière à réfléchir.

Par ailleurs, nous avons été alertés hier sur la question des « mastères » proposés par certains organismes de l'enseignement supérieur privé à but lucratif. Ceux-ci jouent évidemment sur l'ambiguïté sémantique avec les formations en masters dispensées dans nos universités publiques. Il faudra peut-être penser à un amendement sur ce sujet pour éviter que nos étudiants ne se fassent piéger par cette terminologie trompeuse.

Je termine en saluant la pérennisation des établissements publics expérimentaux. Elle était très attendue par les structures qui se sont engagées dans ce dispositif. Pour bon nombre d'entre elles, l'expérimentation a été une vraie réussite.

M. David Ros. - Je partage totalement les propos de Yan Chantrel.

Je débuterai par une considération générale. On nous a annoncé des débats philosophiques pour le 1^er juin... Je ne pense pas que le clivage soit nécessaire en soi, ou doive tenir lieu d'objectif. Ce qui est nécessaire, c'est de pouvoir avoir, en toute rigueur et transparence, un débat dans lequel chacun assume ses positions et ses convictions. Au-delà de la liberté d'entreprendre ou d'enseigner, il y a des phénomènes de marchandisation et ce sont eux qui seront, en partie, l'objet de nos discussions.

Je salue le travail remarquable réalisé par le rapporteur. Nous voyons comment, en bon mathématicien, celui-ci a conduit un travail itératif, convolutif et convergent. En bon physicien, j'aimerais néanmoins observer qu'il manque des critères d'évaluation. En règle générale, il est regrettable que nous ne prévoyions pas, dès l'élaboration des lois, des outils permettant de voir si nos politiques publiques vont dans la bonne direction.

Je rejoins enfin les craintes exprimées par Pierre Ouzoulias sur l'inscription du texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale après son adoption par le Sénat. Nous devons pousser pour que le Gouvernement prenne ses responsabilités.

M. Jacques Grosperrin. - Merci au rapporteur pour son travail de grande qualité. Nos premiers débats illustrent parfaitement bien la notion de « maquis » qu'il a évoquée.

Ce projet de loi me semble intéressant, et répond à des intentions louables. Il faut se rappeler qu'en 2015, 490 000 étudiants étaient accueillis dans l'enseignement supérieur privé, contre 790 000 aujourd'hui. Pour certains, cette progression est due à la sélection à l'entrée des universités. Peut-être est-elle simplement liée à un manque de places...

Il y a vraiment eu des effets d'aubaine dans le supérieur privé. Comment lutter contre ? Je ne suis pas certain qu'avec l'agrément et le partenariat, nous allions suffisamment au fond des choses, car certains continueront à essayer de tromper.

Certains acteurs, en engageant la certification RNCP de leurs formations, développent un projet pédagogique.

Il existe des établissements de grande qualité et de grande exigence. Ils attendent, eux aussi, le projet de loi pour ne plus se voir soumis à une concurrence complètement déloyale.

Ce texte est donc une première étape. Vigilance, accroissement des contrôles, etc. : il faudra en effet veiller à mettre de l'ordre dans le « maquis » !

M. Jean Hingray. - Le texte prévoit d'étendre la possibilité pour le recteur d'autoriser des établissements privés à délivrer des diplômes nationaux via un jury rectoral, possibilité historiquement réservée aux facultés catholiques. Cet élargissement constitue une rupture majeure. Quels garde-fous sont prévus face à une fragmentation territoriale des standards de diplomation ?

Par ailleurs, quel est le nombre de structures privées présentes dans les territoires ruraux et dans les petites villes ou villes de taille moyenne ? Je serai très intéressé par ce chiffre, car nous savons que la précarité étudiante est aussi présente dans ces milieux et il serait intéressant de pouvoir continuer à travailler sur ce sujet.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Nous avons entendu de nombreux commentaires et analyses du texte ou de mes amendements. Je vous propose d'en rediscuter à l'occasion de l'examen des articles et de répondre, ici, à quelques interrogations soulevées.

Plusieurs grandes écoles auront vocation à être agréées d'intérêt général, aux côtés des Eespig qui le seront de manière quasi automatique.

S'agissant des moyens du Hcéres, une évaluation diligentée par une autorité indépendante n'est pas gratuite. La solution est donc assez simple : les acteurs paieront ! Le Hcéres facturera, ses contrôles et nous n'avons pas vocation à augmenter ses moyens de manière conséquente. Sa présidente, Coralie Chevallier, travaille parallèlement à simplifier les évaluations pour les établissements publics.

Les dispositions relatives au jury rectoral ne constituent pas une rupture : elles sont plutôt en recul par rapport au droit existant. Nous savons cependant que, d'une académie à l'autre, les situations peuvent diverger.

Je ne peux pas vous donner de chiffres sur les structures en milieu rural. Nous essaierons d'affiner les données sur ce point.

En ce qui concerne l'encadrement de la dénomination des diplômes, un travail ministériel est en cours et j'espère qu'il aboutira à temps pour permettre l'inscription d'une disposition dans le projet de loi. Les étudiants qui s'inscrivent dans le « bachelor » d'un organisme privé ne sont pas nécessairement informés que ce diplôme ne permet pas toujours la poursuite d'études en master. La situation est encore plus grave dans le cas des « mastères ».

Enfin, les critères d'évaluation des candidatures à l'agrément sont prévus à l'article 2. Ils seront précisés par voie réglementaire et par le référentiel du Hcéres.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-9 de Yan Chatrel tend à mettre en place un régime d'autorisation préalable à l'ouverture d'un établissement d'enseignement supérieur privé. Cette mesure se heurte à deux principes constitutionnels : la liberté d'enseignement et la liberté d'entreprendre. Avis défavorable.

Mes amendements COM-19 et COM-20 sont des amendements rédactionnels et de coordination.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté. Les amendements COM-19 et COM-20 sont adoptés.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-18 vise à modifier le régime de la déclaration d'activité des organismes dispensant une formation conduisant à des diplômes ou titres de l'enseignement supérieur et relevant du code du travail, pour leur appliquer un régime d'ouverture parallèle à celui prévu pour les établissements d'enseignement supérieur par l'article 1^er.

Les organismes relevant du code du travail peuvent aujourd'hui commencer à fonctionner en déposant une simple déclaration d'activité, contrôlée a posteriori et uniquement par les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets).

Il est proposé que la déclaration d'activité des organismes concernés soit également transmise au recteur ; que cette déclaration comporte des éléments permettant de juger de la qualité académique et pédagogique de la formation d'enseignement supérieur ; que le recteur dispose de deux mois pour faire connaître son opposition.

M. Max Brisson. - J'approuve la mise en place de ce parallélisme. Je déposerai un amendement pour que, en cas de refus de l'autorité académique, celui-ci soit motivé.

L'amendement COM-18 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-21 tend à préciser l'articulation de la qualification d'Eespig avec l'agrément d'intérêt général.

Le projet de loi prévoit, dans ses mesures transitoires, que le régime des Eespig persistera uniquement pour les établissements qui bénéficient aujourd'hui de cette qualification. Il me paraît plus clair de l'indiquer dans les mesures relatives aux Eespig du code de l'éducation. L'amendement prévoit par ailleurs que seuls les établissements titulaires de l'agrément d'intérêt général pourront bénéficier du renouvellement de la qualification d'Eespig.

