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Compte rendu analytique officiel du 29 janvier 2015

Septennat non renouvelable (Suite)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la suite de l'examen de la proposition de loi constitutionnelle visant à rétablir à sept ans la durée du mandat du président de la République et à le rendre non renouvelable. Je vous rappelle que la discussion générale a commencé le 18 novembre dernier.

Discussion générale (Suite)

M. Alain Anziani . - La proposition de loi constitutionnelle de M. Mézard n'a pas eu la faveur de la commission des lois, mais a le mérite de provoquer un débat sur nos institutions.

Quels sont, selon les auteurs du texte, les deux défauts majeurs du quinquennat ? La fin du président arbitre et l'affaiblissement de l'action publique. Si ces défauts sont réels, ils ne me semblent pas liés à la durée du mandat. La prééminence du président de la République tient à son élection au suffrage universel. Les débats relatifs au référendum de 1962 l'ont montré : Gaston Monnerville évoquant une forfaiture...

M. Jacques Mézard, auteur de la proposition de loi constitutionnelle. - Oui !

M. Alain Anziani. - ...d'autres un régime à la Salazar ou le plébiscite... En face, pour le Général de Gaulle, « la Nation doit avoir désormais le moyen de choisir elle-même son président, à qui cette investiture directe pourra donner la force et le moyen d'être le guide et le garant des institutions de l'État ». On en retrouve l'esprit dans l'article 5 de la Constitution de 1958, laquelle reconnait le rôle des partis, mais s'en méfie en plaçant un arbitre au-dessus d'eux, le président de la République, garant aussi de l'intégrité nationale. Cela se comprenait : la France, en 1958, venait de connaître dix-huit gouvernements en douze ans...

Depuis 1965, les Français votent pour leur président de la République sous l'oeil des caméras ; c'est un fait nouveau - de même aux États-Unis depuis l'élection du président Kennedy. Dans un premier temps, ce lien direct va sacraliser davantage la fonction présidentielle ; dans un second, le nôtre, il contribue à sa dégradation. Hier monarque républicain à l'abri des regards, le président de la République est devenu un homme comme un autre dont chacun peut commenter les qualités et les défauts.

La personnalisation du pouvoir, qui en découle, n'a que peu à voir avec la durée du mandat. Au reste, le pouvoir est aussi personnalisé en Allemagne ou au Royaume-Uni, où Mme Merkel et M. Cameron sont élus respectivement pour quatre et cinq ans.

La réduction du mandat présidentiel à cinq ans aurait été influencée par l'air du temps. Et alors ? L'air du temps est démocratique, qui commande la réduction des mandats exécutifs. M. Debré était partisan, en 1945, d'un mandat plus long que sept ans et le Général de Gaulle s'était exprimé dans le même sens en 1964... Mais la période ignorait la cohabitation, les médias, la démocratie participative, les sondages qui mettent plus fréquemment à mal la légitimité des dirigeants. La vérification de la légitimité est un souci constant, qui a par exemple conduit le Général de Gaulle à en appeler au peuple en 1962, 1968 et 1969 ; ce même souci de vérification qui provoque des tensions à la veille de chaque scrutin législatif.

Engagé pour sept ans, le président de la République se consacre sereinement à son action : ainsi pense l'auteur de la proposition de loi. Mais croit-il qu'il pourra ignorer totalement le verdict des urnes, lors de chaque élection législative, lors de chaque élection locale intermédiaire ? Comment ignorer la rapidité, la réactivité, même la versatilité du monde dans lequel nous vivons ? Le temps de l'action publique n'est pas celui de l'élection. Le titulaire d'une fonction doit répondre de sa politique avant qu'elle produise ses effets... Cela vaut pour un maire, un chef d'entreprise, une Nation ! Partout, le temps s'accélère. On ne change pas une règle constitutionnelle contre le peuple. Il veut plus, plus vite, avec plus de transparence. Comment lui dire qu'on ne lui rendra compte que tous les sept ans ?

Je partage néanmoins largement les inquiétudes relatives à la présidentialisation du régime au détriment du Parlement. La fonction du président de la République arbitre, au-dessus des partis, est toujours vivace, alors qu'aucun candidat à l'Élysée ne peut être élu sans le soutien d'un parti - et que sans parti fort, un candidat n'a aucune chance de l'être... Les Français ne se déplacent pas en masse pour élire un arbitre, mais un responsable politique.

