Allez au contenu, Allez à la navigation

Compte rendu analytique officiel du 27 janvier 2015

Évolution des finances locales

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle un débat sur l'évolution des finances locales.

M. François Baroin, pour le groupe UMP . - L'évolution des finances locales est au coeur de nos préoccupations : l'article 24 de la Constitution fait du Sénat le représentant des collectivités territoriales ; l'article 72-2 dispose que celles-ci bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. La question des moyens est constitutive de nos collectivités territoriales.

Chacun connaît l'état de nos finances publiques, le sujet doit être abordé en toute objectivité. Personne de sérieux, en responsabilité à la tête d'une collectivité locale, quels que soient son engagement politique ou son expérience, ne conteste la nécessité de réduire le déficit public de notre pays : il y va d'une certaine idée de l'intérêt général comme de la souveraineté du pays. Avec une dette de 2 000 milliards et un déficit largement supérieur à la norme des traités européens, il ne s'agit pas seulement de respecter nos engagements communautaires mais aussi d'assurer la compétitivité de la France et d'épargner les générations futures.

Les collectivités locales sont soumises à une règle d'or -qui n'a pas été inscrite dans la Constitution, je le regrette, malgré mes efforts quand j'étais ministre du budget. Elle interdit d'emprunter pour financer les dépenses de fonctionnement -les collectivités locales ne peuvent emprunter que pour investir. Dans son discours de Dijon, le candidat François Hollande constatait que si l'État était soumis à la même règle, sa défaillance aurait été constatée depuis longtemps... (Mme Marylise Lebranchu, ministre, en convient) C'est auprès des bons auteurs qu'on trouve les meilleures sources -je vous citerai, madame la ministre, dans quelques instants... (Sourires)

La trajectoire des comptes publics ne sera soutenable que si les trois acteurs -État, sécurité sociale et collectivités locales- concourent équitablement à l'effort. En tant que ministre du budget, j'avais assumé le gel des concours aux collectivités locales. Il s'agissait, avec la RGPP et la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, d'équilibrer justement l'effort entre l'État et les collectivités locales ; en 2011, l'Ondam avait été respecté -une première depuis 1993. Lorsque l'équilibre est juste, partagé par tous, il est atteignable par chacun. Il ne peut en l'espèce y avoir de posture ; droite et gauche ont voté successivement des mesures contraignantes pour les collectivités locales. Le débat ne porte pas sur l'opportunité de l'effort mais sur la position du curseur à la hauteur des responsabilités de chacun.

Le Gouvernement a décidé de réduire de 30 % les dotations aux collectivités territoriales entre 2014 et 2017, soit en cumulé 28 milliards d'euros. Cela n'a rien de comparable avec ce qui a été fait dans le passé. La répartition de l'effort est inéquitable, voire dangereuse, au regard du rôle des collectivités locales pour soutenir l'économie, via l'investissement et la commande publique.

Sur les trois sources de dépenses, la plus importante est celle de la sécurité sociale, 650 milliards d'euros ; la seconde est celle de l'État, 280 milliards d'euros hors charge de la dette et pensions ; la troisième est celle des collectivités locales, 230 millions d'euros. Or celles-ci financent 70 %de l'investissement public, dont 58 % pour le seul bloc communal. Dans la dette de 2 000 milliards d'euros, quelle est la part des collectivités locales ? 9,7 %, dont 4 % pour le bloc communal ! Et on leur demande un effort de 25 %... L'objectif global de réduction des dépenses de l'État est fixé dans le programme de stabilité à 11,5 milliards, soit l'effort demandé aux collectivités territoriales... L'État ne peut s'exonérer de réformes structurelles. Il ne peut transférer aux collectivités territoriales le coût de dépenses qu'il n'a pas su maîtriser, pas plus qu'il ne peut transférer l'impôt national à l'impôt local.

Les collectivités locales peuvent assumer ce choc, dit la Cour des comptes en opportunité, puisqu'elles peuvent toujours augmenter la fiscalité locale ou leur dette. Augmenter la fiscalité locale est un choix souverain, politique. Quel candidat a fait campagne en mars sur une sévère augmentation des impôts ? S'il s'en est trouvé un et qu'il a été élu, c'est qu'il a beaucoup de talent...

Quelques semaines plus tard, on apprend cette mesure-guillotine, et voilà qu'il faut aussitôt préparer un budget en augmentant soit l'impôt, soit l'endettement. Bref, l'autofinancement va se réduire en 2015 et, en 2016, un grand nombre de communes seront dans le rouge. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Que vont faire les élus, sinon réduire l'investissement public ? A la période grise du cycle électoral s'ajoute le décalage des discussions budgétaires, de trois mois au moins ; les budgets seront votés le 15 avril au plus tard ; il n'y aura aucun investissement public lancé avant l'automne, le BTP sera pénalisé dès 2015. L'AMF comme la Banque postale estiment à 30 % la baisse de l'investissement public consécutive à ces décisions : c'est 0,6 point de croissance d'ici 2017. Or le gain de croissance espéré par la loi Macron n'est que de 0,1 %...

