Adaptation de la législation au droit européen
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion d'un projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (DDADUE).
Discussion générale
M. Benoît Hamon, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation . - Ce DDADUE n'est pas une espèce protégée, (sourires) mais un projet de loi portant transposition de trois directives importantes pour l'économie française. Il témoigne de la volonté de la France de respecter sa parole et du respect du Gouvernement de Jean-Marc Ayrault pour le Parlement ; il s'agit aussi de rattraper le retard de transposition dû au précédent gouvernement. La directive relative à la monnaie électronique était en jachère lorsque nous sommes arrivés aux affaires et la France risque d'être condamnée par Bruxelles à de lourdes sanctions pécuniaires. La directive « Omnibus I » devait, elle, être transposée avant fin 2011. Il est urgent de le faire aujourd'hui.
Le ministère de l'économie doit se montrer exemplaire en matière de transpositions. Il y va de la crédibilité de la parole de la France et de la sécurité juridique de nos compatriotes. Nous devons lever cet embrouillamini juridique qui dure depuis deux ans.
La transposition de la directive sur la monnaie électronique permettra au consommateur de disposer de moyens de paiement sûrs et offrira un cadre juridique stabilisé aux opérateurs. La création d'une nouvelle catégorie d'acteurs contribuera au développement de cette forme de monnaie. La vigilance reste de mise dans la lutte contre la fraude et le blanchiment.
La transposition de la directive « Omnibus I » tire les conséquences de la création des différentes autorités européennes de supervision financière. Elle renforce les échanges d'informations entre les autorités nationales et avec elles.
Enfin, la directive de lutte contre les retards de paiement dans les transactions commerciales permettra de réduire les délais de paiement, ce qui répond aux attentes des PME. Une indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement sera créée. Cette directive ne règlera pas tout, mais sécurisera une partie du financement des entreprises.
Le Gouvernement est attaché aux droits du Parlement, raison pour laquelle il a refusé de passer par la voie des ordonnances. Le projet de loi comprend l'intégralité des mesures législatives nécessaires à la transposition de ces trois directives. Il est important que le Parlement et le Gouvernement dialoguent étroitement en cette matière, lors de l'élaboration des textes européens comme lors de leur transposition. Je salue les travaux de la commission des affaires économiques du Sénat, sous la présidence de M. Sutour. Le président de la République et le Gouvernement oeuvrent depuis quatre mois à une réorientation de la construction européenne ; la diligence de transposition des règles européennes est un élément crucial. Le nouveau comité de liaison fera régulièrement le point et s'assurera de la meilleure façon de transposer.
Les travaux de la commission des finances recueillent le plein accord du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Richard Yung, rapporteur de la commission des finances . - Le DDADUE transpose trois directives européennes ; si les intentions du Gouvernement se confirment, nous aurons à examiner d'autres textes de caractère financier dans les mois à venir. La réglementation européenne s'est beaucoup enrichie ces dernières années, ce qui nous oblige à l'adaptation constante de notre droit. Le précédent gouvernement procédait souvent par ordonnances, ce qui empêchait le Parlement d'être correctement informé. Je me félicite que le gouvernement actuel ait préféré nous présenter un projet de loi.
La première directive traite de la monnaie électronique. Il était temps, car nous sommes sous la menace d'une sanction pécuniaire -nous avons un an et demi de retard. Deux ordonnances avaient été prévues par le précédent gouvernement, mais elles n'ont pas abouti. La directive de 2009 fait partie d'un chantier européen plus vaste en matière de paiement. Le paysage a été bouleversé avec l'arrivée de l'euro et l'émergence du commerce électronique. Les moyens de paiement eux-mêmes sont entrés dans une phase d'innovation, de nouvelles formes vont se développer, par exemple par téléphone portable. La deuxième banque sud-africaine ne procède que par ce moyen. Nous y viendrons aussi.
Bruxelles a donc voulu faire correspondre au marché unique un espace unique de paiement, auquel adhèrent 32 pays. Au 1er février 2014, il n'existera plus de frontières pour les virements ni pour les prélèvements. La Commission a soumis, en juin 2012, un livre vert sur les paiements par carte, internet et téléphone portable. Il ne faudrait pas que notre pays se trouve exclu de ce nouveau grand marché. C'est au Luxembourg, où Paypal a élu son siège, que se font 95 % des paiements électroniques, ce qui n'est pas normal dans un marché unifié.
Pourtant, cette directive me semble en grande partie dépassée.
Il faut préciser la notion de monnaie électronique : conçue comme un substitut aux pièces et aux billets -je pense à Monéo- elle n'est qu'un moyen de paiement ; à chaque fois que l'on émet de la monnaie électrique, il y a une contrepartie en monnaie qui existe déjà. Les applications de monnaie électronique sont nombreuses, même si le succès de Monéo n'a pas été au rendez-vous contrairement à la Belgique, les cartes cadeaux, les paiements par internet. La monnaie électronique est de plus en plus un moyen de paiement associé à une offre de services.