Aller au bout de la logique présidentielle consisterait à supprimer le Premier ministre, le droit de dissolution de l'Assemblée nationale et la motion de censure, et à instaurer une vraie séparation des pouvoirs. Au fond, la balle est dans notre camp. Revoyons la place du Parlement, où trop souvent les débats ne sont qu'une longue suite de monologues... (Applaudissements de M. Philippe Bas, président de la commission des lois et de M. Hugues Portelli, rapporteur de la commission des lois)

Mme Éliane Assassi . - La crise de notre système politique s'aggrave de jour en jour. Le parti communiste français fut le seul à combattre, dès l'origine, la Constitution de la Ve République qui la portait en germe. Ses maux sont toujours présents : personnalisation du pouvoir, crise de la représentation, déconnexion du citoyen par rapport aux lieux de décision. Cette crise est liée à la crise économique et sociale qui jette nombre de nos compatriotes dans la souffrance sociale, la crainte de l'avenir et le désespoir.

Elle vient aussi de l'incapacité des dirigeants à répondre aux attentes populaires. Les citoyennes et les citoyens veulent plus de pouvoirs, ils veulent reprendre le pouvoir, dans la ville mais aussi dans l'entreprise, où le syndicalisme est en panne, où les forces collectives sont fragmentées, où précarité et flexibilité ont fait leur oeuvre. Le président Mézard a parlé du désenchantement citoyen, il a raison ; mais il faut rappeler les dégâts que fait la précarité.

Il aura fallu l'agitation et l'hyper personnalisation du pouvoir des années Sarkozy pour que nos interrogations anciennes sur les dérives de la Vème République se diffusent. La Constitution donne un pouvoir considérable à un homme seul. Le renforcement de la fonction présidentielle est la conséquence de la réduction du mandat à cinq ans et de l'inversion du calendrier électoral qui a logiquement suivi.

Résultat : la soumission pleine et entière du Parlement au détenteur du pouvoir. C'est désastreux : bipartisme, médiatisation accrue, règne du storytelling, en sont les principaux effets. Comme aux-États-Unis, on construit ainsi de belles histoires : après « la France qui se lève tôt », et le « travailler plus pour gagner plus », c'est l'oubli du « changement, c'est maintenant » et de « mon ennemi, c'est la finance », sans parler du « moi, président, je ne ferai rien comme avant », alors que, justement, tout continue comme avant.

Il faut mettre un terme à cette dérive médiatico-politique. Sont nécessaires la suppression de l'élection du président de la République au suffrage universel direct, la fin du droit de dissolution, de la présidence du Conseil des ministres et de la conduite quasi-monarchique des conflits internationaux.

Il faut en finir avec ces reliquats de tradition bonapartiste. La proposition de loi Mézard identifie le problème. Mais il faut aller plus loin dans la remise en cause du fait présidentiel, qui doit être le symbole d'une VIème République démocratique et sociale. Les vingt-quatre révisions constitutionnelles n'ont pas suffi à combler le fossé entre le peuple et ses représentants. Il est temps de passer enfin à une République qui favorise la citoyenneté dans le pays, dans la ville, dans l'entreprise. La VIème République est une nécessité historique.

Le groupe CRC votera pour ce texte, même si sa réponse est trop limitée. (Applaudissements sur les bancs RDSE et écologistes ; M. Jean-Yves Leconte applaudit aussi)

Mme Esther Benbassa . - Le président de la République semble très en vogue ces derniers temps. Le quinquennat est un marronnier dans notre vie politique, mais il a fallu attendre la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 pour l'instituer, en dépit d'une forte abstention. La contestation n'a toutefois cessé de progresser depuis.

Je ne vous apprends rien en confirmant que les écologistes sont contre tout cumul des mandats, dans le temps comme dans l'espace...

MM. Yvon Collin et Barbier. - C'est vertueux !

Mme Esther Benbassa. - Seule la limitation des mandats dans le temps permet une véritable alternance.

La durée du mandat du président de la République n'est pas la cause principale des dysfonctionnements de nos institutions. Les écologistes plaident depuis longtemps pour une refonte globale de celles-ci, à tous les niveaux, pour bâtir une nouvelle société. Une VIème République est à inventer, qui n'aurait pas que pour objet de réparer la Vème, régime de concentration et de confusion des pouvoirs qui favorise l'irresponsabilité et met à distance les citoyens et leurs représentants. Elle généraliserait la proportionnelle, assurerait une parité effective, ferait du président de la République le garant du bien commun, rendrait les législatives indépendantes de l'élection présidentielle avec l'élection du Premier ministre par l'Assemblée nationale.