Il est urgent de tenir une conférence entre l'État et les collectivités locales car derrières les chiffres, il y a la vie quotidienne des Français. Je m'efforce de réveiller votre fibre d'élu local, Madame la ministre, je ne vous crois pas frappée d'amnésie : vous savez la difficulté de la gestion locale, l'impact qu'auront les mesures gouvernementales sur les services de proximité, les crèches, l'action sociale, l'animation culturelle ou sportive... Comment croire que le tissu associatif ne sera pas affecté ? Moins 30 % pour l'investissement public, moins 30 % de subventions pour les associations... Où celles-ci trouveront-elles l'argent ? L'action de nos collectivités locales est pourtant déterminante pour la cohésion sociale, l'inclusion de tous. Il en va aussi de l'attractivité des territoires, de l'accueil proposé aux salariés des entreprises, des transports publics, des filières d'enseignement supérieur, de la politique de l'habitat -pour les inciter à s'installer.

L'attractivité des territoires justifie une politique publique d'accompagnement. Ce sont des dépenses d'avenir, productives. Qui va prendre le relais avec la disette budgétaire que vous nous préparez ?

Les dépenses de fonctionnement de nos collectivités locales sont difficilement compressibles. La corrélation entre les trois fonctions publiques fait que les décisions nationales, sur le GVT ou la CNRACL, ont un impact sur les budgets des collectivités locales. (M. Vincent Delahaye renchérit) Vous déciderez, nous appliquerons...

Madame la ministre, vous avez eu une vie avant, vous avez présidé la Fédération nationale des élus socialistes. Vous déclariez à l'époque, dans une curieuse inversion des rôles, que le gel des dotations était dangereux pour l'activité économique et craigniez un recul néfaste de l'investissement public dont dépend, disiez-vous, la croissance...

M. Albéric de Montgolfier. - Très juste !

M. François Baroin. - C'était le 29 septembre 2010. Que dites-vous aujourd'hui d'une saignée imposée ? (Applaudissements à droite)

M. Éric Doligé. - Bis !

M. François Baroin. - La baisse des dotations aura un impact trop fort ; selon la Fédération du BTP, ce sont 60 000 à 70 000 emplois, sur 260 000, qui sont appelés à disparaître -un sur cinq...

Les collectivités locales doivent prendre part à l'effort national, mais leur juste part. La baisse des dotations doit être revue dans son volume et étalée dans le temps ; à quoi doit s'ajouter la rationalisation de la décentralisation et la simplification des normes -et je ne parle pas de la réforme des rythmes scolaires. Réfléchissons à identifier la partie de la dette qui finance l'investissement -négociez avec Bruxelles...

Mme la présidente. - Il faut conclure.

M. François Baroin. - J'ai salué l'ouverture du Premier ministre. J'attends beaucoup du rendez-vous que nous aurons le 3 février. Il en va du rôle d'agent économique de nos collectivités territoriales au service de la croissance du pays. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Charles Guené . - Traiter des finances locales en huit minutes relève de la gageure. Je me limiterai à quelques points.

Quelles bases pour un nouvel impôt local ? L'histoire de la fiscalité locale moderne a commencé en 1789, avec la création des contributions directes nouvelles. En 1917, on a substitué aux contributions directes l'impôt sur le revenu, tout en conservant la référence aux « principaux fictifs ». L'ordonnance du 7 janvier 1959 a fondé une nouvelle fiscalité, assise sur des valeurs locatives, et l'on a instauré la taxe professionnelle. Enfin il y eu la réforme de 2010-2015, après le double constat de la nécessité de revoir les bases de l'impôt économique, vidé de sa substance et devenu dotation d'État pour moitié et la naissance de la CET.

Depuis 1789, nous avons manqué d'audace : nous aurions pu déconnecter le système local du système national pour lui donner une certaine indépendance. En 2015, je crains que nous ne soyons à nouveau conservateurs. La pression fiscale générale empêchera d'orienter la fiscalité locale vers des critères touchant aux revenus, ce qui n'est pas pour me déplaire. Le besoin de ressources dynamiques auquel est confronté l'État l'empêchera de consentir au transfert d'impôts nouveaux souhaité. Nous nous acheminons donc vers le statu quo.

Jusqu'à la fin du XXe siècle, on s'est satisfait d'un système fiscal fondé sur une économie nationale accordant une prime aux territoires captant le mieux l'industrie. Or la mondialisation a concentré les activités dans quelques zones stratégiques portuaires ou urbaines, ce qui rend indispensable la péréquation avec des zones démunies. Nous devons passer à une territorialisation des politiques, des financements et de l'évaluation des besoins, comme à l'agrégation des potentialités. Au lieu de raisonner de manière macro-économique sur l'ensemble de l'Hexagone, nous devons recourir à une modélisation des divers territoires. La deuxième loi de programmation est, en ce sens, insuffisante car elle raisonne trop globalement.

