COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Proposition de résolution européenne sur la mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune (PAC) - Désignation d'un rapporteur

M. Jean-François Rapin, président. - Avant d'aborder les points inscrits à l'ordre du jour de notre réunion, nous devons procéder à la désignation d'un rapporteur sur la proposition de résolution européenne (PPRE) n^o 761 (2025-2026), élaborée par le groupe de travail sur la mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune (PAC), déposée hier matin et dont l'examen a été renvoyé à notre commission. En application de l'article 73 quinquies C du Règlement, le délai limite de dépôt des amendements est fixé au mardi 23 juin à 18 heures.

Je vous propose de désigner M. Daniel Gremillet comme rapporteur.

Il en est ainsi décidé.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de mesures d'accélération du développement des capacités industrielles et de la décarbonation dans des secteurs stratégiques et modifiant les règlements (UE) 2018/1724, (UE) 2024/1735 et (UE) 2024/3110 - COM(2026) 100 final - Examen d'une proposition de résolution européenne portant avis motivé (en application de l'article 73 octies du Règlement) et d'une proposition de résolution européenne (en application de l'article 73 quinquies B du Règlement)

M. Jean-François Rapin, président. - Nous en venons à l'examen d'une proposition de résolution européenne (PPRE) portant avis motivé - en application de l'article 73 octies du Règlement - et d'une proposition de résolution européenne - en application de l'article 73 quinquies B du Règlement - sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre de mesures d'accélération du développement des capacités industrielles et de la décarbonation dans des secteurs stratégiques et modifiant les règlements (UE) 2018/1724, (UE) 2024/1735 et (UE) 2024/3110 - COM(2026) 100 final.

MM. Alain Cadec et Michaël Weber vont nous présenter leur rapport sur ces PPRE.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner une proposition de résolution européenne et une proposition d'avis motivé qui portent sur la proposition de règlement pour l'accélération du développement des capacités industrielles et la décarbonation dans des secteurs stratégiques.

Ce texte, plus communément appelé « l'accélérateur industriel », a été présenté par la Commission européenne le 4 mars 2026. Selon la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne (UE), il constitue l'un des textes les plus importants actuellement à l'étude du Parlement européen et du Conseil. Il pose en effet les premières pierres d'une politique industrielle ambitieuse à l'échelle de l'Union.

Le secteur industriel est d'importance majeure pour l'Europe au regard de son poids économique - 14,3 % du PIB total de l'UE en 2024 - et du nombre d'emplois qu'il représente - 18,3 % de l'emploi dans l'économie marchande de l'Union européenne pour cette même année.

Or, si ce secteur connaît une contraction depuis plusieurs décennies déjà, la perte de parts de marché de l'industrie manufacturière européenne s'est accélérée ces dernières années et menace désormais l'existence même de certaines filières. Ce décrochage s'explique par la moindre compétitivité-prix des producteurs européens face à leurs concurrents internationaux, par un retard technologique croissant dans certains secteurs stratégiques comme l'automobile et les technologies zéro carbone, par des contraintes réglementaires plus lourdes pour les porteurs de projets industriels sur le sol européen et par un contexte géopolitique de plus en plus instable et offensif. En effet, le recours croissant aux subventions publiques et l'exploitation des dépendances économiques par certains États - particulièrement la Chine - menacent désormais l'autonomie stratégique de l'Union européenne.

Outre ses conséquences économiques et sociales, la perte de compétitivité du secteur manufacturier européen risque aussi de pénaliser la politique écologique de l'Union européenne, qui exige, premièrement, de relocaliser la production industrielle dans l'Union européenne où le mix énergétique est plus décarboné qu'en Chine, qui utilise toujours des centrales à charbon, deuxièmement, d'investir dans la décarbonation du processus manufacturier - l'industrie étant l'origine de 26,2 % des émissions de gaz à effet de serre de l'UE en 2024 -, et troisièmement, de produire en Europe de nouvelles technologies décarbonées, sous peine de nous placer durablement en situation de dépendance vis-à-vis de pays tiers exportateurs.

L'ambition qui sous-tend la proposition de règlement sur l'accélérateur industriel est donc de concilier politique industrielle et politique de décarbonation, afin de soutenir la compétitivité de la production manufacturière dans les secteurs stratégiques particulièrement fragilisés : certaines industries européennes fortement consommatrices d'énergie - acier, ciment et aluminium -, les industries productrices de technologies zéro carbone et la filière automobile - qui a fait l'objet d'un récent rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat, auquel j'ai contribué.

Le texte présenté par la Commission européenne s'inscrit dans le sillage de la boussole pour la compétitivité, adoptée en janvier 2025 par la Commission européenne, qui fixait pour objectif de simplifier la réglementation dans certains secteurs afin de réduire l'écart d'innovation entre les Européens et leurs concurrents internationaux, d'accélérer la décarbonation de l'économie européenne et de réduire les dépendances européennes, en révisant notamment les règles des marchés publics. Il s'agit, en quelque sorte, d'une adaptation à l'échelle industrielle du Green Deal.

Cette révision du cadre de la commande publique se retrouve dans le pacte pour une industrie propre, présenté en février 2025 par la Commission européenne, qui prévoit entre autres mesures l'introduction de « critères de durabilité, de résilience et de préférence européenne dans les marchés publics et privés », afin de stimuler la demande de produits propres Made in Europe.

Cette idée d'une révision des règles des marchés publics est issue des rapports Letta et Draghi, qui suggéraient d'introduire une « préférence européenne » dans la commande publique pour certains secteurs stratégiques. Elle est depuis ardemment défendue par la France, qui a engagé dès 2025 un dialogue avec d'autres États pour les convaincre de la pertinence de ce dispositif et obtenir leur soutien ; son issue demeure encore incertaine. C'est également le commissaire français, Stéphane Séjourné, qui a porté l'initiative d'un règlement sur l'accélération industrielle comprenant de telles dispositions au sein de la Commission européenne. Ce sujet a été évoqué lors de nos échanges à Bruxelles.