M. Max Brisson. - Je connais l'attachement du rapporteur aux Eespig. Cette qualification mérite d'être conservée d'une manière ou d'une autre. Je voudrais faire remarquer à David Ros que j'ai connu beaucoup de ces établissements qui, dans leur communication, précisaient bien qu'ils étaient différents de l'université. La volonté de se différencier n'est pas le propre des établissements à but lucratif.

L'amendement COM-21 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-22 a pour objet de compléter et de préciser le régime de l'agrément prévu par l'article 2, en étendant le périmètre des établissements susceptibles d'en bénéficier pour y ajouter les écoles privées du second degré qui préparent au brevet de technicien supérieur (BTS) par la voie scolaire, qui ont été oubliées dans le projet de loi.

Il est également précisé que le Hcéres est l'instance chargée de l'évaluation des établissements et des organismes sollicitant l'agrément.

L'amendement COM-4 de Laure Darcos tend à exclure les organismes délivrant uniquement des titres enregistrés au RNCP du périmètre de l'agrément. Il ne me paraît pas opportun de fermer, par principe, le régime de l'agrément à un certain nombre de formations, dont certaines sont de très bonne qualité. Nous devons au contraire les inciter à renforcer leur qualité en demandant l'agrément. C'est d'ailleurs au Hcéres qu'il revient de se prononcer sur la qualité des établissements, non au législateur.

Mme Laure Darcos. - Je retire l'amendement.

L'amendement COM-4 est retiré.

M. Max Brisson. - L'amendement COM-22 prévoit-il que les lycées privés sous contrat dispensant des formations post-bac seront automatiquement agréés ?

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Non, il est indiqué qu'ils pourront déposer la demande d'agrément.

M. Max Brisson. - Il n'y a donc aucune automaticité pour ces lycées qui sont sous contrat avec l'éducation nationale et qui, par ailleurs, peuvent accueillir des formations post-bac, notamment en sections techniques, qui sont hors contrat faute d'accord du ministère ?

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Le régime du contrat dans l'enseignement secondaire et de l'agrément dans le supérieur sont très différents. Le contrat du secondaire emporte des conséquences en matière de rémunération des étudiants, qu'il n'est évidemment pas question de transposer dans le supérieur. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle j'ai renoncé à retenir la terminologie du contrat dans ce projet de loi, à laquelle j'avais pourtant d'abord réfléchi.

Nous nous retrouvons de ce fait avec des établissements qui, pour la partie scolaire, disposeront d'un contrat et qui, pour la partie enseignement supérieur, pourront demander un agrément.

M. Max Brisson. - J'appelle néanmoins votre attention sur des formations, parfois reconnues aux niveaux 6 ou 7 du RNCP, qui pourraient ne pas recueillir l'agrément. Il y a là une zone grise à examiner.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Nous le ferons d'ici l'examen en séance.

L'amendement COM-22 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement de cohérence rédactionnelle COM-24 tend à renvoyer à un décret en Conseil d'État les conditions d'application de l'ensemble du chapitre du code de l'éducation relatif à la reconnaissance des établissements et organismes d'enseignement supérieur privé.

L'amendement COM-24 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Avec l'amendement COM-23, il s'agit de modifier le régime du partenariat, afin d'en améliorer la lisibilité ainsi que la solidité juridique.

D'une part, je vous propose d'introduire la notion, plus éclairante, d'agrément d'intérêt général. D'autre part, compte tenu des observations formulées par le Conseil d'État sur l'imprécision de la nature juridique du partenariat, je vous propose que l'agrément d'intérêt général repose, comme aujourd'hui la qualification d'Eespig, sur deux outils : un agrément délivré de manière unilatérale par l'État et un contrat passé entre l'État et l'établissement.

L'amendement COM-23 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-8 de Laure Darcos prévoit que les acteurs de l'enseignement supérieur privé soient représentés au sein de l'instance chargée de leur évaluation, comme c'était le cas au sein du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé (CCESP), avec l'idée de créer un département ad hoc du Hcéres.

Je rejoins la préoccupation qui sous-tend l'amendement et je me suis posé cette même question au cours de mes travaux. Les instances de concertation mises en place dans d'autres secteurs sont prévues par voie réglementaire. Le ministère m'indique son intention de créer une telle instance pour le supérieur privé. Je vous invite à redéposer cet amendement en séance pour que le ministre puisse nous éclairer sur ce point lors de nos débats.

Mme Laure Darcos. - Je le retire.

L'amendement COM-8 est retiré.

L'amendement de coordination COM-25 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - La formulation de l'amendement COM-5 n'apporte rien à celle du projet de loi.

Mme Laure Darcos. - Je le retire.

L'amendement COM-5 est retiré.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement de coordination COM-13 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L'article 4 est adopté sans modification.

Article 5

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-30 prévoit la possibilité pour les organismes de formation dispensant des formations sanctionnées par un titre à visée professionnelle de demander une certification de qualité renforcée.

Initialement, je souhaitais la création d'un « qualiscore » permettant d'informer précisément les étudiants et apprentis sur le niveau de qualité des formations privées. Cette idée n'est néanmoins pas encore totalement mûre, et c'est pourquoi je m'en tiens à ce stade à une certification renforcée.

L'amendement COM-30 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-29.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-31 doit permettre au projet de loi de marcher sur ses deux jambes, en s'attaquant à la source majeure des dérives, c'est-à-dire à l'accès de toutes les formations supérieures à la manne des financements publics de l'apprentissage, indépendamment de leur qualité.

La solution que je vous propose est prudente, afin de ne pas déstabiliser l'ensemble du secteur. Elle vise la participation de l'employeur à la prise en charge des contrats d'apprentissage du supérieur, en prévoyant une majoration de cette dernière lorsque l'apprenti est inscrit dans un établissement non agréé ou non agréé d'intérêt général, ou un organisme qui ne bénéficie pas de la certification de qualité renforcée retenue avec l'adoption de l'amendement COM-30.

L'amendement COM-31 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

L'amendement de coordination COM-28 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-27.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Les amendements COM-41, COM-15 rectifié, COM-7 et COM-16 rectifié ont trait à la commission des titres d'ingénieur (CTI).

Le premier, que je présente, vise à améliorer la rédaction des dispositions relatives à la procédure spécifique d'autorisation à délivrer des diplômes d'ingénieur. Il s'agit de faire clairement apparaître que cette procédure est alignée sur celle de la reconnaissance des diplômes délivrés par les établissements agréés et agréés d'intérêt général, avec une intervention systématique de la CTI pour l'évaluation des formations concernées.

L'amendement COM-15 rectifié prévoit que c'est la CTI elle-même qui a compétence pour délivrer cette autorisation, comme dans le système actuel.

Les amendements COM-7 et COM-16 rectifié prévoient, quant à eux, que la commission rend un avis conforme au terme de son évaluation.