Les mécanismes de la péréquation doivent être affinés et ses effets nocifs corrigés, mais chacun doit intégrer le fait qu'elle est désormais consubstantielle au système existant, d'autant que la contribution de 12,5 milliards est prélevée sur les collectivités à l'aune de leurs recettes et n'a donc aucun caractère péréquateur. Le Gouvernement n'a d'autre choix que de renforcer la péréquation ou allonger la période de contribution

Malgré la révision constitutionnelle de 2004 et la décision du Conseil constitutionnel de 2010, l'autonomie fiscale n'existe pas en droit. Les Trente Glorieuses en ont donné l'illusion avec le droit de voter les taux. Cela répondait à une aspiration, l'État n'étant plus en mesure d'assumer lui-même le développement du pays C'est ainsi que progressa l'idée de la décentralisation et de l'autonomie. En 1975, la crise mondiale a porté un coup d'arrêt à la dynamique de décentralisation financière, avec les premiers budgets nationaux en déséquilibre. La suite ne sera que l'expression de ce mouvement contradictoire entre cette énergie nouvelle libérée au profit des collectivités et la tentation de l'État de la tempérer pour retrouver l'équilibre perdu de ses budgets. L'État fait aujourd'hui dépendre le financement des collectivités territoriales de dotations, créant un ressenti de recentralisation.

Nous devons clarifier notre fonctionnement systémique en créant un lieu de dialogue pour élaborer une nouvelle gouvernance. Haut comité des finances publiques et Comité des finances locales y participent. Ce dernier ne doit pas être une chambre d'enregistrement mais un acteur. Les collectivités territoriales doivent participer aux décisions essentielles.

La crise actuelle et la résorption de la dette nous contraindront à ne pas élargir le spectre fiscal des collectivités à des impôts plus dynamiques, l'État se les réservant. La fracture croissante entre nos territoires va accentuer le besoin de péréquation. L'autonomie fiscale sera pour longtemps remisée et nous devrons nous évertuer à constituer avec l'État un équilibre dans la gouvernance, entre la soutenabilité des finances publiques et la réalité politique, économique et sociale que la République veut conserver à ses collectivités. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Maurice Vincent . - S'agissant de la situation financière des collectivités territoriales, il y a un écart entre ce que vivent les élus sur le terrain et ce que perçoit Bercy. Les transferts de compétences ne sont pas, loin de là, compensés à 100 % et certaines collectivités locales ont vu leurs dépenses, notamment sociales, exploser. La réduction de la DGF participe de l'idée que les collectivités territoriales ont des réserves pour y faire face. Selon une étude de la Banque postale, l'épargne brute des collectivités locales a augmenté, passant de 31 à 38 milliards. Il ne leur faudrait donc que 4,4 années d'épargne pour rembourser leur dette. Autant dire qu'elles auraient des marges de manoeuvre.

Les collectivités territoriales doivent faire des efforts de rationalisation, c'est vrai, mais les ponctions sont lourdes. L'État doit reconnaître qu'il ne leur sera pas facile de réaliser les économies de fonctionnement demandées. Ce serait encore pire si, comme la droite le réclame, le plan d'économies se montait à 150 milliards au lieu de 50.

Où en sera l'investissement local en 2016-2017 ? Plusieurs indications suscitent l'optimisme : baisse de l'euro, du cours du pétrole, politique conduite par la BCE. Mais les facteurs psychologiques jouent aussi. Éric Heyer, de l'OFCE, estime qu'1 euro d'investissement public génère 3 euros d'activité et 1,5 euro de recettes fiscales. C'est ce mécanisme qu'il faut enclencher.

Concernant le problème des emprunts toxiques, le fonds de soutien aux départements a permis d'éviter de nombreux problèmes. Mais d'autres sont apparus, du fait notamment de la hausse du franc suisse. Des taux d'intérêt qui atteignent 25 %, 30 % ou 40% ne sont pas acceptables pour les contribuables.

En 2008, nous appelions à régler cette affaire avant qu'elle n'explose. Elle a explosé. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Ronan Dantec . - Les dotations de l'État aux collectivités territoriales baisseront de 11 milliards d'euros d'ici 2017, après une baisse de 5 milliards sur la période de programmation précédente.

Cette baisse met en péril les services publics locaux, ainsi que la capacité d'investissement des collectivités territoriales, donc le dynamisme de nos territoires ; nous ne l'acceptons pas !

La baisse des dépenses de fonctionnement ne suffira pas, en effet, à compenser ce manque de ressources. L'investissement sera nécessairement amputé.

Des alternatives sont possibles. Clarifier les règles d'attribution de la DGF d'abord. Les élus locaux n'y comprennent plus rien : le ratio DGF par habitant varie du simple au quadruple... Une mission parlementaire a été créée sur ce sujet. Nous avions fait des propositions dans le projet de loi NOTRe, comme de tenir compte du taux de logements sociaux au moment d'appliquer la baisse de la DGF.

Certaines communes ne pourront tout simplement pas faire face à la baisse de la DGF : il faudra agir également sur les bases fiscales. La péréquation horizontale est un autre chantier. Au-delà des discours, il faut faire participer plus clairement les métropoles et territoires riches à la solidarité territoriale.