La proposition de règlement finalement présentée par la Commission européenne se divise en trois volets.

Un premier chapitre introduit des critères de préférence européenne et de contenu bas-carbone dans le cadre des marchés publics et des dispositifs de soutien public.

Un deuxième chapitre instaure un contrôle des investissements directs étrangers (IDE) à l'aune de leur valeur ajoutée pour l'économie européenne.

Un troisième chapitre vise à simplifier les procédures administratives requises pour l'implantation de projets manufacturiers.

Les auditions que nous avons conduites ont nourri notre réflexion sur ces différents volets.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Le premier volet du texte introduit des règles de préférence européenne pour la commande et les aides publiques.

Cette préférence européenne revêt toutefois deux périmètres géographiques selon les produits et les secteurs concernés : elle privilégie pour certains secteurs le Made in Europe, soit le contenu strictement produit au sein de l'Espace économique européen (EEE), et pour d'autres secteurs le Made with Europe, soit le contenu issu de l'Union, mais aussi des États avec lesquels l'Union européenne a un accord de libre-échange ou un accord sur les marchés publics, et qui respectent les exigences d'ouverture réciproque prévues par cet accord.

Si cette extension de la préférence européenne se justifie pour respecter les accords internationaux passés par l'UE et limiter le bouleversement des chaînes de production existantes, elle risque de vider le concept de préférence européenne de son sens. En effet, les services administratifs français relèvent que près de 90 pays ont signé un accord de libre-échange ou un accord sur les marchés publics avec l'Union européenne, et sont donc inclus par défaut dans le périmètre du Made with Europe. Ils n'en seraient exclus que s'il est établi ex post qu'ils ne respectent pas les règles d'ouverture réciproque de leurs marchés publics, suivant un mécanisme d'opt-out.

Or la diffusion, avant-hier, d'un document dans lequel la Commission avance qu'elle ne se fondera pas sur des seuils quantitatifs pour exclure un pays partenaire du champ de la préférence européenne et qu'elle ne fixera aucune fréquence pour l'examen du respect des exigences de réciprocité est particulièrement inquiétante. Rien ne garantit en effet une application rigoureuse du mécanisme d'opt-out prévu par le texte.

Nous proposons d'inverser cette logique pour privilégier un mécanisme d'opt-in : la préférence européenne devrait, par défaut, ne renvoyer qu'au seul Made in Europe, par souci de cohérence, et la production de pays partenaires n'être reconnue comme « équivalente au contenu d'origine européenne » qu'après examen de l'ouverture réciproque des marchés publics de ces pays.

Cette solution nous apparaît plus claire, plus fiable et moins délicate diplomatiquement. Elle obligerait également la Commission européenne à évaluer régulièrement l'ouverture des marchés publics des pays partenaires. Néanmoins, pour garantir l'efficacité de ce dispositif, nous estimons que la méthode retenue pour l'évaluation de cette réciprocité doit être précisée par la Commission européenne. Un mécanisme permettant de contrôler l'auto-déclaration par les producteurs de l'origine de leurs produits devrait également être prévu, accompagné d'un régime de sanction adéquat.

Enfin, le champ d'application de cette préférence européenne mériterait d'être étendu à d'autres secteurs stratégiques, notamment la chimie.

À ces règles de préférence européenne s'ajoutent des critères relatifs à l'utilisation de l'acier, du béton et de l'aluminium bas-carbone dans la commande et les aides publiques.

Nous saluons l'inclusion de telles règles qui favoriseront la création de marchés pilotes pour les filières concernées. Nous souhaitons toutefois que le texte précise que le contenu d'acier bas-carbone, tout comme le béton et l'aluminium, doit être impérativement d'origine européenne, afin que ces critères sur les marchés publics bénéficient effectivement aux filières européennes et non à leurs concurrents.

Enfin, la proposition de règlement prévoit à juste titre que les entités adjudicatrices puissent déroger à ces règles de préférence européenne et de contenu bas-carbone si celles-ci entraînent un surcoût important. Toutefois, les seuils de surcoût avancés par le texte correspondent au différentiel de compétitivité actuellement constaté dans certains secteurs, notamment l'automobile. Il apparaît donc nécessaire de relever ces seuils pour assurer que le dispositif soit appliqué.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Le deuxième volet de la proposition de règlement sur l'accélérateur industriel introduit un mécanisme de contrôle de la valeur ajoutée des investissements directs étrangers dans certains secteurs stratégiques émergents.

Ce mécanisme est le corollaire des règles de préférence européenne exposées à l'instant par mon collègue. En effet, l'origine d'un produit manufacturier est définie par le code des douanes de l'Union (CDU) suivant le lieu de sa dernière transformation substantielle. Le risque est donc de voir des opérateurs contourner ces dispositions par des investissements transformant des sites industriels européens en simples usines d'assemblage, afin que leurs produits soient estampillés d'origine européenne, sans qu'aucune valeur ajoutée ait été apportée sur le sol européen. Un tel cas de figure est actuellement observé à Rennes, où le constructeur chinois Dongfeng assemble des véhicules dans des installations de Stellantis.

Nous estimons donc ce dispositif indispensable et souhaitons qu'il soit appliqué dès que les autorités nationales chargées de ce contrôle des IDE auront été désignées par les États membres, soit un mois après l'entrée en vigueur du règlement.

Pour renforcer l'efficacité de ce mécanisme, nous souhaitons également que le montant à partir duquel l'autorité nationale devra évaluer la qualité de l'IDE soit abaissé, éventuellement selon les secteurs : en effet, le texte prévoit en l'état le contrôle des investissements de plus de 100 millions d'euros, ce qui ne concernera qu'un nombre très restreint d'opérations et ne permettra pas d'examiner des investissements dont le montant, moindre, demeure significatif pour le secteur dans lequel ils sont réalisés. Les dispositions visant à empêcher le contournement du mécanisme de contrôle des investissements directs étrangers par leur fractionnement pourraient également être renforcées.

