Zone des cinquante pas géométriques (Suite)

M. le président.  - Nous reprenons la discussion de la proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.

Discussion générale (Suite)

M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer .  - Cette proposition de loi vient combler un vide juridique. Les agences des cinquante pas géométriques devaient disparaître le 1er janvier 2014 ; et, depuis le 1er janvier 2013, elles ne peuvent plus recevoir de dossiers. Le 4 décembre, j'avais indiqué devant les députés que le Gouvernement était favorable à la prolongation de leur durée de vie de deux ans supplémentaires et proposé la même disposition pour le dépôt des demandes de régularisation. Des établissements publics fonciers d'État devaient récupérer les prérogatives des agences mais des établissements public fonciers locaux ont été créés par les deux départements concernés. Les deux ans de prorogation permettront de donner le temps nécessaire à ces établissements.

En quinze ans, les agences ont démontré leur utilité en traitant d'une problématique prégnante sur ces deux territoires. Le bilan des régularisations est mitigé. Les zones des cinquante pas continuent à connaître des occupations illicites. Cette proposition de loi est donc bienvenue. Elle est urgente et nécessaire, bien que non suffisante. Une réflexion globale doit être menée, raison pour laquelle Mme Duflot et moi-même avons diligenté une mission de l'IGA et du Conseil général de l'environnement sur les problématiques foncières en Martinique et en Guadeloupe. Cette mission devra définir une stratégie foncière dans les zones urbanisées, en tenant compte des projets des collectivités territoriales et de la nécessité de reconstituer les titres de propriété. Elle devra aussi faire des propositions sur les différentes options possibles. Le rapport sera rendu le mois prochain. Il faut traiter au fond une situation difficile pour nos concitoyens comme pour les services de l'État et les collectivités locales.

Sur certaines zones, il y a pléthore d'intervenants. Se pose aussi la question de l'évaluation du prix par France Domaine. L'article 3 vise à mettre en oeuvre, grâce à une structure spécifique à chaque collectivité, une procédure de reconstitution des titres de propriétés, ce que souhaitait le Gouvernement. Le GIP unique prévu par la Lodeom n'a jamais vu le jour, faute de décret. Avec l'article 3, la mission de titrement pourra être assurée, soit par un GIP, soit par une structure foncière existante. L'article s'appliquera aussi à Mayotte. Le Gouvernement accueille favorablement ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Gérard Le Cam .  - Cette proposition de loi nous ramène au passé des DOM... Il s'agissait, à l'époque, de protéger les rivages des îles contre les attaques. Si les cinquante pas géométriques concernent les outre-mer, la situation est différente à La Réunion, où la zone peut être aliénée depuis 1922, de ce qu'elle est en Martinique et en Guadeloupe.

La loi de 1996 a créé des agences, chargées de régulariser les occupations sans titre. Or le nombre de cessions-régularisations est très faible. L'habitat spontané est un problème réel outre-mer. Les zones aménagées et équipées ne sont pas nombreuses, et les occupations illicites se poursuivent. Pas question de jeter la pierre à qui que ce soit mais de faire un constat : la densité de population est plus importante sur le littoral d'outre-mer que sur celui de l'Hexagone. S'y concentre en effet l'essentiel de la population car l'intérieur des terres est accidenté ; la pression humaine s'accroît sur un territoire restreint, à haute valeur patrimoniale.

La proposition de loi reporte une nouvelle fois la date butoir, mais n'oublions pas que la privatisation de ces zones a fait augmenter les prix du foncier, favorisant les hôtels de luxe au détriment des agriculteurs.

Les écosystèmes littoraux sont pollués, le changement climatique entraîne l'érosion du littoral. Il faut agir pour protéger le littoral, sans pénaliser l'activité économique. Cet équilibre est possible, nous voterons donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Joël Guerriau .  - Je salue le travail de Serge Larcher. Cette proposition de loi révélatrice de réalités difficiles donne l'occasion d'aborder des problèmes spécifiques pour l'outre-mer. Elle répond à l'urgence, à une insécurité juridique. Les deux agences devaient disparaître fin 2011 ; la première prolongation de leur durée de vie n'ayant pas suffit, il fallait agir. Une prolongation de deux ans me semble raisonnable. Les deux agences ont connu un important regain d'activité depuis 2010, preuve de la qualité de leur travail. Deux ans, c'est raisonnable et suffisant pour trouver des solutions pérennes. Le provisoire ne doit pas s'éterniser. Qu'envisagez-vous, monsieur le ministre ? Les établissements fonciers locaux peuvent-ils jouer un rôle ? La procédure de titrement, plus décentralisée, peut être conduite par un GIP. Cela apparaît efficace pour des opérations souvent chères et délicates.