Il ne me paraît pas opportun de prévoir une procédure distincte pour les seules écoles d'ingénieur. Je rappelle que la CTI est un organisme ministériel, quand le Hcéres est une autorité indépendante ; la première ne saurait se substituer au second. De création ancienne, la CTI demeure la structure idoine pour évaluer les formations conduisant au titre d'ingénieur, mais l'évaluation de l'établissement doit, elle, rester à la main du Hcéres. Avis par conséquent défavorable aux trois amendements COM-15 rectifié, COM-7 et COM-16 rectifié.

Mme Laure Darcos. - Une recentralisation du dispositif sur le Hcéres va dans le sens d'une simplification. Je retire les amendements COM-15 rectifié et COM-7 ; en revanche, je ne le puis pas pour l'amendement COM-16 rectifié, que je n'ai pas cosigné.

M. Max Brisson. - Le problème auquel nous sommes confrontés tient en effet à ce que la CTI n'est pas un organisme indépendant, qualité sur laquelle la procédure repose aux termes du projet de loi. Elle ne l'est pas du fait de sa création ancienne, qui remonte à 1934.

Cela posé, veillons à ne pas mettre en péril un système qui fonctionne parfaitement, avec un travail d'habilitation essentiel de la CTI. Tous, certainement, avons pu le constater dans nos vies d'élus.

Il importe que le débat se poursuive en séance et que le ministre entende bien notre position sur le sujet.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Je vous invite à redéposer vos amendements en vue de la séance. Peut-être pouvons-nous d'ailleurs envisager de nous consulter afin d'harmoniser la formulation de la question que nous entendons poser alors au ministre.

Les amendements COM-15 rectifié et COM-7 sont retirés.

L'amendement COM-41 est adopté.

L'amendement COM-16 rectifié n'est pas adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-17 rectifié vise à doter la CTI d'une personnalité morale propre. Avis défavorable.

L'amendement COM-17 rectifié n'est pas adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-12 a pour objet de préciser les conditions d'organisation des jurys rectoraux. Il prévoit, d'une part, que la tenue d'un jury rectoral est de droit pour les établissements agréés d'intérêt général ; et d'autre part, que la compétence liée du recteur s'exercera après une évaluation systématique de la formation concernée par le Hcéres. Avis favorable.

L'amendement COM-12 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-26.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'amendement de coordination COM-14 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Nous en venons aux relations contractuelles entre les étudiants et les établissements d'enseignement supérieur privés.

Avec l'amendement COM-32 rectifié, je vous propose de modifier et de compléter l'article 8 du projet de loi, notamment en y transposant certaines des dispositions de la proposition de loi de M Chantrel que nous avons adoptée le 11 février dernier.

L'amendement tend à préciser que la résiliation anticipée du contrat de formation donne lieu au remboursement de l'ensemble des sommes déjà versées par l'étudiant, à l'exception d'un montant modique correspondant aux frais de gestion engagés par l'établissement.

Il vise également à introduire un encadrement de la résiliation intervenant jusqu'à trois mois après le début de la formation, avec la possibilité pour les seuls établissements agréés et agréés d'intérêt général de retenir alors une indemnité correspondant au maximum à 10 % du montant de l'année pédagogique en cours.

Il propose enfin une définition juridique précise des sommes pouvant être assimilées à des frais de réservation.

L'amendement COM-10 de Yan Chantrel vise à étendre jusqu'à trente jours après le début de la formation la durée pendant laquelle le contrat peut être résilié sans motif et sans frais.

L'amendement COM-32 rectifié est adopté. En conséquence, l'amendement COM-10 devient sans objet.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-33 réécrit l'article 9, qui prévoit l'interdiction de clauses financières déséquilibrées dans les contrats passés entre les CFA et les apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle. Or, dans notre système d'apprentissage, ce contrat n'existe pas et l'apprenti contracte uniquement avec l'entreprise.

Je vous propose d'y substituer une interdiction générale faite aux CFA de facturer des frais aux apprentis ou stagiaires de la formation professionnelle, et de préciser ainsi le principe de gratuité de l'apprentissage.

L'amendement COM-33 est adopté.

L'article 9 est ainsi rédigé.

Après l'article 9

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-6 tend à conditionner la prise en charge financière par les Opco des contrats d'apprentissage préparant à une certification professionnelle à une évaluation préalable de la formation par le Hcéres ou la CTI.

Je partage la préoccupation de flécher les financements publics de l'apprentissage vers les formations dont la qualité a été reconnue par une évaluation indépendante. Cependant, je vous propose de privilégier la solution que je nous avons adoptée à l'article 5, qui prévoit un financement avantageux de l'apprentissage pour les seuls établissements agréés ou titulaires d'une certification renforcée.

Mme Laure Darcos. - Je retire cet amendement.

L'amendement COM-6 est retiré.

Article 10

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-11 qui a pour objet de supprimer totalement le système d'accréditation et de reconnaissance des diplômes.

Avec l'amendement COM-2, je vous propose une reformulation de l'article 10, sans remettre en cause ce système d'accréditation et de reconnaissance des diplômes.

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-34 vise à pérenniser les dérogations mises en oeuvre par les établissements et rapprochements expérimentaux créés sur le fondement de l'ordonnance du 12 décembre 2018, ce qui est nécessaire afin d'éviter ce que Jean-Pierre Korolitski appelle « la pétrification » des organisations mises en place à l'issue de l'expérimentation. La rédaction proposée a été travaillée avec le ministère.

L'amendement COM-34 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-35 vise à créer un nouveau régime de regroupement d'établissements simplifié, sans passer par la phase d'expérimentation. Celle-ci ne s'avère en effet pas indispensable dans les territoires où les différents acteurs de l'enseignement supérieur entretiennent des échanges nourris et où il est possible d'envisager que les universités intègrent directement, sous le statut d'établissements-composantes, des établissements publics ou privés agréés conservant leur personnalité morale.

L'amendement COM-35 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-36 rectifié a pour objet de supprimer le transfert aux recteurs de région académique de la compétence de nomination des directeurs d'école internes et externes des universités, qui relève aujourd'hui du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

L'amendement COM-36 rectifié est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-37 prévoit la participation sans voix délibérative du directeur général de l'École polytechnique au conseil d'administration de son établissement.

L'amendement COM-37 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement de coordination COM-42 comporte des mesures d'application du projet de loi outre-mer.

L'amendement COM-42 est adopté.

L'article 14 est ainsi rédigé.

Article 15

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Les alinéas 3 et 4 de l'article 15 concernent le gel de la qualification d'Eespig, dans un objectif à la fois budgétaire et de clarification du régime de reconnaissance des établissements. L'amendement COM-3 en prévoit la suppression. Avec l'amendement COM-38 rectifié, je vous propose de préciser les dispositions transitoires relatives à ces établissements : pendant dix-huit mois, les Eespig bénéficieraient de facto de l'agrément d'intérêt général, et pourraient ensuite obtenir le renouvellement de leur qualification dès lors qu'ils auront obtenu l'agrément d'intérêt général.

Mme Laure Darcos. - Je retire mon amendement.

