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Compte rendu analytique officiel du 15 mai 2014

Contrôleur général des lieux de privation de liberté (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n°2007-1545 du 30 octobre 2007 instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Discussion générale

M. le président. - La parole est à Mme la garde des sceaux. (Applaudissements sur les bancs de la commission)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Il y a des raisons de l'applaudir ces temps-ci.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice . - Cette proposition de loi émane de vos rangs, puisqu'elle est due à Mme Tasca. La rapporteure de l'Assemblée nationale, Mme Dumont, s'est elle aussi fortement impliquée. Comme nous sommes en deuxième lecture, je ne reviendrai pas sur son contenu de manière exhaustive.

Le Sénat contribue avec constance à la protection des libertés publiques et à l'amélioration des conditions d'incarcération. Je pense, en premier lieu, à la commission d'enquête de 1872 due au vicomte d'Haussonville, qui comptait parmi ses membres d'éminents parlementaires tels MM. Victor Schoelcher et René Bérenger. Elle a donné lieu à la loi de 1875 instaurant l'emprisonnement cellulaire, puis, en 1885, à un certain nombre de mesures comme la liberté conditionnelle ou le sursis simple.

Ce texte s'inscrit dans cette continuité, celle aussi du rapport Hyest-Cabanel de 2000 qui a abouti à une proposition de loi évoquant déjà la création d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je pense aussi à la commission d'enquête Mermaz-Floch de l'Assemblée nationale, ou encore à l'ouvrage du docteur Vasseur qui a préparé l'opinion publique à considérer la prison comme un espace de droit et le détenu comme un sujet de droit.

Aujourd'hui, la proposition de loi de Mme Tasca nous invite à renforcer les prérogatives du contrôleur général des lieux de privation de liberté, créé en 2007. Cette évolution a été encouragée par les juridictions européennes et nationales. Dans les années 90, la justice administrative a abandonné sa jurisprudence de l'ordre intérieur selon laquelle les affaires pénitentiaires n'étaient pas de sa compétence ; il en va autrement désormais. La justice judiciaire, ensuite, a évolué avec la loi Guigou de 2000 : certaines décisions du juge de l'application des peines ne sont plus des mesures d'administration judiciaire mais des ordonnances ou des jugements, susceptibles de recours.

La nécessité d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté ne fait plus de doute. L'institution a fait ses preuves sous l'impulsion de Jean-Marie Delarue dont les mérites sont unanimement reconnus.

Cette proposition de loi rompt encore un peu plus avec l'ordre carcéral traditionnel comme ordre particulier en reconnaissant, comme je le disais tout à l'heure, la prison comme espace de droit et le détenu comme sujet de droit. L'isolement dans les parloirs existait jusque dans les années 1980... Ce texte parachève donc un mouvement, même s'il ne l'achève pas : c'est le propre de la vie humaine...

Parmi les dispositions restant en discussion, la possibilité pour les députés européens élus en France de saisir le contrôleur général des lieux de privation de liberté -la loi de 2000 les autorise déjà à visiter inopinément les établissements pénitentiaires. Autre mesures, l'accès aux procès-verbaux équivalents à ceux de garde à vue dans les autres lieux de privation de liberté, comme les lieux de retenue douanière ou pour vérification du droit au séjour ; ou encore la possibilité pour le contrôleur général de donner un avis sur les projets de construction, de restructuration ou de réhabilitation d'établissements pénitentiaires. L'Assemblée nationale a également modifié le délit d'entrave, en supprimant la peine d'un an d'emprisonnement qui le sanctionne mais en l'étendant aux représailles.

Le détenu est privé de liberté mais le Conseil constitutionnel lui-même a rappelé qu'il doit pouvoir se prévaloir des droits et libertés garantis constitutionnellement, dans la limite des nécessités qui s'imposent à l'administration pénitentiaire.

Une évolution du droit est indispensable pour faire de la prison une institution républicaine, de l'incarcération un temps utile et du détenu un acteur de l'exécution de sa peine. Rien ne sert de reconnaître la qualité du travail des personnels pénitentiaires si nous aggravons leurs difficultés par la législation.