En outre, le texte prévoit six critères permettant d'évaluer la valeur ajoutée d'un IDE, dont quatre doivent être respectés, au choix de l'investisseur. Les plus importants de ces six critères pourraient être rendus obligatoires, afin de s'assurer que les investissements répondent à des exigences de qualité minimales. Une procédure dérogatoire devrait également être introduite pour accepter un investissement direct étranger présentant une réelle valeur ajoutée, mais qui ne relèverait pas des critères établis par la proposition de règlement.

Enfin, alors que le texte habilite la Commission européenne à étendre le champ d'application du mécanisme de contrôle des IDE à d'autres secteurs au moyen d'actes délégués, nous serions favorables à ce que cette extension s'opère au moyen d'actes d'exécution, qui associent les États membres. Ce droit de regard permettrait en effet de s'assurer que les seuils et critères du règlement demeurent adaptés aux investissements ayant cours dans les nouveaux secteurs couverts.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Le dernier volet de la proposition de règlement comprend plusieurs mesures visant à simplifier et accélérer les procédures d'octroi de permis nécessaires aux projets de fabrication industrielle.

Le texte prévoit tout d'abord la désignation de zones d'accélération industrielle, c'est-à-dire de sites identifiés par les autorités comme favorables à un projet manufacturier en raison de leurs faibles contraintes logistiques, environnementales et urbanistiques. Alors que le Baromètre industriel de l'État a révélé que 80 % des implantations industrielles en France ces trois dernières avaient eu lieu dans des zones d'activités économiques (ZAE), il semble que le dispositif analogue proposé par la Commission européenne soit pertinent.

Le texte prévoit également que les industriels implantés dans les zones d'accélération bénéficient d'un permis de base agrégeant plusieurs autorisations, pour faciliter les projets d'aménagement. Nous souhaiterions que la Commission européenne explicite quels types d'autorisations seraient ainsi agrégées, afin de s'assurer que cette simplification ne s'opère pas au détriment de la protection de l'environnement, de la santé ou de la sécurité. Nous jugeons également important qu'un site industriel existant puisse être qualifié de zone d'accélération : l'accélération industrielle passe en effet par l'aménagement de nouveaux sites autant que par la modernisation des zones où les entreprises manufacturières sont déjà implantées, ce qui serait facilité par l'obtention d'un permis de base agrégé.

Le texte comprend ensuite trois dispositions pour simplifier les procédures d'octroi de permis : la création d'un guichet unique au niveau national pour les demandes de permis, l'instauration de délais contraignants encadrant le traitement de ces demandes par l'administration et la qualification de « projets stratégiques », au sens de la proposition de règlement relatif à l'accélération des évaluations environnementales, des projets de décarbonation de l'industrie comme des projets situés en zone d'accélération.

Nous exprimons de fortes réserves à l'égard de ces dispositions.

Premièrement, la création d'un nouveau point de contact unique au niveau national apparaît contraire au principe de subsidiarité, les permis étant octroyés en France par les services déconcentrés de l'État en collaboration avec les collectivités territoriales, qui sont compétentes pour les autorisations d'urbanisme.

Deuxièmement, l'instauration de délais contraignants serait contre-productive et porterait atteinte au principe de proportionnalité. En effet, à l'expiration du délai, le projet pourrait être autorisé, malgré ses insuffisances, ou être refusé, faute de possibilité pour les autorités d'accompagner le porteur de projet dans l'amélioration de son dossier. Dans l'un et l'autre cas, l'insécurité juridique accrue ou le rejet d'un projet prometteur irait à rebours de l'objectif visé d'accélération industrielle.

Troisièmement, le mécanisme d'autorisation tacite des « projets stratégiques », que prévoit la proposition de règlement relatif à l'accélération des évaluations environnementales à l'expiration des délais fixés, aggraverait encore ce risque d'insécurité juridique ou de refus par précaution et multiplierait les procédures contentieuses. Ces mesures, qui menacent de retarder les projets industriels au lieu d'accélérer leur mise en oeuvre, n'apparaissent dès lors pas conformes au principe de proportionnalité.

Le Sénat avait déjà dénoncé, dans le cadre de son examen du paquet « omnibus environnement », l'atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité des dispositions de la proposition de règlement relatif à l'accélération des évaluations environnementales. Nous renouvelons cette alerte aujourd'hui.

Pour conclure sur l'analyse du texte, ce dernier fixe l'objectif que, « d'ici à 2035, l'industrie manufacturière de l'Union représente au moins 20 % du produit intérieur brut de l'Union ». Lors de nos échanges avec des députés européens néerlandais, ces derniers ont estimé qu'un tel objectif ne serait pas atteignable aux Pays-Bas.

Si nous estimons judicieux d'introduire un objectif chiffré pour définir une trajectoire de réindustrialisation qui soutienne et coordonne notre politique industrielle, nous estimons irréaliste l'objectif proposé par la Commission européenne. En effet, alors que le secteur manufacturier représentait 14,3 % du PIB total de l'UE en 2024, suivant une tendance à la baisse depuis plusieurs décennies, l'objectif consistant à porter ce secteur à environ 20 % du PIB dans moins de dix ans apparaît déraisonnable. L'impossibilité pour les États membres d'allouer au secteur manufacturier la main-d'oeuvre qu'une telle part du PIB requerrait plaide également pour une révision de cet objectif à la baisse.

Nous souhaitons donc que la Commission européenne produise dans les meilleurs délais une étude d'impact permettant d'évaluer les conséquences économiques et sociales qu'impliquerait une hausse de la part de l'industrie manufacturière dans le PIB européen, afin de déterminer un objectif pertinent.