Si les agences doivent perdurer, c'est que les occupants sans titre n'ont pas les moyens d'acquérir le terrain qu'ils occupent, ni de se loger ailleurs. L'insécurité juridique est réelle. C'est la question du logement outre-mer qui est posée. Il est temps d'évaluer l'efficacité des dispositifs fiscaux avantageux en la matière. La proposition de loi Letchimy facilitera le relogement, je m'en réjouis. Allez-vous proposer des mesures spécifiques à l'outre-mer dans la future loi Logement ?

Le groupe UDI-IC votera cette proposition de loi consensuelle. (Applaudissements sur plusieurs bancs)

M. Jean-Claude Requier .  - Le sujet est technique mais touche à des questions essentielles, comme celles du logement et de la protection du littoral. L'occupant sans titre dans la zone des cinquante pas géométriques ne pouvant faire valoir d'adresse officielle, il ne peut accéder à des services comme ceux des banques.

Ce qui s'appelait, il y a trois siècles, « zone des cinquante pas du roi » devait servir à la protection des îles et à l'avitaillement des navires. Il y eut très tôt une occupation sans titre ; au XXIe siècle furent délivrées des autorisations d'installation fondées sur des motivations économiques. L'adoption de textes contradictoires a eu pour effet une grande incertitude juridique. A l'heure actuelle, 15 % des Guadeloupéens et des Martiniquais vivent dans cette zone. Initialement créées pour dix ans, les agences devaient disparaître en 2014, mais les établissements publics fonciers d'État, qui devaient les remplacer, ne seront pas créés... Il faut donc prolonger leur durée de vie. Depuis le Grenelle II, les missions de ces agences ont évolué, la régularisation des occupants sans titre devenant prioritaire. Mais le nombre de régularisations reste faible.

Il y aurait 17 000 constructions illicites en Guadeloupe et 15 000 à La Martinique. La fragilité financière des personnes concernées leur interdit d'acquérir leur résidence principale. Or, les aides prévues sont très insuffisantes, et la procédure administrative interminable. Enfin, pour les constructions en zone rouge, il faut trouver des solutions de relogement. Il faut également améliorer l'aménagement et l'accès à des équipements publics aussi essentiels que l'assainissement.

Cette proposition de loi n'apporte qu'une solution temporaire au problème de l'occupation sans titre. Ces deux années supplémentaires ne suffiront pas : il faudra une réponse à l'absence massive de titres de propriété, qui ne concerne pas que les Antilles. Une réflexion globale sur le foncier s'impose. L'article 3 est bienvenu. L'ensemble du groupe du RDSE votera la proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Joël Labbé .  - Il y a trois jours encore, je n'avais jamais entendu parler de la zone des cinquante pas géométriques. (Sourires) J'ai appris, depuis, ce qu'étaient les « cinquante pas du roi ». De nombreux particuliers se sont progressivement appropriés des parcelles de cette zone théoriquement inaliénable et imprescriptible. La possession de la terre sur cette zone est un enjeu majeur depuis l'abolition de l'esclavage : 15 % des Guadeloupéens et des Martiniquais y vivent. On comprend donc la nécessité de prolonger la durée de vie des agences, qui devaient être remplacées par des établissements publics fonciers d'État. Aucun organisme, même local, ne sera en mesure de poursuivre la mission de régularisation des agences en 2014.

Il ne faut pas pour autant favoriser la privatisation du littoral et l'accaparement des terres. Le bilan de la loi de 1996 est décevant : peu de régularisations, peu de zones aménagées, de nouvelles constructions illicites. Les flux de nouveaux occupants sans titre doivent cesser. Il s'agit de protéger le littoral, de le rendre accessible à tous, de lutter contre l'urbanisation excessive, de régulariser la situation d'une population souvent âgée, pauvre et illettrée, de lui assurer l'accès aux équipements publics, de reloger les personnes installées en zone rouge. Nous voterons ce texte mais la réflexion doit se poursuivre avec les habitants et les collectivités locales.

M. Michel Magras .  - L'occupation sans titre de la zone des cinquante pas géométriques est un phénomène ancien, accentué par la pression démographique et l'urbanisation. La résorption de l'habitat spontané est au coeur de la mission des agences, avec l'aménagement du territoire, la préservation du littoral et du patrimoine écologique, le développement économique. La question est donc multiforme, objet de plusieurs rapports qui estiment que 15 à 18 000 familles seraient concernées.

