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Compte rendu analytique officiel du 9 octobre 2013

Missions de FranceAgrimer

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative aux missions de l'Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Discussion générale

Mme Bernadette Bourzai, auteur de la proposition de loi et rapporteure de la commission des affaires économiques . - Mme Renée Nicoux et moi avons déposé, en juillet, une proposition de loi relative aux missions de FranceAgriMer afin de résoudre deux difficultés juridiques qui risquaient de fragiliser l'établissement. FranceAgriMer est né de la fusion des offices agricoles en 2009 et compte 1 200 agents ; il exerce de nombreuses compétences pour assurer la mise en place des politiques agricoles et alimentaires nationales et européennes : organisation commune des marchés, aide à la mise aux normes, actions de promotion... Plus de 550 millions d'euros ont été répartis par FranceAgriMer l'an dernier. L'établissement gère également les programmes d'aide alimentaire et la promotion internationale, participe à des salons et foires.

Ce texte vise, d'une part, à lui permettre de continuer à agir pour l'aide alimentaire à compter du 1er janvier 2014 et à l'autoriser, d'autre part, à passer un marché de conception-réalisation pour le pavillon français de l'exposition universelle de Milan en 2015.

Le programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD) existe depuis 1987 ; il est monté en charge en Europe, passant de 100 à 500 millions d'euros par an, au service de 18 millions de personnes sur le continent. Il était à l'origine lié à la PAC et aux surplus agricoles mais les mesures d'intervention et les stocks disparaissant, le lien s'est distendu. Dix-neuf pays bénéficient du PEAD ; certains le complètent par un programme national.

En 2008, l'Allemagne, soutenue par la Suède, a saisi la justice européenne, jugeant que le PEAD ne devait plus être rattaché à la PAC mais qu'il relevait plutôt de la politique sociale, qui n'entre pas dans les compétences de l'Union. La justice européenne lui a donné raison le 13 avril 2011. Une bataille s'est alors engagée pour maintenir l'aide alimentaire et un compromis a été passé fin 2011, qui sauvegardait 500 millions pour 2012-2013 mais supprimait le PEAD à partir de 2014. Or, aux termes de l'article 174 du Traité, l'Union européenne a pour mission de renforcer sa cohésion économique, sociale et territoriale ; en d'autres termes, l'aide alimentaire entre dans ses attributions. Dans le cadre des perspectives financières de l'Union 2014-2020, une enveloppe de 2,5 milliards d'euros a été dégagée et rattachée à la politique de cohésion, soit 1 milliard de moins que sur la période 2007-2013. Il a fallu se battre pour préserver ces 2,5 milliards. L'accord du Conseil européen de février a permis de les conserver, et je salue la pugnacité du président de la République et de M. Le Foll.

L'aide alimentaire s'inscrira donc dans le Fonds européen d'aide alimentaire (FEAD), relevant de la politique de cohésion. La France conservera vraisemblablement une enveloppe identique, même si les négociations ne sont pas achevées. Or, FranceAgriMer ne peut agir dans le champ social ; il faut donc modifier le code rural pour qu'il puisse conserver son rôle d'organisme intermédiaire, passer des appels d'offre et surveiller la distribution de l'aide. C'est ce que propose l'article premier.

Autre objectif de la proposition de loi : confier à FranceAgriMer le pilotage des opérations liées à la présence française à l'exposition universelle de Milan de 2015, sous l'autorité du commissaire général Berger. Le thème retenu -nourrir la planète, énergie pour la vie- rend ce choix logique. Les institutions retenues pour porter le pavillon français lors des expositions universelles ont été très diverses. FranceAgriMer est déjà en ordre de bataille pour 2015. Sous forme d'une halle alimentaire sur le modèle Baltard, le pavillon français, construit en bois dans une optique de développement durable, démontable et remontable, sera une vitrine de l'excellence française. Le temps presse. Or, la mission de maîtrise d'oeuvre et celle de réalisation des travaux doivent faire l'objet d'appels d'offres distincts. Certes, la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique, dite loi MOP, autorise des marchés de conception-réalisation mais la jurisprudence l'encadre très strictement.