M. Alain Cadec, rapporteur. - J'en termine en abordant les négociations sur ce texte.

Pas moins de trois commissions ont entamé des travaux sur la proposition de règlement au Parlement européen : la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (Imco), la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie (Itre) et la commission du commerce international (Inta). Deux rapporteurs sur trois sont français et tous partagent notre vision sur le texte, en particulier sur la préférence européenne, ce qui est de bon augure.

Néanmoins, le vote au Parlement européen sur ce texte s'effectuera suivant une logique nationale plutôt que partisane, chaque délégation défendant les intérêts économiques de son État membre plutôt qu'une vision commune partagée par son groupe politique. La position finale du Parlement européen à l'entrée du trilogue demeure donc particulièrement incertaine.

Les négociations au Conseil n'ont, quant à elles, pas encore commencé. Toutefois, le Conseil Compétitivité du 28 mai 2026 a permis de clarifier certaines tendances parmi les États membres. Trois thèmes distinguent les pays entre soutiens et opposants du texte.

Premièrement, l'extension géographique de la préférence européenne est défendue par la France, l'Italie, l'Espagne, la Grèce et l'Autriche, ainsi que par la Pologne et la Roumanie sur certains secteurs, mais est rejetée par les Pays-Bas et reçoit les réserves de l'Allemagne - deux pays à l'industrie très exportatrice et intégrée dans les chaînes de valeur mondiale, qui craignent des mesures de rétorsion des pays tiers.

Deuxièmement, le soutien aux industries décarbonées est défendu par les Pays-Bas et l'Allemagne, mais est rejeté par des pays au mix énergétique plus carboné comme la Pologne, la Roumanie, la République tchèque ou la Slovaquie.

Troisièmement, le renforcement du mécanisme du contrôle des IDE est soutenu par un pays comme l'Allemagne, dont l'industrie est très menacée par les prises de participations prédatrices chinoises, mais est rejeté par un État comme l'Espagne, auquel les investissements chinois sont essentiels économiquement.

Ces diverses lignes de fractures sont autant d'accroches pour notre travail diplomatique, en ce qu'aucun pays n'apparaît opposé de bout en bout à la proposition de la Commission européenne. La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a même souligné combien la position de certains États avait évolué, au point qu'aucun n'apparaît aujourd'hui réticent au principe d'une préférence européenne en tant que tel. Il est donc permis d'espérer une évolution du texte qui se rapproche de nos recommandations. La position de l'Allemagne, encore non arrêtée, sera toutefois déterminante.

La Commission et la présidence du Conseil envisagent une adoption définitive du texte fin 2026. Toutefois, il est probable que les trilogues sur la proposition de règlement se tiennent début 2027, sous la présidence lituanienne du Conseil, plutôt qu'au cours du semestre irlandais.

Rien n'est acquis. Les divergences entre États demeurent importantes, et l'élargissement du périmètre du dispositif à tous les pays liés à l'Union européenne par des accords commerciaux nous paraît difficilement envisageable.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Nous avons constaté une réelle mobilisation autour d'une initiative très ambitieuse dans ses objectifs. Mais n'est-il pas déjà trop tard pour résister à l'emprise économique de pays comme la Chine ? Les intérêts des États membres demeurent très divergents, qu'il s'agisse du périmètre du texte, des industries concernées ou encore de la décarbonation.

Par ailleurs, la question de la main-d'oeuvre nécessaire à la réindustrialisation a été peu abordée. Certains s'interrogent d'ailleurs sur la possibilité d'atteindre l'objectif de 20 % du PIB pour l'industrie manufacturière, à l'image des Pays-Bas. Plusieurs problématiques sous-jacentes restent donc à traiter.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci à vous deux. L'industrie demeure encore insuffisamment intégrée au référentiel de l'autonomie stratégique. Dès lors, l'objectif d'en accélérer le développement apparaît particulièrement ambitieux.

M. Ronan Le Gleut. - Je félicite les rapporteurs pour la qualité de leur rapport. On ne peut que souscrire à l'objectif de réindustrialisation porté par la Commission européenne à travers l'« accélérateur industriel » ; je soutiens pleinement cette démarche.

Le texte du 4 mars 2026 prévoit la création de zones d'accélération industrielle au sein desquelles certaines procédures seraient simplifiées. Le Gouvernement a-t-il déjà identifié des sites français susceptibles d'être retenus et quelle stratégie entend-il défendre auprès de nos partenaires européens pour que la France figure parmi les principaux bénéficiaires du dispositif ?

Mme Audrey Linkenheld. - Je souscris également aux objectifs de réindustrialisation et de décarbonation. Élue du Nord, je suis particulièrement attentive aux enjeux liés à l'aluminium ainsi qu'aux discussions suscitées par les annonces concernant ArcelorMittal et l'acier bas carbone.

Pour autant, je vous trouve très pessimistes. Certes, le sujet est complexe et les intérêts des États membres divergent parfois, mais c'est le principe même de l'Union européenne. J'aimerais que la commission des affaires européennes porte un message volontariste, qui ne méconnaisse pas les difficultés, mais affirme clairement son soutien à la réindustrialisation et à la décarbonation de l'Europe.

Je suis également un peu étonnée d'entendre que les pays tiers pourraient continuer à inonder le marché européen avec leurs produits. Les acteurs industriels que j'ai rencontrés estimaient au contraire que les clauses relatives à l'acier bas carbone et aux marchés publics permettraient de redonner un avantage concurrentiel à l'Europe, notamment face à la Chine. Pourriez-vous préciser ce point ainsi que la position des filières industrielles que vous avez rencontrées ?

La filière hydrogène m'avait notamment indiqué que, dans certains secteurs comme l'automobile, le surcoût de l'acier bas carbone demeurait minime au regard du coût total du produit. C'est pourquoi l'idée d'imposer des quotas dans certaines filières, notamment automobiles, me paraît pertinente, y compris pour rallier des partenaires essentiels comme l'Allemagne. Pouvez-vous confirmer ou infirmer cette analyse ?