Cette directive vient en complément d'une directive sur le commerce électronique de septembre 2000. Le marché ne s'est pas développé comme on pouvait le souhaiter. En 2008, 20 sociétés étaient agréées comme émetteur de monnaie électronique mais 127 opéraient au bénéfice d'une exemption d'agrément. Cela prouve que quelque chose ne va pas sur ce marché, dont le cadre juridique n'est pas adapté. Les établissements agréés devaient disposer d'un million d'euros de capital, ce qui était rarement possible sur un marché naissant. La révision de la directive de 2000 était devenue indispensable. Malheureusement, les États membres ne se sont pas mis d'accord, en particulier sur le minimum de fonds propres requis. Nous serons donc amenés à revoir cette question.
Le projet de loi procède à tous les ajustements nécessaires pour prendre en compte la réalité de la monnaie électronique. Il serait normal qu'un établissement de monnaie électronique fût agréé ; mais la directive prévoit des exemptions d'agrément en cas d'offres limitées. Mais ce dernier concept peut s'interpréter de façon différente. Nous recommandons que l'Autorité de contrôle soit vigilante, en révisant sur les exemptions existantes, et prudente sur la délivrance des nouveaux agréments.
La directive oblige en outre à une reprise en espèces ou par virement. Imposer un remboursement en liquide est une source de complications, surtout pour le e-commerce. Enfin, La monnaie électronique risque de devenir une voie privilégiée de blanchiment. Le projet de loi renforce le dispositif anti-blanchiment mais l'anonymat est maintenu jusqu'à 2 500 euros pour les supports rechargeables : dix cartes rechargeables de 2 500 euros, cela fait 25 000 euros ! Il faut y réfléchir.
J'en arrive à la directive « Omnibus I », adoptée suite à la mise en place des nouvelles Autorités européennes de surveillance et du Comité européen du risque systémique. Cette directive modifie onze textes antérieurs. L'article 34 adapte le code monétaire et financier pour donner une base juridique à la coopération entre autorités financières nationales et autorités européennes. Cette transposition intervient alors que la BCE pourrait avoir à l'avenir compétence pour surveiller toutes les banques de la zone euro, sans se substituer à l'Autorité européenne de surveillance des banques. Il faudra sans doute revoir le rôle de cette dernière.
Enfin, la dernière directive concerne la lutte contre les retards de paiement dans les transactions commerciales. Les délais de paiement des diverses autorités publiques sont harmonisés -30 jours, et 60 jours dans certains cas particuliers- et une indemnité forfaitaire obligatoire d'un minimum de 40 euros est créée au titre de la compensation des frais de recouvrement. En 2011, les retards de paiement ont coûté plus de 100 millions aux autorités publiques, dont 80 % à l'État.
La commission des finances a examiné ce projet de loi hier et a adopté une vingtaine d'amendements rédactionnels. Nous en recommandons l'adoption. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes ; M. François Trucy applaudit aussi)
M. François Marc. - Très bien !
M. Éric Bocquet . - Ce projet de loi de transposition de trois directives européennes appelle plusieurs observations. Tout d'abord, le retard de la France en matière de transposition : pour la monnaie électronique, nous sommes vraiment en dehors des clous. On peut regretter que la France soit le mauvais élève de la classe européenne, mais on peut aussi se demander si la profusion des textes européens ne révèle pas la faiblesse d'une construction européenne qui procède par empilements des textes, dont certains à peine adoptés sont déjà contrebattus. Avec la directive « Omnibus I », ce ne sont pas moins de onze textes antérieurs qu'il nous faut modifier. Ainsi va l'Union européenne, sans que la démocratie y gagne en quoi que ce soit.
Les Français ne semblent pas convaincus par la monnaie électronique. L'heureuse gratuité des chèques bancaires et le développement des cartes de crédit les ont sans doute dissuadés de l'adopter. Nombre de commerçants refusent désormais les chèques, ce qui interpelle. Faut-il croire à l'absolue sécurité du porte-monnaie électronique ? Les nouveaux opérateurs sont-ils fiables à 100 % ? Nous allons assister à une certaine forme de création monétaire sans contrepartie immédiate, ce qui appelle à la plus grande vigilance.
J'en viens à la directive « Omnibus I » : la notion de supervision est remise à l'ordre du jour, après la folle dérégulation de ces dernières années -qui devait apporter la prospérité à tous.... La crise imposait à nos yeux d'autres solutions que le renforcement d'autorités administratives indépendantes. L'Autorité européenne distribuera des bons points, y compris aux spéculateurs qui jouent contre l'euro et tirent parti du régime qu'accordent aux placements financiers certains pays de l'Union européenne -le président de l'Eurogroupe n'est-il pas le premier ministre d'un État qui vit pour une bonne part d'optimisation fiscale ? On pourra sophistiquer tant que l'on voudra, on ne pourra que constater les dégâts tant que la volonté politique n'y sera pas.