L'amendement COM-3 est retiré. L'amendement COM-38 rectifié est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - Il ne semble pas pertinent de reporter d'un an la mise en oeuvre de deux mesures qui ne nécessitent pas de dispositif transitoire : d'une part, la suspension ou la fermeture d'un cours en cas de condamnation ou de poursuite ; et d'autre part, la possibilité pour les services du ministère d'effectuer une surveillance des enseignements dispensés pour s'assurer du respect de la morale, de la Constitution ou des lois. Je vous propose donc d'adopter l'amendement COM-39, qui a pour objet de supprimer dans les deux cas un tel report.

L'amendement COM-39 est adopté.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur. - L'amendement COM-40 prévoit une mesure transitoire afin de permettre aux établissements privés participant aux EPE de se mettre en conformité dans un délai de deux ans avec les nouvelles obligations créées par le projet de loi.

L'amendement COM-40 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Proposition de loi portant réforme des critères d'attribution de l'éducation prioritaire pour l'équité des résultats et l'égalité territoriale - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Laurent Lafon, président. - Nous en venons au rapport de notre collègue Annick Billon et à l'élaboration du texte sur la proposition de loi portant réforme des critères d'attribution de l'éducation prioritaire pour l'équité des résultats et l'égalité territoriale, présentée par M. Édouard Courtial et plusieurs de ses collègues. Je vous rappelle que ce texte fera l'objet d'un examen en séance publique le mercredi 27 mai prochain.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Créée en 1981, l'éducation prioritaire est une politique territoriale qui vise à renforcer les moyens alloués aux établissements scolaires concentrant les inégalités sociales et territoriales. Au cours des quarante-cinq dernières années, elle a pris des formes différentes : zones d'éducation prioritaire (ZEP), puis réseaux d'éducation prioritaire (REP) à partir de 1997, ou encore le programme Éclair (écoles, collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite). Mais l'objectif et les modalités de mise en oeuvre sont restés les mêmes.

La dernière révision de la carte de l'éducation prioritaire date de 2014. Elle se fonde sur quatre critères : la part des élèves issus de catégories socioprofessionnelles défavorisées, la part des boursiers du troisième échelon, la part d'élèves en retard à l'entrée en sixième et enfin la part d'élèves habitant dans un quartier prioritaire de la ville ou à moins de 300 mètres de celui-ci.

L'éducation prioritaire repose donc sur une organisation en réseau : le classement d'un collège en éducation prioritaire entraîne celui des écoles primaires relevant de son secteur.

On dénombre aujourd'hui 1 097 réseaux d'éducation prioritaire, dont 365 REP+. Ces réseaux accueillent près de 20 % des élèves du primaire et du collège.

Qu'implique le classement d'un établissement en éducation prioritaire ?

Les classes de grande section, CP et CE1, sont dédoublées, les personnels bénéficient d'une prime d'un montant de 3 000 euros ainsi que des points supplémentaires dans le cadre de la mobilité. Par ailleurs, les enseignants en REP+ bénéficient d'une pondération de leurs heures devant élèves afin de dégager du temps pour des travaux de concertation.

Des dispositifs y sont déployés en priorité : je pense au dispositif Devoirs faits, ou encore au collège ouvert de 8 heures à 18 heures. Enfin ces établissements bénéficient souvent d'une vigilance particulière des services académiques dans la répartition des moyens et les mesures de carte scolaire.

Les moyens supplémentaires expliquent les raisons pour lesquelles il est difficile de modifier la carte des établissements éligibles.

Déjà en 2014, la carte de l'éducation prioritaire ne tenait qu'imparfaitement compte des critères fixés. Au lieu des 350 entrées et 350 sorties prévues, il n'y a eu que 195 sorties pour 206 entrées. Cette carte n'a pas fait l'objet de révision en dix ans. Aujourd'hui, elle est partiellement obsolète et cristallise les critiques.

En effet, les inégalités socioéconomiques et la ségrégation spatiale ont évolué. Il en résulte des incohérences significatives : cinq collèges avec un indice de position sociale (IPS) supérieur à 110, dont un avec un IPS de 121, sont classés en REP ; de l'autre côté du spectre, seize collèges avec un IPS inférieur à 80, dont un avec un IPS à 71,4, ne sont pas en éducation prioritaire. À titre de comparaison, l'IPS moyen des collèges en REP+ est de 74.

Concrètement, en ajustant la carte à la réalité socioéconomique des territoires, environ 240 nouveaux établissements devraient y entrer et autant en sortir, soit un quart des réseaux. À cela s'ajouteraient des modifications entre établissements en REP et REP+.

Dit autrement, c'est un tiers de la carte actuelle de l'éducation prioritaire qui est concerné en cas de refonte à critères constants.

À ce constat s'ajoute encore le sentiment d'une moindre attention pour la ruralité. La prise en compte d'un critère de domiciliation dans un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV), sans équivalent pour la ruralité, a pu donner l'impression d'un oubli de ces territoires.

Or les trajectoires scolaires d'un certain nombre d'élèves des territoires ruraux sont, en termes d'orientation, de projection ou de mobilité, proches de celles des quartiers défavorisés. Le rapport sur les nouveaux territoires de l'éducation de nos collègues Laurent Lafon et Jean-Yves Roux avait pointé cette difficulté en 2019, tout comme la problématique des écoles orphelines. Ces écoles présentent des caractéristiques socioéconomiques proches de l'éducation prioritaire, mais sont rattachées à un collège ne répondant pas aux critères pour être classé en éducation prioritaire.

Enfin, 70 % des élèves issus des catégories socioprofessionnelles défavorisées ne sont aujourd'hui pas scolarisés en éducation prioritaire.

Le ministère de l'éducation nationale est conscient des défaillances de cette politique publique. Pour y suppléer, et à défaut de révision, plusieurs dispositifs ont été lancés. Ce sont d'abord les contrats locaux d'accompagnement, qui visent les établissements socialement proches de l'éducation prioritaire ou confrontés à une difficulté conjoncturelle ; on en dénombre 512. Ce sont ensuite les territoires éducatifs ruraux, qui fonctionnent sous la forme d'un réseau entre le collège et les écoles de secteur afin de travailler autour de projets communs en lien avec les collectivités territoriales ; il en existe 261. Ce sont encore les cités éducatives, au nombre de 250 et en lien avec l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), pour coordonner l'ensemble des acteurs intervenant à tous les âges de l'enfant, de 3 à 25 ans. Enfin, plus récemment, le ministère a mis en place des mesures correctrices pour 21 collèges et 76 écoles primaires aux IPS les plus bas, mais non inclus dans l'éducation prioritaire.

Nous relevons ainsi une multiplication des dispositifs. Certains d'entre eux d'ailleurs se recoupent. Les politiques de lutte contre les inégalités sociales et économiques sont devenues difficilement lisibles et pilotables.

C'est dans ce contexte que s'inscrit le texte de notre collègue Édouard Courtial. Je le dis d'emblée : la rédaction en est problématique. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement de réécriture globale.

Il nous permet toutefois de débattre en séance de l'urgence de la réforme de l'éducation prioritaire, voire, plus largement, de l'éducation.