Pour prévenir tout contentieux juridique, la proposition de loi autorise expressément FranceAgriMer à passer un tel marché, dont la Cour des comptes a estimé, l'an passé, qu'il peut générer des économies. Cela permettra aussi d'aller plus vite. La commission des affaires économiques a été unanime pour soutenir ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt . - Je veux, comme ministre et ancien parlementaire européen, dire ma fierté de soutenir cette proposition de loi. Je me souviens des débats au Parlement européen. Il y a quatre ans, l'aide aux plus démunis était vouée à disparaître. Des discussions et un vote ont eu lieu pour maintenir ce programme, au nom de la responsabilité et des valeurs de l'Europe. Des millions d'Européens sont concernés par ce programme, qui leur donne accès au bien le plus précieux : l'alimentation.

Si nous sommes réunis aujourd'hui, c'est aussi pour souligner le travail réalisé par la France et le président de la République dans le débat sur les perspectives financières 2014-2020, après qu'un engagement avait été pris auprès de l'Allemagne par le gouvernement précédent pour faire disparaître de PEAD en 2014.

Chacun connaît, dans son département, des associations qui oeuvrent tous les jours pour apporter de l'aide alimentaire aux plus démunis. Chacun a parfaitement conscience de l'enjeu. Le programme européen, qui devait prendre fin en 2013, sera maintenu, à 2,5 milliards, grâce au président de la République qui a aussi obtenu une rallonge de 1 milliard.

Ce programme, créé en 1987 sous l'impulsion de Jacques Delors, alors que les stocks agricoles étaient très importants, était une manière intelligente d'utiliser les excédents. Depuis, les stocks ont baissé. Mais j'estime qu'il faut conserver un lien avec l'agriculture. Je suis donc très fier de ce texte.

Il fallait modifier la loi pour que FranceAgriMer puisse continuer à être l'autorité de gestion en matière d'aide alimentaire. Mais, au-delà, la question posée est bien celle de la solidarité à l'égard de ceux qui ont été bousculés par la vie. L'engagement pris dès 2012 a été tenu. Notre pays peut être fier du travail accompli. Nous avons su faire face collectivement à nos responsabilités.

Cette proposition de loi comporte aussi un article 2, nécessaire mais moins important. Les délais exigent que l'on aille à l'essentiel pour la préparation de l'exposition universelle de Milan. FranceAgriMer doit avoir les moyens de porter cette mission, à laquelle est alloué un budget de 20 millions. Encore une fois, nous pouvons être fiers. (Applaudissements à gauche)

M. Gérard Le Cam . - Ce texte entend répondre aux difficultés juridiques que pourrait affronter FranceAgriMer pour la gestion de l'aide alimentaire et l'exposition universelle de 2015. Ses auteurs ont convaincu l'ensemble de la commission.

L'entorse faite à la loi MOP appelle, certes, quelques réserves mais la qualité du travail de FranceAgriMer justifie pleinement qu'on lui fasse confiance.

Un mot sur la recevabilité financière de ce texte. Il a été estimé que l'article 40 n'était pas opposable. C'est une jurisprudence intéressante, qui pose la question de la compatibilité des prérogatives du Parlement avec la règle constitutionnelle. On se souvient des déclarations des présidents des commissions des finances des deux chambres, jugeant qu'on ne pouvait « sans hypocrisie, parler de revalorisation du rôle du Parlement tout en conservant intact l'article 40 ». On ne peut se satisfaire d'une censure au cas par cas ; il faut aller plus loin et supprimer cet article.