Un mot enfin de la directive sur les délais de paiement. On ne peut qu'être favorable à des dispositions qui tendent à éviter des difficultés aux entreprises -il faut noter que ces délais sont fort bien respectés par les collectivités locales. Mais depuis trois ou quatre ans, Bruxelles appelle à la maîtrise des dépenses publiques toute en remettante en cause notre droit de la commande publique. À se demander s'il ne s'agit pas de permettre aux grands groupes de percevoir plus rapidement le produit de leur intervention...
Compte tenu de ces remarques, nous nous abstiendrons.
Mme Françoise Laborde . - Ce projet de loi transpose trois directives fort différentes, même si elles concernent toutes des questions économiques et financières.
Chacune des directives mériterait un débat approfondi : il est dommage d'examiner de tels textes dans des paquets globaux. La directive de 2009 relative à la monnaie électronique aurait dû être transposée depuis un an et demi ; ce retard est regrettable. Certes, le gouvernement actuel n'est pas responsable ; espérons qu'il fera mieux que ses prédécesseurs parce que la France doit être exemplaire au moment où elle réaffirme son rôle central en Europe.
Notre pays a pris du retard en matière de monnaie électronique. L'évolution des technologies et des pratiques commerciales rend nécessaire l'adaptation de notre législation. Cette directive n'est-elle pas déjà dépassée ? L'émission de monnaie électronique relève aujourd'hui d'un monopole des banques. En prévoyant des mesures prudentielles plus adaptées et harmonisées, le marché pourra se développer. Une nouvelle chance est donc donnée à la monnaie électronique. L'ouverture de ce marché à la concurrence ne saurait faire oublier la sécurité ni le risque de blanchiment. Nous devrons rester vigilants.
La directive « Omnibus I » de 2010 est relative aux autorités européennes de supervision des marchés financiers. Notre rapporteur a précisé les conditions de coopération entre les autorités nationales et européennes. Un premier pas est franchi sur la voie de l'union bancaire. Il faudra sans doute aller plus loin. Le rôle de ces autorités devra en particulier être clarifié par rapport à la BCE chargée désormais de superviser les banques.
La dernière directive relative aux délais de paiement sera appréciée des PME qui pourront être payées plus rapidement.
Le groupe RDSE votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam . - Ce projet de loi transpose trois directives en droit français.
La directive monnaie électronique vise à en développer l'usage. Le risque de blanchiment étant réel, les sommes ont été limitées -ce qui a sans doute handicapé ces nouveaux moyens de paiement. Pour les Français en voyage ou résidant à l'étranger, seul le traitement des chèques fait l'objet d'une commission importante et d'un délai assez long. La directive va harmoniser le cadre juridique au sein de l'Union européenne. Enfin, le monopole bancaire sera supprimé. Des établissements français indépendants des banques pourront émettre de la monnaie électronique. Il était temps, nos voisins anglais ou luxembourgeois sont très en avance sur nous.
La directive « Omnibus I » permet de clarifier les compétences des différentes autorités européennes de supervision. C'est le manque de coopération entre les établissements financiers au sein de l'Union européenne qui a aggravé la crise actuelle. La directive va renforcer la coopération entre autorités nationales et européennes et les échanges d'information.
Nous approuvons la transposition de la directive sur la lutte contre les retards de paiement. La trésorerie des entreprises, notamment des PME, s'en trouvera soulagée. Je rappelle que jusqu'à une date récente, le droit des Français établis à l'étranger à l'ouverture d'un compte bancaire en France n'était pas garanti.
Ces trois directives apportent de réelles avancées. Le groupe UMP votera ce projet de loi (Applaudissements à droite ; M. Richard Yung applaudit aussi)
M. André Gattolin . - Nous nous livrons aujourd'hui à un exercice technique et aride. La marge de manoeuvre du Gouvernement et du Parlement est très restreinte. Le travail de transposition est pourtant essentiel et appelle la plus grande vigilance de votre part.
Je ne reviens pas sur le fond, mais sur la méthode, tant l'établissement de bonnes pratiques me paraît fondamental.
La législation européenne s'impose aux États membres, ce qui ne signifie pas que les législateurs nationaux, dont le rôle est accru sur le contrôle de subsidiarité en amont depuis l'adoption du traité de Lisbonne, n'ont pas leur mot à dire, bien au contraire. Le Sénat français, de concert avec d'autres parlements européens, a infligé à la Commission européenne son premier carton jaune, obligeant au retrait définit du projet Monti-2.