M. Alain Cadec, rapporteur. - Nous sommes plutôt de nature optimiste !

Mme Audrey Linkenheld. - Je vous trouve aussi très pessimistes sur la question de la main-d'oeuvre. Il ne s'agit pas de nier les difficultés, mais d'envoyer un message volontariste. Nous sommes très attendus sur ce sujet. Nous pouvons encore être une France des usines, à condition de préparer notre main-d'oeuvre aux enjeux de la transition.

Le taux de chômage et les aspirations au travail dans notre pays devraient nous permettre d'atteindre ces objectifs. La main-d'oeuvre n'est pas nécessairement disponible aujourd'hui, mais elle ne doit pas être considérée comme un obstacle ; elle constitue au contraire une opportunité. Il est très positif que la Commission européenne s'empare de cette question, même si elle aurait pu le faire plus tôt. Nous avons d'ailleurs encouragé les commissaires européens, y compris français, à agir sur ces sujets lorsqu'il s'est agi de protéger les usines du Nord et de l'Est.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Nous ne sommes pas pessimistes, mais lucides. Nous avons mené de nombreuses auditions, pour tâcher d'avoir l'analyse la plus objective possible. Notre conclusion ne peut être autre que celle que nous vous avons présentée. Nous avons quelques inquiétudes quant à la mise en oeuvre de ces mesures.

Nul ne peut s'opposer au principe de l'accélérateur industriel. Tous les pays sont d'ailleurs d'accord à ce sujet. Mais la méthodologie définie pour le mettre en oeuvre - choix posés, critères retenus, etc. - ne fait pas consensus.

Par exemple, un site industriel comme Dunkerque ne peut entrer actuellement dans le cadre de ce programme, car il s'agit d'un site existant. Le Gouvernement ne nous a pas communiqué les sites sur lesquels il pensait flécher l'accélérateur industriel. Toutefois, forts de l'exemple de Dunkerque, nous souhaiterions voir évoluer les critères actuels.

Nous sommes en Europe. Les analyses divergent selon les pays, comme les intérêts. Ainsi, en matière de décarbonation, la France est largement en avance, quand la Pologne est encore au siècle dernier.

Notre analyse est le fruit des auditions que nous avons menées avec les industriels, les élus et les représentants des institutions. Les autorités françaises partagent cette inquiétude. Le périmètre suscite notamment de fortes préoccupations. Selon nous, le périmètre pertinent est constitué des vingt-sept États membres, auxquels nous pourrions éventuellement ajouter les trois pays membres de l'Espace économique européen. Mais il ne convient pas d'aller au-delà. Si nous l'élargissions à tous les pays avec lesquels nous avons des accords commerciaux, nous nous retrouverions avec un périmètre de quatre-vingt-dix pays !

M. Michaël Weber, rapporteur. - Je ne sais pas si notre présentation est pessimiste ou si ce pessimisme est contenu dans la proposition de résolution. Il y a peut-être un décalage entre le contenu de celle-ci et le message que nous avons voulu faire passer à l'occasion de notre intervention.

Le soutien que nous apportons à cette ambition européenne ne fait aucun doute. Tous nos interlocuteurs, notamment à Bruxelles, insistent sur la nécessité de trouver un chemin pour convaincre tout le monde de sa pertinence.

Nos principaux sujets de préoccupation sont d'abord le périmètre, qui vient d'être évoqué. Nous défendons effectivement l'idée d'un périmètre de vingt-sept États membres et trois pays associés. D'autres proposent un périmètre bien plus étendu, jusqu'à quatre-vingt-dix pays, quitte à en supprimer quelques-uns au fur et à mesure.

En outre, on observe des tensions diplomatiques entre la France et le Maroc. Ce dernier s'inquiète de l'avenir des industries qui sont installées sur son territoire. Cette question diplomatique s'immiscera forcément dans les discussions à un moment donné.

Tous les acteurs que nous avons rencontrés, tant les acteurs économiques que la Confédération européenne des syndicats (CES), soutiennent les dispositions de ce programme. En revanche, la situation est plus nuancée concernant le secteur automobile. Les positions varient selon les constructeurs : certains ne se sont pas encore prononcés, d'autres s'y sont montrés favorables, d'autres ont d'ores et déjà changé d'avis à ce sujet. Cette tendance est particulièrement vive en Allemagne où les choses ont considérablement évolué en l'espace de deux mois. Les industriels allemands du secteur ont pris une position d'observateur.

La décarbonation est un sujet important, tant par son coût que par son impact potentiel. Cependant, force est de constater que la Chine investit des sommes colossales dans sa transition industrielle, sans commune mesure avec les budgets déployés à l'échelle européenne.

Vous avez raison, nous ne pouvons pas nous résoudre à la fin des usines en France. Cependant, certains pays européens dressent déjà un tel constat pour eux-mêmes. Certains territoires ont une économie principalement appuyée sur les services. Ce sont d'ailleurs ceux qui s'opposent le plus résolument à l'accélérateur industriel.

C'est pourquoi nous avons tenu à intégrer le sujet de la main-d'oeuvre dans le débat, alors qu'il n'était pas évoqué jusqu'à présent. Si cela peut constituer une occasion susceptible de nous être favorable, il est bon de s'en saisir.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Le processus en est seulement à ses débuts. Au Parlement européen, les commissions viennent de se saisir du texte. Comme vous le savez, Bruxelles est La Mecque du compromis : l'objectif est de parvenir à un accord. Le texte arrivera donc à son terme, mais sans doute très modifié. C'est pourquoi nous avons tenu à insister sur les points qui nous semblent les plus importants pour la France et pour l'Europe, tout en ayant tout de même une vision européenne du sujet, ce qui n'est pas le cas de tous les pays de l'Union européenne.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Pour la première fois, j'ai entendu mes interlocuteurs me dire qu'ils attendaient notre proposition de résolution. Ils ont besoin de notre position pour les aider. Je précise en revanche que BusinessEurope ne s'est pas encore prononcé.