J'en viens à la question de l'aide alimentaire. Après les dégâts de la RGPP, le simple maintien du budget de FranceAgriMer ne saurait suffire, alors que les rapporteurs budgétaires estimaient, l'an dernier, au vu d'un niveau « historiquement bas », un rebasage nécessaire. M. Dominique Watrin vous avait interrogé, monsieur le ministre, sur le devenir du PEAD après le transfert de l'aide alimentaire de la PAC à la politique de cohésion, et dénoncé une Europe qui affame les peuples. Le Parlement européen a adressé cet été un message clair au Conseil et voté la création d'un FEAD doté sur sept ans de 3,5 milliards d'euros. Dans leur communiqué du 22 juillet 2013, les présidents du Conseil, du Parlement et de la Commission annonçaient un accord sur un fonds doté à cette hauteur. Pouvez-vous confirmer ce montant et si oui, nous assurer qu'une autre politique de cohésion n'en pâtira pas ? Quel montant sera alloué à la France ? Quid du programme national dans la loi de finances 2014 ? Les associations estiment qu'un budget équivalent au précédent est un minimum au regard de nombre croissant des personnes qu'elles accueillent. Nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Michel Baylet . - Il n'y a, a priori, aucun point commun entre les distributions du Secours populaire ou des Restos du coeur et le pavillon de la France à l'exposition universelle de Milan. Il en est un cependant, FranceAgriMer, à la confluence de l'un et l'autre sujets. Le texte renforce et adapte les missions de cet important établissement public, qui touche à l'image de la France et au quotidien de nombre de nos compatriotes.

La valorisation de nos productions agricoles est un principe auquel nous sommes tous attachés. L'annonce de la suppression du PEAD, programme initié par Jacques Delors, avait soulevé l'émotion. La disparition progressive des surplus agricoles a transformé le PEAD en un vrai programme de solidarité. C'est ainsi que la Cour de justice de l'Union européenne a jugé qu'il ne pouvait plus être rattaché à la PAC. Certains en ont profité pour demander sa suppression. Après d'intenses négociations, un accord est intervenu pour créer le FEAD, lié au fonds social européen (FSE). Je salue le volontarisme du président de la République et du ministre de l'agriculture, alors que l'accord franco-allemand de 2011 programmait l'extinction du PEAD, ainsi que l'implication du Parlement européen qui a obtenu une dotation annuelle maximale de 3,5 milliards d'euros.

Sachant que FranceAgriMer assurait la gestion du PEAD, il est légitime qu'il assure celle du nouveau fonds. Mais ce fonds ne se résume pas à l'aide alimentaire. Qui pilotera la fourniture de produits de première nécessité ou les mesures d'insertion ?

Il est urgent également de désigner une structure porteuse pour préparer l'exposition de Milan. FranceAgriMer a toute légitimité à le faire, et l'article 2 de cette proposition de loi doit lui faciliter la tâche. Valoriser les savoir-faire, mettre en avant l'excellence de nos productions, promouvoir une agriculture durable et de qualité : nous souscrivons à cet objectif. Le groupe RDSE votera ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Joël Labbé . - Ce texte vise à clarifier certaines missions de FranceAgriMer. Le premier article est essentiel, il concerne l'aide alimentaire aux plus démunis. L'adoption du FEAD par le Parlement européen permettra de financer les banques alimentaires, enjeu crucial sachant que 18 millions de personnes en dépendent. C'est un enjeu de société. Au-delà se pose la question du choix de société. Nous ne pouvons continuer ainsi, des changements fondamentaux sont nécessaires.

Avec l'accord de mai 2013, les 28 pays de l'Union européenne seront concernés. Les députés européens ont rappelé que la solidarité n'est pas à la carte et que tous les pays sont responsables de la lutte contre la pauvreté. L'article premier est utile et urgent, mais d'autres mesures sont aussi attendues. La future loi cadre devra y pourvoir.

L'article 2 est nécessaire, mais contestable. L'autorisation de passer un marché public élargi est cependant justifié par l'urgence. Nous sommes contraints par des engagements tardifs et des délais très courts -mais le Gouvernement actuel n'y est pour rien... Quel message cependant compte porter la France à l'exposition universelle ? Le thème retenu porte un beau message mais les pays occidentaux ont-ils vocation à nourrir la planète à eux seuls ?