Cette proposition de loi confortera le contrôleur général et améliorera encore les conditions d'exercice de ses missions. (Applaudissements à gauche et au centre)

Mme Catherine Tasca, rapporteure de la commission des lois . - Merci, madame la ministre, d'avoir inscrit ce texte dans la longue histoire parlementaire. Je me réjouis qu'il nous revienne aussi vite de l'Assemblée nationale, malgré l'encombrement du calendrier parlementaire. Je salue l'engagement des députés et de la rapporteure Laurence Dumont, ainsi que du Gouvernement.

Nous devions tirer les leçons des six premières années d'existence du contrôleur général des lieux de privation de liberté en renforçant ses prérogatives : il pourra accéder à davantage d'informations, notamment, sous conditions, à celles couvertes par le secret médical et ses interlocuteurs, qu'ils soient détenus ou membres de l'administration pénitentiaire, seront mieux protégés -le délit d'entrave est élargi aux représailles.

L'existence d'une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect des libertés dans les lieux de privation de liberté est plus que jamais indispensable alors que la surpopulation carcérale a franchi en avril un nouveau seuil -68 859 détenus pour 57 680 places.

L'Assemblée nationale a prévu que le contrôleur général des lieux de privation de liberté ait les mêmes prérogatives en cas de vérification sur place que de visite de contrôle. Plusieurs améliorations rédactionnelles ont été apportées, notamment pour préciser les qualités des collaborateurs du contrôleur général habilités à accéder à des informations couvertes par le secret médical.

Quant à l'accès aux procès-verbaux de garde à vue, les députés l'ont élargi aux procès-verbaux de retenue pour vérification de droit de séjour et de retenue douanière.

Le contrôleur général pourra formuler des avis sur les projets de reconstruction, de réhabilitation ou de restructuration de tout lieu de privation de liberté. Ce n'est pas anodin. Le programme « 13 200 », décidé il y a quelques années, a conduit à la construction d'établissements surdimensionnés ou à l'implantation de centres de semi-liberté difficilement accessibles ; il eût été pertinent qu'il pût donner un avis avant ces opérations coûteuses, relevées par M. Lecerf dans ses différents avis budgétaires. (M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, renchérit)

Les députés ont supprimé la peine d'emprisonnement encourue pour délit d'entrave et inclus dans la nouvelle infraction le fait de sanctionner une personne pour avoir établi des liens avec le contrôleur général ou lui avoir fourni des informations. La suppression de la peine d'emprisonnement empêchera le placement en garde à vue mais non de poursuivre l'intéressé devant le tribunal correctionnel. Il est temps de cesser de considérer la prison comme la peine de référence. Plusieurs membres de la commission des lois estiment cependant nécessaire de marquer la réprobation du législateur à l'égard de tels agissements. Tous les délits d'entrave -au travail de la CNIL par exemple- devraient être punis de la même façon ; un quantum semblable serait souhaitable.

Enfin, à l'initiative de Sergio Coronado, l'Assemblée nationale a prévu que les députés européens élus en France pourront saisir le contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Sur ma proposition, la commission des lois a approuvé toutes ces modifications. Elles concourront à renforcer une institution qui a fait la preuve de son utilité et de sa légitimité. Le Sénat a été bien inspiré de refuser son intégration au Défenseur des droits. Sans doute faudrait-il mieux articuler leurs tâches : c'est l'objet d'une convention signée en 2011.

Je rends hommage à Jean-Marie Delarue qui a contribué à façonner la nouvelle institution, à son sens du dialogue et à sa rigueur, son attachement sans faille aux principes fondateurs de la République et à son indépendance hors de tout soupçon. Souhaitons que son successeur soit digne de lui.

Le texte nous paraît parvenu à un équilibre satisfaisant. Il améliorera l'exercice des missions du contrôleur général et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. La commission des lois propose de l'adopter conforme, en vue d'une promulgation rapide, à la veille de la nomination du successeur de Jean-Marie Delarue. (Applaudissements sur tous les bancs)

Mme Cécile Cukierman . - La loi du 30 octobre 2007 a créé le contrôleur général des lieux de privation de liberté, chargé de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

Le groupe CRC était évidemment favorable au principe, conforme aux engagements internationaux de la France, tout en considérant que l'institution restait trop faible.