Cette attente montre bien néanmoins que ce sujet nous occupera un long moment.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - L'industrie de la défense est-elle incluse dans ce programme ?

M. Alain Cadec, rapporteur. - La défense constitue bien évidemment un secteur stratégique mais ne fait pas partie des secteurs stratégiques couverts par cette proposition de règlement. J'observe qu'au vu de l'échec du projet de système de combat aérien du futur (Scaf), nous sommes en droit de nous poser des questions.

L'Europe et la France, en particulier, se sont désindustrialisées depuis trente à quarante ans. Or nous n'avons plus de classe ouvrière en France pour réindustrialiser. Il faudra former des ouvriers. Les pays n'y sont pas prêts.

M. Michaël Weber, rapporteur. - Une zone d'accélération par pays membre a été annoncée, au minimum. Nous pouvons espérer que la France en soit dotée de plusieurs.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Le commissaire européen Stéphane Séjourné a beaucoup travaillé sur cette question avec ses équipes. Il s'efforce de défendre les intérêts français.

La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, en application de l'article 73 octies du Règlement, et la proposition de résolution européenne, en application de l'article 73 quinquies B, disponibles en ligne sur le site du Sénat.

Elle adopte également, à l'unanimité, le rapport d'information, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La stratégie portuaire et la stratégie maritime industrielle de l'Union européenne - Communication

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Je cède à la parole à Alain Cadec, pour le point suivant de notre ordre du jour.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Je vous remercie de me donner l'occasion de faire un point sur l'actualité européenne en matière maritime. C'est un sujet que j'affectionne et qui revêt une importance stratégique majeure pour la France comme pour l'Union européenne, toutes deux tournées vers l'affirmation de leur puissance maritime.

Le 4 mars dernier, la Commission européenne a présenté simultanément une stratégie portuaire et une stratégie maritime industrielle, deux textes complémentaires qui s'articulent autour de trois mots clés : compétitivité, sécurité et durabilité.

Il faut d'abord être clair sur la nature de ces textes. Ces stratégies ne sont pas des actes législatifs ; ce sont des feuilles de route politiques, dont la portée concrète dépendra des propositions législatives que la Commission européenne a annoncées pour 2026 et au-delà. Une première salve de mesures est attendue dès juillet, avec la révision du système d'échange des quotas d'émissions maritime.

Le diagnostic de la Commission européenne est lucide et il faut lui rendre cette justice. L'Europe a perdu la bataille de la construction navale de masse face à la Corée du Sud, à la Chine et à l'Inde, qui représentent aujourd'hui plus de la moitié de la production mondiale. Dans le même temps, ses ports sont devenus des angles morts stratégiques. Plusieurs infrastructures portuaires européennes majeures sont partiellement sous contrôle ou influence d'opérateurs chinois - c'est le cas du Pirée, par exemple -, sans que l'Union européenne se soit dotée d'instruments véritablement efficaces pour y répondre. La guerre en Ukraine et le blocage du détroit d'Ormuz ont brutalement rappelé que la maîtrise des routes maritimes et la disponibilité des capacités de transport naval à double usage sont des préoccupations qui n'ont rien de théorique.

Ces deux stratégies sont donc la réponse - tardive, mais bienvenue - à une prise de conscience économique, sécuritaire et géopolitique.

Sur la stratégie industrielle maritime, la Commission européenne a fait un choix pragmatique, en renonçant à concurrencer frontalement l'Asie sur les productions en grandes séries, pour concentrer ses soutiens sur les segments à haute valeur ajoutée : navires spécialisés, transbordeurs, brise-glaces, drones maritimes. C'est une logique de niche assumée, qui correspond d'ailleurs assez bien aux atouts des acteurs français. On peut penser aux Chantiers de l'Atlantique sur les paquebots de luxe, ou à Naval Group sur le naval militaire. Pour soutenir cette ambition, la Commission européenne propose la création d'une Alliance européenne des chaînes de valeur maritimes industrielles, destinée à coordonner les investissements et les soutiens publics à l'échelle du continent.

Par ailleurs, la Commission européenne reconnait sa difficulté à protéger les chantiers européens contre les pratiques déloyales asiatiques. Le règlement de 2016 sur les prix préjudiciables des navires est en réalité inapplicable, faute de ratification suffisante de l'accord de l'OCDE de 1994 sur la construction navale qui en constitue le fondement. La stratégie propose ainsi d'étudier l'opportunité d'un instrument antisubventions spécifique au secteur maritime. Son champ d'application serait toutefois limité, puisqu'il ne devrait s'appliquer qu'aux segments à la fois stratégiques pour l'autonomie et la sécurité économique de l'Union européenne, et exposés à une concurrence internationale jugée déloyale. C'est par exemple le cas des transbordeurs et des bateaux de navigation intérieure, essentiels à la mobilité militaire et à la sécurité de l'approvisionnement en temps de crise. Les industriels y voient un signal positif, mais sans doute en deçà de leurs attentes, la Commission privilégiant une approche très ciblée plutôt qu'un mécanisme de protection plus large.

Concernant les marchés publics, la Commission européenne prévoit de réviser la directive-cadre pour permettre aux acheteurs publics de favoriser les produits européens. Ce dossier, qui est inscrit à l'ordre du jour du collège des commissaires de l'Union européenne le 1^er juillet prochain, nécessitera un suivi important de la part de notre commission au regard, d'une part, des impacts que pourrait avoir cette réforme pour les collectivités territoriales et, d'autre part, des travaux menés par notre assemblée dans le cadre de la commission d'enquête sur la commande publique menée l'an dernier. En tout état de cause, il s'agit d'un levier potentiellement puissant pour soutenir la demande et apporter de la visibilité aux industriels et à leurs sous-traitants.