Nous appauvrissons les campagnes des pays du Sud, en Afrique, au Sahel, et poussons les jeunes de ces pays à répondre à l'appel de sirènes malsaines. Le message de la France doit aussi être celui de la souveraineté alimentaire. Je souhaite que le commissaire général Berger vienne échanger avec nous.

Le groupe écologiste votera ce texte, sur lequel nous espérons l'unanimité. (Applaudissements)

Mme Hélène Masson-Maret . - L'enjeu de ce texte est capital, je vous rejoins en cela, monsieur le ministre : apporter l'aide alimentaire aux plus démunis. Il est urgent d'étendre les compétences de FranceAgriMer pour qu'il puisse gérer les aides en provenance du FEAD.

Plusieurs pays, dont l'Allemagne, voulaient la fin de ce programme, dont les fonds provenaient de la PAC, elle-même largement financée par l'Allemagne... Le précédent gouvernement a dû âprement négocier pour que ces crédits perdurent jusqu'en 2013. Si les associations n'avaient pu continuer à distribuer des repas, la situation eût été dramatique. Je salue l'action de Bruno Lemaire, alors ministre de l'agriculture, pour arracher la prolongation de ces crédits pour deux ans. La situation était alors très tendue, à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne. La diminution des stocks d'intervention obligeait à des achats directs si importants que la Cour avait jugé que l'aide ne pouvait plus relever de la PAC mais devait basculer vers la politique de cohésion. Il fallait trouver une solution. Ce qui fut fait.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Grâce à qui ?

Mme Hélène Masson-Maret. - Je vous rends hommage quand c'est justifié, faites de même.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Votre exposé est tout de même très sélectif...

Mme Hélène Masson-Maret. - Le nouveau programme s'élève à 2,5 milliards, au lieu de 3,5 milliards auparavant. (On le conteste à gauche) Vous dites le contraire, j'espère que ce n'est pas qu'un effet d'annonce. Le ministre a annoncé une clé de répartition plus favorable pour la France ; j'espère aussi que tel sera le cas. Le monde associatif est inquiet.

Les deux dispositions présentées à l'article 2 rencontrent notre adhésion. Elles relèvent du bon sens. Compte tenu du thème de l'exposition universelle et des missions traditionnellement exercées par FranceAgriMer, il est juste de confier la responsabilité à cet organisme. L'article 18 de la loi MOP permet de confier à un groupement, dans un même marché, les études et les travaux. Au regard des contraintes imposées au pavillon français, le rapport entre concepteur et réalisateur doit être le plus étroit possible. Il est donc juste d'autoriser un marché de conception-réalisation.

M. Alain Berger, commissaire général, nous a parlé avec fougue du pavillon français. Nous lui souhaitons toute la réussite possible. Nous voterons ce texte. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Jacques Lasserre . - Ce texte fait consensus, il est bon de le remarquer car c'est loin d'être toujours le cas. Merci à Mmes Bourzai et Nicoux pour leur travail.

FranceAgriMer joue un rôle essentiel. Ce texte vise à faire évoluer ses missions en lui attribuant deux nouvelles tâches, c'est urgent. FranceAgriMer recouvre cinq anciens offices agricoles, tous les domaines sont couverts. Avec ses 1 200 agents, ses 22 services régionaux, il assure une réelle couverture du terrain.

FranceAgriMer gère le PEAD et le plan national d'aide alimentaire (PNAA), grâce auxquels la Fédération française des banques alimentaires, le Secours populaire, les Restos du coeur et la Croix rouge peuvent venir en aide aux plus démunis. Le PEAD était menacé de disparition alors que la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale relève de la politique de cohésion de l'Union européenne. Grâce à l'accord intervenu, l'aide perdurera dans le FEAD dès 2014. L'article premier fait de FranceAgriMer l'organisme gestionnaire. C'est logique et urgent. Mais quels seront les conséquences de l'extension aux biens de consommation ?

La France doit participer à l'exposition universelle de Milan. Les délais et les contraintes imposent de permettre à FranceAgriMer de passer un marché de conception-réalisation pour assurer la participation de la France, dont les savoir-faire sont reconnus dans le monde entier et qui travaille sans relâche à la recherche de la qualité. Notre pays est très attendu. Portons ce message, comme celui de l'agriculture durable dans le monde.