La mutualisation est indispensable. Le rapport qui vient d'être remis sur la mutualisation au sein du bloc communal le montre : la mutualisation engendre des coûts à court terme, avant que viennent les gains à long terme, d'où la réticence à s'y engager et la nécessité d'incitations financières. Le rapport conseille d'assouplir les cadres juridiques. Nous en reparlerons lors de la deuxième lecture de la loi NOTRe.

Autre piste à explorer : les investissements publics liés à la transition énergétique. Compte tenu de l'urgence climatique, considérons ces investissements de manière spécifique dans le calcul du taux d'endettement.

Je termine en insistant sur une évidence : les collectivités territoriales riches ont plus de capacité à disposer de nouveaux projets, donc à capter les financements associés. Les régions, garantes de l'équilibre territorial, devront être inventives à cet égard. L'enjeu n'est autre que la solidarité et l'équilibre entre les territoires (Applaudissements sur les bancs écologistes)

M. Éric Bocquet . - Merci au groupe UMP d'avoir organisé ce débat. Nous avons tous entendu l'inquiétude des maires face à la baisse des dotations, censées financer les promesses faites il y a un an.

M. Charles Revet. - C'est vrai !

M. Éric Bocquet. - Le président Baroin l'a rappelé, les budgets des collectivités territoriales sont équilibrés, leur part dans la dette publique est stable, et elles contribuent pour 70 % aux investissements publics. Nous partageons le constat, pas les conclusions à en tirer.

Depuis vingt ans, les réformes de la fiscalité locale n'ont fait que réduire l'autonomie financière des collectivités territoriales Baisse des dotations et imparfaite compensation des pertes de recettes expliquent la hausse de la fiscalité locale.

Le paysage des collectivités territoriales est de plus mouvant et certains voient dans les derniers découpages l'occasion de partager des dotations en baisse.

L'équilibre actuel de la fiscalité locale n'est pas satisfaisant ; il divise communes rurales et urbaines et aboutit à spécialiser les ressources perçues par chaque bloc de collectivités territoriales.

La révision des valeurs locatives cadastrales, dont la désuétude mine la taxe d'habitation, doit être menée et ses principes étendus au calcul de la taxe foncière. Faut-il taxer les résidences secondaires ? Sans doute.

S'agissant de la taxation des entreprises, nous plaidons depuis longtemps pour une meilleure prise en compte de leurs actifs financiers, ne serait-ce que pour rétablir l'équité entre la banque, l'assurance et de nombreux services, d'une part, et les autres entreprises, d'autre part.

La réforme de la taxe professionnelle de 2010 s'est traduite par l'imposition de dizaines de milliers de petites entreprises. Donnons plutôt à celles-ci une bouffée d'air frais.

N'oublions pas que l'égalité de traitement entre collectivités territoriales fait partie des principes fondamentaux de la République. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Jacques Mézard . - Je vais essayer d'être mesuré. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, rit) Nous venons d'adopter le projet de loi NOTRe. La loi de finances prévoit une baisse historique des dotations aux collectivités territoriales. Nous cherchons la stratégie du Gouvernement.

Les finances locales sont comme une grande maison aux murs fissurés dans laquelle tout le monde hésite à faire des travaux de peur que l'édifice entier ne s'écroule. Si l'on réforme les bases, ceux qui y gagneront se tairont tandis que l'on entendra hurler ceux qui y perdront. Les inégalités sont criantes : à patrimoine égal, un propriétaire foncier paie dix fois plus d'impôts à Aurillac qu'à Paris. C'est insoutenable pour nos concitoyens. La révision des bases est une urgence absolue !

Je ne stigmatise aucun gouvernement. Cette réponse est difficile. La mission que le groupe RDSE avait demandée sur la réforme de la taxe professionnelle a montré que cette réforme menée au forceps avait eu des effets graves. On nous avait promis une hausse annuelle de 4 % de la CVAE, on a vu ce qu'il en était.

Une autre mission est en cours sur les conséquences de la baisse des dotations : nous avons examiné la situation de 38 000 collectivités, réparties en neuf catégories. Avant même l'entrée en vigueur du plan d'économies, nous avions établi plusieurs scenarii. Dans tous les cas, la situation est difficilement tenable. Le taux d'épargne brute s'est réduit de plus de 5 % depuis 2013, l'endettement a progressé. Bref, les finances locales se dégradent lentement mais sûrement. Un nombre important de collectivités territoriales ne pourront tenir, ne seront plus gérables.

Madame la ministre, dites-le nous franchement : nous sommes-nous trompés dans nos estimations ? Celles des collectivités territoriales qui ne pourront tenir le choc devront baisser de 30 % leurs dépenses d'investissement et augmenter considérablement la pression fiscale. Réduire le montant de cette ponction et en étaler les effets dans le temps est indispensable pour préserver la vie de nos concitoyens. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

M. Vincent Delahaye . - Je remercie le groupe UMP de son initiative. La loi de programmation de finances publiques, la loi de finances ont été l'occasion d'aborder ce sujet mais la répétition n'est, en la matière, pas inutile.