Cette proposition de loi, qui reprend des recommandations émises par M. Delarue, renforce les prérogatives du contrôleur général des lieux de privation de liberté ; elle les aligne dans plusieurs domaines sur celles du Défendeur des droits et consacre des bonnes pratiques.

Les députés lui ont donné le droit d'accéder aux procès-verbaux de retenue douanière ou pour vérification du droit au séjour, ce dont nous nous félicitons. De même, il pourra se prononcer sur les projets de construction ou de réhabilitation de tout lieu de privation de liberté ; son avis aurait été utile sur la loi de programmation de 2012.

Comme le montrent de nombreux rapports et avis, l'état des prisons françaises a peu évolué : surpopulation, situation alarmante dans le domaine psychiatrique, dans les centres de rétention et les zones d'attente... La loi pénitentiaire doit être intégralement appliquée. Et la prochaine loi pénale devra définitivement mettre fin à des conditions de détention souvent indignes. (Applaudissements à gauche)

M. Nicolas Alfonsi . - Cette proposition de loi mettra un terme aux distorsions entre le droit et la pratique, en renforçant les prérogatives du contrôleur général des lieux de privation de liberté afin de mieux prévenir les atteintes aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté.

En six ans, Jean-Marie Delarue et ses collaborateurs ont visité plus de 800 établissements. S'il s'est félicité des mesures prises par certains chefs d'établissements, il a aussi souligné les limites de l'exercice, au regard notamment des délais et des conséquences effectives sur la situation des détenus. En avril dernier, il a reproché à l'administration pénitentiaire de Villeneuve-lès-Maguelone de n'avoir pas tenu compte de ses recommandations d'il y a cinq ans et d'avoir laissé s'installer un sentiment d'impunité.

Ce texte remédie à plusieurs difficultés : création d'un délit d'entrave au travail du contrôleur général des lieux de privation de liberté étendu aux représailles, protection de la correspondance avec les détenus ou avec les personnels entrant en contact avec lui. Le contrôleur général pourra accéder aux procès-verbaux, mettre en demeure les personnes intéressées de répondre à ses demandes d'informations, lever, dans certains cas, le secret médical en accord avec la personne concernée. Toutes ces dispositions confortent la place de l'institution dans notre paysage démocratique. Le contrôleur général pourra aussi formuler un avis sur les projets de construction et de réhabilitation de tout lieu de privation de liberté.

Certaines mesures proposées par le contrôleur général des lieux de privation de liberté sont restées lettre morte alors qu'elles ne coûtent rien, tel que le vouvoiement systématique des détenus. Certaines pratiques administratives doivent évoluer.

Malgré l'adage, nous pouvons aujourd'hui légiférer sans trembler. Le Sénat, qui avait voté en 2011 contre l'intégration du contrôleur général au défenseur des droits, doit réitérer son soutien à une institution qui honore notre démocratie. Le RDSE, attaché depuis toujours aux libertés, rend hommage au travail de Mme Tasca et votera cette proposition de loi avec une conviction réaffirmée. (Applaudissements)

Mme Esther Benbassa . - La nécessité d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté n'est plus à démontrer, alors que le nombre de personnes écrouées a atteint 68 859 le 1er avril dernier pour 57 680 places. Le groupe écologiste votera ce texte avec détermination, comme en première lecture.

Je salue les enrichissements apportés par le Sénat et l'Assemblée nationale. Celle-ci a donné au contrôleur général des lieux de privation de liberté accès à tous les procès-verbaux relatifs au déroulement d'une mesure privative de liberté. Les députés européens pourront le saisir, grâce à une initiative du député écologiste Sergio Coronado.

Le travail accompli par le contrôleur général des lieux de privation de liberté est immense, avec plus de 150 lieux visités chaque année. Ses derniers rapports sont édifiants ; à nous de faire avancer le droit et les droits. En avril, il publiait un rapport sur le quartier des mineurs de Villeneuve-lès-Maguelone, où la violence sévit. Le même 23 avril, il formulait un avis rappelant que l'encellulement individuel n'est pas effectivement mis en oeuvre ; il recommandait d'en faire bénéficier prioritairement les personnes handicapées, les détenus de plus de 65 ans, ceux atteints d'une affection mentale et les personnes ne comprenant pas le français. Il encourageait enfin à donner un sens plus restreint à l'usage des quartiers d'isolement.