A Shanghai, le pavillon français a été très visité. Faisons-en, à Milan aussi, une vitrine de notre pays ! Le thème de l'expo de Saragosse, l'eau, avait été l'occasion d'une belle mobilisation. On prévoit 20 millions d'euros pour financer la présence de la France à Milan. Sur quel budget ? Les retombées économiques peuvent être importantes. Comment associerons-nous les agriculteurs et les acteurs de l'agro-alimentaire ? On ne peut qu'être favorable à cette proposition de loi. L'enjeu est de taille. Nous y reviendrons avec la grande loi sur l'agriculture, très attendue. Faut-il solenniser le débat ? Les moyens sont chiches... (Applaudissement au centre)

Mme Renée Nicoux . - Cette proposition de loi participe à la rénovation de la politique agricole voulue par le Gouvernement. Les nouvelles missions confiées à FranceAgriMer sont tout à fait légitimes. Il s'agit d'abord de lui confier la gestion du FEAD. Sur une enveloppe globale de 3,5 milliards d'euros, 500 millions reviendront à la France, chaque année, grâce à la ténacité du ministre. (M. Roland Courteau approuve) FranceAgriMer a une longue expérience en la matière, puisque l'établissement gérait déjà le PEAD. Le nouveau fonds a une portée plus large. FranceAgriMer tiendra aussi un rôle de premier plan à l'exposition universelle de Milan, où il représentera la France. Il est souhaitable de l'autoriser à passer un marché de conception-réalisation pour associer maîtrise d'oeuvre et réalisation des travaux.

Ce texte a été adopté à l'unanimité par notre commission. Nous le voterons (Applaudissements sur les bancs socialistes)

présidence de M. Jean-Claude Carle,vice-président

M. Stéphane Le Foll, ministre . - Je veux répondre à quelques questions. Les crédits de FranceAgriMer seront confortés.

Monsieur Le Cam, l'abstention du groupe communiste à la commission des affaires sociales du Parlement européen a manqué de nous faire perdre un apport d'un milliard d'euros supplémentaire pour l'aide aux plus démunis, finalement voté en séance plénière. Les socialistes ne sont pas en cause.

Monsieur Labbé, je reviens de Rome, où se sont réunis 43 ministres de l'agriculture à propos du stockage, de la coordination des politiques agricoles, d'un outil statistique sur le stockage. Je me suis engagé à soutenir, en Afrique de l'Ouest, un projet de stockage de 411 000 tonnes de denrées.

Madame Masson-Maret, nul ne conteste le rôle de M. Lemaire. Mais sans la ténacité du président de la République, le fonds n'aurait pas survécu.

Monsieur Lasserre, il est vrai que le FEAD n'est pas uniquement consacré à l'aide alimentaire. Mais en France, ce sera bien le cas puisque sa gestion est confiée à FranceAgriMer. Et j'ai bon espoir que la France recevra la même somme qu'auparavant.

Je suis mobilisé depuis quatre ans. L'unanimité des sénateurs fait honneur à votre assemblée. J'espère qu'il en ira de même à l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Jean-Jacques Mirassou . - La création du FEAD marque un progrès qualitatif et quantitatif. Sa gestion par FranceAgriMer répondra aux objectifs poursuivis. 18 millions de personnes dépendent de ce fonds pour se nourrir correctement. Je salue l'engagement des associations.

On sait ce qu'a fait le gouvernement précédent en urgence ; il y a désormais ce fond.

La région Midi-Pyrénées porte le gène européen, grâce à Airbus. Mais n'oublions pas les plus démunis.

Souhaitons que l'Europe industrielle et l'Europe sociale avancent de concert et que le pari européen permette d'éradiquer le problème.

L'article premier est adopté.

L'article 2 est adopté.

La proposition de loi est adoptée.

M. le président. - C'est l'unanimité. (Applaudissements)