Le sujet du logement outre-mer mérite la plus grande attention. Les agences ont contribué à la sécurité des personnes et à la dynamisation économique des littoraux. A la confluence du social, de l'économique et de l'écologique, ce sont des acteurs charnières. Les campagnes de sensibilisation de la population ont été fructueuses. La durée de vie des agences a été modifiée pas moins de trois fois ; elles ont vocation à demeurer l'interlocuteur privilégié des acteurs de la régularisation. Elles ne peuvent disparaître sans qu'un relais soit mis en place. Nous approuvons donc la démarche de Serge Larcher, d'autant que les agences ont joué efficacement leur rôle. L'article 2 prévoit un dispositif pertinent auquel nous souscrivons.

La problématique du titrement outre-mer dépasse toutefois la seule zone des cinquante pas géométriques. La Lodeom avait prévu la création d'un GIP ; la proposition de loi, pragmatique, permet à chaque département d'adopter le système le plus adapté. Adopté à l'unanimité en commission, ce texte est consensuel. Le groupe UMP le votera. (Applaudissements)

M. Maurice Antiste .  - La zone des cinquante pas géométriques a une histoire longue et ancienne. Elle est occupée ça et là dès le XVIIIsiècle. Les agences des cinquante pas, créées en 1996, sont chargées de la régularisation de ces occupants sans titre. Leur durée de vie a déjà été prolongée, au vu de la qualité de leur travail. Maire d'une ville dotée de 36 kilomètres de côtes, administrateur de l'agence de la Martinique, je peux en témoigner. Mais il reste beaucoup à faire.

L'oiseau agence risquait d'être abattu en plein vol... Les zones concernées ont continué à se modifier, les défis urbanistiques sont considérables. Prolongeons donc la durée de ces agences au 1er janvier 2016, repoussons la date limite de dépôt des demandes de régularisation. Cela ne suffira pas mais c'est un premier pas indispensable. Quid de l'après 2016 ? Les établissements publics fonciers locaux seront-ils opérationnels à cette date ?

Il faut rendre plus équitable l'assujettissement à la taxe locale d'équipement, qui devrait être supportée par tous les habitants de nos petites îles, d'autant que ce sont souvent ceux qui sont les plus éloignés de la côte qui se sont installés dans ces zones. Dans une petite île, la mer n'est jamais bien loin. Songeons aussi au sort des personnels des agences. Donnons-nous les moyens d'atteindre nos objectifs, sans précipitation. Je suis prêt à y apporter ma pierre. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Cornano .  - Les agences de Guadeloupe et de Martinique apportent une aide incontournable. Si leur utilité est indéniable, le travail à effectuer reste très important sur ces zones où l'occupation humaine est en expansion continue. Il fallait poursuivre les missions de régularisation foncière et d'aménagement en attendant la mise en place des établissements publics fonciers. Il reste environ 3 000 constructions à régulariser. S'ajoute la nécessité d'un accompagnement social personnalisé, notamment pour ceux qui doivent être relogés.

Or, la mise à disposition par les communes de foncier pour la construction de logements sociaux est loin d'être achevée. Les établissements publics fonciers devront mettre en place des stratégies foncières et conforter leur caractère social. Nombre de questions demeurent en suspens. Nous espérons que des objectifs opérationnels seront fixés, que le calendrier sera rigoureux. Pourquoi les établissements publics fonciers d'État ont-ils été écartés ? N'oublions pas non plus le rôle fondamental de l'ONF.

Cette proposition de loi comble un vide juridique. Je voterai ce texte, en espérant que les nouveaux établissements publics fonciers fonctionneront le plus vite possible. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Victorin Lurel, ministre .  - Cette proposition de loi vise à combler un vide préjudiciable en matière de titrement. Le Gouvernement la soutient. Une mission d'inspection a été diligentée, qui rendra prochainement ses conclusions ; nous en tirerons des conséquences législatives dans la future loi Duflot.

Nous savons la confusion qui s'est installée sur ces zones, outre l'ONF, les agences, les établissements publics fonciers, qui seront financés par une redevance. La plupart des collectivités ont écarté la formule de l'établissement public foncier d'État. Dans l'esprit de la décentralisation, elles ont souhaité garder la maîtrise de leur politique de logement. Avec un établissement public foncier local, ce sont les élus locaux qui décident. Cela fonctionne à La Réunion. C'est donc ce que le Gouvernement a proposé.

L'après 2016 ? En Guadeloupe, il y aura un établissement public local. En Martinique, un établissement public foncier local a déjà été créé ; il faut s'assurer de son caractère opérationnel. En Guyane, il y a l'établissement public d'aménagement en Guyane (EPAG) ; il y aura éventuellement un établissement public foncier local. Mayotte doit encore être consultée : GIP, établissement public foncier d'État ou établissement public foncier local. Le choc institutionnel est considérable. Le travail à faire en matière de cadastre est énorme. La loi sera adaptée selon la volonté des élus locaux et la réalité locale.