Le groupe écologiste votera contre ce texte (Exclamations sur les bancs RDSE) car c'est à ce vaste chantier qu'il faut s'atteler maintenant. (Marques de déception sur les bancs RDSE)

M. Yvon Collin . - Les événements tragiques de ce début d'année ont provoqué une unité nationale qu'il faudrait prolonger sur les questions institutionnelles. Notre système a en effet besoin d'un changement urgent.

Plutôt qu'une grande réforme, pourquoi ne pas privilégier des retouches ponctuelles et bien ciblées ? C'est l'objet de cette proposition de loi constitutionnelle, qui est de nature à changer réellement la pratique du pouvoir.

Aujourd'hui, les stratégies électorales prennent le pas sur les débats de fond et la recherche de l'intérêt général. Le temps politique est de plus en plus soumis à la pression du temps médiatique. Or les réformes structurelles exigent un temps long. À peine élu, on veut inverser les courbes... « L'avenir nous tourmente, le passé nous retient, c'est pourquoi le présent nous échappe », disait Flaubert... Le titulaire de la fonction comme du Gouvernement se focalise sur une probable candidature ; en politique, le courage de l'action, de prendre des décisions, fussent-elles impopulaires, n'en a que plus de force. Le quinquennat nuit à la qualité du débat public lorsque le titulaire de la fonction est aussi candidat à sa propre succession. D'où la proposition de rendre le mandat non renouvelable.

Seuls quatre pays européens élisent leur président de la République au suffrage universel direct. Mais en Finlande par exemple, le mandat de six ans s'accompagne d'un fort rééquilibrage en faveur du pouvoir législatif. En France, le quinquennat a consacré l'affaiblissement du Parlement. Le président de la République est devenu de fait le chef d'une majorité partisane et parlementaire ; il ne peut donc plus être au-dessus des partis : il ne préside pas, il gouverne. En conséquence, l'Assemblée nationale est devenue une chambre d'enregistrement, les élus étant réduits, tels les frondeurs, à ajuster ici ou là...

Revoyons l'équilibre entre exécutif et législatif. Oui, nous voulons un président de la République arbitre, un Parlement plus indépendant ; on peut conforter nos institutions sans revenir à la dérive parlementariste de la IVeme République ni en rester à la dérive présidentialiste actuelle. La cohabitation réelle est un moindre mal qu'une cohabitation larvée qui ne dit pas son nom - et le quinquennat n'en écarte pas le risque.

Il suffirait d'approuver ce texte pour améliorer nos institutions et la pratique du pouvoir. Cette proposition est simple mais elle peut changer beaucoup. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

Mme Catherine Troendlé . - Je souhaite remercier M. Mézard et les membres du groupe RDSE de ce débat.

La fonction présidentielle a vu ses pouvoirs considérablement renforcés, conformément aux souhaits exprimés par le Général de Gaulle dans le discours de Bayeux de 1946. La Constitution de 1958 révisée en 1962 a marqué une rupture. Le quinquennat s'inscrit dans cette lignée, qui renforce le rôle du président de la République dans un contexte d'accélération du temps politique et médiatique. Le rapporteur Hugues Portelli en a justement conclu que cette proposition de loi aboutirait à affaiblir la fonction présidentielle.

Le groupe UMP est opposé à cette proposition de loi constitutionnelle. Comme le notait le rapporteur Jacques Larcher, rapporteur, lors de la révision constitutionnelle de 2000, les institutions de la Ve République n'ont pas été conçues pour un président de la République élu au suffrage universel direct, si bien qu'il est résulté de celui-ci une forte asymétrie entre l'exécutif et le Parlement, ainsi qu'entre président de la République et Premier ministre. En dehors de l'élection, le président de la République n'est soumis à un contrôle que de sa propre initiative... Le septennat porte en germe un fort risque de cohabitation. La garde des sceaux de l'époque, Mme Guigou, relevait qu'un effet secondaire du quinquennat serait la raréfaction de la cohabitation.

Le quinquennat est adapté à l'accélération du temps à l'oeuvre dans nos sociétés.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Très juste !