Sur la stratégie portuaire, l'ambition est tout aussi forte. Il ne s'agit plus seulement de moderniser des infrastructures vieillissantes, mais de repenser la fonction même du port. D'une part, les ports sont appelés à devenir de véritables hubs énergétiques, accueillant hydrogène, carburants alternatifs, et éolien offshore. D'autre part, leur rôle de noeud logistique doit être renforcé pour mieux relayer les marchandises vers le rail et les voies navigables intérieures. Sur ce point, les ports du Havre et de Marseille accusent un sérieux retard par rapport à Rotterdam. En matière de sécurité, les ports doivent se préparer aux principales menaces qui les attendent dans les années à venir : le changement climatique, les cyberattaques, les trafics illicites. Le chiffrage à 80 milliards d'euros des besoins en investissements identifiés sur dix ans dit à lui seul l'ampleur du chantier de transformation.

Ce besoin de financement majeur ouvre évidemment la porte aux participations étrangères prédatrices. Alors qu'on cherche à encourager le double usage civil et militaire, je salue l'initiative de la Commission européenne, qui se saisit enfin de la question des investissements étrangers dans les infrastructures portuaires critiques. Comme je le soulignais précédemment, le port du Pirée en Grèce, passé sous le contrôle de l'armateur chinois Cosco, est devenu le symbole de notre vulnérabilité face à ce type de contrôle. Dans ce cadre, la Commission européenne prévoit d'élaborer une cartographie des prises de participation étrangères, des critères d'alerte sur l'influence étrangère dans les décisions stratégiques, ainsi qu'un cadre permettant aux États membres de réagir face aux risques liés à la propriété étrangère d'infrastructures à double usage.

En matière de sécurité intérieure, la Commission européenne a proposé d'instaurer un cadre européen pour la vérification des antécédents des travailleurs portuaires ; une proposition bien accueillie par la France, l'Espagne et le Portugal, même s'il conviendra d'être attentif, dans le détail, au respect du principe de subsidiarité.

J'ai aussi relevé une mention des ports de petite et moyenne taille, notamment dans les territoires ultramarins, dont les besoins et les ressources sont bien différents de ceux des grands ports industriels. Mais la mention ne suffit pas. La spécificité des outre-mer et leurs atouts géostratégiques sont encore mal compris par l'Union européenne et les autres États membres, à l'exception peut-être de l'Espagne, qui dispose, avec les Canaries, d'une situation comparable, dans une certaine mesure, à celle de la France. Nous avons un travail de pédagogie à mener auprès de nos partenaires, pour leur faire comprendre que ce qu'ils perçoivent comme une simple périphérie est pour nous une véritable frontière maritime.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Les discussions au Conseil ont abouti à des conclusions le 8 mars dernier, mais elles révèlent déjà les lignes de fracture qui structureront les négociations législatives à venir.

La première porte sur la préférence européenne, et rejoint les observations formulées sur l'accélérateur industriel. La France a défendu l'inscription explicite du « Made in European Union » dans les marchés publics - une position soutenue par l'Espagne, mais fermement rejetée par la Suède qui y voit une dérive protectionniste. Le secrétaire général des affaires européennes m'a confirmé ce point la semaine dernière. Les Chantiers de l'Atlantique ont un carnet de commandes rempli jusqu'en 2031 grâce aux paquebots de luxe, mais leur compétitivité repose largement sur des commandes publiques stables et prévisibles, par exemple dans le cadre du programme de porte-avions de nouvelle génération conduit conjointement avec Naval Group. Or, ces deux entreprises sont en compétition directe avec des chantiers coréens, japonais et désormais chinois et indiens qui bénéficient massivement de soutiens publics implicites ou explicites de leurs États.

Ce débat, nous le connaissons bien, car nous l'avons eu sur le programme européen pour l'industrie de la défense (European Defence Industry Programm. - Edip) et sur le programme Security Action for Europe (Safe). Les pays nordiques et les Pays-Bas souhaitaient maintenir des critères ouverts d'éligibilité pour préserver leurs liens industriels avec leurs partenaires américains, dont les produits sont plus variés, moins chers et immédiatement disponibles. C'est au fond la même question qui se pose ici sous un angle maritime : si l'Europe veut une industrie souveraine et souhaite la soutenir par la préférence européenne, elle doit en parallèle progresser pour investir dans ses capacités de production, son innovation et sa compétitivité. À défaut, le risque est de créer une préférence européenne d'affichage, sans que l'appareil industriel puisse en assumer la charge.

La deuxième ligne de fracture porte sur la décarbonation et l'utilisation des recettes ETS (Emissions Trading System - système d'échange de quotas d'émissions). L'extension du marché de quotas carbone au transport maritime est une bonne nouvelle pour le climat, mais l'Observatoire EU-ETS constate un détournement du trafic depuis 2023. Sur la façade Méditerranée, les principaux ports européens sur les trajets de longue distance - pensons à Algésiras en Espagne ou au Pirée en Grèce - ont perdu 11 points de part de marché, notamment au profit des ports de Tanger Med au Maroc et de Port-Saïd en Égypte. Sur la façade nord, la part des ports britanniques a doublé pour attendre 32 %. Cette variation de 15 points en deux ans correspond quasi exactement aux pertes enregistrées par les Pays-Bas et l'Allemagne réunis. En ce qui concerne la France, nos ports semblent être moins directement exposés au regard des premières données disponibles.

Afin de compenser cet écart de compétitivité, la Commission européenne encourage les États membres à affecter les recettes ETS à la décarbonation, en investissant par exemple dans des infrastructures de recharge à quai ou d'électrification des véhicules de logistique portuaire. L'opposition de principe de pays comme le Danemark, la Suède, la Belgique ou Malte d'affecter ces recettes préfigurent de négociations difficiles sur le prochain cadre financier pluriannuel.