Notre collègue propose d'inscrire dans la loi le principe d'une éducation prioritaire fonctionnant sous forme de réseau avec un collège public et ses écoles de secteur. Serait pris en compte pour déterminer les établissements relevant de l'éducation prioritaire le résultat aux évaluations réalisées à l'entrée au collège. Par ailleurs, son texte prévoit une révision de la carte de l'éducation prioritaire tous les quatre ans. Enfin, la proposition de loi intègre les évaluations nationales qui doivent permettre de mesurer le niveau de maîtrise des compétences en mathématiques et en français et orienter l'allocation des moyens.

Le critère d'éligibilité - celui de la performance scolaire - proposé par notre collègue conduit à s'interroger. Il constitue tout d'abord un profond changement par rapport à la politique actuelle de l'éducation nationale qui prend en compte les difficultés sociales et économiques. En se rapportant exclusivement aux résultats des évaluations à l'entrée en sixième au mois de septembre, il revient à évaluer la performance scolaire des écoles. En outre, les résultats moyens d'une classe peuvent fluctuer fortement d'une année sur l'autre, notamment lorsque le nombre d'élèves de sixième est faible. Cela reviendrait également à pénaliser les établissements qui parviennent à faire progresser et à accompagner leurs élèves.

Ce seul critère des résultats à l'entrée en classe de sixième risque d'être préjudiciable aux écoles rurales, pourtant fléchées dans l'exposé des motifs. Nombreux ont été les ministres de l'éducation nationale à nous expliquer, lorsque nous évoquions la problématique spécifique de la ruralité, que les élèves ruraux réussissaient en moyenne mieux au primaire, mais connaissaient des difficultés dans la suite de leur scolarité, notamment sur le plan de l'orientation.

Enfin, on peut s'interroger sur le biais qui naîtra de l'importance prise par les résultats de l'évaluation en classe de sixième pour l'attribution de moyens supplémentaires. Dans la mesure où les évaluations n'auront aucune conséquence sur la suite de la scolarité, n'existera-t-il pas une tentation de moins bien réussir pour conserver des moyens découlant de l'éducation prioritaire ?

Les échanges que j'ai pu mener à l'occasion de l'examen de ce texte ont fait apparaître d'autres critères intéressants. Il ne revient pas au législateur de les définir, mais j'en citerai quelques-uns : l'IPS bien sûr, qui n'existait pas en 2014, l'indice d'éloignement, calculé depuis peu pour les collèges et lycées. Ce dernier inclut non seulement l'éloignement géographique, mais aussi l'accès à des infrastructures culturelles ou sportives, ou encore la mobilité. Ont également été évoqués la part de familles monoparentales, les déménagements - les familles pauvres déménagent plus souvent -, ou le climat scolaire, au travers par exemple des demandes de mutation du personnel.

À partir de ces constats, comment faire évoluer la proposition de loi ?

Le code de l'éducation prévoit actuellement un renforcement de l'encadrement des élèves dans les écoles situées dans les zones d'environnement social défavorisé ou d'habitat dispersé. Je vous propose d'ajouter la notion d'éloignement, laquelle ne doit donc pas être comprise uniquement sous le prisme réducteur de l'éloignement géographique.

Par ailleurs, je propose d'inscrire dans le code de l'éducation la définition de l'éducation prioritaire comme politique territoriale de renforcement de l'action pédagogique et éducative dans les zones précédemment mentionnées.

Pour sa part, le ministère s'interroge sur l'opportunité d'inscrire dans le code la notion d'éducation prioritaire, tant elle est devenue synonyme de REP et REP+. À mon sens, cette notion doit être beaucoup plus large et englober toutes les politiques mises en place pour lutter contre les inégalités socioéconomiques : les territoires éducatifs ruraux, les contrats locaux d'accompagnement, les cités éducatives. Cette approche favorise une stratégie unique plutôt que la multiplication de politiques, dont certaines se croisent.

Je vous propose également de préciser que l'éducation prioritaire assure une progressivité des moyens en fonction des difficultés des élèves. Il s'agit de mettre fin à la dichotomie actuelle entre éducation prioritaire et éducation non prioritaire, avec les effets de seuil que nous connaissons, qui rendent quasiment impossible toute révision de la carte.

Enfin, l'amendement que je vous soumettrai prévoit une révision des critères d'attribution et de la carte tous les cinq ans. De la sorte, nous les alignerions sur le mandat présidentiel et donc sur le programme politique présenté à cette occasion. Bien évidemment, inscrire ce principe dans la loi ne signifie pas que ce délai sera nécessairement respecté. Cependant, tant les syndicats que les services du ministère y sont favorables, car ils y voient une contrainte et un argument sur lequel s'appuyer en cas d'inertie.

Mes chers collègues, saisissons-nous de cette proposition de loi pour définir, quarante-cinq ans après sa création, les principes ainsi que les contours de l'éducation prioritaire et exiger sa révision plus régulière.

Concernant le périmètre de la proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer qu'il inclut la définition de l'éducation prioritaire, ses critères d'éligibilité, la périodicité de sa révision et les modalités d'attribution des moyens qui lui sont consacrés.

Il en est ainsi décidé.

Mme Marie-Pierre Monier. - Merci de ce rapport, fort exhaustif alors que les délais d'examen du texte sont particulièrement contraints.

Si l'on pouvait se réjouir, à la lecture du titre de la proposition de loi, d'une occasion qui nous était donnée de débattre dans notre assemblée du sujet et des enjeux de l'éducation prioritaire, grande fut notre déception à la découverte du seul article qu'elle comprend et qui balaie d'un revers de main les critères actuellement en vigueur. Je rappelle ces critères : taux d'élèves issus de catégories professionnelles défavorisées, taux d'élèves boursiers, taux d'élèves résidant dans un QPV, taux de retard en classe de sixième. L'approche qu'il nous est proposé de leur substituer est celle d'un critère unique fondé sur les résultats scolaires. Elle va à rebours de la philosophie même de la politique d'éducation prioritaire et des grands principes énoncés par l'article L. 111-1 du code de l'éducation.

La répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des différences de situations, notamment du point de vue économique, territorial et social. Les représentants syndicaux des professeurs du second degré entendus en audition nous l'ont rappelé. L'éducation prioritaire s'inscrit dans une logique de compensation sociale et vise à ce que l'école apporte aux enfants ce qu'ils n'ont pas à la maison.

La réécriture complète proposée par la rapporteure atteste que cette approche initiale, qui d'ailleurs conduirait paradoxalement - vous l'avez souligné - à une prime aux mauvais résultats, n'était pas la façon adéquate de retenir les établissements susceptibles de bénéficier des politiques d'éducation prioritaire. Le nouveau dispositif prévoit plus modestement d'inclure dans le code de l'éducation le principe de mieux prendre en compte les zones éloignées et d'énoncer celui d'une révision de la carte de l'éducation prioritaire ainsi que la répartition de ses moyens tous les cinq ans.

En ce qui concerne le premier point, nous approuvons la volonté de donner une base légale à une politique publique jusqu'à présent uniquement définie et modifiée par voie réglementaire, tant au regard du budget qui lui est associé que de sa place charnière au sein de notre système public d'éducation. Il nous semble que c'est l'occasion d'aller plus loin encore, en fixant dans la loi les critères conditionnant l'accès à cette politique d'éducation prioritaire, en ajoutant aux critères en vigueur celui de l'IPS. La prise en compte de cet indice nous a été unanimement demandée lors de l'audition des syndicats.