Mme Catherine Troendlé. - Il permet au peuple de faire entendre sa voix plus fréquemment ; il lui a rendu un peu de sa souveraineté. Il s'est accompagné, en 2008, d'un changement des pratiques du Parlement. Il serait illogique d'imaginer un retour au septennat non renouvelable. Ne cédons pas à une nostalgie un peu anachronique. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Hugues Portelli, rapporteur. - C'est l'avenir d'une nostalgie !

Discussion de l'article unique

Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Leconte.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après le mot : « procédé », la fin du dernier alinéa de l'article 12 de la Constitution est ainsi rédigée : « qu'à une dissolution par mandat présidentiel. »

M. Jean-Yves Leconte. - Plusieurs pays de l'union européenne élisent leur président de la République au suffrage universel direct. Avec le quinquennat, qui a profondément changé notre vie politique, les législatives en France sont le troisième tour de la présidentielle. En fait, lors de la présidentielle, on ne choisit pas une politique mais celui ou celle qui a la plus grande capacité à rassembler. Le peuple n'a pas de choix réel.

Le monde moderne est rapide. Mais céder à l'immédiateté, c'est faire croire qu'on peut davantage changer les choses grâce à Twitter que par l'action... Le monde est aussi complexe ; comment peut-on confier tous les cinq ans les clés d'un pays à un seul homme ?

Vingt-sept des vingt-huit pays membres de l'Union sont des régimes parlementaires. Ce décalage avec notre pays nous empêche de peser de tout notre poids dans les négociations européennes.

Les événements de début janvier ont montré, dit-on, la force de nos institutions ; ils ont surtout montré la force de notre peuple et de son attachement à la République. Si l'exécutif en est sorti renforcé, c'est parce que président de la République et Premier ministre ont joué un rôle différent, le premier comme arbitre, le second comme chef de la majorité.

M. Hugues Portelli. - Avis défavorable. Depuis le quinquennat, l'on ne recourt plus à la dissolution.

M. Pierre-Yves Collombat. - La menace existe !

M. Hugues Portelli. - La dissolution est une arme du président arbitre en cas de crise ; François Mitterrand en a usé deux fois, le Général de Gaulle en 1962 et en 1968... Il ne faut pas limiter le droit de dissolution, qui sait quelle crise peut survenir ? On pourrait se poser la question de sa suppression avec le quinquennat, où les députés sont élus dans la foulée du président de la République, mais avec le septennat, elle n'a aucun sens.

Mme Ségolène Neuville, secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion. - Même avis défavorable.

M. Jacques Mézard, auteur de la proposition de loi constitutionnelle . - Merci à Mme la ministre de sa présence parmi nous ce matin, que j'interprète comme un geste d'amitié à l'égard de notre groupe - ce qui me permettra de ne pas dire ce que je pense de l'absence d'autres ministres...

Le rapporteur est figé sur une position de principe ; l'amendement va contre l'hyper-présidence.

Nous ne voulons pas revenir au passé, mais remédier à une situation qu'avait pressentie ici-même Gaston Monnerville. Nous ne sommes pas en république, mais dans une monarchie républicaine. Le pouvoir est quasi intégralement détenu par le président de la République, entouré d'une haute fonction publique très élitiste qu'on retrouve partout, jusque sur les bancs du Parlement... Le Parlement est écrasé. Il paraît que la révision constitutionnelle de 2008 a renforcé notre pouvoir... Mais nous sommes tous favorables à la suppression des semaines de contrôle, qui ne servent aucunement à peser sur l'exécutif ! Les deux partis dominants veillent à préserver le système, parce que chacun se dit qu'à la prochaine élection ce sera son tour... Et on en arrive à des situations extraordinaires, le président de la République vantant les mérites du Cese où il nomme qui il veut... Il est difficile de le dire, parce cela va contre le politiquement correct soutenu par les médias boboïstes, mais il faudra sortir de ce système qui conduit le pays dans une voie sans issue - autrement que par la rue.

M. Pierre-Yves Collombat . - Cette proposition de loi affaiblit le président de la République, dites-vous... Oui, et heureusement ! On sait dans quelles conditions est née la Vème République, il fallait un pouvoir fort. Nous l'avons, nous n'avons même que lui ! « Un pays dans lequel les pouvoirs ne sont pas séparés n'a pas de Constitution », disait Montesquieu.