L'état financier de notre pays exige des efforts de tous. Mais ces efforts doivent être équitablement répartis. C'est là que le bât blesse. Pour nous, une économie consiste à diminuer une dépense, pas à réduire une augmentation, madame la ministre. Résultat de votre calcul : 28 milliards par rapport à 2014 ! 13 % en moins : j'aimerais que l'État fasse le même effort, nous serions sortis d'affaire !

Les collectivités territoriales représentent 20 % des dépenses publiques, et 9% de l'endettement ! Elles subissent également les conséquences de décisions antérieures, comme la réforme de la taxe professionnelle. Les recettes ont parfois diminué drastiquement, sans que l'administration fiscale puisse expliquer quoi que ce soit aux élus locaux.

La péréquation a été réformée à une époque où l'on parlait de baisse légère des dotations, pas de baisse drastique ! (M. Michel Bouvard applaudit) Sur cela aussi, il faudra revenir.

Revalorisation des fonctionnaires de catégorie C, jour de carence, augmentation des retraites, réforme des rythmes scolaires font autant d'augmentation de dépenses imposées aux collectivités territoriales. Prendre des décisions pour les autres, tout le monde aime ça ! Le transfert de compétences n'est pas accompagné de la rationalisation de personnel, comme cela aurait dû être le cas : encore un coût supplémentaire. Plutôt que l'intégration, il faudrait encourager la mutualisation entre collectivités territoriales.

L'investissement local pâtira lourdement de cette situation alors qu'il représente 70 % de l'investissement public. Beaucoup de collectivités territoriales vont devoir, à contrecoeur, augmenter les impôts.

La ministre a donné son accord pour une réforme de la DGF. Mais dans ce contexte, avec des collectivités territoriales au bord du gouffre, c'est mission impossible ! Je fais le pari que vous n'arriverez pas, sauf à susciter une nouvelle révolte : après celle des pigeons, celle des dindons de la farce ! Prenons le temps de tout remettre à plat, à commencer par les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, de celle de la péréquation.

Le projet de loi NOTRe impose la réalisation d'un schéma de développement économique : je dis stop ! Cela a un coût. Laissons les collectivités territoriales se débrouiller, faisons-leur confiance. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)

M. Michel Bouvard . - Je ne reviendrai pas sur l'intervention de François Baroin : les collectivités territoriales doivent faire un effort ; celui qu'on leur demande est toutefois considérable, sans précédent. Charles Guené a raison : la DGF n'est jamais que la transformation d'une ancienne fiscalité locale, pas un cadeau généreux de l'État.

La péréquation représente 10 milliards d'euros, soit l'effort demandé globalement aux collectivités territoriales. Elle est extrêmement sédimentée : depuis le Sdrif en 1991, six autres fonds ont été créés. La Cour des comptes rappelle que l'augmentation des moyens financiers consacrés à la péréquation ne s'est pas accompagnée d'un cadre clair. Je souhaite que la question soit abordée en même temps que celle de la DGF.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Cela va de soi.

M. Michel Bouvard. - La péréquation ne doit pas s'appuyer sur les seules ressources fiscales des collectivités territoriales. Outre les charges socio-démographiques, il faut prendre en compte les charges géo-topographiques des collectivités, comme font nos voisins suisses.

La péréquation affecte principalement les collectivités locales qui contribuent pour l'essentiel aux 70 % d'investissements publics. Et c'est aussi pour elles que l'on va diminuer la DGF. Je pense en particulier aux communes touristiques : ce sont aussi des entreprises qui investissent beaucoup, dans un des seuls secteurs où la France connaisse encore une croissance. Leur retirer 1,5 milliard d'euros, c'est diminuer de 15 milliards leur capacité d'investissement.

M. André Vallini, secrétaire d'État. - Vous pensez à Courchevel ?

M. Michel Bouvard. - Pas seulement et pas le plus. Il y a quelques années avait été créée une dotation aux communes touristiques. Or en 1995, la DGF pour les communes a été cristallisée. Celles qui ont continué à investir en ont pâti, d'autres ont bénéficié d'un effet de rente. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, le concède) Remettons le dispositif à plat. Interrogeons-nous sur la soutenabilité de la péréquation. Cela vaut aussi pour les départements. Leur péréquation dépend de la DGF : sont pris en compte le revenu moyen par habitant et le niveau de fiscalité. Certains départements verront leurs ressources de péréquation diminuer de 25 % !

M. Jean-Claude Boulard . - En matière de finances locales, nous souhaitons d'abord de la stabilité. Sans trop y croire...

L'effet cumulé de la réforme de la péréquation et de la baisse des dotations sera dramatique. Il en va là comme pour les régimes amaigrissants : les premiers kilos seront faciles à perdre ; après quoi, c'est le muscle que l'on attaque.

La péréquation a été créée pour lutter contre les inégalités naturelles entre territoires ; l'utiliser pour atténuer les écarts de baisse de DGF, c'est la pervertir. Certains écarts sont justifiés, comme les charges de centralité. Le maire de Baugé-en-Anjou crée une commune nouvelle pour mieux les répartir.