Le bilan des agences des cinquante pas est mitigé, je le reconnais. Dès que le rapport des deux inspecteurs me sera remis, nous mettrons tout sur la table.

Les différences d'évaluation entre la Martinique et la Guadeloupe méritent d'être étudiées. Les aides sont-elles suffisantes ? N'allons pas reprendre d'une main ce que nous donnons de l'autre. Vous avez évoqué la lourdeur des procédures, les zones rouges... Je n'ai pas, aujourd'hui, de réponse. La réflexion se poursuivra. Le financement mérite également que nous y réfléchissions.

Je remercie tous les groupes, notamment l'UMP et l'UDI, pour leur soutien.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté, ainsi que l'article 2.

ARTICLE 3

M. le président.  - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

I. - Alinéa 14

Après le mot :

communiquées

insérer les mots :

aux pétitionnaires,

II. - Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Les informations mentionnées à l'alinéa précédent sont consultables par toute personne intéressée en préfecture. »

M. Victorin Lurel, ministre.  - La proposition de M. Lenoir est très judicieuse, mais nous préférons éviter de recourir au décret : le Gouvernement propose d'intégrer cet ajout dans le texte même de la loi. Dès lors, M. Lenoir pourrait retirer son amendement...

M. le président.  - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Lenoir.

Alinéa 14

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

« Un décret d'application précise les conditions dans lesquelles les informations collectées par l'opérateur public ou le groupement d'intérêt public chargé de la procédure du titrement sont portées à la connaissance des personnes concernées. »

M. Jean-Claude Lenoir.  - Les compliments que je viens d'entendre justifient cet amendement. (Sourires) Le Gouvernement a déposé un amendement sur la procédure de titrement. L'opérateur public travaillait sous le sceau de la confidence ; il était apparu qu'il fallait que ces informations soient connues des personnes concernées.

J'ai proposé un décret d'application, mais le ministre me dit que cela risque de retarder l'application de la loi. Soit, je maintiens toutefois mon amendement, pour le cas où celui du Gouvernement ne serait pas adopté. (Sourires)

M. Serge Larcher, rapporteur.  - L'amendement de M. Lenoir est, sur la forme, ambigu. Quelles seront les personnes concernées ? Sur le fond, je ne peux pas être favorable à son amendement qui prévoit un décret d'application, mais le Gouvernement a déposé un amendement sur l'information intéressant les parties prenantes qui lui donne satisfaction. Je lui demande donc de retirer l'amendement n°1 rectifié.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques.  - Certaines lois restent inappliquées, faute de décrets d'application. Je vous invite donc à ne pas renvoyer à des décrets dans vos propositions de loi. Sur le fond, le Gouvernement a répondu à votre inquiétude avec son amendement.

M. Jean-Claude Lenoir.  - Cet échange est intéressant et nous sommes d'accord sur le fond. Mais l'admonestation du président de la commission des affaires économiques était plutôt dirigée vers le Gouvernement que vers les parlementaires. (Sourires)

L'amendement n°1 rectifié est retiré.

M. Thani Mohamed Soilihi.  - Mon département, dont l'histoire coloniale est plus courte, possède aussi cette spécificité des cinquante pas géométriques. Plusieurs parcelles se trouvant sur cette zone sont occupées sans titre de propriété, malgré une régularisation engagée depuis les années 90.

De plus, le dispositif Fillon est particulièrement injuste puisque des personnes ayant possédé ces terrains pendant plusieurs générations doivent les racheter pour officialiser leur propriété. Je suis d'accord avec le ministre à propos du choc institutionnel que connaît Mayotte. Nous devons rendre justice aux propriétaires coutumiers qui risquent d'être spoliés. Je ne peux donc qu'approuver cet article 3.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques.  - Bien entendu, je visais tout à l'heure les propositions de loi, mais je n'ai pas changé d'avis sur les projets de loi dont je souhaite qu'ils soient accompagnés des projets de décrets d'application.

L'amendement n°2 est adopté.

L'article 3, modifié, est adopté.

M. le président.  - Je rappelle l'intitulé retenu par la commission : « Proposition de loi visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin ».

La proposition de loi, modifiée, est adoptée.

M. Victorin Lurel, ministre.  - Je vous remercie pour l'adoption de cette proposition de loi. S'il en allait ainsi pour tous les textes examinés par le Parlement dans la même ambiance, je serais un ministre heureux ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La séance, suspendue à 18 h 40, reprend à 18 h 45.