Qu'a-t-on fait de ce pouvoir depuis 2007 ? A-t-il vu venir la crise ? Y a-t-il remédié ? Ce pouvoir fort est en réalité ligoté, il est devenu faible. L'alternance ne change rien car c'est toujours la même politique. À force de prendre les gens pour des ânes, ils se comportent de façon surprenante...

Monarchie républicaine ? Consulat, plutôt. Comme le disait Sieyès, le pouvoir vient d'en haut et la confiance d'en bas... Nous sommes là pour entériner les décisions du pouvoir. Et vous trouvez cela génial...

Cette proposition de loi ne peut pas tout, mais elle remédie à une partie du problème. Elle fait évoluer les choses dans le bon sens. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Cette proposition de loi nous convient. Ce débat est essentiel, c'est notre pouvoir qui est en jeu, ce que certains ne comprennent pas... Il faut un contre-pouvoir libre dans son mode d'élection face à un pouvoir présidentiel fort. Les parlements ont toujours été contestés. C'est grave. Soyons conscients des enjeux soulevés par ce texte. Il s'agit moins d'affaiblir le président de la République que de rééquilibrer ses rapports avec le Parlement. Les deux tiers des membres du groupe UDI-UC voteront cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs RDSE et UDI-UC)

M. Jacques Genest . - Bien que membre de l'UMP, je suis favorable à l'amendement. Tout le monde reconnaît les limites du quinquennat ... qui ne dure que deux ans ! Oui, le président de la République est un peu un monarque. Allons au bout du régime présidentiel : supprimons le Premier ministre et donnons tout le pouvoir à un seul homme entouré de technocrates ?

Cette proposition de loi a le mérite de soulever le problème. Le quinquennat a atteint ses limites.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois . - Cet amendement restreint le droit de dissolution du président de la République. M. Collombat assume le souhait d'amoindrir ses pouvoirs. Or le droit de dissolution n'a pas toujours renforcé le pouvoir du chef de l'État - on en a vu des dissolutions qui n'ont pas dégagé une majorité conforme aux voeux du chef de l'État. Voici une autre interprétation du droit de dissolution : il donne la parole au peuple pour sortir d'une crise, en retrouvant une majorité. Il ne renforce pas le président de la République, mais la démocratie.

Pourquoi, dans un monde dangereux, priver le peuple français d'un moyen d'expression fort ? Dans une période de confusion, la dissolution donne le moyen de mettre en oeuvre une politique avec une majorité claire, fidèle et unie. Avis défavorable.

M. Alain Anziani . - Vous vous trompez de proposition de loi constitutionnelle. Si votre objectif est de diminuer les pouvoirs du président de la République, modifiez le mode d'élection ! Si vous souhaitez renforcer le Parlement, proposez un régime présidentiel et dotez le seul Parlement du droit d'initiative...

L'amendement n°1 rectifié n'est pas adopté.

M. Serge Dassault . - On nous propose de rétablir le septennat, alors que cinq ans paraissent déjà trop longs quand les élus ne paraissent pas tenir leurs engagements ! Les conséquences de la suppression du droit de dissolution seraient néfastes pour la France.

Les Américains font des élections à mi-mandat. Ce n'est pas idiot. Ils s'assurent ainsi que la majorité n'a pas changé. Si c'est le cas, le président se soumet à une cohabitation.

Dans Devoir de vérité, François Hollande préconisait un exercice de vérification démocratique analogue. Il avait raison. Débattons d'une proposition de loi instaurant des élections à mi-mandat pour vérifier si tout le monde est content !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je comprends que les partis qui aspirent à exercer le pouvoir la prochaine fois soient contre ce texte.

M. Pierre-Yves Collombat. - François Mitterrand parlait déjà du coup d'État permanent.

M. Hugues Portelli. - Il a changé d'avis...

M. Pierre-Yves Collombat. - Alain Peyrefitte disait que la Vème République était faite pour gouverner sans majorité. Nous proposons d'en revenir à l'esprit de la Constitution parce que désormais il n'y plus que des majorités en béton armé, d'où le déséquilibre actuel. Cette proposition y remédie, sans résoudre tous les problèmes, bien sûr.

La proposition de loi est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°88 :

Nombre de votants 338
Nombre de suffrages exprimés 334
Pour l'adoption 70
Contre 264

Le Sénat n'a pas adopté.

La séance est suspendue à 10 h 15.

La séance est reprise à 10 h 20.