La réactualisation de la carte de l'éducation prioritaire est un impératif sur lequel nous pouvons tous nous rejoindre afin de garantir l'adéquation des moyens versés avec les réalités territoriales. Elle doit par ailleurs non pas s'inscrire dans une vision uniquement descendante, par l'application de critères nationaux, mais donner lieu à un véritable dialogue au niveau académique et départemental, au plus proche du terrain.

L'objectif d'une meilleure prise en compte des zones éloignées, partant des territoires ruraux, soulève plusieurs interrogations. D'une part, comment la garantir concrètement sachant que, à enveloppe fermée, une extension du nombre d'établissements concernés conduira mécaniquement à diminuer les moyens alloués à chacun ? D'autre part, quelle sera la déclinaison précise des mesures associées aux politiques d'éducation prioritaire afin de répondre spécifiquement aux besoins des établissements situés en ruralité ?

Au regard de l'ensemble de ces réserves, le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) s'abstiendra sur votre amendement, non sans proposer ses propres modifications au texte de la proposition de loi.

M. Max Brisson. - Je voudrais saluer deux prouesses : celle de notre collègue Édouard Courtial qui est parvenu à réintroduire dans l'enceinte du Parlement le débat sur un sujet qui est l'Arlésienne des deux quinquennats du président Macron ; celle, ensuite, de notre rapporteure, de nous avoir livré une analyse fine de l'éducation prioritaire, de ses origines, de ses objectifs et de ses limites, et sur un texte qui a atteint son objectif, puisqu'il était conçu pour que nous nous interrogions. Le ministre lui-même s'est interrogé, alors que, quelques années plus tôt, une secrétaire d'État était chargée de la réforme de l'éducation prioritaire.

Dans nos départements, nous connaissons tous des écoles ou des collèges dont nous sommes persuadés qu'ils relèvent ou devraient relever de l'éducation prioritaire, alors que ce n'est pas le cas. L'excellent rapport d'information des sénateurs Laurent Lafon et Jean-Yves Roux évoquait les écoles orphelines et invitait l'éducation nationale à repenser sa relation aux territoires. Ses conclusions ne furent cependant jamais reprises et force est de constater que nous en sommes toujours au même point. Depuis longtemps, le zonage de l'éducation prioritaire ne reflète plus la réalité de nos territoires ni la diversité des difficultés des élèves.

La faute en incombe à l'absence de volonté politique, mais aussi à des critères trop rigides, à des zonages figés, à des indicateurs obsolètes ; la faute à un déploiement qui omet la géographie des difficultés de la France d'aujourd'hui et qui tient à l'écart les zones rurales isolées, les zones périurbaines et parfois même des quartiers de centre-ville. En l'absence d'actualisation, cette géographie de l'éducation prioritaire est devenue ringarde ! Les ministères successifs ont tous espéré la réviser, mais, tandis que nous traitons de sujets en permanente mutation, sa dernière révision remonte à 2014.

Il me semble que nous faisons fausse route en cherchant à procéder par zonage quand nous disposons désormais de tous les moyens d'une analyse par école et établissement. C'est à la maille de l'école et de l'établissement qu'il faudrait en venir, avec une révision fréquente de l'analyse et de ses critères.

De nombreux autres critères que les seuls critères scolaires sont nécessaires ; nous ne saurions cependant - n'en déplaise à certains collègues - nous passer des seconds. À cet égard, l'intérêt du texte de la proposition de loi était de les rétablir. Certes, les rétablir exclusivement est absurde, mais les faire disparaître, comme c'est la tendance, me choque. Cela sous-entend, de la part de la technostructure de l'éducation nationale, que l'on ne pourrait pas faire confiance aux professeurs, à leur professionnalisme et à leur capacité d'évaluer leurs élèves en toute objectivité et honnêteté, ce qui est l'une de leurs missions. En définitive, l'éducation nationale renonce à un critère pour lequel elle possède une expertise, préférant en choisir d'autres pour lesquels son expertise s'avère toute relative.

En conclusion, oui, nous avons besoin de débattre et de travailler sur une réforme d'ampleur de l'éducation prioritaire, de réfléchir aux territoires ainsi qu'à la place des écoles et établissements qu'elle concerne. Nous voterons le texte parfaitement réécrit par la rapporteure, qui introduit la notion d'isolement. Peut-être le débat en séance nous permettra-t-il de poursuivre le travail que nous entamons en commission ; et espérons que, dans le prochain quinquennat, l'éducation prioritaire ne soit plus l'Arlésienne des politiques publiques de l'éducation nationale.

M. Ahmed Laouedj. - La politique d'éducation prioritaire repose sur un principe fondamental : donner davantage à ceux qui ont moins. Personne ici ne conteste cet objectif dans un département comme la Seine-Saint-Denis où nous savons combien les inégalités sociales et territoriales pèsent sur les parcours scolaires. Manque de moyens, difficultés de remplacement des professeurs, précarité sociale, classes surchargées : pour beaucoup d'élèves, l'égalité des chances reste encore un horizon lointain.

La proposition de loi qui nous est soumise part d'un constat réel : les critères actuels de classement en REP et REP+ méritent d'être interrogés. Des indicateurs, tels que le taux de redoublement, sont devenus obsolètes, les réalités territoriales ont évolué. Je pense notamment aux difficultés rencontrées dans certaines ruralités ou petites villes, parfois insuffisamment prises en compte dans les politiques éducatives nationales.

Pour autant, nous devons avancer avec prudence. Le risque serait de remplacer des critères imparfaits par un critère unique fondé essentiellement sur les résultats d'évaluations nationales en classe de sixième. L'éducation prioritaire ne peut pas reposer uniquement sur une logique de performance scolaire mesurée à un instant donné. Les difficultés éducatives s'avèrent multifactorielles ; elles révèlent aussi des réalités sociales, familiales, territoriales et des conditions d'apprentissage. Supprimer ou marginaliser des critères comme les catégories socioprofessionnelles défavorisées, le taux de boursiers ou la concentration de publics en grande précarité nous amène nécessairement à nous interroger.

Nous devons entendre la demande de davantage de transparence et d'équité territoriale, tout en préservant l'esprit de l'éducation prioritaire, celui de corriger les inégalités sociales avant qu'elles ne deviennent des inégalités de réussite. La bonne réponse n'est donc sans doute ni le statu quo ni une approche purement statistique, mais une réforme équilibrée, concertée et fidèle à l'ambition républicaine de notre École.

À ce stade, le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE) s'abstiendra.

M. Claude Kern. - En 1981, l'éducation prioritaire a été pensée pour donner plus à ceux qui ont moins. Elle visait à compenser les inégalités sociales en concentrant les moyens dans des zones identifiées comme défavorisées. Initialement conçue comme un dispositif transitoire, elle s'est installée durablement. En 2024, 21 % des élèves du public en relevaient, encadrés par 24,5 % des enseignants.