Lors du débat budgétaire, nous avons souhaité sanctuariser les recettes fiscales des collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a définitivement supprimé les taxes sur les spectacles ou les trottoirs, accroissant encore le poids de la DGF dans le financement des collectivités territoriales.

La clarification de la fiscalité locale n'est pas moins nécessaire. La difficulté, c'est que la taxe d'habitation étant un impôt de répartition, sa baisse pour les uns est compensée par une hausse pour les autres...

Régions et départements ont vu leur autonomie financière fortement réduite par la réforme de la taxe professionnelle. On ne saurait la leur rendre en remettant en cause celle du bloc communal.

Trois mots dont il faut se méfier : « simplification » qui, à l'Inspection générale des finances, signifie suppression ; « toilettage », qui laisse entendre qu'on peut être tondu; « mise à plat » -on se retrouvera sur les jantes...

Enfin, les emprunts contractés pour investir ne devraient-ils pas être soustraits de la dette ? Est-il encore permis d'être keynésien à la tribune du Sénat ? (Applaudissements sur plusieurs bancs socialistes)

M. Éric Doligé . - Les redites sont inévitables mais utiles dans l'espoir d'être entendu : 4,5 milliards, 11 milliards, en tout 28 milliards sur trois ans... Les collectivités territoriales ont-elles fauté pour être matraquées ainsi ? Non. Savez-vous que les collectivités territoriales couvrent 70 % de l'investissement public ? Leur autonomie financière se réduit pourtant comme peau de chagrin : c'est notamment vrai des départements qui ne décident que de 20 % de leur fiscalité et guère de leurs dépenses...

Dans les dotations, il y a 11 euros pour les départements dirigés par la majorité, 5 euros pour celles d'opposition... La péréquation devrait se fonder sur l'évolution de la masse salariale, la capacité de désendettement... Les dépenses procycliques ne sauraient être couvertes par des recettes également procycliques, les dépenses sociales en hausse par des DMTO en baisse. Ainsi, mon département devra faire face, en 2015, à la réévaluation du RSA, à la baisse de la DGF, à la perte de produit de l'écotaxe, à la péréquation de la CVAE, à la loi Peillon, à la réforme des rythmes scolaires, à l'accroissement du reste à charge. Le tout s'évalue à 42 millions !

Les chiffres du chômage viennent de tomber : 8 100 chômeurs de plus en décembre. Et l'on empêche les collectivités territoriales d'investir, en amputant leurs capacités d'autofinancement ! Nous allons à la catastrophe. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)

M. René-Paul Savary. - Merci de le rappeler.

M. Claude Raynal . - Ce débat a déjà eu lieu, lors de l'examen des lois de programmation et de finances. J'espérais que l'UMP serait cette fois plus constructive... Nul rapprochement à faire, bien sûr, avec les échéances électorales ! « La nécessité de réformer les finances locales ne date pas des dernières annonces du Gouvernement », lit-on en première page du rapport sénatorial. Certes, la baisse annoncée des dotations ne peut qu'aggraver la situation, c'est pourquoi le groupe socialiste souhaite l'étaler.

Mais l'origine du mal, c'est une politique qui a laissé filer nos déficits : le Gouvernement Fillon annonçait 0,5 % de déficit public en 2008, ce fut 4,5 % !

Bossuet ironisait à propos des hommes qui déplorent les conséquences et chérissent les causes...

La loi de finances a montré combien les propositions de la majorité sénatoriale étaient pauvres. Presque personne ne conteste que les collectivités territoriales doivent participer à l'effort collectif, c'est le rythme qui pose problème, notamment pour le bloc communal. Les charges de centralité doivent être mieux prises en compte s'agissant des ressources, une réflexion est nécessaire sur l'assiette des impôts locaux, comme sur les tarifs des services publics. Quant à la répartition des dotations, elle doit sans doute tenir compte du revenu par habitant et de l'effort fiscal. J'espère que c'est dans cet esprit constructif, et non dans un esprit de polémique, que le Sénat abordera les prochaines échéances ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jean-François Husson . - Dans son engagement 54, le candidat François Hollande promettait aux collectivités territoriales un « pacte de confiance et de solidarité » leur garantissant des dotations stables. On en est loin...

M. René-Paul Savary. - Encore une promesse non tenue !

M. Jean-François Husson. - Le ralentissement des dépenses de gestion des collectivités territoriales ne compense pas la baisse des dotations et des ressources fiscales, ce qui a des conséquences graves pour l'investissement local. En tout, les collectivités territoriales auront perdu 28 milliards d'euros de dotations entre 2013 et 2017 : le bloc communal, qui assure 56 % des dépenses publiques locales, perdra 70 % de ses dotations. Dans le même temps, le budget de l'État prévoit 200 milliards d'euros d'emprunts... pour 16 milliards d'investissement. Les collectivités territoriales qui, contrairement à l'État, ne peuvent emprunter que pour investir serait-elles les dindons de la farce ? L'État a plus de facilité à imposer la rigueur budgétaire aux collectivités territoriales qu'à lui-même...