Les interactions entre institutions européennes et nationaux sont donc en cours de perfectionnement. Nous pouvons agir en amont mais en contrepartie, en aval, nous devons appliquer la législation européenne une fois qu'elle est adoptée.
A maintes reprises, la France a été montrée du doigt, voire condamnée, pour défaut ou retard de transpositions. Ce fut le cas en 2005 pour la pêche au merlu. Nous passons parfois à travers les mailles du filet. Ainsi de la transposition de la directive concernant l'encadrement des bonus des traders par le gouvernement précédent qui avait transformé « un rapport équilibré » entre part fixe et part mobile en « rapport approprié » vidant le texte de toute portée.
Ici, nous avons bien failli, une fois de plus, manquer à nos obligations. Le gouvernement précédent voulait procéder par ordonnance en vertu de la loi Warsmann, fourre-tout de cavaliers législatifs mais le Conseil constitutionnel l'a censurée, et du fait des retards accumulés notre pays était exposé à un retard en manquement. Le Gouvernement doit travailler plus étroitement avec le Parlement et en particulier avec ses commissions des affaires européennes. Le travail de M. Yung nous évitera tout autre désagrément. C'est cette forme de procédure qui aurait dû être choisie dès le départ.
Nous nous penchons aujourd'hui sur une directive de 2010 sur la supervision bancaire, alors qu'un nouvel accord européen vient de voir le jour ! Le travail au sein de l'Union européenne gagnerait à être rationalisé et simplifié.
Cela dit, le groupe des écologistes votera en faveur de ce projet de loi ! (Applaudissements sur les bancs socialistes).
Mme Michèle André . - Je salue le travail de notre rapporteur. A la lumière de mon expérience à l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement, placé sous l'autorité de la Banque de France, je me concentrerai sur la monnaie électronique. Le nombre des acteurs sur ce marché est resté limité depuis dix ans. La première directive trop rigide sans doute n'a pas rempli ses objectifs. La définition de la monnaie électronique était trop restrictive, le champ d'activité des établissements trop étroit, et le régime prudentiel trop exigeant pour des start-up.
Autant de contraintes, de barrières au développement de ce marché.
Il y a désormais une définition plus extensive de la monnaie électronique. Le porte-monnaie électronique, parfois surnommé wallett, est désormais pris en compte. Les évolutions technologiques à venir sont anticipées. L'économie dématérialisée qui se développe pose un défi au législateur : il sera maintenant possible d'adapter le cadre réglementaire à son évolution. Les établissements de monnaie électronique deviennent des acteurs à part entière distincts des établissements de paiement et de crédit ; leur périmètre d'activités est élargi.
Les règles prudentielles sont assouplies, afin de permettre l'accès de nouvelles entreprises à ce marché. Le régime allégé bénéficiera aux entreprises innovantes de petite taille.
Cette transposition est attendue par les acteurs économiques du secteur. On peut regretter que le précédent gouvernement n'ait pas perçu cette attente. La France s'expose à une procédure en manquement. Tout ce qui favorise le développement des entreprises innovantes doit être fait ! Ce cadre juridique rénové soutiendra la croissance et l'innovation. Le groupe socialiste votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Benoît Hamon, ministre délégué . - Je salue le travail du rapporteur et l'implication de tous les groupes. M. Bocquel a précisé que son groupe s'abstenait. Il y a sur la transposition de ces trois textes un sens des responsabilités auquel je tiens à rendre hommage et une quasi-unanimité rare.
La directive monnaie électronique prévoit que la réserve créée par la monnaie électronique peut être retirée en espèces. La position de la France sur la directive anti-blanchiment prendra en compte vos remarques sur les risques de blanchiment par la multiplication de cartes donnant lieu à retrait en espèces au-delà des frontières. Nous y serons particulièrement attentifs. Plusieurs verrous existent : l'obligation pour chaque établissement de plafonner les montants ; la directive anti-blanchiment oblige à identifier les clients à partir de 250 euros pour les cartes non rechargeables, 2 500 euros pour les cartes rechargeables.
Des garanties de sécurité sont prévues dans ce texte. Les exigences prudentielles sont fortes. Il y a un contrôle de la Banque de France depuis la loi NRE de 2001. Je salue l'expertise de Mme André, qui siège à l'Observatoire de la sécurité des cartes de paiement.
Je me félicite de l'adoption de ce texte avec une telle majorité. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)
Mme Michèle André, vice-présidente de la commission des finances. - La commission des finances a adopté hier matin un avis favorable sur ce projet de loi que je vous invite tous à confirmer.
Discussion des articles
L'article premier est adopté, ainsi que l'ensemble des articles suivants.
L'ensemble du projet de loi est adopté.
La séance est suspendue à 12 heures 20.
présidence de M. Thierry Foucaud,vice-président
La séance reprend à 15 heures.