Le troisième point d'attention porte sur l'articulation de la régulation européenne avec l'Organisation maritime internationale (OMI). Une coalition d'États membres poussée par la Grèce, Chypre et Malte, insiste pour que les obligations européennes s'alignent autant que possible sur les standards de l'OMI, afin d'éviter les charges administratives doubles et les distorsions de compétitivité au détriment des armateurs européens. Rappelons un constat simple : 74 % de la flotte mondiale de transport maritime navigue sous pavillon de complaisance - Panama, Libéria, îles Marshall - soumis aux seuls standards OMI, souvent peu contrôlés. Les armateurs européens, eux, sont soumis à ces mêmes standards, auxquels s'ajoutent des couches réglementaires supplémentaires proprement européennes.

Par exemple, sur la cybersécurité : la directive NIS2 (Network and Information Security), entrée en vigueur en janvier 2023, classe le transport maritime comme secteur « hautement critique » et soumet près de 70 % des compagnies maritimes françaises à des obligations renforcées - audits, reporting d'incidents, gestion des risques - qui vont très au-delà des simples recommandations non contraignantes de l'OMI en la matière. C'est légitime au regard de la menace, car les cyberattaques contre le secteur maritime ont augmenté de 135 % entre 2020 et 2022.

Mais cette directive s'applique de façon non homogène dans l'Union européenne : vingt-trois États membres sur vingt-sept étaient encore sous procédure d'infraction pour transposition incomplète à la date limite d'octobre 2024. Autrement dit, les armateurs français se voient imposer des obligations que leurs concurrents européens directs ne respectent pas encore, pendant que leurs concurrents asiatiques n'y sont pas soumis du tout.

C'est d'ailleurs la raison pour laquelle la France, troisième État membre de l'OMI par le nombre de conventions ratifiées, très attachée à cette enceinte comme cadre de référence, défend avec constance l'idée que l'Europe doit d'abord parler d'une seule voix pour faire élever les standards à l'OMI, puis, si nécessaire, adapter le droit européen dans un second temps. L'inverse revient à pénaliser les opérateurs européens sans gain environnemental ou sécuritaire global, puisque le trafic se déplace simplement vers des pavillons moins regardants. C'est un sujet sur lequel la vigilance s'impose, car la tentation d'une réglementation européenne autonome et plus exigeante existe, et, malgré tout l'attachement des armateurs à la France, la logique économique primera probablement l'amour du pavillon.

Pour conclure, j'en reviens à la situation du Pirée. Non seulement les Chinois ont acheté un port stratégique dans l'Union européenne, mais les préjudices liés aux divers trafics sont aujourd'hui avérés. Ainsi, dans le port du Pirée, 2 500 conteneurs de produits venus d'Asie qui échappaient à la TVA ont été saisis, pour un préjudice estimé de 900 millions d'euros. Ne plus avoir la main sur les ports cause donc des pertes financières très importantes.

Le Monténégro et l'Albanie vont investir dans leurs ports - je pense à Bar. Or, alors que le Monténégro est en procédure d'adhésion auprès de l'Union européenne, la stratégie portuaire et maritime européenne n'a pas été présentée à ces ports. Ils ne sont pas encore intégrés dans le dispositif.

M. Alain Cadec, rapporteur. - Dans les secteurs maritime et industriel, l'Europe semble enfin se réveiller, mais j'espère qu'il n'est pas trop tard. On s'aperçoit seulement maintenant que la concurrence asiatique nous menace : il est grand temps d'agir !

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Peut-on, actuellement, empêcher la Chine d'acheter un port européen ?

M. Alain Cadec, rapporteur. - Nous devons nous en donner les moyens. Cela fait plus de dix ans que Le Pirée appartient à la Chine.

J'évoquais plus tôt l'accord entre Stellantis et Dongfeng pour fabriquer des voitures chinoises en France. La dernière publicité pour la Renault 4 précise que le véhicule est « assemblé en France » : cela signifie que tous les composants ont été fabriqués en Chine !

M. Vincent Louault. - Longtemps, l'Europe a eu le commerce heureux, sans la moindre limitation, et nos partenaires s'y sont habitués ! Désormais, nous voulons rétablir des barrières pour protéger notre industrie. C'est ce qu'ont fait les Chinois pendant vingt ans ! Aujourd'hui, nous en subissons les conséquences. Il est difficile de revenir dans un dialogue avec nos partenaires pour changer les règles.

Je reviens de Chine. Les ruptures technologiques creusent un écart immense ! La Chine vend aux fabricants français des batteries qui ont quelques générations de retard, et garde les plus récentes pour ses propres industries ! L'avance de phase est colossale. Chaque année, des centaines de milliers d'ingénieurs sont formés.

Il sera difficile, désormais, de rectifier la trajectoire. Une rupture politique franche de la part de l'Europe est nécessaire. Mais tout notre modèle européen est assis sur ce commerce que nous avons largement ouvert, sans doute avec naïveté. Même Jacques Delors a reconnu que nous avions sans doute poussé notre modèle commercial trop loin, sans imposer suffisamment de protection.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur. - Je veux revenir sur la question de l'outre-mer. Nous n'avons de cesse de mettre en avant son importance lors de nos rencontres auprès de nos partenaires européens. Cependant, nous n'avons pas d'alliés sur ce sujet, hormis l'Espagne et le Portugal, dans une certaine mesure. Or l'Union européenne ne doit pas négliger les outre-mer.

En effet, nous entrons dans une ère stratégique en matière d'autonomie et de défense. La France comme l'Union européenne doit assurer une présence sur tous les territoires et les océans. C'est un porte-avions sur chaque océan dont nous aurions besoin ! Mais en mettant en place une véritable stratégie ultramarine, nous pourrions nous en passer.

En outre, assurer une présence européenne en outre-mer contribue à lutter contre les ingérences étrangères.

Le message n'est pas facile à faire passer, mais j'insiste sur ce point dès que possible, car je suis convaincu de son importance.

La réunion est close à 10 h 15.