Les spécialistes estiment que les dépenses d'équipement vont baisser de 30 %. Les collectivités territoriales devront arbitrer entre la préservation du capital existant et la réalisation d'équipements nouveaux. Pas moins de 70 000 emplois sont en jeu.

En fixant un objectif global de baisse des dépenses dans la loi de programmation, le Gouvernement veut inciter les collectivités à réduire les leurs. Mais est-il judicieux de confondre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement ?

On peut accepter le principe d'une réforme des dotations. Les critères actuels ont pourtant leur justification. Ne tombons pas dans le débat rural-urbain.

Pourquoi ne pas accorder une bonification pour les investissements stratégiques, s'intégrant dans des schémas d'investissement ? On inciterait ainsi les collectivités territoriales à privilégier les opérations structurantes. La réforme des rythmes scolaires...

Mme la présidente. - Vous avez déjà épuisé votre temps de parole.

M. Jean-François Husson. - ...a coûté fort cher. À nous de relever le défi de l'attractivité de nos villages et de nos villes. (Applaudissements à droite)

M. François Patriat . - Assez de misérabilisme ! On peut très bien faire des économies de fonctionnement sans toucher à l'investissement : c'est ce que nous avons fait en Bourgogne. Nous avons réduit le budget de la région tout en augmentant l'investissement de 5 % et en baissant le fonctionnement de 13 millions d'euros. Nous avons même adopté un plan de relance de l'investissement de 193 millions pour le BTP. Avec la loi NOTRe, les collectivités territoriales vont être contraintes de se recentrer sur leurs compétences obligatoires, moins d'argent mais moins de dépenses optionnelles... Voilà une question qui mériterait d'être abordée.

Le FPIC n'est pas adapté. Il y a de plus en plus de communes contributives, y compris de petites communes. (M. Alain Marc renchérit)

J'attends beaucoup du rapport sénatorial sur le sujet. (M. Michel Bouvard approuve)

L'envolée du cours du franc suisse met en péril les collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts toxiques. Beaucoup d'emprunts « dormants » posent aujourd'hui problème. Le fonds de soutien de 1,5 milliard sera vite absorbé. Je me réjouis que le Gouvernement ait accepté une remise à plat : en tout, les indemnités de remboursement anticipé se montent à 6 milliards d'euros...

Faut-il faire payer les banques ? La plus impliquée est une banque publique, qui a repris les actifs de Dexia. Mais les produits structurés développés par les banques privées sont à l'origine de la crise. Le fonds doit être abondé de 200 à 300 millions d'euros par an par l'État et la taxe de risque systémique doit être mise à contribution. (Applaudissements sur plusieurs bancs socialistes)

M. Alain Marc . - Depuis 1982, les collectivités territoriales sont devenues des acteurs majeurs de l'action publique, qui préparent la France de demain. La brutalité de la baisse des dotations est d'autant plus regrettable que les collectivités territoriales n'ont plus guère le pouvoir de fixer les taux de leur fiscalité économique. Les départements ont pour seule marge de manoeuvre la TFPB, les DMTO et quelques autres impositions...Les régions ont encore moins de marge de manoeuvre et les communes subissent de nouvelles charges de politiques publiques, comme les rythmes scolaires.

En Aveyron, soit dit en passant, nous avons adopté la semaine de quatre jours depuis des années et cela ne nous empêche pas d'avoir parmi les meilleurs résultats académiques !

Nous investissons entre 50 et 60 millions d'euros pour les routes. Avec 9 conseillers régionaux sur 150, quel influence nous restera-t-il si les routes sont confiées à la région, alors qu'il faut une deuxième rocade à Toulouse et une à Montpellier ? On sait où iront les investissements et les emplois...

Nous avons fait des efforts considérables pour réduire nos dépenses de fonctionnement, passant de 1 800 à moins de 1 700 agents. Une vraie mutualisation est possible, sans augmenter les frais de fonctionnement. Assez de transferts à l'aveugle, décidés en fonction des rapports de force du moment.

Mme la présidente. - Veuillez conclure.

M. Alain Marc. - Exigeons de l'État les moyens indispensables pour relever les défis d'aujourd'hui. (Applaudissements à droite)

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale . - Quelques mots en réponse à M. Patriat sur les problèmes soulevés par la hausse du franc suisse. Le Gouvernement a mis en place un fonds de soutien à destination des collectivités ayant souscrit des emprunts dits toxiques, doté de 1,5 milliard d'euros. La hausse du franc suisse pose problème car elle a un impact sur les intérêts comme sur le montant des emprunts. Le Gouvernement va ouvrir le débat, en gardant pour principe l'équité et la soutenabilité du dispositif.

Quant aux dotations, je voudrais resituer leur baisse dans le contexte de l'indispensable maîtrise des dépenses publiques. Je note d'ailleurs que l'UMP réclame, elle, 150 milliards d'euros d'économies au lieu de 50 milliards. On peut se demander comment les collectivités locales seraient traitées à ce régime... La baisse de 11 milliards d'euros des dotations sera étalée sur trois ans et répartie en 2015 entre collectivités territoriales selon leur poids dans les recettes totales. Cette répartition n'est pas figée pour 2016 ; nous y reviendrons en loi de finances.