Nous voterons ce texte avec enthousiasme et conviction mais resterons attentifs, notamment lors de l'examen de la future loi pénale, à ce que les recommandations du contrôleur général ne tombent pas dans l'oubli. (Applaudissements)

M. Jean-René Lecerf . - Cette proposition de loi est exemplaire à bien des égards. Elle nous revient de l'Assemblée nationale moins de quatre mois après son adoption ici -preuve que le bicamérisme peut fonctionner efficacement si chacun prend ses responsabilités. Elle a recueilli un accord unanime sur nos bancs : les familles politiques peuvent se rassembler quand sont en jeu les principes fondamentaux de notre démocratie. Je suis de ceux qui apprécient ces moments trop rares ; j'aimerais qu'ils le fussent moins, notamment en matière de politique pénale... Les majorités d'aujourd'hui, différentes de celles de 2007, nous invitent à poursuivre le travail commencé.

Le premier titulaire de la fonction de contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue, a fait preuve d'une compétence, d'une hauteur de vue et d'un discernement exceptionnels.

Cette proposition de loi est exemplaire, enfin, en ce sens qu'elle témoigne du rôle que veut assumer le Sénat dans la défense des libertés. Sans remonter jusqu'à la IIIe République, je rappellerai le rapport de Jean-Jacques Hyest intitulé Prisons : une humiliation pour la République. J'ai apprécié entendre hier en commission des lois que la future loi pénale doit s'adosser à la loi pénitentiaire de 2009.

Il eût été erroné de fusionner le contrôleur général des lieux de privation de liberté avec le Défenseur des droits. Les deux institutions sont profondément différentes (M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, approuve), comme le sont leurs modes de saisine. Peut-être une fusion sera-t-elle possible le jour où nous aurons surmonté les problèmes liés à l'univers carcéral : surpopulation, maladies mentales, insécurité, caïdat, manque de moyens en personnel. Nous en sommes loin.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. - En effet...

M. Jean-René Lecerf. - La proposition de loi remédie à certaines des difficultés qui ont entravé l'exercice de la mission du contrôleur général ; elle donne aussi une assise législative aux pratiques mises en place par Jean-Marie Delarue. On peut regretter que certaines dispositions n'aient pas été approfondies : accès aux documents couverts par le secret médical, détenus violents, suppression de la peine de prison sanctionnant le délit d'entrave. Mais les députés ont apporté au texte de nombreuses améliorations : saisine par les députés européens, accès aux procès-verbaux, avis sur les projets de construction...

Le vote conforme nous mettra à l'abri de vicissitudes du calendrier parlementaire -nous avons oublié depuis longtemps qu'on ne légifère que d'une main tremblante... Le groupe UMP apportera tout son soutien à cette proposition de loi et exprime sa reconnaissance à Mme Tasca. (Applaudissements)

M. Vincent Capo-Canellas . - La situation carcérale en France est préoccupante : les détenus sont plus nombreux qu'en 2002 de 32 %, et certains établissements ont un taux d'occupation de plus de 200 %... Dans ces conditions, la nécessité d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté ne fait plus de doute.

La création du Défenseur des droits a donné l'occasion au Sénat de réaffirmer son attachement à l'institution du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je salue à mon tour la qualité du travail de Jean-Marie Delarue, dont le bilan est très largement positif.

Plus de 800 établissements ont été visités depuis 2008, dont plus du tiers sont des locaux de garde à vue ; la situation de 1 683 personnes a été pour la première fois portée à la connaissance du contrôleur général en 2013, une augmentation de 12 %.

Dans cette situation inédite de surpopulation carcérale, le contrôleur général a su trouver sa place et faire évoluer les mentalités.

Beaucoup reste cependant à faire et ce débat est là pour le rappeler. Les conditions de travail du personnel pénitentiaire sont difficiles, voire dangereuses. Le récent mouvement de grève des gardiens en témoigne. Une des fonctions du contrôleur général est d'alerter sur ces problèmes aussi.