La politique de l'éducation prioritaire a vu son coût pour l'État multiplié par 2,5 entre 2014 et 2023, passant de 1,1 milliard à 2,6 milliards d'euros. Le rapport de la Cour des comptes publié en mai 2025 rappelle que l'objectif de réduire à moins de 10 % les écarts de niveau entre les élèves scolarisés en éducation prioritaire et les autres n'a, dans le même temps, pas été atteint. Pis, la France fait partie des pays de l'OCDE dans lesquels le niveau scolaire des élèves issus des milieux les plus défavorisés est en baisse depuis vingt ans et où les inégalités sociales pèsent le plus sur les destins scolaires.

Censée être révisée tous les quatre ans, la carte de l'éducation prioritaire n'a pas été actualisée depuis 2014. La Cour des comptes estime à environ 500 le nombre d'écoles à besoin social actuellement exclues du dispositif.

Pour tenter de répondre aux différentes problématiques, notamment celle des écoles orphelines, le ministère a mis en place plusieurs dispositifs, tels que les contrats locaux d'accompagnement, les territoires éducatifs ruraux ou les cités éducatives. L'ensemble de ces dispositifs apparaît complexe, peu lisible, et peine à répondre à la diversité des besoins.

Ayant évolué, les inégalités socioéconomiques et les ségrégations spatiales produisent des incohérences significatives. Ainsi, cinq collèges avec un IPS supérieur à 110 sont classés en éducation prioritaire, quand seize collèges avec un IPS inférieur à 80 sont classés hors éducation prioritaire. Le critère de la domiciliation de l'élève en QPV entraîne mécaniquement l'exclusion des établissements situés en zone rurale, alors même que les trajectoires scolaires d'un certain nombre d'enfants des territoires ruraux sont proches de celles des quartiers urbains défavorisés. Ces territoires comptent 12 % d'élèves en difficulté de plus que la moyenne nationale. Selon le rapport publié par Excellence Ruralités en décembre 2025, un élève rural a, à niveau comparable, trois fois moins de chances qu'un élève urbain de bénéficier de l'éducation prioritaire. Dès 2019, la mission d'information sur les nouveaux territoires de l'éducation, dont les rapporteurs étaient Laurent Lafon et Jean-Yves Roux, dénonçait également au terme de ses travaux une politique scolaire par défaut pour la ruralité. Pourtant, les recommandations de son rapport n'ont pas été suivies d'effet.

Notre collègue Édouard Courtial poursuit l'objectif de renforcer la transparence de la politique d'éducation prioritaire, l'équité territoriale de son ciblage, l'efficacité de l'allocation de ses moyens et sa solidité juridique en inscrivant dans la loi un critère unique fondé sur les résultats scolaires.

Cependant, compte tenu de la rédaction de la proposition de loi et afin de rendre le dispositif plus solide encore juridiquement et pleinement effectif, la rapporteure Annick Billon, dont je salue le travail, propose un amendement de réécriture qui permettrait d'inclure l'éducation prioritaire dans le code de l'éducation et d'introduire une notion de progressivité des moyens susceptible de fonder plusieurs catégories de dispositifs. Il prévoit une révision obligatoire de la carte des établissements tous les cinq ans, avec la possibilité de procéder à une révision partielle par académie. Enfin, il tend à ajouter dans le code de l'éducation la notion de zones éloignées, pour une meilleure prise en compte des établissements situés dans les territoires ruraux.

Le groupe Union Centriste (UC) est favorable à cet amendement et appelle à ce que la réflexion s'engage sur le sujet de l'éducation prioritaire.

M. Pierre Ouzoulias. - Dans le département totalement urbanisé des Hauts-de-Seine, les disparités d'IPS vont du simple au double, voire au-delà, de 70 à 170 pour les collèges, dans des communes parfois limitrophes. L'ambition prioritaire doit y être la mixité sociale. Les communes qui y ont l'IPS le plus élevé sont aussi celles qui connaissent la croissance démographique la plus faible. Des établissements sont appelés à y fermer, alors que, inversement, dans les communes où l'IPS est le plus bas, la croissance démographique est la plus forte, posant des problèmes de classes surchargées. Logiquement, le conseil départemental et le rectorat essaient de mettre en place une politique qui consiste à déplacer des enfants d'établissements où l'IPS est bas vers des établissements où cet indice est plus élevé. Cependant, une telle politique vient contredire tout ce qui se fait en matière d'éducation prioritaire. En effet, il faudrait pouvoir accorder des moyens supplémentaires aux établissements à IPS élevé comme incitation à accueillir ces nouveaux élèves. Or ce n'est pas possible.

Je rejoins l'observation de Max Brisson : il faut penser les politiques publiques de l'école en dehors d'une carte strictement définie ; il faut sortir d'une logique de localisation spatiale, pour aborder les politiques établissement par établissement, et accorder aux écoles qui font l'effort de la mixité sociale des moyens complémentaires.

Je rappelle par ailleurs que ce sont les citoyens qui ont obtenu les IPS à la suite d'une décision de justice et que le ministère de l'éducation nationale les a pendant fort longtemps tenus secrets, ce qui était anticonstitutionnel. Il importe que ce dernier admette progressivement la nécessité d'une participation des citoyens et des élus aux politiques de l'éducation nationale sur le fondement de données chiffrées publiques et largement disponibles. À cet égard, si la loi peut permettre d'obliger à la transparence, j'y serai plutôt favorable.

Mme Laure Darcos. - À la lecture de la proposition de loi de notre collègue, qui m'avait demandé de la cosigner, j'étais partagée : elle traitait d'un sujet important, mais peut-être de manière quelque peu maladroite.

Je regrette notamment que l'on n'ait pas élaboré plus de critères qui se rapportent aux QPV. Des écoles de ces quartiers ne sont en effet pas classées en REP ni ne relèvent des cités éducatives. Il n'y a pas de maillage logique. Peut-être pourrons-nous y suppléer d'ici à la séance.

Mme Sonia de La Provôté. - La proposition de loi nous donne l'occasion de faire un état des lieux de l'éducation prioritaire qui, jusqu'à présent, fait défaut. Depuis environ six ans, sous la conduite de plusieurs ministres successifs, des expérimentations ont été menées. Pour l'heure, en dépit de nos demandes, nous n'obtenons aucune réponse sur l'avancement de l'expérimentation et il est même permis de s'interroger sur son maintien.

Max Brisson et Pierre Ouzoulias l'ont souligné, la logique de la localisation spatiale est au coeur des questions qui nous animent. Mis en place au moment du développement des contrats de ville, les contrats de réussite éducative ne se limitaient pas à l'échelle de l'établissement ; ils allaient, à titre expérimental, jusqu'à un accompagnement individuel pour les enfants qui en avaient besoin en raison de difficultés sociales, scolaires ou personnelles particulières, y compris dans les centres-villes et hors des ZEP.

N'est-il pas temps de nous interroger sur l'objet de l'éducation prioritaire ? Consiste-t-elle à renforcer des moyens sans évaluation du bénéfice pour les enfants ? Ne s'agit-il pas plutôt, avant toute chose, de donner la priorité à certains enfants, précisément en raison de leur situation spécifique ?