L'effort demandé aux collectivités territoriales représente 1,6 % de leurs recettes totales : 3,67 milliards sur 229 milliards, ce n'est pas neutre mais ce n'est pas un étranglement ; 11 milliards sur 50 milliards, cela fait 21 %, soit la part de la dépense publique locale dans la dépense publique totale. Dans le même temps, l'État s'astreint à un effort de 18 milliards d'euros d'économies, le secteur social à 21 milliards d'euros.

La péréquation est devenue très complexe, c'est vrai. Elle est malgré tout synonyme de solidarité. Nous avons accru la péréquation verticale comme horizontale.

Enfin, les recettes des collectivités territoriales vont continuer à augmenter en 2015, grâce à la hausse des bases fiscales, aux mesures prises par le Gouvernement en ce qui concerne le FCTVA, à la possibilité d'augmenter le taux des DMTO, à la revalorisation du barème de la taxe de séjour.

L'investissement local baisse toujours, l'année qui suit des élections, de 5 à 6 % depuis trente ans. Le Gouvernement a pris des mesures pour soutenir l'investissement local : augmentation de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), portée à 800 millions d'euros en 2015, hausse de 100 millions d'euros du fonds des maires bâtisseurs.

Nous ne sous-estimons pas l'effort demandé aux collectivités territoriales pour contribuer aux efforts de la nation mais nous voulons resituer l'effort qui leur est demandé dans celui que consent le Gouvernement pour diminuer ses emprunts. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique . - Merci de vos interventions très fouillées. M. Baroin, ancien ministre du budget, oublie cependant que l'État emprunte pour verser aux collectivités territoriales une dotation qui leur permet de respecter leur règle d'or... Cet emprunt, c'est celui de toute la nation. Auparavant, les dotations augmentaient régulièrement, en même temps que les dépenses.

Le plan Jüncker viendra en aide aux collectivités territoriales. Les associations d'élus ont déjà déterminé des projets prioritaires.

Nous avons fait le choix de baisser la fiscalité sur les entreprises pour soutenir notre compétitivité.

Ces mêmes entreprises ne sauraient nous reprocher de réduire les dotations aux collectivités territoriales, au risque de diminuer l'investissement local dont elles bénéficieraient. Ces choix peuvent bien sûr être discutés. La baisse des dépenses publiques est toujours nécessaire, c'est un choix que nous assumons, pour financer le pacte de compétitivité et pour éviter le défaut de paiement et l'austérité qui s'en serait suivie. Juillet 2012 fut un moment violent mais nous avons eu raison de faire le choix de freiner l'endettement, je le crois.

Vous reprochez à l'État d'imposer ses décisions aux collectivités territoriales, s'agissant notamment de la hausse des rémunérations des fonctionnaires territoriaux de catégorie C, les moins avantagés. Je pense notamment aux personnels de nuit dans les Ephad : il fallait leur redonner un peu de pouvoir d'achat. Mais ces décisions, nous les avons prises en commun avec les employeurs territoriaux, y compris de votre sensibilité. Elles étaient nécessaires.

On ne peut traiter les collectivités territoriales par strates. Il y a de violentes inégalités entre régions, entre départements, entre intercommunalités, entre communes. Nous avons essayé de remonter la pente par la péréquation, puis par la refonte de la carte régionale. Le problème demeure néanmoins. La frontière ne passe pas entre le rural et l'urbain. Il faut se dire tout ! Lorsqu'une commune renonce à chauffer ses trottoirs, elle renonce à une forme de luxe. Quand une commune à une heure de Paris a 80 millions d'euros de provisions et pas d'emprunt, n'est-ce pas une inégalité criante ?

M. Éric Doligé. - Elle a peut-être été mieux gérée que d'autres !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le rapport de deux parlementaires sur la DGF sera totalement indépendant du Gouvernement. Il s'agit de reconstruire une DGF plus juste, pour qu'on ait moins besoin de péréquation horizontale. Il est difficile, pour une collectivité, de rendre ce qu'elle a reçu...

La fracture territoriale est violente et traverse toutes les strates. Trouvons ensemble des solutions et des critères justes.

François Patriat dit qu'il réussit à investir tout en baissant les dépenses de fonctionnement. Que se passera-t-il avec la loi NOTRe ? Selon le rapport de l'OCDE, elle nous fera gagner 0,8 point de PIB, grâce aux métropoles notamment.

Vous avez cité les chiffres de l'Observatoire des finances locales. Ayons en tête, cependant, qu'ils ne valent pas pour toutes les collectivités. La baisse de la DGF sera plus facilement absorbée si celle-ci est rendue plus juste.

J'étais ce matin dans le Limousin : une élue départementale m'exprimait son inquiétude devant la décision de rendre la gestion des routes aux départements. Car la population de ce département décline... mais pas le nombre de kilomètres à entretenir ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)