Plusieurs aménagements proposés par ce texte visent à pérenniser certaines pratiques mises en place par M. Delarue afin que son successeur, qui sera nommé en juin, les reprenne à son compte.

Je me réjouis de l'article 4, qui impose la publicité des avis, recommandations et propositions du contrôleur général. En revanche, j'émets une réserve sur l'article premier A : le contrôleur général dispose-t-il des moyens nécessaires au contrôle des mesures préalables à l'éloignement des étrangers ? M. Delarue lui-même en doute... Cette extension est une fausse bonne idée.

Je salue le travail de Mme Tasca. Comme elle, le groupe UDI-UC veut mieux faire connaître le rôle du contrôleur général, en particulier auprès des auxiliaires de justice et des avocats. Votons ce texte conforme pour une entrée en vigueur rapide. (Applaudissements)

Mme Virginie Klès . - Exemplarité, valeurs, République, liberté, respect, sont des mots qui sont souvent revenus à cette tribune ce matin. Cela donne la sensation que tout a été dit, sauf peut-être une expérience personnelle que je veux relater.

Pourquoi cette belle unanimité ce matin ? Nous la devons sans doute à la façon dont fonctionne cette institution, que j'ai constatée lors d'une visite où je l'ai accompagnée. Nous sommes arrivés inopinément dans des locaux parisiens de garde à vue ; la surprise a été totale : le secret avait été bien gardé. Réellement inopinée, la visite n'était pas pour autant un piège ; nous ne venions pas en inquisiteurs. Il a suffi de dire les mots « contrôleur général » pour être bien reçus. Bien sûr, il y avait des réticences car personne n'aime être contrôlé, mais surtout du respect pour le professionnalisme de l'équipe, son sens du détail, son souci du dialogue et de l'écoute lors des entretiens, la sincérité des échanges. Peu à peu, la crainte s'effaçait, les gardiens comprenant que l'équipe était là pour écouter, noter, vérifier. Pareil du côté des gardés à vue : dialogue et respect. Après la visite, les comptes rendus sont pesés, soupesés, discutés pour aboutir à un rapport fondé sur le principe du contradictoire.

Merci à Mme Tasca d'avoir inscrit dans la loi les améliorations nécessaires à l'activité de cette institution : la levée du secret médical ou encore la création du délit d'entrave. C'est l'honneur de la République d'avoir créé le contrôleur général des lieux de privation de liberté. N'oublions jamais que, dans ces enclaves, les rapports d'autorité sont inévitablement plus difficiles qu'ailleurs. Ces enclaves doivent néanmoins être des lieux de droit. Bravo à Jean-Marie Delarue pour son action !

Nous voterons cette proposition de loi avec enthousiasme et conviction. (Applaudissements unanimes)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'amendement n°1 n'est pas défendu.

L'article premier B est adopté, de même que les articles premier, 2, 3, 4 bis, 5 et 6.

Interventions sur l'ensemble

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois . - Je veux, au nom de la commission des lois, rendre hommage à M. Jean-Marie Delarue pour sa modestie, son réalisme, son écoute, son sérieux et sa très grande exigence. Les rapports du contrôleur général des lieux de privation de liberté, pour les gouvernements quels qu'ils soient, sont sans complaisance.

Mme Tasca a eu raison de présenter ce texte nécessaire, merci également à la garde des sceaux. Oui, la prison est aussi un espace de droit. (Applaudissements)

Mme Catherine Tasca, rapporteure . - Par cette belle unanimité, qui n'est pas si courante, le Sénat sert la démocratie. Car il montre que la défense des droits de tous les citoyens, quels que soient les accidents de leur vie, doit surpasser les clivages politiques. Soyez-en remerciés ! (Applaudissements)

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux . - Les débats au Sénat sont toujours de grande qualité ; votre belle unanimité donnera de la force à l'institution du contrôleur général des lieux de privation de liberté. J'ai quelque impatience à revenir devant vous présenter ma réforme pénale. (Applaudissements)

La proposition de loi est définitivement adoptée.

(Applaudissements)