M. David Ros. - Je ne m'oppose nullement à des critères d'évaluation ; je suis pour des critères d'évaluation dynamiques, et non statiques, c'est-à-dire des critères qui prennent en compte, comme dans le calcul différentiel, des repères de départ et des objectifs à atteindre, avec des exigences de suivi et de progrès. Ce sont souvent ces aspects qui manquent dans les dispositifs mis en place, et c'est le cas avec la présente proposition de loi.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Le texte qui nous est soumis présente plusieurs avantages. D'une part, il rouvre un débat ancien. D'autre part, il remet en lumière les travaux du président Lafon et de Jean-Yves Roux. Enfin, il souligne l'urgence d'agir, car c'est de la réussite des élèves qu'il s'agit en définitive, et c'est de cela uniquement que nous devons nous préoccuper.

Nos avis convergent sur la situation de l'éducation prioritaire, avec le constat de défaillances et la volonté de revoir le fonctionnement de cette politique. Des passerelles sont apparues entre vos interventions, sur la question de l'évaluation entre David Ros et Max Brisson, sur celle d'une décision au plus près des réalités, permettant davantage de souplesse et un ajustement des moyens, entre Pierre Ouzoulias et Max Brisson. Si des divergences d'appréciation subsistent quant au choix des critères à retenir ou à renforcer, ce que Marie-Pierre Monier a souligné, nous sommes tous conscients de l'importance de l'éducation prioritaire et de la nécessité de la réformer.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

Mme Annick Billon, rapporteure. - Je vous propose, avec l'amendement COM-1 rectifié, premièrement d'intégrer la notion d'éloignement pour mieux prendre en compte la ruralité, deuxièmement d'inscrire l'éducation prioritaire dans la loi et de la définir comme une politique territoriale pour les élèves des zones d'environnement social défavorisé, d'habitat dispersé et éloigné, troisièmement de prévoir une allocation progressive des moyens tenant compte des difficultés des élèves, pour mettre fin à la dichotomie entre éducation prioritaire et hors éducation prioritaire, quatrièmement de poser le principe d'une révision de la carte de l'éducation prioritaire tous les cinq ans, et non tous les quatre ans comme dans le texte d'origine.

Dans la mesure où je vous propose une réécriture globale de l'article unique, je suis défavorable aux autres amendements présentés.

Mme Marie-Pierre Monier. - Je souhaitais ne pas limiter aux seules difficultés scolaires la définition des établissements qui relèvent ou non de l'éducation prioritaire et, avec l'amendement COM-2, inscrire formellement dans la loi les quatre critères existants.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Il me semble que plus la loi sera précise en la matière, plus grand sera le risque qu'elle ne s'adapte pas aux futures révisions de la carte de l'éducation prioritaire rendues nécessaires par l'évolution de la situation. Des critères aujourd'hui pertinents ne le seront peut-être plus demain. La chute de la démographie, évoquée par Pierre Ouzoulias, engendrera, par exemple, de fortes conséquences sur l'organisation de l'éducation. C'est pourquoi, partageant sur ce point l'avis de notre collègue Max Brisson, je ne suis pas favorable à l'identification de critères de l'éducation prioritaire dans la loi.

Mme Marie-Pierre Monier. - Il me paraît au contraire essentiel d'inclure ces critères dans la loi. Ils y remplaceront l'unique critère prévu par le texte initial, un critère incongru, ce que chacun s'accorde à reconnaître...

M. Max Brisson. - Non !

Mme Marie-Pierre Monier. - L'audition des syndicats du second degré a mis en évidence une organisation qui, aujourd'hui, fonctionne en réseau. C'est la situation du collège qui oriente le classement des écoles de secteur ; certaines, ainsi, ne relèvent pas de l'éducation prioritaire quand, pourtant, tout indique qu'elles devraient pouvoir y prétendre, et vous avez, les uns et les autres, cité des exemples d'écoles orphelines.

Le critère du retard à l'entrée en classe de sixième est notamment intéressant, surtout à l'heure où l'on n'incite plus guère aux redoublements de classe. Les enfants qui prennent du retard sont réellement ceux qui sont en difficulté. Le critère de l'IPS semble aussi tout à fait important. En audition, on a encore évoqué devant nous la situation des familles monoparentales ou l'absentéisme. Il nous faut nous pencher sur la question. Derrière, ce sont des enfants qui ont besoin d'un accompagnement, mais aussi des enseignants.

Par ailleurs, comment définissez-vous les « zones éloignées » auxquelles vous vous référez dans votre réécriture de l'article unique ?

Pourquoi, en outre, indiquer : « Cette révision peut intervenir au sein d'une académie » ? De mon point de vue, l'éducation prioritaire est une politique nationale ; vous donnez l'impression de vouloir quelque peu la fragmenter, avec des révisions qui interviendraient non pas pour l'ensemble du territoire, mais ici ou là, sur le modèle d'une expérimentation.

Enfin, vous ne précisez pas les modalités de fixation des critères d'éligibilité, qu'il s'agisse du type de texte réglementaire ou de l'autorité compétente auxquels elles sont renvoyées.

M. Pierre Ouzoulias. - J'insiste sur la mixité sociale et scolaire parce qu'elle est fondamentale. Nous constatons combien, entre le début des années 1980 et aujourd'hui, les choses ont radicalement changé. Ainsi, les communes du département des Hauts-de-Seine renfermaient encore un peu de diversité en 1980 ; désormais, cinq ou six d'entre elles relèvent exclusivement de l'éducation prioritaire. Il faut interrompre la progression de ce phénomène : je reste persuadé que, dans le secteur public comme dans le secteur privé, la mixité sociale est un gage de réussite pour ceux qui connaissent le plus de difficultés. Ménageons donc au rectorat des possibilités de manoeuvre au regard de la cartographie de l'éducation prioritaire, afin qu'il puisse agir au cas par cas, mieux associer des établissements à des territoires et recomposer de la mixité sociale.

Mme Annick Billon, rapporteure. - Marie-Pierre Monier et moi-même divergeons sur l'opportunité d'inscrire des critères d'éligibilité dans la loi. Une telle inscription me semble contraire à la nécessité de conserver de la souplesse au dispositif.

Pour sa part, la notion d'éloignement est conçue pour éviter que nous ne nous enfermions dans le déficit de mixité sociale que vous déplorez.

Elle renvoie à un indice d'éloignement qui prend en compte la distance géographique, l'offre d'infrastructures, l'information et les équipements de mobilité disponibles à proximité.

Concernant la révision des moyens et de la carte de la politique d'éducation prioritaire, nous n'excluons pas qu'elle intervienne à l'échelle de l'académie, qui offre l'avantage d'une connaissance fine des réalités du terrain et des besoins que les établissements expriment. Cela ne vise cependant nullement à empêcher des révisions de niveau national.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté. En conséquence, les amendements COM-3, COM-4, COM-2, COM-5 et COM-6 deviennent sans objet.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 12 h00.

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Mission d'information sur les zones grises de l'information - Audition de MM. Hugo Clément, fondateur de Vakita, Loup Espargilière, rédacteur en chef de Vert, et Mme Amélie Mougey, directrice de la rédaction de Reporterre (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mission d'information sur les zones grises de l'information - Audition de M. Gaultier Brand-Gazeau, directeur des affaires publiques et gouvernementales de Tik Tok France (sera publié ultérieurement)

Ce point de l'ordre du jour sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 10.